ARTÍCULO ORIGINAL
SETIM, Carla Regina Buschmann [1]
SETIM, Carla Regina Buschmann. Análisis económico de las decisiones de la Administración Pública. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento Año 04, Ed. 09, vol. 05, pág. 107-127. Septiembre 2019. ISSN: 2448-0959, Enlace de acceso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracion-de-empresas/analisis-economico
RESUMEN
La Constitución Federal de 1988 atribuye a la Administración Pública la realización efectiva de los derechos fundamentales, condicionando la función administrativa a los principios de legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad y eficacia. La actividad administrativa tiene como ámbito el servicio a los ciudadanos. El uso prudente de los recursos públicos constituye un punto medular para que la Administración ejerza su función. Los actos administrativos consisten en reglamentos; común; negocio; enunciativo y punitivo. Corresponde a los agentes públicos analizar los requisitos que se les presentan. Se advierte, por tanto, que un análisis cuidadoso de estas decisiones puede ser determinante en el control de gastos. Continuamente se ve el incremento exponencial de acciones propuestas al Poder Judicial, producto de decisiones que niegan derechos a los ciudadanos. La ciencia económica surge como forma auxiliar de la Administración. El análisis económico de las decisiones puede servir de base para que la Administración cambie o reconsidere sus procedimientos, haciéndola más eficiente. Un ejemplo de ello son las acciones en contra del Instituto Nacional de Seguridad Social, ya que la gran mayoría podría haber sido resuelta en vía administrativa. El problema de este artículo radica en la conjunción de la actividad administrativa y la ciencia económica como forma de evitar gastos presupuestarios innecesarios, como las costas judiciales. Las reflexiones fueron apoyadas por textos; artículos y libros e indican la necesidad de racionalizar los recursos públicos, en todos los niveles, para la efectiva realización de los derechos fundamentales.
Palabras clave: finanzas públicas, actos administrativos, economía.
INTRODUCCIÓN
Este artículo reflexiona sobre el impacto de las decisiones de la Administración Pública en las finanzas públicas.
El Estado Democrático de Derecho fue consagrado en el artículo 1 de la Constitución Federal, basado en la soberanía popular, la ciudadanía, la dignidad humana y el pluralismo.
La Administración Pública tiene asignada la prestación de diversos servicios públicos dentro de la categoría de derechos fundamentales, y es a través de estos servicios que se realizan los derechos fundamentales. Hoy, el papel que juega la Administración Pública establece y ejecuta objetivamente las políticas públicas y de Estado; por lo tanto, su papel es fundamental. Esta esencialidad se refleja en otros importantes sectores del Estado, entre los cuales, la racionalización del gasto presupuestario.
La Buena Administración Pública produce un desarrollo general e igualitario del país y de la vida de sus ciudadanos. El Estado brasileño tiene un gran aparato estatal, dadas sus diferencias territoriales y regionales. Por tanto, no se pretende simplemente criticar el sistema actual, sino, sobre todo, provocar reflexiones que ayuden a la mejora de los servicios y al uso razonable de los recursos. La mejora que aquí se propone trata sobre el análisis y las consecuencias económicas que pueden tener las decisiones administrativas. No se trata de maximizar, término eminentemente de la ciencia económica, la economía, sino de hacer de ella un aliado en las decisiones diarias que toma la Administración Pública. La realización de tales reflexiones no es una exigencia sencilla o imposible.
CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Cabe señalar que la Constitución Federal de 1988 inauguró una nueva etapa en el ámbito social, político, legislativo y ejecutivo. El Estado de pronto se vuelve más grande y más integral, pero sobre todo, garante de derechos.
La irradiación material y valorativa de las normas constitucionales a lo largo del “sistema jurídico” es lo que Barroso llama el “efecto expansivo de las normas constitucionales” (BARROSO, 2012, p. 42).
Los valores, fines públicos, principios y normas de la Constitución dan validez y sentido a las normas infraconstitucionales; ya sea en la relación entre los Poderes y los particulares, o en la relación entre los particulares, o incluso en la relación entre administración y administrado.
La Constitución Federal de 1988 trató de la Administración Pública en su Capítulo VII, sin embargo, se observa en toda su extensión la importancia de los servicios públicos como medio eficaz de promover los preceptos fundamentales de la República (art.3, CONSTITUIÇÃO FEDERAL/88).
La complejidad y efectiva interacción de la Administración Pública en la satisfacción de los derechos fundamentales, consolidada en la Carta Magna, va mucho más allá de lo concebido antes de la promulgación de la Constitución.
La constitucionalización limita y da forma a la elaboración de las leyes; en el ámbito administrativo, limita su discrecionalidad, impone deberes, fundamenta la realización de actos directos e inmediatos, sin necesidad de ley; en el ámbito judicial sirve como parámetro en el control de constitucionalidad y condiciona la interpretación judicial.
le enseña a Barroso que el
[…] Constituição passou a desfrutar já não apenas da supremacia formal que sempre teve, mas também de uma supremacia material, axiológica, potencializada pela abertura do sistema jurídico e pela normatividade de seus princípios […] paisagem jurídica do país e no discurso dos operadores jurídicos. (BARROSO, 2012, p. 42)
En cuanto al Derecho Administrativo, parece que tiene un objetivo común a los preceptos constitucionales, que es establecer normas y procedimientos que garanticen ampliamente los derechos consagrados en la Carta Magna.
En este contexto, el marco constitucional también inició una nueva forma de interpretación, explica el autor
a) Diretamente, quando uma pretensão se fundar em uma norma do próprio texto constitucional. […]
b) Indiretamente, quando uma pretensão se fundar em uma norma infraconstitucional, por duas razões:
i) antes de aplicar a norma, o intérprete deverá verificar se ela é compatível com a Constituição, porque, se não for, não deverá fazê-la incidir. Esta operação está sempre presente no raciocínio do operador do direito, ainda que não seja por ele explicitada;
ii) ao aplicar a norma, o intérprete deverá orientar seu sentido e alcance à realização dos fins constitucionais (BARROSO, 2012, p.43)
El espíritu constitucional demuestra, por tanto, la importancia de la Administración Pública en la consecución de los principios republicanos, dedicando un capítulo entero a su aparato; y esta nueva mirada sobre el aparato estatal y su administración impone acciones positivas y negativas por parte de los administradores.
Así, se produce un cambio en los paradigmas de la Administración Pública, cuyo interés público, ahora, parte del interés de la sociedad aliado a los valores de justicia, seguridad y bienestar social, constituyendo éste y el interés primordial. Y el erario empieza a aparecer como un interés público secundario; en caso de colisión, se debe analizar el marco concretamente y sopesar las circunstancias.
Otro cambio se produjo en cuanto a la vinculación del administrador, quien debe atender a los preceptos constitucionales ya la ley ordinaria, en ese orden.
Muchos estudiosos advierten que las tensiones entre los ideales constitucionales y el principio democrático van más allá de la preponderancia de la mayoría, sino principalmente en favor de las minorías.
Pasando de 1988 a la actualidad, tenemos hoy la posibilidad de control judicial del acto administrativo, que va más allá de su formalidad, llegando al fondo de la cuestión; sin menospreciar, por supuesto, la discreción del administrador.
El papel del Poder Judicial debe ser el de tutelar el ideal democrático y avivar los preceptos constitucionales, respetando sus límites institucionales.
Sin embargo, lo que se ha observado es la actuación cada vez más abundante del Poder Judicial, lo que hoy se conoce como la judicialización de los derechos constitucionales de los ciudadanos, ya sea en el área de la salud, la seguridad social o la asistencia social, o incluso en el ejercicio de actividades empresariales. ; contemplando lo que objetan los agentes públicos, en ocasiones por falta de preparación, desconocimiento de la Constitución Federal y temor a las consecuencias que puedan experimentar.
DECISIONES ADMINISTRATIVAS
Las funciones del Estado son universales, con el único objetivo de salvaguardar el interés público. La Constitución Federal de 1988 constituye un hito en este artículo. El Estado de Bienestar, cuyos ideales fueron recogidos por la Constitución, tiene el deber de proveer, garantizar y hacer efectivos todos los derechos fundamentales.
El artículo 37 de la Constitución Federal eligió la legalidad, la impersonalidad, la moralidad, la publicidad y la eficiencia, como principios rectores de la administración pública directa o indirecta de la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, por lo que los agentes o administradores públicos están obligados a ellos. Toda decisión, acto o disposición tiene el deber de considerar los principios rectores de la administración, los principios constitucionales generales y las leyes; asimismo, también las discrecionales.
Según las lecciones de Meirelles
Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular; se são da coletividade, realiza-se administração pública. Administração pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum. No Direito Público – do qual o Direito Administrativo é um dos ramos – a locução Administração Pública tanto designa pessoas e órgãos governamentais como a atividade administrativa em si mesma. Assim sendo, pode-se falar de administração pública aludindo-se aos instrumentos de governo como à gestão mesma dos interesses da coletividade (MEIRELLES, 2006, p.84).
Una vez definida la actividad administrativa, se entiende que su función es pública, de vivienda, sustentando y mejorando todos los servicios e intereses de la comunidad.
A tal fin, los mandatarios y administradores se invierten debidamente en sus cargos o funciones, mediante concurso público. Están dotados de facultades para los actos correspondientes a su efectiva realización en interés de la sociedad, que es lo que condiciona su actuación administrativa.
Previo al tema del artículo, que está íntimamente relacionado con la economía, es necesario un breve resumen de los actos administrativos. Las actividades administrativas o de los agentes públicos se expresan a través de: 1) actos normativos – hechos generales e intangibles que tienen por objeto la correcta aplicación de la ley (decreto, reglamento, regimiento, resolución, deliberación); 2) actos ordinarios – actos estrictamente dirigidos a la gestión de la administración y sus agentes (instrucciones, circulares, avisos, ordenanzas, oficios, órdenes administrativas); 3) actos de negocios – regular la actividad de las personas de acuerdo con la de la Administración (licencia, autorización, permiso, aprobación, visa, aprobación, renuncia, renuncia); 4) actos enunciativos – certificación o atestación de hechos, sin vinculación a su contenido (certificado, constancia, dictamen); 5) actos punitivos: no se necesita más explicación, ya que se explica por sí mismo.
Finalmente, en cuanto al contenido que interesa al artículo, se considera acerca de la menor o mayor libertad de acción de los actos administrativos vinculantes y discrecionales.
Están obligados los actos realizados en estricta obediencia a la ley. Los actos discrecionales pueden practicarse con cierta libertad en relación con su contenido, destino, por la oportunidad y forma de ejecución.
A pesar de las irrazonables solicitudes realizadas a los órganos del Poder Ejecutivo y de las temerarias acciones propuestas contra el Poder Judicial, lo que se ha constatado a diario es el incremento exponencial de las delegaciones administrativas, en todos los ámbitos públicos, o la inmensa dificultad que enfrentan los ciudadanos en la realización de sus derechos.
El informe de auditoría bajo el N° 009.253/2015-7, Sentencia 1787/2017 del Tribunal de Cuentas Federal, que tuvo como objetivo implementar una “supervisión de supervisión centralizada”; identificación del perfil, cantidad y respectivo impacto de las “acciones judiciales en el área de la salud”; la investigación del Ministerio de Salud para mitigar sus efectos en los presupuestos y en el acceso de los usuarios a la salud”; entre otras cuestiones reflexivas, demuestra clara y objetivamente -si bien se inclina por la especialización del Poder Judicial, lo que no parece muy prodigioso, ya que el costo para el Estado seguirá gravando las arcas públicas- que las decisiones que se toman en el ámbito administrativo , además de hacer efectivos los derechos constitucionales de los ciudadanos y operacionalizar las leyes; sobre todo, deben prestar atención al análisis económico de sus decisiones; principalmente debido a la asombrosa recesión que atraviesa Brasil.
Este estudio se basa en las siguientes preguntas.
a) Qual é o perfil das demandas judiciais na área da saúde pública? b) Qual é o impacto financeiro do cumprimento das demandas judiciais referentes à saúde pública no âmbito da União, do Distrito Federal, dos estados e dos municípios selecionados para análise? c) Que medidas estão sendo tomadas para aperfeiçoar a atuação do Poder Judiciário nos processos relativos ao direito sanitário/à saúde pública?
b) Que ações o Ministério da Saúde tem realizado para conhecer e mitigar os efeitos negativos da judicialização da saúde? e) Que medidas os órgãos locais têm adotado para lidar com a judicialização da saúde? (TCU ACÓRDÃO 1787/2017, p.4)
De las consideraciones que siguen se extrae la importancia de la racionalización, interconexión, operativización y eficacia de la gestión, que, por tanto, redundan en un excelente aprovechamiento de los recursos o de la economía.
Diante da impossibilidade de ofertar toda e qualquer terapêutica para todos os usuários do SUS, é necessário alocar os recursos disponíveis de forma racional, considerando critérios de eficácia, segurança e custo-efetividade. Essa racionalidade alocativa é levada em consideração na formulação e atualização dos protocolos clínicos e das relações do SUS. Todavia, a judicialização da saúde reorienta o fluxo do atendimento das necessidades de saúde, com base em informações e provas contidas em cada processo judicial isolado, inviabilizando uma racionalidade sistêmica no acesso a ações e serviços de saúde. Desse modo, é indispensável que o gestor tenha mecanismos eficazes de diagnóstico da situação atual, a fim de tomar decisões e adaptar estratégias com base em evidências. Dispor de informações completas sobre as demandas judiciais e de forma sistematizada possibilita ao gestor identificar falhas na gestão, desperdícios de recursos públicos, prescrições inadequadas e eventuais indícios de fraude. (TCU ACÓRDÃO 1787/2017, p.6)
El referido informe, sin embargo, falla al resumir el problema de la judicialización de los temas de salud a solo un “fenómeno que se da en la intersección entre el sistema de justicia y el sistema de salud”, restando responsabilidad al programa de gobierno, a las políticas públicas, y, principalmente, de los directivos públicos.
Demuestra visiblemente la falta de efectividad de un análisis jurídico y económico de las decisiones tomadas a nivel Ejecutivo, a modo de ejemplo, la sentencia dictada el 16/08/2017 de la Sentencia 1787/2017 del TCU[2], que informa que los gastos “con procesos relacionados con la salud, en 2015, fueron R$ 1 mil millones”. Sin embargo, dicha decisión no menciona que, además de los gastos con el cumplimiento de la medida judicial, existen gastos con costas procesales y, en este punto, se destaca la importancia de establecer normas y procedimientos para el análisis económico.
ANÁLISIS ECONÓMICO
La economía gobierna el mundo, esta es la realidad. Cualquier medida o política pública adoptada por un determinado gobierno afecta directamente a la economía. La economía proporciona sustrato para vivir. Estas observaciones no significan que el pensamiento económico deba prevalecer sobre el social; sino convertirlo en nuestro aliado en el logro de mejores condiciones de vida para la sociedad. Y del mismo modo, la Administración Pública debe prestar atención a dicha ciencia.
El matemático Pierre de Fermat desarrolló un método matemático de “maximización y minimización”, y, según Sen (2011), la consideración de tal criterio matemático se muestra esencial en las elecciones, pudiendo señalar un camino considerado.
O método é importante na matemática e na filosofia, mas também é largamente utilizado nas ciências, inclusive nas ciências sociais e, em particular, na economia….o processo de maximização na economia é visto principalmente como resultado de uma escolha consciente…o exercício da escolha racional…A disciplina da economia utiliza muito extensamente a abordagem da busca ‘dos extremos’ para prever as escolhas consideradas prováveis, incluindo a maximização da utilidade…a minimização dos custos[…] (SEN, 2011, p.207-208).
Bresser-Pereira enseña que “el desarrollo económico es el proceso de acumulación sistemática de capital y la incorporación del progreso técnico al trabajo y al capital que lleva a un aumento sostenido de la productividad o ingreso per cápita y, en consecuencia, de los salarios y niveles de bienestar de una población”. sociedad dada” (BRESSER-PEREIRA, 2006, p.1). Claramente, su entendimiento, en el texto referido, contempla la economía de un Estado en su conjunto; sin embargo, el todo se compone de partes, por lo tanto, si cada poder ejecutivo, cada secretaría, cada agente público, cada gestor piensa en el equilibrio entre los recursos escasos y las necesidades ilimitadas, estarán impulsando el desarrollo integral del todo, haciendo lo la mayoría con los disponibles.
Según el citado economista, “el desarrollo económico implica cambios en la estructura, cultura e instituciones de la sociedad, por lo que es imposible analizarlo sólo desde el punto de vista económico” (BRESSER-PEREIRA, 2006, p. 4).
Son los cambios en las estructuras y visión de la Administración Pública los que pueden lograr un mayor y mejor desarrollo para el país. Para eso, es necesario combinar todas las ciencias.
Sin embargo, parece que la Administración Pública no tiene intención de cambiar sus paradigmas. Recientemente, hubo una reunión en Curitiba, entre médicos y magistrados, cuyo tema de ese encuentro fue la judicialización de la salud y, en consecuencia, la presentación de una herramienta que ayude a los jueces en sus decisiones, en diversas cuestiones relacionadas con la salud. Los miembros del Poder Judicial no tienen conocimientos técnicos y la herramienta viene a ayudarlos en sus decisiones. La herramienta se llama “NAT-Jus”.
Por supuesto, cualquier ayuda que reciba la Justicia siempre es bienvenida. Por otro lado, se sabe que el Poder Ejecutivo pretende reducir costos; sin embargo, no invierte en sus agentes, así como en términos estructurales de la actividad administrativa, por lo que las decisiones no necesitan llegar al Poder Judicial.
En el sitio web del Consejo Nacional de Justicia, está la siguiente noticia del Secretario Ejecutivo del Ministerio de Salud, Antônio Nardi
De acordo com Nardi, por ano os municípios, os estado e a União gastam cerca de R$ 7 bilhões para cumprir determinações judiciais. Entre 2010 e 2016, o aumento de ações foi de 1010%. Até outubro deste ano a União destinou R$ 751 milhões para o cumprimento de sentenças. Os estados que mais demandam judicialmente são Minas Gerais, Santa Catarina, Rio de Janeiro, São Paulo e Rio Grande do Sul. (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 12/12/2017)
Se estima que el costo es mucho mayor y requeriría una investigación exhaustiva y lenta, que no es nuestro objetivo por ahora. El valor cotizado se refiere sólo al cumplimiento de la sentencia judicial, pero el costo del proceso que recae sobre la Unión, Estados y Municipios. Es más parecido a tantas decisiones paliativas.
Por otro lado, la investigación realizada por el TCU, antes mencionada, tiene lineamientos más objetivos, encaminados hacia cambios efectivos en la forma de actuar de la administración, que permitan coordinar acciones. En nuestra opinión, tal forma expresaría la forma en que la ciencia económica analiza los datos a su disposición y los aplica de la mejor manera posible.
Es importante aseverar que cualquier cambio depende de la voluntad política y del escrutinio constante de los ciudadanos, como explica Czelusniak, junto a otros estudiosos.
No âmbito de Governos democráticos se impõe a existência de mecanismos de vigilância permanente e constante dos atos da administração, tendo em vista a necessidade de participação da sociedade como um todo nas decisões políticas. Assim, percebe-se que a avaliação de políticas públicas é um instrumento apto a fazer essa vigilância. Contudo, elementos indispensáveis à avaliação de políticas públicas são a transparência e a participação. Por meio desses princípios é que será possível a pressão social sobre as instituições governamentais para que as ações do governo se pautem no sentido de melhor distribuição das benesses aos seus cidadãos. (CZELUSNIAK, RIBEIRO, DERGINT, 2014, p.97)
La apertura a otras ciencias no hace más que aumentar, ejemplo que encontramos en la obra de Sen (2011), quien combina sus conocimientos con la filosofía, demostrando cuánto se puede ganar con la inmersión en otros campos. Sen (2011) no trata a la economía como un dios, al contrario, “[…] proclama, con urgencia de profeta, que las graves injusticias sociales de nuestro tiempo tienen su origen en el trágico divorcio entre ética y economía […]” (CREDER, ARAÚJO, 2013, p. 103)
Así, según Sen (2011), es necesario conciliar la Administración Pública y la Ciencia Económica, con miras a un nuevo momento, enumerando también que, en el caso específico de las decisiones administrativas, además de la legalidad, se debe hacer un “análisis razonado”. tomado en cuenta, cuyo fundamento es su soporte.
CONSIDERACIONES FINALES
Los fines de la República son nobles y corresponde a cada ciudadano ya cada uno de los Poderes cumplirlos. Tarea que no es fácil de realizar.
Sin embargo, la Administración Pública está en el centro de la cuestión. También cuenta con un aparato que le permite implementar los dictados constitucionales y también promover el desarrollo social, cultural y económico del país y su sociedad.
Por tanto, se observa que el embargo a los gastos de trámites ya no constituye un apoyo a las finanzas públicas.
La reevaluación constante es una necesidad imperativa, al igual que la remodelación del sistema. Cuando hablamos de remodelación, no solo queremos lo nuevo, sino lo mejor para la realización de los derechos fundamentales. La congregación entre órganos, sectores, directivos, Poderes ha de ser constante, objetiva y eficaz.
La ciencia económica aporta nuevos medios y herramientas, para que la Administración Pública, con base en la legalidad, pueda atender a sus administradores con mayor prontitud y menor costo.
La constante transparencia y fiscalización de todo el aparato estatal es de vital importancia para que se produzcan los cambios.
REFERENCIAS
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APÉNDICE – NOTA AL PIE
2. Tribunal de Cuentas de la Unión Brasileña
[1] Estudiante de maestría en el programa de Maestría en Derechos Fundamentales y Democracia del Centro Universitário Autônomo do Brasil – UNIBRASIL/PR; especialización en Derecho Civil y Procesal Civil en la Universidad Estatal de Londrina/PR; Licenciado en Educación Física y Derecho por la Pontificia Universidad Católica/PR.
Enviado: Septiembre de 2019.
Aprobado: Septiembre de 2019.
