ARTICOLO ORIGINALE
SETIM, Carla Regina Buschmann [1]
SETIM, Carla Regina Buschmann. Analisi economica delle decisioni della Pubblica Amministrazione. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Anno 04, ed. 09, vol. 05, pag. 107-127. Settembre 2019. ISSN: 2448-0959, Link di accesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/economia-aziendale/analisi-economica
RIEPILOGO
La Costituzione federale del 1988 ha attribuito alla Pubblica Amministrazione l’effettiva realizzazione dei diritti fondamentali, condizionando la funzione amministrativa ai principi di legalità, impersonalità, moralità, pubblicità ed efficienza. L’attività amministrativa ha come scopo il servizio al cittadino. L’uso ponderato delle risorse pubbliche costituisce un punto centrale per l’esercizio del proprio ruolo da parte dell’Amministrazione. Gli atti amministrativi consistono in regolamenti; ordinario; attività commerciale; enunciativo e punitivo. Spetta agli agenti pubblici analizzare i requisiti che vengono loro presentati. Si rileva, quindi, che un’attenta analisi di tali decisioni può essere determinante per il controllo delle spese. Si vede continuamente l’aumento esponenziale delle azioni proposte alla Magistratura, frutto di decisioni che negano diritti ai cittadini. La scienza economica si presenta come una forma ausiliaria di amministrazione. L’analisi economica delle decisioni può fornire all’Amministrazione una base per modificare o riconsiderare le proprie procedure, rendendole più efficienti. Ne sono un esempio le azioni contro l’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, poiché la stragrande maggioranza avrebbe potuto essere risolta a livello amministrativo. Il problema di questo articolo sta nella congiunzione tra attività amministrativa e scienza economica come un modo per evitare spese di bilancio non necessarie, come le spese legali. Le riflessioni sono state supportate da testi, articoli e libri e indicano la necessità di razionalizzare le risorse pubbliche, a tutti i livelli, per l’effettiva realizzazione dei diritti fondamentali.
Parole chiave: finanza pubblica, atti amministrativi, economia.
INTRODUZIONE
Questo articolo riflette sull’impatto delle decisioni della Pubblica Amministrazione sulle finanze pubbliche.
Lo Stato di diritto democratico è sancito dall’articolo 1 della Costituzione federale, basato sulla sovranità popolare, cittadinanza, dignità umana e pluralismo.
Alla Pubblica Amministrazione è stata affidata la prestazione di diversi servizi pubblici nell’ambito della categoria dei diritti fondamentali, ed è attraverso questi servizi che si realizzano i diritti fondamentali. Oggi il ruolo svolto dalla Pubblica Amministrazione stabilisce e attua oggettivamente le politiche dello Stato e pubbliche; pertanto, il suo ruolo è fondamentale. Questa essenzialità si riflette in altri importanti settori dello Stato, tra cui la razionalizzazione delle spese di bilancio.
Una buona Pubblica Amministrazione produce uno sviluppo generale ed egualitario del Paese e della vita dei suoi cittadini. Lo Stato brasiliano ha una grande macchina statale, date le sue differenze territoriali e regionali. Non si intende quindi semplicemente criticare il sistema attuale, ma soprattutto suscitare riflessioni che aiutino al miglioramento dei servizi e all’uso ragionevole delle risorse. Il miglioramento qui proposto riguarda l’analisi e le conseguenze economiche che le decisioni amministrative possono avere. Non si tratta di massimizzare, termine di scienza eminentemente economica, l’economia, ma di farne un alleato nelle decisioni quotidiane che la Pubblica Amministrazione prende. La realizzazione di tali riflessioni non è un’esigenza semplice o impossibile.
COSTITUZIONALIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Vale la pena notare che la Costituzione federale del 1988 ha inaugurato una nuova fase nel contesto sociale, politico, legislativo ed esecutivo. Lo Stato diventa improvvisamente più ampio e comprensivo, ma soprattutto garante dei diritti.
L’irradiazione materiale e valutativa delle norme costituzionali in tutto il “sistema giuridico” è ciò che Barroso chiama “l’effetto espansivo delle norme costituzionali” (BARROSO, 2012, p. 42).
I valori, le finalità pubbliche, i principi e le regole della Costituzione danno validità e significato alle norme infracostituzionali; sia nel rapporto tra i Poteri ei singoli, sia nel rapporto tra i singoli, o anche nel rapporto tra amministrazione e amministrati.
La Costituzione federale del 1988 trattava della Pubblica Amministrazione nel suo Capo VII, tuttavia si osserva in tutta la sua estensione l’importanza dei servizi pubblici come mezzo efficace di promozione dei precetti fondamentali della Repubblica (art.3, CONSTITUIÇÃO FEDERAL/88).
La complessità e l’effettiva interazione della Pubblica Amministrazione nella soddisfazione dei diritti fondamentali, consolidata nella Magna Carta, va ben oltre quanto concepito prima della promulgazione della Costituzione.
La costituzionalizzazione limita e modella l’elaborazione delle leggi; in ambito amministrativo ne limita la discrezionalità, impone doveri, fornisce una base per il compimento di atti diretti e immediati, senza necessità di legge; in ambito giudiziario funge da parametro nel controllo di costituzionalità e condiziona l’interpretazione giurisdizionale.
insegna a Barroso che il
[…] Constituição passou a desfrutar já não apenas da supremacia formal que sempre teve, mas também de uma supremacia material, axiológica, potencializada pela abertura do sistema jurídico e pela normatividade de seus princípios […] paisagem jurídica do país e no discurso dos operadores jurídicos. (BARROSO, 2012, p. 42)
Per quanto riguarda il diritto amministrativo, sembra che esso abbia un obiettivo comune ai precetti costituzionali, che è quello di stabilire norme e procedure che garantiscano ampiamente i diritti sanciti dalla Magna Carta.
In questo contesto, il quadro costituzionale ha anche avviato una nuova forma interpretativa, spiega l’autore
a) Diretamente, quando uma pretensão se fundar em uma norma do próprio texto constitucional. […]
b) Indiretamente, quando uma pretensão se fundar em uma norma infraconstitucional, por duas razões:
i) antes de aplicar a norma, o intérprete deverá verificar se ela é compatível com a Constituição, porque, se não for, não deverá fazê-la incidir. Esta operação está sempre presente no raciocínio do operador do direito, ainda que não seja por ele explicitada;
ii) ao aplicar a norma, o intérprete deverá orientar seu sentido e alcance à realização dos fins constitucionais (BARROSO, 2012, p.43)
Lo spirito costituzionale dimostra, quindi, l’importanza della Pubblica Amministrazione nel raggiungimento dei principi repubblicani, dedicando un intero capitolo al suo apparato; e questo nuovo sguardo all’apparato statale e alla sua amministrazione impone azioni positive e negative da parte degli amministratori.
C’è quindi un cambiamento nei paradigmi della Pubblica Amministrazione, il cui interesse pubblico, ora, parte dall’interesse della società alleato ai valori di giustizia, sicurezza e benessere sociale, costituendo questo e l’interesse primario. E il tesoro comincia ad apparire come un interesse pubblico secondario; in caso di collisione occorre analizzare concretamente il quadro e soppesare le circostanze.
Un’altra modifica è intervenuta per quanto riguarda il legame dell’amministratore, che deve prestare attenzione ai precetti costituzionali e alla legge ordinaria, in tale ordinanza.
Molti studiosi avvertono che le tensioni tra ideali costituzionali e principio democratico vanno oltre la preponderanza della maggioranza, ma soprattutto in aiuto delle minoranze.
Dal 1988 ad oggi, abbiamo la possibilità di un controllo giurisdizionale dell’atto amministrativo oggi, che va oltre la sua formalità, arrivando nel merito della questione; non sottovalutando, ovviamente, la discrezionalità dell’amministratore.
Il ruolo svolto dalla Magistratura deve essere quello di tutelare l’ideale democratico e ravvivare i precetti costituzionali, rispettandone i limiti istituzionali.
Quello che però si è osservato è il sempre più abbondante andamento della Magistratura, conosciuta oggi come la magistratura dei diritti costituzionali dei cittadini, sia in ambito sanitario, previdenziale o assistenziale, sia anche nell’esercizio di attività imprenditoriali ; contemplando ciò a cui gli agenti pubblici si oppongono, occasionalmente per mancanza di preparazione, ignoranza della Costituzione federale e paura delle conseguenze che potrebbero subire.
DECISIONI AMMINISTRATIVE
Le funzioni dello Stato sono universali, con l’unico obiettivo di salvaguardare l’interesse pubblico. La Costituzione federale del 1988 costituisce una pietra miliare in questo articolo. Lo Stato sociale, i cui ideali sono stati ripresi dalla Costituzione, ha il dovere di fornire, garantire e attuare tutti i diritti fondamentali.
L’articolo 37 della Costituzione federale ha eletto la legalità, l’impersonalità, la moralità, la pubblicità e l’efficienza, come principi guida della pubblica amministrazione diretta o indiretta dell’Unione, degli Stati, del Distretto Federale e dei Comuni, pertanto, i pubblici agenti o amministratori sono vincolati a loro. Ogni decisione, atto o provvedimento ha il dovere di tenere conto dei principi guida dell’amministrazione, dei principi costituzionali generali e delle leggi; allo stesso modo, anche quelli discrezionali.
Secondo le lezioni di Meirelles
Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular; se são da coletividade, realiza-se administração pública. Administração pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum. No Direito Público – do qual o Direito Administrativo é um dos ramos – a locução Administração Pública tanto designa pessoas e órgãos governamentais como a atividade administrativa em si mesma. Assim sendo, pode-se falar de administração pública aludindo-se aos instrumentos de governo como à gestão mesma dos interesses da coletividade (MEIRELLES, 2006, p.84)
Una volta definita l’attività amministrativa, si comprende che il suo ruolo è pubblico, abitativo, sostenendo e migliorando tutti i servizi e gli interessi della comunità.
A tal fine, agenti e amministratori sono debitamente investiti nelle loro posizioni o funzioni, mediante gara pubblica. Sono dotati di poteri per atti corrispondenti al loro effettivo adempimento nell’interesse della società, che è ciò che condiziona il loro andamento amministrativo.
Prima dell’argomento dell’articolo, che è strettamente legato all’economia, è necessaria una breve sintesi degli atti amministrativi. Le attività amministrative o di pubblici agenti si esprimono attraverso: 1) atti normativi – fatti generali e immateriali il cui obiettivo è la corretta applicazione della legge (decreto, regolamento, reggimento, delibera, delibera); 2) atti ordinari – atti strettamente diretti alla gestione dell’amministrazione e dei suoi agenti (istruzioni, circolari, avvisi, ordinanze, lettere ufficiali, ordinanze amministrative); 3) atti commerciali – regolano l’attività dei soggetti in conformità a quella dell’Amministrazione (licenza, autorizzazione, permesso, approvazione, visto, approvazione, rinuncia, rinuncia); 4) atti enunciativi – attestazione o attestazione di fatti, senza collegamento al loro contenuto (certificato, attestato, parere); 5) atti punitivi – non sono necessarie ulteriori spiegazioni in quanto autoesplicative.
Quanto, infine, al contenuto che interessa l’articolo, si tratta della minore o maggiore libertà d’azione degli atti amministrativi vincolati e discrezionali.
Vincolati sono gli atti compiuti in stretta obbedienza alla legge. Gli atti discrezionali possono essere praticati con una certa libertà in relazione al loro contenuto, alla loro destinazione, per l’opportunità e la modalità di esecuzione.
Nonostante le richieste irragionevoli rivolte agli organi dell’Esecutivo e le azioni sconsiderate proposte nei confronti dell’Assessorato alla Magistratura, si rileva quotidianamente l’aumento esponenziale dei dinieghi amministrativi, in tutte le sfere pubbliche, o l’immensa difficoltà che i cittadini devono affrontare nella realizzazione del loro diritti.
Il rapporto di revisione ai sensi del n. 009.253/2015-7, sentenza 1787/2017 della Corte dei conti federale, che mirava all’attuazione di una “sorveglianza di vigilanza centralizzata”; individuazione del profilo, della quantità e del rispettivo impatto delle “azioni legali in ambito sanitario”; l’istruttoria del Ministero della Salute per mitigarne gli effetti sui bilanci e sull’accesso degli utenti all’assistenza sanitaria”; tra le altre questioni riflessive, dimostra in modo chiaro e oggettivo – pur tendendo a specializzare la magistratura, cosa che non sembra molto prodigiosa, poiché il costo per lo Stato continuerà a gravare sulle casse pubbliche – che le decisioni assunte in ambito amministrativo , oltre a realizzare i diritti costituzionali dei cittadini e rendere operative le leggi; soprattutto, devono prestare attenzione all’analisi economica delle loro decisioni; principalmente a causa della straordinaria recessione che sta attraversando il Brasile.
Questo studio si basa sulle seguenti domande
a) Qual é o perfil das demandas judiciais na área da saúde pública? b) Qual é o impacto financeiro do cumprimento das demandas judiciais referentes à saúde pública no âmbito da União, do Distrito Federal, dos estados e dos municípios selecionados para análise? c) Que medidas estão sendo tomadas para aperfeiçoar a atuação do Poder Judiciário nos processos relativos ao direito sanitário/à saúde pública?
b) Que ações o Ministério da Saúde tem realizado para conhecer e mitigar os efeitos negativos da judicialização da saúde? e) Que medidas os órgãos locais têm adotado para lidar com a judicialização da saúde? (TCU ACÓRDÃO 1787/2017, p.4)
Dalle considerazioni che seguono si evince l’importanza della razionalizzazione, dell’interconnessione, dell’operazionalizzazione e dell’efficacia dell’amministrazione, che, quindi, si traducono in un ottimo uso delle risorse o dell’economia.
Diante da impossibilidade de ofertar toda e qualquer terapêutica para todos os usuários do SUS, é necessário alocar os recursos disponíveis de forma racional, considerando critérios de eficácia, segurança e custo-efetividade. Essa racionalidade alocativa é levada em consideração na formulação e atualização dos protocolos clínicos e das relações do SUS. Todavia, a judicialização da saúde reorienta o fluxo do atendimento das necessidades de saúde, com base em informações e provas contidas em cada processo judicial isolado, inviabilizando uma racionalidade sistêmica no acesso a ações e serviços de saúde. Desse modo, é indispensável que o gestor tenha mecanismos eficazes de diagnóstico da situação atual, a fim de tomar decisões e adaptar estratégias com base em evidências. Dispor de informações completas sobre as demandas judiciais e de forma sistematizada possibilita ao gestor identificar falhas na gestão, desperdícios de recursos públicos, prescrições inadequadas e eventuais indícios de fraude. (TCU ACÓRDÃO 1787/2017, p.6)
Il suddetto rapporto, però, fallisce quando riassume il problema della magistratura delle questioni sanitarie a solo un “fenomeno che si verifica all’incrocio tra sistema giudiziario e sistema sanitario”, sottraendo responsabilità al programma di governo, alle politiche pubbliche, e, principalmente, dei dirigenti pubblici.
Dimostra visibilmente la mancanza di efficacia di un’analisi giuridica ed economica delle decisioni assunte a livello Dirigenziale, a titolo esemplificativo, la decisione del 16.08.2017 della Decisione 1787/2017 del TCU[2], che riporta che le spese “con i procedimenti relativi alla salute, nel 2015, sono stati R$ 1 miliardo”. Tuttavia, tale decisione non accenna al fatto che, oltre alle spese per l’adempimento dell’atto giudiziario, vi sono spese con spese procedurali e, a questo punto, si evidenzia l’importanza di stabilire standard e procedure per l’analisi economica.
ANALISI ECONOMICA
L’economia governa il mondo, questa è la realtà. Qualsiasi misura o politica pubblica adottata da un determinato governo influisce direttamente sull’economia. L’economia fornisce un substrato per vivere. Queste osservazioni non significano che il pensiero economico debba prevalere sul sociale; ma per renderlo nostro alleato nel raggiungimento di migliori condizioni di vita per la società. E allo stesso modo la Pubblica Amministrazione deve prestare attenzione a tale scienza.
Il matematico Pierre de Fermat ha sviluppato un metodo matematico di “massimizzazione e minimizzazione” e, secondo Sen (2011), la considerazione di tale criterio matematico, si rivela essenziale nelle scelte, potendo indicare un percorso considerato.
O método é importante na matemática e na filosofia, mas também é largamente utilizado nas ciências, inclusive nas ciências sociais e, em particular, na economia….o processo de maximização na economia é visto principalmente como resultado de uma escolha consciente…o exercício da escolha racional…A disciplina da economia utiliza muito extensamente a abordagem da busca ‘dos extremos’ para prever as escolhas consideradas prováveis, incluindo a maximização da utilidade…a minimização dos custos […] (SEN, 2011, p.207-208)
Bresser-Pereira insegna che “lo sviluppo economico è il processo di accumulazione sistematica di capitale e di incorporazione del progresso tecnico nel lavoro e nel capitale che porta a un aumento sostenuto della produttività o del reddito pro capite e, di conseguenza, dei salari e degli standard di benessere di un data società” (BRESSER-PEREIRA, 2006, p.1). Chiaramente, la sua interpretazione, nel testo richiamato, contempla l’economia di uno Stato nel suo insieme; tuttavia il tutto è fatto di parti, quindi, se ogni organo esecutivo, ogni segreteria, ogni agente pubblico, ogni dirigente pensa all’equilibrio tra risorse scarse e bisogni illimitati, promuoverà lo sviluppo integrale del tutto, facendo il la maggior parte con il disponibile.
Secondo il citato economista, “lo sviluppo economico implica cambiamenti nella struttura, nella cultura e nelle istituzioni della società, per cui è impossibile analizzarlo solo da un punto di vista economico” (BRESSER-PEREIRA, 2006, p 4).
Sono i cambiamenti nelle strutture e nella visione della Pubblica Amministrazione che possono ottenere uno sviluppo maggiore e migliore per il Paese. Per questo, è necessario unire tutte le scienze.
Tuttavia, sembra che la Pubblica Amministrazione non abbia alcuna intenzione di cambiare i propri paradigmi. Di recente si è svolto a Curitiba un incontro, tra medici e magistrati, il cui tema di quell’incontro era la magistratura della salute e, di conseguenza, la presentazione di uno strumento che aiuta i giudici nelle loro decisioni, in diverse questioni legate alla salute. I membri della Magistratura non hanno conoscenze tecniche e lo strumento viene in loro aiuto nelle loro decisioni. Lo strumento si chiama “NAT-Jus”.
Naturalmente, ogni aiuto che riceve la Giustizia è sempre il benvenuto. D’altra parte, è noto che l’Esecutivo intende ridurre i costi; tuttavia, non investe nei suoi agenti, così come in termini strutturali dell’attività amministrativa, per cui le decisioni non devono arrivare alla Magistratura.
Sul sito del Consiglio Nazionale della Giustizia, c’è la seguente notizia del Segretario Esecutivo del Ministero della Salute, Antônio Nardi
De acordo com Nardi, por ano os municípios, os estado e a União gastam cerca de R$ 7 bilhões para cumprir determinações judiciais. Entre 2010 e 2016, o aumento de ações foi de 1010%. Até outubro deste ano a União destinou R$ 751 milhões para o cumprimento de sentenças. Os estados que mais demandam judicialmente são Minas Gerais, Santa Catarina, Rio de Janeiro, São Paulo e Rio Grande do Sul. (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 12/12/2017)
Si stima che il costo sia molto più elevato e richiederebbe una ricerca esauriente e dispendiosa in termini di tempo, che per ora non è il nostro obiettivo. Il valore citato riguarda solo l’adempimento della decisione giudiziaria, ma il costo del processo che ricade sull’Unione, Stati e Comuni. È più simile a tante decisioni palliative.
D’altra parte, la ricerca svolta dalla TCU, sopra citata, ha orientamenti più oggettivi, orientati verso effettivi cambiamenti nel modo di agire dell’amministrazione, consentendo un coordinamento delle azioni. Un modo del genere, a nostro avviso, esprimerebbe il modo in cui la scienza economica analizza i dati a sua disposizione e li applica nel miglior modo possibile.
È importante affermare che ogni cambiamento dipende dalla volontà politica e dal controllo costante dei cittadini, come spiega Czelusniak, insieme ad altri studiosi.
No âmbito de Governos democráticos se impõe a existência de mecanismos de vigilância permanente e constante dos atos da administração, tendo em vista a necessidade de participação da sociedade como um todo nas decisões políticas. Assim, percebe-se que a avaliação de políticas públicas é um instrumento apto a fazer essa vigilância. Contudo, elementos indispensáveis à avaliação de políticas públicas são a transparência e a participação. Por meio desses princípios é que será possível a pressão social sobre as instituições governamentais para que as ações do governo se pautem no sentido de melhor distribuição das benesses aos seus cidadãos.(CZELUSNIAK, RIBEIRO, DERGINT, 2014, p.97)
L’apertura ad altre scienze non fa che aumentare, un esempio che si trova nel lavoro di Sen (2011), che combina le sue conoscenze con la filosofia, dimostrando quanto si può guadagnare dall’immersione in altri campi. Sen (2011) non tratta l’economia come un dio, anzi, “[…] proclama, con l’urgenza di un profeta, che le gravi ingiustizie sociali del nostro tempo hanno la loro origine nel tragico divorzio tra etica ed economia […]” (CREDER, ARAÚJO, 2013, p.103)
Quindi, secondo Sen (2011), è necessario conciliare Pubblica Amministrazione e Scienza dell’Economia, in vista di un nuovo momento, anche enunciando che, nel caso specifico delle decisioni amministrative, oltre alla legalità, deve essere fatta una “analisi ragionata” preso in considerazione, il cui fondamento è il suo sostegno.
CONSIDERAZIONI FINALI
Gli obiettivi della Repubblica sono nobili e spetta a ciascun cittadino ea ciascuna delle Potenze realizzarli. Compito che non è facile da svolgere.
Tuttavia, la Pubblica Amministrazione è al centro della questione. Dispone inoltre di un apparato che le consente di attuare i dettami costituzionali e promuovere anche lo sviluppo sociale, culturale ed economico del Paese e della sua società.
Si osserva, pertanto, che il pignoramento alla spesa per procedure non prevede più un sostegno alle finanze pubbliche.
Una costante rivalutazione è una necessità imperativa, così come il rimodellamento del sistema. Quando si parla di rimodellamento, non vogliamo solo il nuovo, ma il meglio per la realizzazione dei diritti fondamentali. La congregazione tra enti, settori, dirigenti, Poteri deve essere costante, obiettiva ed efficace.
La scienza economica porta nuovi mezzi e strumenti, affinché la Pubblica Amministrazione, basata sulla legalità, possa servire i suoi amministratori con maggiore tempestività e minor costo.
La costante trasparenza e ispezione dell’intero apparato statale è di vitale importanza affinché avvengano i cambiamenti.
RIFERIMENTI
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APPENDICE – NOTA A PIÈ DI PAGINA
2. Corte dei conti dell’Unione brasiliana.
[1] Studente del Master nel Master in Diritti Fondamentali e Democrazia presso il Centro Universitário Autônomo do Brasil – UNIBRASIL/PR; specializzazione in Diritto Civile e Procedura Civile presso l’Università Statale di Londrina/PR; laureato in Educazione Fisica e Giurisprudenza presso la Pontificia Università Cattolica/PR.
Inviato: Settembre 2019.
Approvato: Settembre 2019.
