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Controle da educação pública: uma breve análise sobre o programa de visitas às unidades escolares da rede municipal de ensino do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCMRJ)

DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/administracao/unidades-escolares
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CONTEÚDO

ARTIGO ORIGINAL

FICAGNA, Alessandra Conci [1], MIZRAHI, Márcia Ester [2], LEPSCH, Miriam Assunção de Souza [3]

FICAGNA, Alessandra Conci. MIZRAHI, Márcia Ester. LEPSCH, Miriam Assunção de Souza. Controle da educação pública: uma breve análise sobre o programa de visitas às unidades escolares da rede municipal de ensino do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCMRJ). Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 07, Ed. 04, Vol. 06, pp. 129-166. Abril de 2022. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/unidades-escolares, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/administracao/unidades-escolares

RESUMO

No Brasil, a educação é um direito de todos, devendo ser disponibilizada de forma gratuita pelo Estado. Sendo a educação uma garantia constitucional que, dependendo da qualidade da oferta, pode comprometer a formação dos indivíduos, portanto, torna-se necessário o controle e fiscalização das escolas. No município do Rio de Janeiro, o órgão técnico responsável pelo controle das contas municipais é o Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCMRJ), atuando no segmento da educação municipal através do Programa de Visitas às Escolas da Rede Municipal de Ensino. Sendo assim, a questão central da pesquisa consiste em compreender qual o cenário da educação municipal do Rio de Janeiro sob a perspectiva do TCMRJ, de acordo com o Programa de Visitas às Escolas da Rede Municipal de Ensino. Para isso, tem por objetivo geral proceder a uma breve análise do Relatório/2019 do referido Programa, obtendo subsídios para contribuir com uma reflexão sobre o cenário da educação municipal no Rio de Janeiro. A metodologia se classifica como de abordagem qualitativa, caracterizada como uma pesquisa aplicada de caráter exploratório, com levantamentos bibliográfico e documental. Foram analisados os 14 indicadores apresentados no Relatório do Programa relativo à atuação do TCMRJ no exercício de 2019. Como resultado, os dados analisados apontam para a necessidade de melhorias em diversos aspectos, algumas a serem efetuadas em caráter emergencial, configurando um cenário que requer providências por parte do órgão responsável pela educação no Município.

Palavras-chave: Controle Externo, Administração Pública, Educação Pública Municipal.

1. INTRODUÇÃO

A educação é um dos pilares de transformação social de um país, fonte de desenvolvimento de uma sociedade. Segundo Spiel e Schwartzman (2018), educação é o processo de aprendizagem e expansão da cultura e na medida em que contribui para a melhoria da condição humana através de melhores e maiores conhecimentos, saúde, condições de vida, equidade social e produtividade, é um instrumento central para o progresso social.

A educação promove o progresso social, sendo possível através de quatro dimensões diferentes:

[…] espera-se que a educação promova o progresso social através de quatro dimensões diferentes, mas inter-relacionadas: a humanística, pelo desenvolvimento das virtudes pessoais e coletivas em toda a extensão; a cívica, pelo aprimoramento da vida pública e participação ativa em uma sociedade democrática; a econômica, proporcionando aos indivíduos habilidades intelectuais e práticas que os tornem produtivos e melhorem suas condições de vida e desenvolvam a sociedade; e através da promoção da equidade social e da justiça (SPIEL E SCHWARTZMAN, 2018, p. 22).

Com base na sua relevância para o desenvolvimento social, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 205, resguarda a educação como um direito de todos. Entretanto, apesar de ser uma garantia constitucional, “requerendo uma prestação de serviço de qualidade, na prática a qualidade e a igualdade continuam sendo desafios importantes a serem enfrentados, uma vez que são essenciais para atender às necessidades do país […]” (UNESCO, 2019). Nessa perspectiva, o controle da educação pública se torna essencial para garantir a qualidade do serviço público prestado.

No Município do Rio de Janeiro, o órgão técnico responsável pelo controle das contas municipais é o Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCMRJ), que atua auxiliando a Câmara Municipal do Rio de Janeiro (órgão titular do respectivo controle). O TCMRJ fiscaliza os serviços públicos prestados como saúde e educação, realiza auditorias nos órgãos públicos, além de fiscalizar as contas do prefeito, ou seja, sua missão é “atuar em benefício da sociedade, aprimorando a gestão pública por meio de orientação e controle” (TCMRJ, 2021).

De acordo com o relatório técnico do tribunal, no tocante à área de educação, desde 2003, o tribunal desenvolve um programa (Programa de Visitas às Escolas da Rede Municipal de Ensino), com o objetivo de auxiliar a sociedade na busca de uma melhor educação pública. Durante a execução do programa, são utilizadas várias técnicas de auditoria operacional e de auditoria de conformidade. Ao final das auditorias, o TCMRJ emite um relatório e apresenta à Secretaria Municipal de Educação, para que procure com rapidez a solução das impropriedades detectadas, além de disponibilizá-lo no seu site institucional, permitindo ao cidadão ter uma visão geral de como se encontra a educação pública municipal a cada ano (TCMRJ, 2020b).

Considerando a atuação do TCMRJ e o compromisso do Estado em disponibilizar uma educação pública de qualidade, surge a seguinte questão de pesquisa: Qual o cenário da educação municipal no Rio de Janeiro sob a perspectiva do Tribunal de Contas do Município (TCMRJ), de acordo com o Programa de Visitas às Escolas da Rede Municipal de Ensino?

Nesse propósito, o objetivo central deste estudo é de proceder a uma breve análise do Relatório/2019 do Programa de Visitas às Escolas da Rede Municipal de Ensino, elaborado pelo TCMRJ, obtendo subsídios para contribuir com uma reflexão sobre o cenário da educação municipal no Rio de Janeiro.

O presente estudo tem sua relevância no tema tratado, o qual é elemento de grande impacto para o desenvolvimento social e econômico do país, por difundir a ação fundamental dos Tribunais de Contas como instrumento de controle de qualidade dos serviços educacionais prestados pelo Estado à população e, ainda poderá contribuir para a divulgação dos dados sobre a educação municipal na cidade do Rio de Janeiro-RJ, oferecendo subsídios para o exercício do controle social, ou seja, o ato da própria sociedade cobrar melhorias às autoridades responsáveis.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

No campo da administração, a partir da teoria clássica, desenvolveu-se o conceito de “funções administrativas”. Fayol (1916) aponta, em seu estudo, as principais funções da administração, sendo elas a previsão, organização, coordenação, comando e controle. Qualquer organização, seja ela pública ou privada, deve desempenhá-las para obter êxito. Entre as funções destacadas, o controle é uma atividade essencial do administrador, que permite às organizações monitorar as atividades de seus funcionários, verificar se seus objetivos estão sendo atingidos, e fazer correções quando for necessário.

Segundo Meirelles (2009), controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro. A origem dessa necessidade de vigilância se deve em grande parte a um modelo patrimonialista herdado, em que o público se confundia com o privado.

Campelo (2013) afirma que este modelo patrimonialista na gestão pública é baseado nos modelos de Estados Absolutistas, mais fortemente firmados nos séculos XVII e XVIII, quando o patrimônio do Monarca Absoluto se misturava com o patrimônio público, formando uma linha tênue na distinção entre público e privado.

Faoro (2001, p. 200) dizia que o senhor de tudo, das atribuições e das incumbências, era o rei — “o funcionário será apenas a sombra real”.

Os representantes da monarquia eram considerados figuras praticamente divinas, que representavam, na terra, a vontade de Deus, consagrando-se, nesses termos, máximas, tais como: The King can no do wrong (o Rei nunca erra, em inglês arcaico), ou, como restou célebre, a frase do Rei Sol, Luis XIV, L’Etat c’est moi (o Estado sou eu), deixando bem clara a sibilina, praticamente inexistente, à época, distinção entre o público e o privado […] (CAMPELO, 2013, p. 299).

Essa herança da figura de um rei que tudo pode, refletiu negativamente no Brasil na forma patrimonialista de gestão. Foram anos, mais precisamente de 1500 a 1930, dessa forma de gerir o patrimônio público. Logicamente, isso acarretou consequências nas contas públicas. Segundo Pessoa (2005), um relatório apresentado por Luiz de Almeida Portugal, vice-rei do Brasil de 1769 a 1778, apontava que os déficits da Coroa portuguesa vinham se acumulando desde 1761.

Era preciso organizar as contas do Estado. Porém, não havia uma Corte de Contas no Brasil, após o período colonial[4],

No Brasil imperial, sob a égide da Constituição de 1824, não havia previsão de órgão que fiscalizasse o dinheiro público, nada obstante existissem algumas normas de administração financeira, a saber, fixação anual de despesas e repartição da contribuição direta dos cidadãos, bem como, a atribuição ao Imperador de decretar a aplicação dos rendimentos destinados pela Assembleia aos vários ramos da Administração Pública. Percebe-se, portanto, que, à época do Império, inexistiu Corte de Contas no Brasil, ou sequer órgão a ele equivalente (AGUIAR, 2013, p. 13).

Convém lembrar que apesar de não ter previsão na Constituição de 1824, houve diversas tentativas, nesse período, de instituir um tribunal com a função de controle. Entretanto, somente com a promulgação da Constituição Federal de 1891, instituiu-se o Tribunal de Contas.

[…] cuja nomeação competia ao Presidente da República com aprovação do Senado, para liquidar as contas da receita e da despesa, bem como, verificar a legalidade das mesmas, antes de serem prestadas ao Congresso. Foi alocado no Título V, nas Disposições Gerais, da Carta de 1891. Com a edição do Decreto n.º 1.116, de 17 de dezembro de 1892, o Tribunal de Contas da União foi regulamentado, sendo-lhe conferida jurisdição para julgar contas dos responsáveis por dinheiros ou valores públicos (SANTOS, 2005 apud AGUIAR, 2013, p. 14).

Percebe-se, portanto, que a Proclamação da República, em 1889, trouxe constitucionalmente a característica da responsabilidade, em que o gestor precisa prestar contas da gestão do dinheiro público. Atualmente, tem sido comum utilizar o termo accountability para se referir à prestação de contas. Segundo Espinosa (2012, p. 16), o termo accountability, de origem inglesa,foi traduzido ou usado como fiscalização, responsabilização ou controle”. Porém, embora existam essas três definições, o termo mais utilizado é “prestação de contas”.

De acordo com Ribeiro (2008, p. 97), accountability aproxima-se do conceito de transparência e publicidade na administração pública. O autor defende que

[…] as possibilidades de controle social estão diretamente subordinadas, sem prejuízo de outras condições institucionais e políticas já mencionadas, ao conhecimento por parte da comunidade dos atos de governo. Ou seja, no caso do governo brasileiro, este, cumprindo o princípio de publicidade de seus atos previsto no artigo 37 da Constituição, deveria divulgar ao máximo todas as matérias de interesse público.

Desse modo, cumpriria seu dever de informar, atendendo ao direito da sociedade de ser informada. É nesse quadro que, já há alguns anos, a literatura das finanças públicas vem se detendo sobre o significado do termo accountability, e qual seria sua tradução adequada na língua portuguesa – afinando-se, na sua preocupação com esse conceito, com as práticas de numerosos movimentos sociais e as formulações teóricas de estudiosos da nossa realidade social.

Apesar de outras variantes menos convincentes, resulta como de ampla aceitação, principalmente para os especialistas em controle da administração pública, a exemplo do consultor internacional de gestão financeira e auditoria Malaxechevarría (1997), o seguinte conceito: “obrigação legal e ética que tem o governante de informar ao governado como se utiliza o dinheiro e outros recursos que lhe foram entregues pelo povo para empregá-los em benefício da sociedade e não em proveito do governante”.

A partir do conceito de Malaxechevarría (1997 apud RIBEIRO, 2008, p. 97), entende-se que controle e accountability estão intrinsecamente relacionados, e que a prestação de contas é essencial para o exercício do controle. Nesse contexto, a Constituição Federal de 1988 (CF/88) reforça a proteção do patrimônio público e a garantia do accountability pelo uso do dinheiro público através do seu art. 70, parágrafo único: “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária” (BRASIL, 1988).

Ainda, em seu artigo 71, a CF/1988, delega a competência do controle externo ao poder legislativo, porém, com auxílio do Tribunal de Contas, como segue: “o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União […]” (BRASIL, 1988). No caso, o controle externo é entendido como controle exercido por um ente que não integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado.

A contextualização histórica da construção da administração pública no Brasil é vital para o entendimento da função do controle e demonstra que, mesmo com a república e a introdução de outros modelos de gestão administrativa como o burocrático e o gerencial, na tentativa de combater práticas patrimonialistas e aumentar a eficiência na gestão, a herança de uma época patrimonialista se estende até hoje. Assim, visando coibir a corrupção, gastos desnecessários e garantir a integridade do patrimônio público, entende-se que o controle das contas públicas é uma ferramenta imprescindível para garantia dos direitos sociais, individuais e coletivos.

2.2 CONTROLE DA EDUCAÇÃO PÚBLICA

Em se tratando de direitos e garantias fundamentais, a Constituição Federal resguarda a educação como um direito social (BRASIL, 1988, art. 6). Elias; Nascimento e Ribeiro (2013, p. 117) define direitos sociais como:

Direitos sociais são direitos fundamentais do homem, caracterizando-se como verdadeiras liberdades positivas, de observância obrigatória em um Estado Social de Direito, tendo por finalidade a melhoria de condições de vida aos hipossuficientes, visando à concretização da igualdade social, e são consagrados como Fundamentos do Estado Democrático, pelo art. 1º, IV, da Constituição Federal.

Além de considerá-la um direito social, a Carta Magna ainda atribui ao Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) a obrigação de ofertar, financiar e manter a educação pública nacional. Gomes (2018, p. 1) corrobora com o referido dispositivo legal, entendendo a educação como um direito social que instrumentaliza o desenvolvimento do indivíduo:

O direito social à educação deve ser garantido pelo Estado porque a educação escolar realiza a inclusão das crianças no mundo social letrado e codificado, promove a igualdade educacional entre as classes e grupos sociais economicamente desiguais, promove justiça social, serve ao combate das desigualdades sociais e cria condições para o desenvolvimento da pessoa e exercício da cidadania, que se expressam também na qualificação para o mundo do trabalho.

No Brasil, portanto, a educação é um direito de todos, devendo ser disponibilizada de forma gratuita pelo Estado. Chama-se de educação básica os 14 anos de escolaridade compulsória, dividindo-se em três etapas: pré-escola, ensino fundamental e ensino médio. De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (BRASIL, 1961), a educação básica é obrigatória a partir dos 4 até os 17 anos de idade. O Estado libera o ensino na iniciativa privada, desde que sejam atendidas as condições estabelecidas na legislação.

No texto constitucional, artigo 208, inciso I, é possível verificar a garantia da educação pelo Estado, conforme exposto:

Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: I – educação básica obrigatória e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria.

Para Freire (1983), educar é “construir gente”, “humanizar os humanos” na luta em denunciar e superar os elementos desumanizadores. Tendo em vista a relevância da educação para o desenvolvimento da sociedade, o controle social, nesse sentido, passa a ser fundamental para a garantia desse direito.

Assim, o controle social são ações, medidas e práticas realizadas pelos sujeitos, pela via democrática, que pressionam as políticas e medidas definidas pelos governos. São ações cotidianas intencionais, coletivas ou individuais, materializadas em formas participativas de atuar e propor na sociedade, organizada ou não, o controle e o acompanhamento das políticas públicas, desde a sua formulação até a sua implementação (SILVA E BRAGA, 2010, p. 93).

O controle social é fundamental para monitorar a atuação do Estado no tange à qualidade dos serviços públicos prestados.

O controle social não é do Estado e sim dos setores, dos grupos sociais. São mecanismos efetivados por meio de ações, medidas e regras impetradas pelos sujeitos sob a maneira de como o Estado age na sociedade. É por meio do controle social que os trabalhadores, movimentos sociais, entidades, sindicatos e associações pressionam e confrontam a gestão pública na formulação das políticas, na direção de seus anseios e na luta pela construção de seus direitos (SILVA E BRAGA, 2010, p. 93).

Infere-se, portanto, que o controle social está diretamente ligado aos princípios da publicidade e transparência dos atos administrativos. Se o controle social não é do Estado, mas sim da sociedade, como afirma Silva e Braga (2010, p. 93), é dever do Estado “dar transparência” aos seus atos para que a população possa fiscalizá-lo. Cabe ao Estado disponibilizar as ferramentas, documentos, relatórios e afins para que o controle social possa ser exercido com êxito pela sociedade.

Além do compromisso social de disponibilizar as informações ao cidadão para pleno exercício do controle social, de forma simultânea e complementar, deve haver o controle por parte do próprio Estado. Esse controle parte do princípio da autotutela administrativa. De acordo com Medauar (2008, p. 130),

[…] em virtude desse princípio a Administração deve zelar pela legalidade de seus atos e condutas e pela adequação dos mesmos ao interesse público. Se a Administração verificar que atos e medidas contêm ilegalidades, poderá anulá-los por si própria; se concluir no sentido da inoportunidade e inconveniência, poderá revogá-los.

Dessa maneira, entende-se que a administração não só deve corrigir seus atos quando eivados de vícios, anulando-os ou revogando-os, mas também, punir os responsáveis quando for necessário. Partindo dessa premissa, os tribunais de contas não só ganham um caráter fiscalizatório, bem como, punitivo. Nesse sentido, a Constituição de 1988 confere essa competência ao Tribunal de Contas da União, como segue:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: VII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário (BRASIL, 1988, art. 70, Inc. VII).

Essa competência se estende aos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios consequentemente. Tais prerrogativas são necessárias não só para o controle da educação pública, como também para as demais áreas de atuação do Estado. Por todos esses aspectos, entende-se que os controles institucional e social são complementares e imprescindíveis para monitorar as atividades do Estado e reivindicar a qualidade dos serviços prestados.

2.3 A ATUAÇÃO DO TCMRJ NO CONTROLE DA EDUCAÇÃO PÚBLICA

Após a análise da necessidade de controle da administração pública, sobretudo, na área de educação, que é o foco dessa pesquisa, cabe refletir sobre a atuação do TCMRJ nesse segmento da gestão pública. A ação do respectivo tribunal é importante, pois o controle da educação pública confere à sociedade uma forma de mensurar a qualidade do serviço prestado pelo ente federativo, no caso, a prefeitura do Rio de Janeiro. Com isso, a participação do TCMRJ pode contribuir para o controle social, considerando que os cidadãos podem dispor dados e informações para fiscalizar e cobrar por melhorias no segmento da educação municipal.

Esse controle é necessário, visto que a educação, apesar de se constituir como um dos pilares para o desenvolvimento social, ainda é uma área que carece de investimentos públicos. De acordo com Farenzena (2010, p. 3),

A responsabilidade pela oferta de educação escolar básica é compartilhada pelos três níveis governamentais, com as definições de etapas do ensino de atuação prioritária para Estados e Municípios, e de prestação de assistência aos governos pela União. O atendimento à educação básica pública é majoritariamente realizado em escolas estaduais e municipais; a atuação da União compreende ações que suplementam a manutenção da educação por parte de governos estaduais e prefeituras, através de transferências de recursos financeiros e outros recursos e de assistência técnica.

Considerando o exposto, verifica-se a importância da realização do controle externo por parte da administração pública. Nesse cenário é que surgem os tribunais de contas, com a função de exercer o controle externo, ou seja, fiscalizar os entes federativos garantindo que os recursos destinados a cada área sejam devidamente alocados e, ainda contribuir com o controle social, disponibilizando ferramentas necessárias para informar o cidadão.  No caso do Rio de Janeiro, o órgão técnico responsável por esse controle é o Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCMRJ). Cabe a este, portanto, fiscalizar as escolas municipais, verificando se os recursos recebidos, provenientes dos três entes federativos estão sendo aplicados e utilizados de forma adequada.

O TCMRJ surgiu na década de 1980. Em 23 de outubro de 1980, foi sancionada a lei nº 183, que dispõe sobre a criação e a organização da instituição. Em 3 de novembro de 1980, reunia-se, pela primeira vez, o Plenário do Tribunal. Sua lei orgânica só foi sancionada no ano seguinte, em 1981. Segundo o site institucional, a criação do TCMRJ contrariou interesses que logo se manifestaram, ameaçando inclusive sua sobrevivência:

Os opositores alegavam que logo os outros municípios iriam reivindicar os mesmos direitos do Rio de Janeiro e de São Paulo, aumentando perigosamente os gastos públicos em todo o país. Em defesa, os conselheiros cariocas apresentaram documentos sustentando que o município do Rio, além de se equiparar ao de São Paulo em importância para o país, tinha orçamento superior ao da maioria dos estados brasileiros (TCMRJ, 2021).

Nesse contexto, para evitar o surgimento de novos tribunais municipais, a Constituição, em seu artigo 31, §4º, vedou a criação de novos tribunais de contas em esfera municipal – “é vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais” (BRASIL, 1988). A carta magna proibiu a criação, porém, não mencionou a dissolução dos tribunais de contas municipais que já existiam em 1988. Até então, somente os municípios: Rio de Janeiro (RJ) e São Paulo (SP) possuíam. Desta forma, foram os únicos tribunais municipais mantidos após a Constituição de 1988, em detrimento dos demais municípios do país que não possuíam mais o direito de criá-los.

O tribunal tem sede própria desde 1990, na Rua Santa Luzia, n.732 – Centro, onde permanece atualmente. De acordo com o Regimento Interno, art. 7º, são órgãos do tribunal o Plenário, o Presidente, os Conselheiros, as Câmaras, caso existam, as Comissões, de caráter permanente ou temporário, e a Corregedoria (RIO DE JANEIRO, 2019). Segundo o relatório “Benefícios da atuação do TCMRJ – 2011-2018”, as principais ações de controle realizadas pelas unidades técnicas do TCMRJ, nesse período, foram (TCMRJ, 2019):

    1. Análise dos Editais de Licitação na modalidade de Concorrência Pública;
    2. Instrumentos de fiscalização, análises processuais e estudos realizados atinentes à Saúde Pública Municipal;
    3. Análise e Fiscalização de atos de pessoal;
    4. Fiscalizações em Obras Públicas;
    5. Auditorias Operacionais;
    6. Instrumentos de fiscalização, análises processuais e estudos realizados atinentes à Conservação, Meio ambiente e Transporte;
    7. Programa de Visita às Escolas (Grifo nosso).

Cabe destacar que o Programa de Visitas às Escolas é considerado uma referência de boas práticas entre os tribunais de contas de todo o país (TCMRJ, 2018).

2.4 PROGRAMA DE VISITAS ÀS ESCOLAS DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO DO TCMRJ

Com a intenção de fiscalizar a administração pública municipal e manter a eficácia no controle externo através de ações mais imediatas, o TCMRJ, através de sua 3ª Inspetoria Geral, que atua na área de Educação, o TCMRJ iniciou em 2003 um trabalho junto às escolas que possuem turmas de 6º ao 9º ano do Ensino Fundamental que compõem a Rede Municipal denominado Programa de Visitas às Escolas (TCMRJ, 2020).

Este trabalho é executado através de visitas técnicas as quais possibilitam um acompanhamento simultâneo das ações realizadas pelo Município do Rio de Janeiro, tendo por objetivo, em unidades educacionais, a verificação das condições físicas e operacionais das instalações.

A partir do terceiro ano do Programa de Visitas, foi diagnosticada a necessidade de reformulação dos papéis de trabalho e dos procedimentos. Percebeu-se também a importância de se garantir respaldo técnico-científico para as conclusões estatísticas resultantes do desenvolvimento do trabalho. Sendo assim, foi contratada a consultoria da Fundação COPPETEC da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), tendo como objetivos a definição de um plano amostral, a avaliação e validação dos procedimentos que vinham sendo utilizados e a crítica dos demais papéis de trabalho (TCMRJ, 2020).

As Escolas são visitadas no decorrer do exercício, abrangendo as onze Coordenadorias Regionais de Educação (CREs) que compõem a Rede Pública Municipal de Ensino, de maneira que todas sejam contempladas no ano. O encerramento de cada exercício não significa que o trabalho esteja completo. As unidades escolares listadas para monitoramento são novamente visitadas no ano seguinte, enquanto outras escolas são selecionadas. No exercício seguinte, todo o procedimento se repete, possibilitando uma avaliação abrangente e contínua das gestões quadrienais de governo na área de educação (TCMRJ, 2020).

As Unidades Escolares cujas impropriedades alcançaram uma pontuação que as classifique como precárias são listadas para monitoramento no ano seguinte, enquanto outras Escolas são selecionadas. No exercício seguinte, todo o procedimento se repete, possibilitando uma avaliação abrangente das gestões de governo na área de educação. O trabalho é realizado junto aos alunos, responsáveis, diretores, professores, manipuladores de alimentos, por meio de pesquisas, de entrevistas e da presença orientadora do órgão de controle nas Escolas, fortalecendo a aproximação entre a sociedade e a administração e possibilitando a identificação de demandas e sugestões (TCMRJ, 2020).

O Sistema Público Municipal de Ensino do Rio de Janeiro é composto por aproximadamente 1.500 Unidades Escolares de atendimento à Educação Infantil, Ensino Fundamental, Educação Especial e/ou Educação de Jovens e Adultos, atendendo a aproximadamente 650.000 alunos (RIO DE JANEIRO, 2020).

3. METODOLOGIA

Para atingir o objetivo proposto, foi desenvolvida uma pesquisa aplicada. A pesquisa aplicada difere da pesquisa básica, pois visa gerar conhecimentos para aplicação prática, dirigidos à solução de problemas específicos, envolvendo interesses locais. Quanto à natureza, o método aplicado foi o exploratório, que de acordo com Gil (2007), objetiva “proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou a construir hipóteses”, utilizando uma abordagem qualitativa que se preocupa com aspectos da realidade que não podem ser quantificados, centrando-se na compreensão e explicação da dinâmica das relações sociais (SILVEIRA e CÓRDOVA, 2009).

Para obtenção dos dados, inicialmente, foi realizado levantamento bibliográfico para aprofundamento dos conceitos sobre o controle da administração pública e educação pública, destacando os autores de maior contribuição para esse trabalho: Fayol (1916), Meirelles (2009), Campelo (2013), Faoro (2001), Malaxechevarría (1997) e Gomes (2018).

Dando seguimento ao estudo foi realizada pesquisa documental, recorrendo a fontes mais diversificadas e dispersas, sem tratamento analítico, tais como: tabelas estatísticas, jornais, revistas, relatórios e documentos emitidos pelo TCMRJ.

Para avaliar a situação da educação pública municipal do Rio de Janeiro, a pesquisa teve como base o último relatório do Programa de Visitas às Escolas, divulgado pelo TCM-RJ, referente ao exercício de 2019, pois até a finalização deste artigo, o órgão ainda não havia divulgado o relatório concernente ao exercício de 2020.

A partir do estudo do documento mencionado, realizou-se uma análise dos dados com base nos 14 indicadores elencados no documento. O processo de análise e interpretação dos dados corresponde à etapa final do estudo e diz respeito ao tratamento aplicado aos dados coletados junto aos documentos e pessoas em geral, com o propósito de construir uma argumentação relevante que responda aos objetivos da pesquisa, bem como ao problema central adotado como propósito da investigação (MARCONI; LAKATOS, 2010).

4. ANÁLISE DE DADOS E RESULTADOS

De acordo com o Relatório do Programa de Visitas às Escolas da Rede Municipal de Ensino referente ao exercício de 2019, a Secretaria Municipal de Educação é dividida em 11 Coordenadorias Regionais de Educação (CRE), visando uma gestão descentralizada, totalizando 1.577 unidades escolares. O TCMRJ trabalhou por amostragem (tabela 1), sendo visitadas 195 escolas do 6º ao 9º ano, o que equivale a 12% do total de escolas, entrevistando ao total, 2.391 alunos, 997 professores e obtendo 2.391 questionários enviados aos pais dos alunos. O nível de confiança da pesquisa foi de 95%, e a margem de erro do trabalho de 5% (TCMRJ, 2020).

Tabela 1 – Plano amostral – 2019

Plano amostral - 2019
Fonte: Elaborado pelas autoras (2022).

Para a avaliação das escolas, o tribunal utilizou 14 indicadores. Deste modo, buscando um panorama das condições gerais das escolas do município do Rio de Janeiro, tornou-se necessário realizar a análise de forma cartesiana, item a item, compreendendo de forma particular para visualizar o todo. Os indicadores utilizados foram:

      1. Condições estruturais das escolas visitadas;
      2. Recursos recebidos pelas unidades escolares;
      3. Total de alunos matriculados nas escolas visitadas;
      4. Climatização nas escolas visitadas;
      5. Certificado do Corpo de Bombeiros e Equipamentos de combate a incêndio;
      6. Índice de Desenvolvimento da Educação – IDEB;
      7. Quadras esportivas;
      8. Alimentação Escolar;
      9. Agente Educador;
      10. Corpo Docente;
      11. Violência e segurança nas escolas;
      12. Prestação de serviços de limpeza nas escolas;
      13. Questionários alunos;
      14. Avaliação das escolas pelos Alunos e Pais entrevistados (TCMRJ, 2020).

O primeiro indicador utilizado foi “condições estruturais das escolas visitadas”. Para mensurar tais condições, o tribunal utilizou quatro classificações: boas, razoáveis, razoáveis com risco, e precárias, adotando um critério de máximo e mínimo de pontos para cada tipo de imperfeição encontrada, sendo elas: necessidade de poda de árvores, sanitários com problemas, mobiliário danificado, janelas e/ou portas danificadas, lâmpadas queimadas, fiações expostas, revisão da parte elétrica, pintura, rachaduras, queda de reboco com ferragem exposta, queda de reboco, diversos vazamentos, diversas infiltrações, telhado danificado (TCMRJ, 2020).

A partir disso, obteve o seguinte resultado (gráfico 1): 63,59% de escolas com infraestrutura precária em funcionamento, 18,46% em condições razoáveis com risco de se tornarem precárias, 15,90% razoáveis, 1,54% em condições boas e 0,51% em obras (TCMRJ, 2020).

Gráfico 1 – Condições estruturais das escolas visitadas – 2019

Condições estruturais das escolas visitadas - 2019
Fonte: Elaborado pelas autoras (2022).

Apesar de o órgão afirmar que “a indicação da existência de escolas consideradas razoáveis com risco e precárias não significa que aquelas unidades não possam funcionar […]” e que “as mesmas não apresentam riscos de desabamento” (TCMRJ, 2020, p. 9), entende-se como grave a situação da infraestrutura das escolas do município. Os dados mostram que o percentual de escolas consideradas precárias vem aumentando desde 2008, passando de 14,4%, para 72,96% em 2018 (TCMRJ, 2020).

O Relatório menciona que, em relação ao ano de 2018, houve uma diminuição no percentual de unidades consideradas precárias de 72,96% para 63,59%, percentual que demonstra um nível ainda muito alto, pois aponta mais de 50% delas com infraestrutura precária, sendo preocupante que continuem funcionando normalmente (tabela 2). Nesse ponto, cabe destacar que de forma inversa (tabela 3), o índice de escolas em condições boas que, em 2008 era de 48,5%, diminuiu consideravelmente e, em 2019 foi apenas de 1,54%, um percentual irrisório diante do todo (TCMRJ, 2020).

Tabela 2 – Escolas consideradas precárias

2018 2019
72,96% 63,59%,

Fonte: Elaborado pelas autoras (2022).

Tabela 3 – Escolas consideradas em condições boas

2008 2019
48,5%, 1,54%

Fonte: Elaborado pelas autoras (2022).

O segundo indicador, “recursos recebidos pelas unidades escolares”, é importante para a compreensão dos valores e formas de custeio que essas escolas têm recebido. As escolas recebem repasses do Governo Federal e Municipal. Provenientes do Governo Municipal, o relatório destaca o Sistema Descentralizado de Pagamento (SDP) e o Programa de Melhoria Física nas Unidades Escolares da Rede Municipal (PME). Já as verbas originárias do Governo Federal, os programas principais são o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), o Programa de Desenvolvimento Educacional (PDE), e o Mais Educação (TCMRJ, 2020).

O gráfico 2 demonstra o quantitativo de recursos repassados às escolas. Sendo o SDP e o PME programas de repasse municipais, percebe-se que, em 2019, a maior parte dos recursos foram provenientes do próprio Governo Municipal, aproximadamente 70% do total. Comparando com os outros anos, nota-se uma menor dependência em relação ao Governo Federal, o que é um fator positivo (TCMRJ, 2020).

Entretanto, analisando somente o Sistema Descentralizado de Pagamento – SDP, o relatório demonstra que houve uma diminuição na média de recursos distribuídos para cada escola. Em 2012, a média foi de R$ 44.455,00. Este valor teve uma queda acentuada em 2014, quando foi repassado às unidades visitadas o valor médio de R$ 13.605,44. A partir de então, o valor vem aumentando, mas ainda não chega à metade do valor recebido em 2012. Em 2019, o montante foi de R$ 18.866,59 para cada escola, considerando as dificuldades relativas à infraestrutura, apontadas pelo TCMRJ, percebe-se que esse valor, ainda não atenderia à necessidade de investimentos (TCMRJ, 2020).

Gráfico 2 – Recursos repassados às escolas visitadas

Recursos repassados às escolas visitadas
Fonte: TCMRJ, 2020.

Com relação ao item 3, “total de alunos matriculados nas escolas visitadas”, está havendo uma redução gradativa do número de matrículas nas 195 escolas visitadas desde 2013, somando o número de alunos matriculados da grade regular e do Programa de Educação de Jovens e Adultos (PEJA) diurno e noturno (gráfico 3). Em 2013, eram 156.613 matriculados, em 2019 foram 119.812, ou seja, uma queda de 23,5% (TCMRJ, 2020). Este cenário pode estar atrelado a diversos fatores como a transferência entre as redes de ensino, principalmente para rede particular, como consequência da deterioração das condições de ensino e aprendizagem nas redes públicas, necessitando de maiores estudos a respeito.

Gráfico 3 – Total de alunos matriculados nas escolas visitadas

Total de alunos matriculados nas escolas visitadas
Fonte: TCMRJ, 2020.

O quarto indicador versa sobre a climatização nas escolas visitadas. No ano de 2014, ocorreu a publicação do Decreto Municipal nº 38.138, de 03/12/2013, que instituiu o Programa de Melhoria Física nas Unidades Escolares da Rede Municipal, consistindo na transferência de recursos financeiros com intuito de atender prioritariamente despesas referentes à climatização das escolas. O relatório, a princípio, apresenta um cenário positivo, pois das 195 escolas visitadas, 137 unidades estão climatizadas (com pelo menos 1 aparelho por sala), um total de 70,26% (gráfico 4). Entretanto, das 137 que estavam climatizadas, somente 15 possuíam 100% dos aparelhos instalados funcionando em sua plenitude. Ou seja, na prática, seriam apenas 8%. Diante dessa realidade, o quadro pode ser considerado insatisfatório, em vista das altas temperaturas do Rio de Janeiro, principalmente no verão (TCMRJ, 2020).

Gráfico 4 – Climatização nas escolas visitadas

Climatização nas escolas visitadas
Fonte: TCMRJ, 2020.

Um dos principais motivos é a capacidade da estrutura elétrica, que necessita de revisão e ampliação, bem como, de redistribuição interna de energia, além da existência de aparelhos de ar-condicionado quebrados nas salas de aulas, seja por falta de manutenção preventiva ou corretiva. Essa situação talvez pudesse ser amenizada por uma parceria entre a Light (empresa responsável pelo provimento de energia no município) e a Prefeitura (TCMRJ, 2020).

Quanto ao indicador 5, o TCMRJ verifica se as escolas possuem o Certificado de Aprovação do Corpo de Bombeiros. É o documento que certifica que as edificações e áreas de risco estão regularizadas, após a comprovação do cumprimento das medidas de segurança contra incêndio e pânico exigidas, em conformidade com que preceitua o decreto estadual nº 897, de 21/09/1976. Esse documento é obrigatório desde 1976, quando foi criado o Código de Segurança Contra Incêndio e Pânico (CBMERJ, 2021).

Todavia, analisando os dados da pesquisa, o cenário se apresenta preocupante, pois somente 3 das 195 unidades visitadas de 6º ao 9º ano, apresentaram o referido documento. Dessa forma, no gráfico 5 é possível verificar que 98,46% das escolas não possuem o certificado (TCMRJ, 2020). Apesar de, em 74,36% das unidades, ter ocorrido treinamento contra possíveis situações de incêndio ou pânico, tal realidade coloca em risco a vida dos alunos e servidores e denota a necessidade de atenção urgente na tratativa do tema, por parte da administração pública, cabendo aos gestores para atenuação do problema não só a previsão de recursos para a prevenção, mas também, um gerenciamento de risco adequado, aliado a uma cultura de fiscalização efetiva, para assim evitar tragédias como as que têm sido noticiadas, entre elas a ocorrida no alojamento das divisões de base do Flamengo, em 08 de fevereiro de 2019, que por não ser certificada, levou à morte de dez jovens atletas no “Ninho do Urubu” (ÁVILA, 2019).

Gráfico 5 – Índice de escolas que possuem o Certificado de Aprovação do Corpo de Bombeiros – 2019

Índice de escolas que possuem o Certificado de Aprovação do Corpo de Bombeiros - 2019
Fonte: Elaborado pelas autoras (2022).

No item 6, o relatório avalia o Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB). Criado em 2007, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), foi formulado para medir a qualidade do aprendizado nacional e estabelecer metas para a melhoria do ensino. O documento traz diversas taxas como taxa de aprovação (%), taxa de abandono (%), taxa de reprovação (%), além do resultado IDEB do 5º e 9º ano do ensino fundamental (TCMRJ, 2020).

Entretanto, vale destacar que os dados mais recentes trazidos pelo relatório são do ano de 2017, com a justificativa de que, até o fechamento deste, não havia sido liberado pelo Ministério da Educação (MEC) o resultado referente ao IDEB 2019. Tal situação dificulta o processo de avaliação do ano de 2019, para efeitos comparativos, considerando que a realidade muda a cada ano (TCMRJ, 2020).

Os dados de 2017 (tabela 4), de forma geral, não mostram um cenário ruim para o município, pois com relação à taxa de aprovação, a porcentagem do município se apresenta maior que a média nacional (90.4% – Rio de Janeiro / 89.7% – Brasil). Já sobre a taxa de abandono, o Rio de Janeiro apresentou a mesma média do Brasil (1,9%). Por último, a taxa de reprovação do Município apresentou um número menor (7,7%) em relação à média do país (8,4%). Quanto ao resultado do IDEB, esse não alcançou a meta projetada tanto para o 5º ano quanto para o 9º ano. A meta projetada para o ano de 2017 para o 5º ano era de 5,9% enquanto o IDEB observado foi de 5,7%. Para o 9º ano, a meta projetada seria de 5,2 e o IDEB observado foi de 4,7, sinalizando que a rede escolar precisa de melhorias (TCMRJ, 2020).

Tabela 4 – Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB) – 2017

Taxas Brasil Município do Rio de Janeiro
Taxa de aprovação 89.7% 90.4%
Taxa de Abandono 1,9% 1,9%
Taxa de Reprovação 8,4% 7,7%

Fonte: Elaborado pelas autoras (2022).

Avançando no processo de análise, o item 7 avalia a existência e condições das quadras esportivas nas escolas (gráfico 6). Quanto à existência de quadras, a grande maioria das escolas possui quadra esportiva (92,27%). Entretanto, somente 79,38% dessas são cobertas (possibilitando a execução de atividades em dias de chuva) e somente 37,11% possuem quadra e vestiário ativo (TCMRJ, 2020).

Para a avaliação das condições estruturais, o TCMRJ elaborou parâmetros próprios, classificando as quadras como: boa, razoável, razoável com risco, precária e em obra. Nesse quesito, apesar do alto índice de escolas com quadras, o relatório apontou que apenas 27,53% foram consideradas boas, 34,27% razoáveis, 21,35% razoáveis com risco, 15.17% precárias e 1,69% em obra. Esse cenário não é favorável, tendo em vista não só o baixo índice de quadras consideradas boas, mas também o fato desse índice vir decaindo desde 2017, evidenciando a necessidade de maiores recursos para a manutenção dessas quadras e assim garantir, em condições adequadas, o desenvolvimento físico e motor dos alunos (TCMRJ, 2020).

Gráfico 6 – Quadras esportivas nas escolas visitadas – 2019

Quadras esportivas nas escolas visitadas - 2019
Fonte: TCMRJ, 2020.

A respeito do indicador 8, que aborda o tema “alimentação escolar”, o relatório mostra um gráfico referente aos valores pagos à merenda escolar (gráfico 7). Os dados revelam que os investimentos aumentaram a cada ano desde 2012, recebendo, em 2019, o valor de R$ 194.176.416,19. Ou seja, quase 200 milhões de reais, sendo que 89% desse total foram provenientes de recursos federais (TCMRJ, 2020). Esse aumento contínuo é um aspecto positivo, considerando que o preço dos gêneros alimentícios tende a aumentar devido à incidência da inflação.

Gráfico 7 – Valores pagos referentes à alimentação escolar – 2019

Valores pagos referentes à alimentação escolar - 2019
Fonte: TCMRJ, 2020.

Outro ponto favorável destacado no relatório é a informação de que 100% das escolas visitadas ofertavam o cardápio completo aos alunos. Quanto ao percentual médio de refeições servidas (percentual de alunos matriculados x percentual de alunos que fazem uso da refeição) nas unidades escolares, este foi de 60,38%. Contudo, 27 escolas apresentaram percentual inferior a 25% e 5 delas, percentual abaixo de 25% (TCMRJ, 2020).

O Tribunal recomendou à Secretaria Municipal de Educação que estabelecesse campanhas em caráter permanente, com cronograma, para as unidades que apresentem índices destoantes na adesão dos alunos, intensificando a fiscalização nessas unidades, a fim de identificar eventuais problemas estruturais, socioeconômicos ou de gestão, com o intuito de aumentar os percentuais de consumo de alimentos encontrados anteriormente (TCMRJ, 2020).

Outro dado importante revelado no relatório foi a frequência do consumo da merenda pelos alunos entrevistados (gráfico 8). Somente 39,99% deles almoçam todos os dias na escola; 26% apontaram que nunca consomem a refeição. Desses últimos, entre os motivos para dispensarem a refeição ofertada, os principais foram: “fila longa” – 50,79%, e “almoço em casa” – 33,35%. Outros motivos considerados: comida ruim (9,44%), cozinha ou refeitório sujo (6,2%), pouca quantidade de comida (17,67%), não gosto da comida do dia (10,22%), horário (11,4%), destacando que os alunos poderiam marcar mais de uma opção, sendo assim, os valores superam 100% (TCMRJ, 2020).

Ainda que o motivo “comida ruim” tenha alcançado um percentual relativamente pequeno, o tribunal buscou verificar os percentuais de rejeição dos gêneros alimentícios. Dentre as opções: carne, macarrão, fígado, frango, ovo e peixe, os itens com maior índice de rejeição foram: peixe (52,69%), ovo (38,35%) e isca de fígado (33.47%) (TCMRJ, 2020).

Gráfico 8 – Frequência do consumo da merenda pelos alunos entrevistados – 2019

Frequência do consumo da merenda pelos alunos entrevistados - 2019
Fonte: TCMRJ, 2020.

Nesse sentido, encaminhou-se à SME solicitação para verificação de teste da aceitabilidade dos alunos acerca do cardápio ofertado. Entretanto, a SME esclareceu que o instituto responsável por elaborar o cardápio (Instituto Annes Dias) é vinculado à Secretaria de Saúde, encaminhando a solicitação para esta, a qual não recebeu resposta do INAD sobre essa questão (TCMRJ, 2020).

O tribunal também realizou pesquisa com os pais dos alunos para mensurar se os mesmos estavam cientes dos motivos que levariam seus filhos a não se alimentar na escola. Percebeu-se que os resultados encontrados em ambas as pesquisas (alunos e pais) sobre a frequência do consumo da refeição na escola são similares (TCMRJ, 2020).

Outro dado interessante revelado foi sobre a renda mínima dessas famílias cujos filhos não se alimentam na escola. A pesquisa estabeleceu uma relação do nível de renda dos pais cuja resposta foi a preferência pela alimentação em casa (18,52%). Observou-se que a maioria dos pais entrevistados que preferem que seus filhos almocem em casa em vez de fazerem uso da refeição ofertada na escola têm rendimentos entre 1 e 2 salários-mínimos (70,45%) (TCMRJ, 2020).

Os dados mostram que os pais com maiores possibilidades preferem que os filhos façam as refeições nas escolas, enquanto os de menor poder aquisitivo preferem que eles almocem em casa. Partindo desse cenário, o tribunal sugere a realização de campanhas educativas mais intensas sobre os benefícios da alimentação escolar, com a ajuda dos responsáveis para coibir o envio de alimentos não saudáveis que prejudiquem o consumo da refeição na escola, principalmente, nos setores de renda mais baixa (TCMRJ, 2020).

Por sugestão do TCMRJ, a SME criou o projeto DEGUSTA-AÇÃO, com o objetivo de estimular e dar visibilidade ao Programa de Alimentação Escolar para a comunidade, isto é, levar os responsáveis a incentivarem seus filhos a se alimentarem diariamente na escola, dando oportunidade de evidenciar o trabalho do manipulador de alimentos no processo educacional, convidando a família, através do responsável pelo aluno, para degustar a refeição que a escola oferece. Agindo dessa forma, os responsáveis incentivam os alunos a se alimentarem. Este projeto tem alterado os índices de aceitabilidade das refeições nas escolas de forma positiva, evidenciando que o trabalho integrado pode gerar resultados efetivos (TCMRJ, 2020).

Isto posto, o tribunal verificou a qualidade dos gêneros alimentícios adquiridos pela Prefeitura (validade, o armazenamento e as condições dos produtos), entrevistando as merendeiras. Os itens avaliados foram: carne bovina (58,76%), carne de frango (95,36%) e demais gêneros (79,9%). Essa percentagem refere-se às merendeiras que consideraram os itens em boas condições. Diante dos dados apresentados, o tribunal solicitou à SME que fossem executadas, junto com o Instituto de Nutrição Annes Dias – INAD, medidas que implementassem a fiscalização da qualidade da carne entregue nas unidades escolares (TCMRJ, 2020).

Por fim, foram avaliadas também as condições estruturais dos refeitórios e das cozinhas das escolas visitadas: 97.85% dos refeitórios foram considerados em boas condições, 76.22% das cozinhas foram consideradas em boas condições, um número relativamente bom, mas que precisa de acompanhamento para melhorias, sobretudo, nas cozinhas (TCMRJ, 2020).

Outros dados revelados no relatório foram: a quantidade de funcionários disponíveis para merenda escolar e uniformes e equipamentos de proteção individual para eles. Foi encontrada carência de 26 profissionais em 12,23% das escolas visitadas. Em relação aos uniformes e equipamentos de proteção individual (EPIs), os manipuladores de alimentos afirmaram não receber com regularidade itens como par de calçados e/ou botas, calça do uniforme, blusa do uniforme, luva térmica, luva de borracha, luva de corte, avental térmico, avental em napa e touca, além de equipamentos de preparo como panelas, facas de corte etc (TCMRJ, 2020).

Dando continuidade à análise, o próximo indicador versa sobre o “agente educador”, que corresponde ao antigo inspetor de alunos. O relatório aponta que essa era uma das carências mais sentidas nas unidades escolares, mas ao longo dos anos esse número foi sendo suprido consideravelmente. Em 2019, o cenário mostrou-se mais favorável, tendo em vista o percentual de 94.37% de agentes educadores nas escolas de acordo com número estipulado na Portaria E-DGE/DAD 01/89. Porém, com relação ao número de agentes distribuídos por escola, 81,69% das direções das escolas afirmaram que estes números não eram suficientes para as suas necessidades (TCMRJ, 2020).

Outra carência apontada foi a de servidores de apoio administrativo. Apesar da Secretaria Municipal de Educação ter realocado profissionais readaptados para esta função, os quantitativos destes servidores lotados nas escolas são insuficientes para as necessidades do dia a dia, obrigando diretores, adjuntos e coordenadores a exercerem atividades que estão além de suas obrigações essenciais (TCMRJ, 2020).

O próximo indicador avaliado no item 10 foi o “corpo docente”. Neste item foram avaliadas: a quantidade de tempos que os alunos ficavam sem aulas; a formação dos professores e a quantidade de tempo que exerciam a função e as suas condições de trabalho (TCMRJ, 2020).

Foi verificado o percentual de escolas visitadas que apresentavam algum tempo sem aula de alguma disciplina da grade curricular. Em 2019, foi de 44,1%, representando uma queda em relação a 2018 (48,71%). O relatório apresenta também a quantidade de tempos sem aulas por disciplina (gráfico 9), sendo as com maior índice de tempos sem aula: língua estrangeira (39,77%) e artes (27,27%). Quantificaram-se também os tempos sem aula por disciplina – por semana, sendo as disciplinas já mencionadas com o maior índice também, também com uma pequena queda em relação a 2018 (TCMRJ, 2020).

Gráfico 9 – Quantidade de tempos sem aula por disciplina – 2019

Quantidade de tempos sem aula por disciplina - 2019
Fonte: TCMRJ, 2020.

Vale destacar que esse problema se acentua nas Coordenadorias Regionais de Educação (CRE) mais distantes (8ª – Bangu e arredores, 9ª – Campo Grande e arredores e 10ª – Barra de Guaratiba e arredores). Em resposta ao tribunal, a SME informou que estava abrindo processo administrativo mensal para solicitação da reposição das vacâncias de professores decorrentes de aposentadorias e óbitos. Esses tempos “vagos” por falta de professores faz surgir uma realidade comum nas escolas: a existência de professores exercendo dupla regência (TCMRJ, 2020).

Em 94,87% das escolas visitadas, as equipes do TCMRJ identificaram essa situação, lembrando que o professor não acumula em seus proventos para a aposentadoria os valores recebidos na ativa com o exercício da dupla regência.  Mesmo com esta prática, ainda permanece muito elevado o quantitativo de tempos sem aula (TCMRJ, 2020).

Também foi realizada uma pesquisa com os professores para que informassem o grau mais elevado de suas formações e há quanto tempo exerciam suas funções na Rede Municipal de Ensino. Foi verificado que a maioria dos professores entrevistados possuíam pós-graduação Lato Sensu, além de estarem no município há mais de 10 anos. Dos 997 professores entrevistados, 43.61% eram pós-graduados e 54.81% possuíam mais de 10 anos no município como professor (TCMRJ, 2020).

Para mensurar o aspecto da capacitação oferecida pela SME, com vistas à educação continuada, os professores também foram indagados se haviam participado de alguma atividade voltada para este fim, nos últimos dois anos. O resultado foi que 62.38% haviam participado (TCMRJ, 2020).

Foi solicitado que os professores avaliassem as suas condições de trabalho nas unidades escolares em que estavam respondendo ao questionário. Quanto a esta questão, 3,38% dos profissionais consideraram suas condições de trabalho muito boas, 25,41% boas, 49,54% razoáveis, enquanto 21,66% apontaram como ruins/péssimas. Considerando que a maior parte deles consideram razoáveis, os dois maiores problemas apontados por eles os quais dificultam a realização de seu trabalho foram: indisciplina dos alunos (79,38%) e o excesso de alunos em sala (65,85%), como é possível observar no gráfico 10 (TCMRJ, 2020).

Gráfico 10 – Principais problemas apontados pelos professores que dificultariam o desenvolvimento do seu trabalho – 2019

Fonte: TCMRJ, 2020.

Principais problemas apontados pelos professores que dificultariam o desenvolvimento do seu trabalho - 2019
Fonte: TCMRJ, 2020.

Por último, o TCMRJ averiguou o andamento das instalações de projetores em sala de aula, para que os professores possam se utilizar de uma plataforma acadêmica denominada EDUCOPEDIA ou de pesquisas na internet. As equipes do Programa de Visitas, desde 2013, realizam um acompanhamento da utilização, por parte dos professores, destes equipamentos e percebe-se que este uso vem diminuindo ano a ano. Um dos principais problemas apontados pelos professores que não usam ou utilizam apenas raramente estes equipamentos foi a internet, seja pela lentidão da conexão ou ausência do acesso à rede (TCMRJ, 2020).

O tribunal solicitou à SME, tendo em vista o alto custo de instalação dos projetores x a baixa utilização, que adotasse providências para a resolução dos problemas detectados, sobretudo, em relação à internet. A SME informou que se encontrava em andamento o processo de implantação da rede de internet Wi-Fi em todas as dependências das unidades escolares e que a previsão do término destes serviços seria no início de 2020. Apesar de ainda não termos o relatório de 2020, devido à pandemia é provável que esse serviço ainda não tenha sido finalizado (TCMRJ, 2020).

O relatório prossegue com o item 11, “violência e segurança nas escolas”. Esse indicador propõe-se a mensurar a violência que ocorre contra os professores decorrente de atos praticados por alunos, relativos à agressão verbal e/ou física. Os dados indicam (gráfico 11) que quase 10% dos professores já sofreram algum tipo de agressão física (9,79%). Dos professores que sofreram agressões, 59,35% responderam que a direção teria tomado as providências necessárias e constantes no Regimento Escolar; 25,2% responderam que a direção tomou providências, mas não foi suficiente para evitar que tal situação se repetisse; 7,32% responderam que a direção não tomou providências e 8,13% não levaram ao conhecimento da direção (TCMRJ, 2020).

Gráfico 11 – Violência física contra professores no ano de 2019

Violência física contra professores no ano de 2019
Fonte: TCMRJ, 2020.

Quanto à violência verbal (gráfico 12), o percentual aumenta consideravelmente, com 52,13% (15,53% já agredidos + 36,60% agredidos mais de uma vez) dos professores entrevistados já tendo sofrido agressão verbal por parte dos alunos. Dos professores que sofreram agressões, 62.26% responderam que a direção teria tomado as providências necessárias e constantes no Regimento Escolar; 27.48% responderam que a direção tomou providências, mas não foi suficiente para evitar que tal situação se repetisse; 1.74% respondeu que a direção não tomou providências e 8.52% não levaram ao conhecimento da direção (TCMRJ, 2020).

Gráfico 12 – Violência verbal contra professores no ano de 2019

Violência verbal contra professores no ano de 2019
Fonte: TCMRJ, 2020.

Os dados revelam a dificuldade que determinados professores possuem, mesmo que agredidos verbalmente ou fisicamente, de comunicar às suas direções o ocorrido. Além disso, dos professores que sofreram agressões, apesar das medidas efetuadas pelas direções das unidades e dentro dos parâmetros estabelecidos no Regimento Escolar, estas não foram suficientes para evitar que tais situações voltassem a ocorrer. Essa percepção pode ter influenciado nas comunicações de possíveis novas agressões.

Além das agressões sofridas pelos professores, o item também abrange a questão das invasões às unidades escolares e apreensões de drogas e bebidas alcoólicas com alunos. Tanto as invasões quanto às apreensões de drogas e bebidas tiveram suas ocorrências diminuindo em relação ao exercício anterior – de 24,62% (2018) para 20,51% (2019) e de 13,85% (2018) para 13,33% (2019), respectivamente. E ainda, foi pesquisado junto aos professores, alunos e pais a percepção quanto à segurança no interior das unidades. Quanto aos pais e alunos, a porcentagem dos entrevistados que disseram se sentir seguros foi maior dos que disseram não se sentir seguros, 62.99% e 57.88% respectivamente. Já com relação aos professores, o número dos que não se sentiam seguros (51,57%) foi maior dos que se sentiam seguros (48,43%) (TCMRJ, 2020).

No indicador 12, o programa avaliou as condições da “prestação de serviços de limpeza nas escolas” (gráfico 13). Considerando os 11 CRE existentes, a Companhia de Limpeza Urbana do Rio de Janeiro – Comlurb é a que atende a maior parte das escolas (68%). Entretanto, algumas delas são atendidas pelas empresas T&S Locação de Mão de Obra em Geral – Eireli (24%) e Agile Corp Serviços Especializados (8%). Durante as visitas foi realizada pesquisa de satisfação com as direções das Unidades Escolares para averiguar se os serviços prestados pelas empresas de limpeza e higienização estavam sendo executados adequadamente, pautando-se em 3 graus de avaliação: plenamente satisfatório, pontualmente insatisfatório, plenamente insatisfatório (TCMRJ, 2020).

Gráfico 13 – Prestadoras de serviços de limpeza às escolas visitadas – 2019

Prestadoras de serviços de limpeza às escolas visitadas - 2019
Fonte: Elaborado pelas autoras (2022).

Com relação à Comlurb, 36,84 % das escolas consideraram o serviço plenamente satisfatório. Quanto à T&S Locação de Mão de Obra em Geral – Eireli, somente 10,64 % e a Agile Corp Serviços Especializados somente 6,67%. Tal realidade demonstra uma insatisfação quanto aos serviços prestados, devendo, portanto, a SME intensificar os procedimentos de fiscalização. Os principais problemas apontados pelas direções das escolas foram: quantitativo e reposição insuficiente de funcionários, qualidade e quantidade de materiais fornecidos (TCMRJ, 2020).

Dando prosseguimento à análise do documento, o indicador 13 refere-se ao questionário realizado com os alunos. Foram aplicados 2.827 questionários entre alunos do 6º e 9º ano, solicitando a eles que identificassem os principais problemas de sua escola (gráfico 14). Os dois problemas mais apontados por eles foram: ambientes quentes (48,7%), e escola danificada (36,43%). Os dados ratificaram a problemática em relação à climatização das escolas, já mencionadas do indicador 4, além da questão da infraestrutura que também já foi constatada a necessidade de melhorias, conforme indicador 1 (TCMRJ, 2020).

Gráfico 14 – Principais problemas das escolas relatados pelos alunos – 2019

Principais problemas das escolas relatados pelos alunos - 2019
Fonte: TCMRJ, 2020.

Outro questionamento feito aos alunos foi em relação ao Riocard. Somente 28,78% responderam que possuem o cartão de transporte fornecido pela escola. Segundo a pesquisa, a maioria deles se locomovem até a escola a pé ou de bicicleta (53,56%), e somente 25, 43% disseram utilizar o transporte público. O TCMRJ solicitou a SME que verificasse a ausência do fornecimento do cartão Riocard para um percentual significativo de alunos, o que poderia estar influenciando a frequência dos mesmos às unidades escolares (TCMRJ, 2020).

E ainda, outro dado importante apontado no relatório foi a porcentagem de alunos transferidos de escola particular para a rede pública nos últimos dois anos, 86.63% dos alunos foram transferidos nessa situação, índice alto e similar ao exercício de 2018, sugerindo uma queda da renda de grande parte das famílias. Na sequência, um dado positivo trazido pelo programa foi o percentual de alunos que pretende concluir os estudos até o final da faculdade, este foi de 89.93% (TCMRJ, 2020).

Por fim, o último indicador (14) utilizado pelo programa foi o questionário aplicado aos pais dos alunos com o intuito de complementar o diagnóstico da situação das escolas, coletado via correio ou pela internet. O programa indagou aos pais, primeiramente, se esses deveriam participar mais no dia a dia da escola, 88,24% dos pais disseram que sim (gráfico 15). Outro questionamento foi sobre as dificuldades que eles encontravam para participar do dia a dia da escola do seu filho. A maioria respondeu não ter nenhuma dificuldade (60.65%). Outros responderam: falta de tempo (29.68%), falta de estímulo por parte da escola (7.1%), falta de interesse (0.65%), outros (1.88%) (TCMRJ, 2020).

Gráfico 15 – Prestadoras de serviços de limpeza às escolas visitadas – 2019

Prestadoras de serviços de limpeza às escolas visitadas – 2019
Fonte: TCMRJ, 2020.

O questionário também indagou acerca dos principais problemas da escola. O maior problema salientado foi a segurança (35,23%), seguido da falta de professor (22,73%), estrutura física (12,22%), limpeza (11,08%), merenda escolar (7,95%), e alguns não apontaram nenhum problema (10,79%). Sobre o aspecto socioeconômico das famílias, o gênero responsável pela principal renda familiar de maior percentual foi o masculino (59,09%). Com relação à renda total das famílias com alunos matriculados nas escolas municipais visitadas, a maior parte se concentra entre 1 e 2 salários (56,35%), menor que 1 salário-mínimo (16.67%), entre 2 e 5 salários (22,49%), acima de 5 salários (4,49%) (TCMRJ, 2020).

Outro ponto em destaque, com relação à renda e trabalho, é que no questionário enviado aos responsáveis, 50,17% dos entrevistados afirmaram que não há nenhuma pessoa trabalhando com carteira assinada em sua residência. E quanto ao grau de instrução do responsável pela maior renda da família, a maioria possui ensino médio completo (38.32%) e somente 15.22% possui nível superior completo. Com relação à situação do domicílio dos responsáveis entrevistados, 57.63% possuem casa própria, 30% alugada, 6,84% emprestadas e 5,53% outras formas (TCMRJ, 2020).

Analisando os dados socioeconômicos das famílias, percebe-se a necessidade do ensino gratuito e acessível a todos, pois grande parte das famílias vivem do mercado informal, já que metade deles não possuem carteira assinada, além da sua renda mensal girar em torno 1 e 2 salários-mínimos.

Por fim, há uma avaliação das escolas pelos alunos e pais entrevistados, utilizando 4 classificações: muito boa, boa, razoável, ruim e muito ruim. O maior percentual, tanto os pais quanto os alunos, foi avaliando a escola como boa, 40,78% e 38,01% respectivamente (TCMRJ, 2020).

Com base no exposto, foi possível traçar um panorama, uma ampla visão da realidade das escolas municipais do Rio de Janeiro. A partir da ação do Programa de Visitas, constata-se a necessidade de melhorias de forma emergencial, sobretudo, no que tange às condições estruturais e climatização das escolas. Urge também a melhoria na prestação de serviços de limpeza nas escolas pelo elevado grau de insatisfação. Ademais, diante dos dados, torna-se premente a tomada de providências para regularizar a situação das escolas com relação à certificação de aprovação junto ao Corpo de Bombeiros para cumprimento das medidas de segurança contra incêndio e pânico exigidas.

Em decorrência da análise, nota-se também o esforço do tribunal em fiscalizar as escolas, prezando pela qualidade da educação em todos os aspectos. Em virtude das necessidades encontradas, percebe-se a ação efetiva do órgão em cobrar por medidas corretivas.

Após o fechamento do relatório consolidado, o TCMRJ envia um plano de ação com prazos, ações e responsáveis pela execução das mesmas, a fim de acompanhar as ações posteriores da SME. Também há uma remessa de cópias de seu inteiro teor à Controladoria Geral do Município e à Comissão de Educação da Câmara Municipal do Rio de Janeiro (TCMRJ, 2020).

Nesse sentido, observa-se também um esforço por parte da Secretaria Municipal de Educação em atender as diligências solicitadas. Entretanto, alguns problemas estruturais interferem na solução de algumas necessidades, como a falta de recursos, bem como, a falta de uma comunicação eficiente entre órgãos os quais a SME depende de um trabalho integrado para realizar as melhorias.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir da análise dos dados, considera-se que foi cumprido o objetivo proposto. Foi possível traçar um panorama, garantindo uma ampla visão da realidade das escolas municipais do Rio de Janeiro, destacando-se a importante atuação do Programa de Visitas às Escolas do TCMRJ nesse processo.

Retomando o questionamento base deste trabalho: “Qual o cenário da educação municipal no Rio de Janeiro sob a perspectiva do TCMRJ, de acordo com o Programa de Visitas às Escolas da Rede Municipal de Ensino?”, foi possível constatar um cenário que apresenta vários pontos desfavoráveis, trazendo preocupações quanto à educação municipal na cidade do Rio de Janeiro.

Os dados apontam a necessidade de melhorias em, praticamente, todos os 14 indicadores avaliados, sobretudo, no que tange às condições estruturais e climatização das escolas, além de melhorias na prestação de serviços de limpeza pelo elevado grau de insatisfação. Ademais, diante dos dados, torna-se premente a tomada de providências para regularizar a situação das escolas com relação à certificação de aprovação junto ao Corpo de Bombeiros para cumprimento das medidas de segurança contra incêndio e pânico exigidas.

Considerando que a educação é um instrumento de transformação social e um direito de todos, a análise das condições do ensino municipal do Rio de Janeiro a partir desse relatório é imprescindível não só para um controle de qualidade por parte do Estado, como também, por parte da população, exercendo seu direito de controle social. Deve-se, portanto, incentivar à população a verificar a cada ano o relatório, ampliando a divulgação do acesso aos relatórios do programa, e investindo em campanhas de conscientização do exercício do controle como um direito social.

O trabalho de inspeção das escolas do TCMRJ é de extrema importância para a sociedade. Não obstante, com a pesquisa, foi encontrado um fator limitante: o fato de inspecionarem apenas escolas do 6º ao 9º ano. Sabe-se que o ensino fundamental é dividido em ensino fundamental I (chamado de anos iniciais – do 1º ao 5º ano), e ensino fundamental II (chamado de anos finais – do 6º ao 9º ano). Nesse sentido, o programa teve enfoque apenas no segundo segmento.

Apesar de, em 2018, o órgão ter passado a realizar visitas em escolas de 1º segmento (1º ao 5º ano), tal ação ainda é em caráter experimental e sem um plano amostral. Considerando que há escolas municipais somente para atender um segmento e vice-versa, muitas escolas estão deixando de ser contempladas pela fiscalização. Logo, verifica-se a necessidade de maior ampliação do programa de forma a abranger as demais séries.

Vale destacar que, no momento do desenvolvimento desta pesquisa, no site institucional, os relatórios consolidados do programa que estavam disponíveis eram apenas os referentes aos anos de 2009 a 2016. Assim, para ter acesso aos relatórios dos anos de 2017 a 2019, foi preciso entrar em contato com o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), que forneceu um link para entrar no processo eletrônico dos referidos relatórios, processo esse que compreende várias etapas, com diversos links, o que dificulta o acesso de forma intuitiva pelo cidadão. Será importante uma atualização mais tempestiva dos relatórios mais recentes, de forma a facilitar o controle social e garantir a transparência do processo.

Vale salientar que este estudo não teve a intenção de esgotar o assunto, pois a compreensão é de que a realidade é muito mais rica e complexa do que tentativas de mensuração e assim, foram destacados os aspectos mais relevantes do relatório, de forma sintética, para trazer luz à reflexão sobre a realidade da educação pública municipal no Rio de Janeiro, de forma a contribuir para a discussão sobre o tema em tela.

Tendo em vista o cenário vivenciado a partir do ano de 2020, com a decretação da pandemia da Covid-19, a sugestão é de que em estudos futuros se faça uma comparação entre o cenário de 2019 e a realidade da educação municipal pós-pandemia, mensurando suas consequências nas escolas, considerando que as unidades escolares e Coordenadorias Regionais de Educação não funcionaram durante um longo período. Sugere-se, ainda, analisar a implementação do home office pelas escolas e suas repercussões, bem como, o reflexo da crise econômica sobre os recursos para a área de educação.

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APÊNDICE – REFERÊNCIA NOTA DE RODAPÉ

4. Período Colonial (1500 a 1822), Império (1822 a 1889) e República (de 1889 aos dias atuais).

[1] Mestre em Geografia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), graduada em Turismo pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO). ORCID: 0000-0002-6430-3532.

[2] Mestre em Administração pela Universidade Federal Fluminense (UFF), pós-graduada em Administração Pública pela Fundação Ceperj e graduada em Turismo pela Universidade Federal Fluminense (UFF). ORCID: 0000-0002-1761-1946.

[3] Orientadora. Doutora em Ciências Empresariais pela Universidad del Museo Social Argentino (UMSA), especialista em Gestão pela Qualidade com ênfase em Administração Pública pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e graduada em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). ORCID: 0000-0002-4386-8972.

Enviado: Outubro, 2021.

Aprovado: Abril, 2022.

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