Reflexões sobre a atuação da administração pública na governança ambiental da Amazônia

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ENSAIO TEÓRICO

CAVALCANTI, Ariel Fernandes Alves [1], MEDEIROS, Izamar Otávio de [2], PEREIRA, Carlos Alexandre Rodrigues [3]

CAVALCANTI, Ariel Fernandes Alves. MEDEIROS, Izamar Otávio de. PEREIRA, Carlos Alexandre Rodrigues. Reflexões sobre a atuação da administração pública na governança ambiental da Amazônia. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 06, Ed. 10, Vol. 06, pp. 66-88. Outubro 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso:  https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/atuacao-da-administracao

RESUMO

Contexto: A tomada de decisão sobre a conservação e preservação da Amazônia brasileira tem sido objeto de cada vez mais preocupação, mantendo-se aquecido o debate, internacional, inclusive, sobre a governança ambiental e políticas específicas para o bioma. Problema: pouca efetividade da governança ambiental na Amazônia, mesmo com todas as estratégias de gestão já implementadas para conter o desflorestamento no bioma. Perguntas de pesquisa: Por que, mesmo depois de definidas estratégias e estrutura de gestão ambiental para a Amazônia, ainda é baixa a efetividade em governança? O que poderia ser feito para melhorar a efetividade da governança, no que se refere a estratégias e filosofia? Quais as consequências da pouca efetividade da governança na Amazônia brasileira no atual cenário geopolítico e econômico internacional? Objetivos: Refletir sobre as estratégias e bases da atuação da administração pública para a governança ambiental, abordando a tomada de decisão integrada, a transversalidade dos processos, a filosofia de gestão e o uso de tecnologias no sentido de tornar as ações de governança mais efetivas; refletir sobre possíveis consequências da ineficiência em governança ambiental na Amazônia brasileira sobre as relações políticas e econômicas internacionais. Metodologia: Para alcançar esses objetivos, foi produzido este Ensaio, construído e organizado com base em referências bibliográficas e requisitos legais que oferecem elementos para compreensão do que pode ser a governança no contexto brasileiro e o papel da administração pública para o enfrentamento do desflorestamento da Amazônia. Resultados: Refletimos sobre as limitações das iniciativas já implementadas e propusemos elementos que julgamos viáveis para tornar mais efetiva a governança na Amazônia. Por fim, abordamos elementos do contexto internacional que, ao mesmo tempo que chamam o país para a tomada de decisão, apontam para possíveis restrições ao Brasil no mercado internacional em função do seu desempenho ambiental insatisfatório. Conclusões: Ao pensar na governança para resolver o desmatamento amazônico, destacamos a necessidade de: modernizar a gestão integrada de dados e adequar a comunicação entre os agentes de governança; repensar a base filosófica para governança na Amazônia; estabelecer mecanismo de ação articulada e equitativa para resolver questões ambientais transfronteiriças; estabelecer ações nacionais considerando a perspectiva global ambientalmente integrada.

Palavras-chave: governança ambiental, desflorestamento, Amazônia brasileira, transversalidade, administração pública.

1. INTRODUÇÃO

Debates públicos e eventos sobre o meio ambiente e o clima, além de acordos internacionais, demonstram a preocupação com o agravamento de problemas ambientais e reforçam a necessidade de uma interação cada vez maior entre as partes interessadas e envolvidas na gestão ambiental, dentre elas a administração pública, convocada a assumir seu papel na conservação e preservação ambiental. A própria população, consciente da necessidade de soluções ambientais mais efetivas por parte dos gestores públicos, tem evocado a ação proativa por parte do aparelho do Estado. Com efeito, tal chamamento contribuiu para a criação, no século XX, de estruturas político-institucionais a nível mundial, amparadas em um movimento denominado governança ambiental (MOURA, 2016).

A governança ambiental é um conjunto de condutas institucionais que definem a maneira como as instituições desenvolvem suas políticas sociais e econômicas com respeito ao meio ambiente, influenciando no modo pelo qual são definidas estratégias relacionadas ao meio ambiente, observando-se a sua relação com a sociedade (CÂMARA, 2011; FONSECA; BURSZTYN, 2009).

Pode-se dizer, portanto, que a governança é uma estratégia de desenvolvimento sustentável que, por sua vez, é um dos objetivos que o Estado deve empenhar-se em promover. Ocorre que a sustentabilidade dos processos é algo complexo, que exige a estruturação e a integração de diversos órgãos da administração pública direta e indireta, além da mobilização de empresas privadas, do terceiro setor e da população. No Brasil, a estrutura pública voltada a esta finalidade está organizada na forma do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), criado a partir da Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981 (BRASIL, 1981), que reúne as instituições e os órgãos públicos ambientais, incluindo, também, os entes federativos.

Existem diversos instrumentos de gestão que foram postos em prática por esse sistema no decorrer da história, muitos dos quais ainda em vigor, que demonstram o esforço de governança ambiental. Todavia, a partir de 2018, observa-se uma mudança no discurso governamental a respeito da soberania amazônica e da política ambiental. Por exemplo, o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), considerado como uma das prioridades no contexto da agenda ambiental amazônica, sofreu cortes de recursos e teve algumas de suas ações desmobilizadas. Este contexto de mudanças deixou expostas fragilidades nas relações institucionais entres alguns atores envolvidos na tomada de decisão e na execução da política ambiental brasileira.

Dessa forma, a Amazônia, que é o maior bioma do país e uma das maiores florestas tropicais do mundo, fica ainda mais desprotegida e ficam evidentes os efeitos da falta de governança ambiental pública eficiente e efetiva, vide, por exemplo, os conflitos ambientais por água e por território, como no caso da investida do garimpo, da criação de gado e do desmatamento ilegal na Amazônia, inclusive em terras de reservas indígenas.

Embora a governança ambiental já faça parte da agenda pública brasileira e por mais que estratégias de governança já tenham sido desenvolvidas e implementadas, isso não tem sido suficiente para alcançar resultados efetivos no que se refere à promoção da qualidade ambiental, redução de crimes ambientais e redução do desflorestamento, não apenas na Amazônia, mas lá em destaque. Então, é preciso pensar sobre o que não está dando certo e o que precisa ser melhorado/implementado. Este foi, portanto, o problema escolhido para pesquisa: a pouca efetividade da governança ambiental na Amazônia, mesmo com todas as estratégias de gestão já implementadas para conter o desflorestamento no bioma. Partindo deste problema, estabelecemos as seguintes perguntas de pesquisa: Por que, mesmo depois de definidas estratégias e estrutura de gestão ambiental para a Amazônia, ainda é baixa a efetividade em governança? O que poderia ser feito para melhorar a efetividade da governança, no que se refere a estratégias e filosofia? Quais as consequências da pouca efetividade da governança na Amazônia brasileira no atual cenário geopolítico e econômico internacional?

Para responder a estas perguntas, preparou-se este Ensaio, entendido como o melhor formato de artigo para explorar e debater ideias, cujo objetivo é refletir sobre estratégias e bases da atuação da administração pública para a governança ambiental, abordando a tomada de decisão integrada, a transversalidade dos processos, a filosofia de gestão e o uso de tecnologias no sentido de tornar as ações de governança da administração pública mais efetivas e diminuir a ocorrência de conflitos. Buscou-se, ainda, refletir sobre as repercussões e consequências da ineficiência em governança ambiental na Amazônia brasileira sobre as relações políticas e econômicas internacionais.

2. A GOVERNANÇA AMBIENTAL E A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO

A expressão governança é amplamente utilizada no contexto da Administração Pública em seu sentido geral, designando os protocolos de coordenação utilizados nas políticas desenvolvidas pelo Estado. Para Matias Pereira, (2014 p. 83) a “governança pública pode ser aceita como a forma com que os recursos econômicos e sociais de um país são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento”. Diniz (1996, p. 12-13), pontua, também, o conceito como a “capacidade governativa, em sentido mais amplo, envolvendo a capacidade da ação estatal de implantação das políticas e na consecução das metas coletivas”.

A governança se difere, portanto, de sistema de gestão e também de políticas ou estratégias. O sistema se refere à forma de organização dos agentes e da burocracia dos órgãos públicos que, minimamente, se articulam e se complementam. As políticas, programas e estratégias definem a agenda de ações e investimentos públicos nas diferentes áreas. A governança, por sua vez, designa a habilidade de colocar toda essa estrutura e todas essas ações a serviço de uma finalidade. No caso da governança ambiental, essa conjuntura é colocada a serviço da conservação e preservação do meio ambiente e do alcance da qualidade ambiental e do bem-estar comum.

No contexto governamental brasileiro, a política de governança da Administração Pública federal disposta no Decreto nº 9.203/2017 apresenta mecanismos de liderança estratégica e de gestão de riscos e controle que podem ser entendidos como estratégias de governança, que tem por finalidade produzir soluções tempestivas e inovadoras, direcionando esforços para obtenção dos melhores resultados para a sociedade. É importante destacar que o referido Decreto apresenta como um de seus objetivos a melhoria da integração entre os diferentes níveis e esferas do setor público por meio da articulação das instituições e coordenação dos processos (BRASIL, 2017).

Na definição de Cavalcanti (2004, p. 1), a governança ambiental é “o arcabouço institucional de regras, instituições, processos e comportamentos que afetam a maneira como os poderes são exercidos na esfera de políticas ou ações ligadas às relações da sociedade com o sistema ecológico”. Surge da necessidade da implementação de ações em benefício da relação homem/natureza, promovendo mudanças em paradigmas e padrões de consumo em consequência da constatação científica do esgotamento de recursos naturais e degradação do meio ambiente. É uma forma, inclusive, de ampliar a participação social nas decisões de cunho ambiental frente a necessidade de desenvolvimento econômico (CÂMARA, 2011).

Uma vez apresentadas algumas conceituações, é interessante tentar entender o que seria uma governança efetiva. Há várias definições para essa efetividade, algumas até contrastantes entre si, até porque, postas as diversidades existentes entre os países (setor público) e empresas (setor privado), é difícil ter um padrão estabelecido. Portanto, tentando traçar um padrão genérico, pode-se estabelecer quatro funções principais que devem ser atendidas para que uma governança seja considerada efetiva, sendo elas: i) estabelecimento de metas, ii) coordenação das metas, iii) suas implementações e iv) as avaliações, reações e comentários (PETERS, 2013).

É fator decisivo entender que a questão ambiental não é isolada, mas interage fortemente com várias outras questões, como por exemplo, a econômica. Não adianta criar leis que regulam o meio ambiente sem promover práticas menos agressivas de desenvolvimento econômico e de extração de recursos naturais. O Brasil, historicamente, tem investido na busca de crescimento econômico acelerado a qualquer custo, sem a devida medição e a ampla discussão das consequências negativas sobre a população e sobre o ambiente, ignorando consideravelmente os impactos ambientais embora, em tese, estes tenham sido avaliados na fase de licenciamento; fato que contraria os compromissos ambientais internacionais que assumiu (CAVALCANTI, 2004).

Praticamente toda ação de produção econômica que explore recursos naturais e modifique o ambiente gera as chamadas externalidades, isto é, consequências não intencionais das ações de uma parte sobre a outra, que não recebe nenhuma reparação, nem financeira. Em termos de custos, uma externalidade é o custo produzido por um agente econômico que não é contabilizado por ele, mas sim absorvido por outro agente (BARROS et al., 2012). Um considerável número de empresas não tem levado em consideração os custos marginais dos danos produzidos ao meio ambiente, como é o caso das consequências negativas à saúde e bem-estar das pessoas, ocasionadas indiretamente por queimadas ou pelo garimpo ilegal, por exemplo, malefícios que podem ser irreversíveis ou persistentes por muitos anos. Nesse sentido, a intervenção do Estado sobre as diretrizes econômicas é fundamental, principalmente com respeito à floresta Amazônica que abriga grande diversidade ecológica e realiza vários serviços ecossistêmicos, o que lhe confere importância ambiental mundial (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011; VARELA, 2008).

Para que haja uma efetiva atuação na correção de externalidades ambientais, os governos utilizam instrumentos administrativos de comando e controle e instrumentos econômicos, na tentativa de promover a internalização dos custos dos problemas ambientais pelos próprios responsáveis e corrigir as externalidades ambientais negativas, que são consideradas falhas no sistema de mercado, causadas pelos custos não adequadamente contabilizados pelas atividades de exploração de recursos naturais, produção ou consumo (VARELA, 2008). O problema está na capacidade do Estado em calcular esses custos (no sentido da reparação) e em regular o mercado, que se pressupõe autônomo (no sentido de corrigir as externalidades).

3. GOVERNANÇA DA FLORESTA AMAZÔNICA

O Brasil possui um arcabouço legislativo avançado no quesito proteção ecológica, sendo alinhado e comprometido com as principais conferências climáticas mundiais, como a de Estocolmo, a Eco-92 e a Rio+20; bem como com o Protocolo de Kyoto e o atual e determinante Acordo de Paris. No texto constitucional, em seu artigo 225 (BRASIL, 1988), os recursos ambientais não são dispostos sob uma perspectiva patrimonial; no entanto, é atribuído ao poder público e à coletividade o dever de protegê-los. Diferentemente do ocorrido na Constituição anterior, que concentrava as competências da política ambiental na esfera federal, a Constituição de 1988 (BRASIL, 1988), seguiu a linha da descentralização, atribuindo competências ambientais aos entes federativos conforme o artigo 23, incisos III, VI e VII, além de tratar da atribuição legislativa conforme o artigo 24, incisos VI, VII e VIII (ARAÚJO, 2013).

A Política Nacional de Meio Ambiente (BRASIL, 1981) criou, além do SISNAMA: instrumentos e diretrizes, como o princípio do poluidor-pagador, no qual quem causa o prejuízo ambiental é responsável por repará-lo; um conjunto de agências, entidades, regras e práticas que possuem o objetivo de proteger o meio ambiente e melhorar a gestão ambiental; ações de comando e controle, tais como quotas e licenças, dentre outros elementos (CAVALCANTI, 2004). Com respeito à Amazônia, foram criadas diversas medidas, tais como “o estabelecimento de áreas protegidas, sistemas de monitoramento, ações de comando e controle, moratórias da soja e da carne, queda nos preços das commodities, e mecanismos de restrição de crédito para proprietários de terras que desmatam ilegalmente” (MARCOVITCH; PINSKY, 2020, p. 83). Outro mecanismo criado foi o Fundo Amazônia, destinado à captação de recursos internacionais oriundos de doações voluntárias, valendo salientar que ele está inativo desde meados de 2019, devido a uma mudança de perspectiva governamental com relação às políticas ambientais (MARCOVITCH; PINSKY, 2020).

Segundo publicação no site oficial do Governo Federal, do final de 2020, novas diretrizes foram lançadas para o combate do desmatamento amazônico e para a promoção do desenvolvimento sustentável, sendo elas a criação do Conselho Nacional da Amazônia, a Operação Verde Brasil 2, o Programa Floresta +, uma Comissão Executiva para Controle do Desmatamento Ilegal e o sistema Sinaflor + para controle do manejo de madeira (BRASIL, 2020).

Embora existam esses instrumentos, há uma grande dificuldade de atuar sobre as forças motrizes que determinam a exploração e a degradação ambiental na Amazônia. Por isso, é importante que as ações de governança atuem não apenas no efeito direto dessas forças motrizes (como o desmatamento), mas também sobre a própria força motriz (modelo econômico rentável de exploração ilegal da madeira) e sua estrutura.

4. PRINCIPAIS DIFICULDADES PARA UMA GOVERNANÇA AMBIENTAL EFETIVA NO COMBATE AO DESFLORESTAMENTO AMAZÔNICO

Como demonstrado anteriormente, existem vários dispositivos governamentais destinados à preservação ambiental geral e, especificamente, da Floresta Amazônica. É inegável que se obteve grandes avanços na perspectiva legal e institucional voltada à gestão do ambiente. No que tange à legislação ambiental brasileira, Ganem e Araújo (2015, p. 12-13), consideram que ela pode “vir a receber aperfeiçoamentos, mas contém instrumentos mais que suficientes para uma boa gestão dos recursos naturais e dos processos ecológicos e para a garantia da qualidade do meio ambiente exigida pela Constituição Federal”.

Contudo, mesmo com estrutura apoiada nessa legislação robusta, existe pouca efetividade no que diz respeito à preservação ecológica. Mas quais seriam as possíveis explicações para essa problemática? Cavalcanti (2004, p. 1) defende que esse fenômeno acontece devido ao processo de implementação dessa estrutura e que “a tomada de decisões no país, em geral, tende a ser dirigida no sentido do rápido crescimento da economia, com sérias consequências, comumente menosprezadas, em termos da exploração e destruição do meio ambiente”. O autor continua explicando o quanto o ideal de crescimento econômico eterno parece estar enraizado no pensamento coletivo nacional, principalmente, entre as elites. Aponta, ainda, para a existência de um disfarce de desenvolvimento sustentável que cobre a real intenção de uma prioritária valorização da expansão da economia, contrastando com o compromisso preestabelecido com a sustentabilidade ecológica. Complementa, citando Drummond (1998-1999 apud CAVALCANTI, 2004), que teceu um comentário argumentando que a economia brasileira é submissa a um processo desenvolvimentista amplamente influenciado pela ideia na qual quaisquer custos valem a pena para alavancar a economia.

Barros et al. (2012), contribuem elencando outros obstáculos possíveis para a efetividade das diretivas ambientais contra o desflorestamento amazônico: baixa qualidade das regras que disciplinam o processo administrativo da produção normativa no Conselho Nacional de Meio Ambiente, o CONAMA; burocracia exagerada, isto é, uma complexidade com relação ao processo de tomada de decisões, ocasionando uma demora nos processos de análise e nas ações de combate (não se deve confundir esse argumento com a demanda de flexibilização dos processos de obtenção de licenças ambientais, o que não é apoiado por esse artigo); efetivo profissional reduzido; problemas na fiscalização por parte dos órgãos competentes; dificuldades de logística; falta de equipamentos apropriados para fiscalização e escassez de programas integrados de educação ambiental.

É sabido que o setor público brasileiro tem enfrentado uma marcante dificuldade em várias áreas devido à crise econômica, seja com respeito à infraestrutura, ao orçamento e, até mesmo, à quantidade funcional e investimento em capacitação e formação continuada. Simultaneamente, existe a tendência amplamente discutida no meio político e na sociedade de redução do tamanho do Estado. Portanto, se cria um cenário no qual existe uma grande demanda por soluções que se contrapõem a uma falta de recursos e a um esforço de diminuição de tamanho da capacidade de resposta Estatal.

Defende-se aqui que o principal caminho para contornar os problemas administrativos está na cooperação intensiva entre as diversas instituições e órgãos, isto é, uma maior integração em favor da gestão ecológica amazônica. A legislação brasileira prevê isso; inclusive, a busca por uma gestão ambiental compartilhada e descentralizada se constituiu seguindo os passos da linha de reconstrução democrática do país. O que antes era competência exclusiva do executivo federal, tornou-se, com a Constituição de 1988, competência executiva comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, (art. 23, incisos III, VI e VII da Constituição) além das competências legislativas concorrentes ao uso, conservação, proteção e responsabilização por danos ao meio ambiente (art. 24, incisos VI, VII e VIII, da Constituição) e dos dispositivos que legitimam o exercício da democracia participativa (GANEM; ARAÚJO, 2015).

A Lei Complementar nº 140/2011 (BRASIL, 2011), que tem por finalidade a normatização de instrumentos de cooperação, contribuindo para uma maior assertividade nas ações de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios voltadas à proteção do ambiente, proporcionou o detalhamento das formas possíveis de atuação e a definição mais precisa dos papéis de cada esfera governamental na gestão ambiental, favorecendo a integração (ARAÚJO et al., 2008; ARAÚJO, 2013; BRASIL, 2011). Contudo, ainda existem disfunções no SISNAMA que passam pelas indefinições nos papéis e pelos conflitos entre Ministério do Meio Ambiente (MMA), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), órgãos estaduais e municipais, pela sobreposição em suas ações, ou pela divergência de posicionamentos. Abdala (2015, p. 31), relata a dificuldade em se conceber uma “cultura cooperativa de participação, de negociação e de consenso político capaz de transcender as visões setoriais”. O autor apresenta o relato de técnicos do extinto Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), envolvidos no Plano de Ação para Prevenção e Controle do desmatamento da Amazônia Legal (PCDAm), que destacaram dificuldades na esfera executiva em planos multissetoriais do governo, salientando a necessidade de se superar a rigidez estrutural contida nos Ministérios.

Ademais, Sousa (2005) cita a ausência de entrosamento e intercâmbio de forma mútua entre os órgãos nas esferas federal, estadual e municipal, produzindo fragilidades operacionais, e a ingerência política que conduz a distorções técnicas, contribuindo para a redução da eficiência institucional em praticar a governança, como as principais fragilidades na forma e disposição das instituições e nos instrumentos de política ambiental.

5. POSSIBILIDADES DE ENFRENTAMENTO

5.1 SINERGIA E TRANSVERSALIDADE

Para enfrentar as questões apontadas, defende-se a ideia de sinergia e sua aplicabilidade para a governança ambiental na Amazônia, justamente por representar um ponto além do que seria um trabalho em conjunto. O termo é utilizado na biologia para tratar da articulação de órgãos e sistemas que trabalham de modo a obter um resultado maior do que a simples soma do trabalho das partes, assumindo organicidade. Por conseguinte, na busca por uma estrutura sinérgica que viabilize a organicidade da gestão ambiental amazônica, será apresentado o conceito de transversalidade.

A transversalidade procura estimular a atuação conjunta e coordenada na busca de horizontalidade do trabalho. O que a diferencia de outros conceitos que tratam dessa característica cooperativa, e que faz dela o caminho apropriado para uma administração orgânica, é o fato dela, segundo Serra (2005, apud SILVA, 2011), promover uma nova leitura organizacional, uma ressignificação na rede ali envolvida. Ou seja, por meio da transversalidade é possível que as organizações envolvidas se apoiem mutuamente e dialoguem melhor entre si, buscando de forma colaborativa e horizontal alternativas para enfrentamento da realidade ambiental, social, política e econômica imposta, facilitando e criando novos caminhos para o alcance de objetivos coletivos.

Considerando a natureza das questões apontadas como dificultadoras para o exercício efetivo de governança, percebe-se que, para que a transversalidade possa ser implementada com sucesso, resultando no exercício efetivo de governança por parte da administração pública, será necessário considerar a tomada de ação em duas dimensões: uma administrativa e outra filosófica. Isso porque não apenas os instrumentos, aparatos e estrutura precisarão ser mobilizados, mas também a filosofia de gestão, a ética da administração deverá ser revisada, no sentido de encontrar formas de não ceder às forças motrizes que determinam a degradação ambiental amazônica e reproduzem a ineficiência que serve a uma estrutura global colonialista que desloca os problemas ambientais e a degradação para os países do Sul global, cada vez mais imersos em acordos internacionais baseados em trocas desiguais que continuam beneficiando mais os países do Norte.

5.1.1 TOMADA DE AÇÃO NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO

Administrativamente, é preciso implementar com efetividade a estrutura já existente, resolvendo as precariedades já apontadas. Além disso, como possível solução que visa contribuir para a governança ambiental efetiva na Amazônia brasileira, sugere-se a implementação de um Sistema de Gerenciamento e Integração que poderia contribuir para tornar possível o alcance de uma rede transversal, orgânica e integrada, termos muito utilizados no contexto acadêmico da governança ambiental que, no entanto, encontram resistências no campo operacional das instituições e órgãos de meio ambiente. Dessa forma, sua implementação deve ser precedida da iniciativa oriunda do campo estratégico-político das instituições.

O Sistema proposto seria uma Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) que reuniria, organizaria e deixaria à disposição, com facilidade, todas as informações e recursos concernentes ao combate do desflorestamento amazônico. Não se trata de um sistema único de informação, mas de um agregador de sistemas, um software de alta complexidade que ajudaria as instituições e os sistemas vigentes a se comunicarem entre si, um agente de rede e integração, tendo como foco facilitar e aumentar a qualidade da tomada de decisão no âmbito amazônico.

É evidente que, para produção de uma base de dados coerente, é fundamental o lançamento de informações por parte de inúmeros atores, bem como a revisão da base de conhecimentos já produzida ao longo de anos de atuação da gestão ambiental, além de investimentos em: atualização de dados, levantamentos cartográficos, georreferenciamento, definição de pontos críticos de fiscalização de desmatamento, definição de eventos sentinela, monitoramento de focos de incêndio em tempo real, monitoramento de áreas fronteiriças, além de muitas outras variáveis possíveis de serem lançadas nesse sistema. Os dados seriam úteis à medida que estariam à disposição da população geral e das instituições responsáveis por determinadas atribuições para, por exemplo, a mobilização do seu pessoal e a tomada de decisão integrada e participativa. Esse sistema favorece a implementação das quatro funções de efetividade para a governança, conforme já apresentado neste Ensaio: i) estabelecimento de metas, ii) coordenação das metas, iii) suas implementações e iv) as avaliações, reações e comentários, conforme Peters (2013).

Promover uma abordagem com atuação conjunta entre diversas instituições e atores de governança ambiental é uma tarefa que exige grande complexidade no planejamento e uma necessária avaliação estratégica do objetivo da ação, dos recursos financeiros e materiais disponíveis. Mas as vantagens são muitas, como a retroalimentação com informações ambientais e integradas, promovida pelas instituições participantes e sociedade, o que contribuiria para uma verdadeira ressignificação do processo, criando uma relação mais horizontal e com menos burocracia comunicativa, organizando as cooperações de maneira mais rápida e eficiente.

No contexto tecnológico atual, seria possível a implementação de um sistema dessa dimensão. Primeiro, a proposta colabora com o esforço que vem sendo feito para   democratizar o acesso à informação ambiental desde a publicação da Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação (BRASIL, 2011b). Segundo, tecnologicamente falando, é plenamente alcançável o desenvolvimento desse sistema, vide tudo que está sendo alcançado pela grande revolução tecnológica pela qual passamos. A ciência tem evoluído exponencialmente, principalmente na área da computação e dos sistemas de informações. No contexto de software, as ferramentas são inúmeras, como por exemplo, os complexos algoritmos que compõem as redes sociais, que criam uma base de dados sobre os cliques dos usuários, gerando um perfil surpreendentemente preciso sobre eles por meio da integração e relacionamento das variáveis geradas nessas bases.

Outro argumento é que o setor público tem caminhado nesse sentido: desde 2013 vem sendo implementado o Sistema Eletrônico de Informações (SEI), que tem tornado digitais os processos e ajudado a transparecer, gerenciar e agilizar as tramitações com considerável facilidade e eficiência (SARAIVA, 2018). Em conjunto, tratando-se da gestão ambiental, dois novos sistemas de TIC foram implementados em 2020: o Sinaflor+, que pretende cuidar do manejo da madeira, e a Plataforma Adapta Brasil, que visa facilitar o monitoramento amazônico (BRASIL, 2020b).

Em uma perspectiva gerencial, a base tecnológica para o desenvolvimento desse sistema pode ser uma tecnologia que tem revolucionado o processo de tomada de decisão das empresas privadas, os Sistemas ERP (Enterprise Resource Planning), traduzido como Sistema Integrado de Gestão Empresarial.

Os ERPs têm sido cada vez mais adotados nas grandes empresas e têm sido elencados como um fator fundamental para a competitividade empresarial. Os sistemas de gestão integrada permitem melhorar o gerenciamento das empresas ao unir os dados, pessoas e setores, com todas as informações disponíveis e acessíveis em um único lugar (SCHMITT, 2004). Os objetivos primordiais são a otimização dos processos e o suporte na tomada de decisões, atuando diretamente no fluxo operacional das empresas, ao permitirem uma atualização em tempo real de toda a corrente informacional de toda a cadeia de atividades, se adaptando a cada modelo de negócio no qual ele for implantado (EQUIPE TOTVS, 2020). Por ser um software de negócio com potencial não penas para ser um sistema de informação, mas um sistema de gestão (RODRIGUES; ASSOLARI, 2007), acredita-se na sua aplicabilidade à proposta apresentada neste Ensaio.

Em contrapartida, é preciso considerar algumas dificuldades que podem se manifestar nesse processo. Um sistema de gestão de tal magnitude seria caro e complexo, necessitando de uma equipe de programação bastante capacitada e consideráveis dispêndios financeiros. Também é necessário atentar que, por mais que o setor público brasileiro esteja avançando na esfera das TICs, ainda falta modernização da estrutura digital, inclusive no quesito da segurança, visto que se tem acumulado casos de invasões de hackers e de quedas dos sistemas. Além disso, precisaria ser criado um plano efetivo de implementação, para que todos os interessados consigam se apropriar dessa ferramenta, aproveitando do seu potencial máximo de integração de informações e suporte à gestão, e também para que todas as informações e sistemas sejam corretamente integrados.

Mesmo em meio aos possíveis desafios, é preciso enfrentar o desflorestamento da Amazônia com velocidade e precisão, já que a degradação ambiental avança rapidamente e suas consequências afetam cada vez mais a qualidade ambiental e, consequentemente, a qualidade de vida, especialmente das populações que vivem na região. Mas cabe ressaltar que todas essas estratégias apresentadas são voltadas à contenção dos efeitos (desmatamento, no caso), não das suas causas (que são econômicas, inclusive). Por isso, é importante tratar de outra dimensão do problema. No que se refere à natureza filosófica e comportamental dos entraves de uma gestão ambiental amazônica efetiva, é preciso tratar a questão do “desenvolvimento econômico a todo custo” que tem sido marca da gestão pública brasileira e de boa parcela da sociedade.

6. MUDANÇA DE PARADIGMA DE GOVERNANÇA AMBIENTAL E REVISÃO DA FILOSOFIA DE GESTÃO

A teoria gerencial possui grande importância para promoção de uma melhor integração dos órgãos ambientais e operacionalização das políticas públicas de meio ambiente. Não obstante, é preciso, além de todos os artifícios administrativos e de todas as estratégias possíveis, considerar a condição do ser humano e resgatar a dimensão social da administração e a importância de seus valores, princípios e ética, elementos que compõem o que aqui se chama de filosofia de gestão.

Nesse sentido, em análise, a mentalidade da sociedade capitalista atual está atrelada à ideia de intensificação do consumo e do individualismo, junto com a produção em massa para atender essa demanda e gerar lucros cada vez maiores. Porém, o fato é que essa perspectiva não dialoga com a conjuntura finita dos recursos naturais e nem com a capacidade de resiliência do planeta para se manter equilibrado frente as externalidades produzidas pelo processo de desenvolvimento econômico. Por conseguinte, não existirá solução administrativa efetiva sem que haja o desenvolvimento de um novo entendimento da vivência e da relação com o meio ambiente.

A diretriz de crescimento econômico é muito importante para qualquer país; porém, ela precisa ser revisada para abarcar a sustentabilidade, um pensamento a longo prazo, que pode aumentar os custos de produção e diminuir o lucro, mas que trará solidez e desenvolvimento real para o país, o que, em teoria, está previsto na Política Nacional de Meio Ambiente.

Todavia, chama-se atenção para uma real aplicação do conceito, tendo o Estado o papel fundamental de regular e incentivar o ato sustentável, incluindo nesse bloco o papel de buscar alterar, também, o pensamento sobre o que é o ambiente, qual a sua função, o que é gestão ambiental e o que seria governança na perspectiva participativa e colaborativa. Caberia, nesse sentido, à administração pública promover o diálogo constante com a sociedade e refletir com ela sobre os hábitos de consumo e desempenho ambiental, para que os desejos e as demandas por utilidades não criem pressões sobre a capacidade de recuperação dos recursos ambientais. Para isso, seria importante aprender com as comunidades tradicionais. Ninguém sabe mais de manejo, conservação e gestão ambiental do que as aldeias indígenas, os quilombos, as comunidades ribeirinhas e demais comunidades tradicionais. Infelizmente, não é hábito da gestão pública dialogar com essas comunidades, com esses gestores por natureza.

Atuar sobre o pensamento de gestão e governança contribui para o desenvolvimento de ações de enfrentamento das forças motrizes do desmatamento da Amazônia. Demais países do globo já têm criado medidas nesse sentido, como as ameaças de se negar a fazer transações econômicas com o Brasil até que ele se mostre mais ativo no combate ao desflorestamento no bioma. Mas o Brasil também pode atuar na promoção de várias medidas que vão enfraquecer o comércio ilegal da madeira, como: incluir contas ambientais na sua contabilidade e promover ajustes do PIB descontando dele as rubricas que foram geradas à base da exploração ambiental e social; estabelecer melhor vigilância dos portos e demais rotas de saída da madeira ilegal do país; fazer a demarcação das terras dos povos indígenas, quilombolas e demais comunidades tradicionais, como ribeirinhos, caboclos e ciganos, bem como das terras da reforma agrária, e proporcionar medidas de proteção das fronteiras dessas áreas; executar a lei de crimes ambientais sobre as grandes empresas, os latifundiários e os demais agentes que se beneficiam do comércio irregular da madeira; fortalecer programas de produção, extração, certificação e comércio de madeira proveniente de sistemas agroflorestais de baixo impacto ambiental.

Essas ações já são conhecidas e debatidas por vários agentes e a inércia do Estado em implementá-las sugere a conveniência da manutenção dessas forças motrizes aos interesses hegemônicos protegidos pelo Estado, até porque o comércio ilegal de madeira é algo muito rentável. Por isso, acredita-se que uma revisão da filosofia de gestão seria algo necessário para se resgatar uma ética e uma solidariedade que há muito não fazem mais parte da economia e da política, devido à reprodução do modo de vida capitalista neoliberal, mas que podem ser reavivadas. Além do mais, a ancestralidade e tradição negra e indígena podem inspirar muito nesse processo, pois conservam modos de vida baseados no equilíbrio e na integração da pessoa à comunidade, ao ambiente e ao cosmos, sendo, por origem, filosofias ecológicas e modos de vida sustentáveis.

7. MUDANÇAS MUNDIAIS NO ENFRENTAMENTO DAS QUESTÕES AMBIENTAIS E OS POSSÍVEIS IMPACTOS POLÍTICOS E SOCIOECONÔMICOS AO BRASIL

Em concordância com uma possível melhora na gestão integrada, é fundamental chamar a atenção para as notórias mudanças de perspectiva da comunidade internacional no trato dos e na atenção aos problemas ambientais da atualidade e suas possíveis consequências para os países. Existe uma prática na historiografia contemporânea de definir a virada de um século (de forma simbólica) como uma data na qual acontece um fenômeno histórico que marca o início de uma grande mudança da dinâmica mundial, pressupondo alterações culturais, sociais, econômicas e tecnológicas significativas que reorganizarão os modos de viver nas sociedades contemporâneas. Por conseguinte, muitos historiadores escolheram a pandemia do Sars-CoV-2, o coronavírus, como esse importante divisa para o atual momento (ALMEIDA, 2020).

Existem muitas transformações percebidas, como a intensificação do home office, das videoconferências, do ensino na modalidade EaD, por exemplo. Porém, vale destacar a eleição presidencial nos Estados Unidos que promoveu Joe Biden à presidência, sucedendo Donald Trump, e suas consequências. Em 2016 entrou em vigor o Acordo de Paris, tratado assinado por cerca de 195 países e que visa suceder ao Protocolo de Kyoto e reduzir o aquecimento global a partir de 2020. O ex-presidente Trump possuía uma postura menos comprometida com relação às mudanças climáticas, o que acarretou o anúncio, em 2017, da retirada dos EUA do tratado. É inegável a influência global dos EUA politicamente, devido ao seu caráter de então maior potência mundial, notoriamente na ONU. No arranjo geopolítico do mundo capitalista neoliberal, as decisões tomadas nos EUA frente a um tratado global estimulam consideravelmente a postura da comunidade internacional, principalmente os países em desenvolvimento, como o Brasil.

Entretanto, Biden assume o cargo em 2021 em meio à segunda onda da COVID-19 nos EUA, com grande número de mortos, passando, à época, dos 1,3 milhão de pessoas (O GLOBO, 2020), sinalizando um procedimento e um paradigma contrário ao seu antecessor. A base de sua campanha foi a promoção de uma extensa preocupação mundial com o meio ambiente e com o aquecimento global. Nos primeiros dias de governo, ele recolocou os Estados Unidos no acordo de Paris e tornou obrigatório o uso de máscaras para prevenção de novos casos de infecção pelo Coronavírus (CNN BRASIL, 2021), reafirmando seu compromisso com o ambiente e com a saúde. Biden também nomeou o ex-secretário de Estado John Kerry como enviado especial da presidência para tratar das questões climáticas, o que lhe rendeu o apelido de “Czar do clima”, devido ao alto poder decisório que lhe foi concedido pelo presidente (CAETANO, 2020). No dia 27 de janeiro de 2021, Biden convocou uma cúpula climática para abril deste mesmo ano e reiterou a necessidade dos EUA liderarem as ações globais para o meio ambiente (O GLOBO, 2021).

Posto isto, quais seriam os prováveis impactos dessas decisões e mudanças para a gestão ambiental brasileira e sua economia, com especial destaque para a Amazônia? Como demonstrado acima, mesmo com seu refinado arcabouço legal, o Brasil não tem conseguido bons resultados no combate aos impactos ambientais e, com a reentrada dos EUA no acordo de Paris, uma considerável pressão se volta para o país, não somente por ter também assinado o tratado, mas por possuir um patrimônio ecológico riquíssimo e importante para a manutenção climática do planeta, que é a floresta Amazônica, sobre a qual se comprometeu, no referido acordo, zerar o desflorestamento ilegal até 2030.

Biden anunciou publicamente possíveis retaliações econômicas ao Brasil caso não sejam aceitas ajudas externas para a preservação florestal (SCHREIBER, 2020). Independente das motivações do atual presidente dos Estados Unidos, tais promessas apontam para uma mudança no pensamento e na prioridade dada ao tema do desenvolvimento sustentável nos próximos anos, podendo, inclusive, fazer com que países que não aderirem a essa nova premissa sejam altamente prejudicados economicamente. Em vista disso, reitera-se a relevância de uma mudança de ideal brasileiro com respeito ao desenvolvimento sustentável, até porque, se a mentalidade é o desenvolvimento econômico irrefreado, caso o Brasil não se adequar às novas políticas, tal objetivo correrá o risco de ter poucas possibilidades de ser alcançado.

Os EUA sinalizaram a necessidade de discutir a questão da Amazônia com o Brasil. No entanto, comunidades indígenas e outros grupos têm pressionado para a consideração de seus termos em um possível acordo entre os dois países. Isso pode ser positivo, desde que as representações populares estejam na mesa de debate com o mesmo poder de decisão e de fala dos demais participantes e desde que a sua participação não seja utilizada como estratégia ou manobra para consecução de objetivos escusos à pauta.

Se por um lado a pressão internacional por ações mais efetivas de proteção ambiental postas em prática pelo Brasil podem alavancar a retomada de estratégias e contribuir para a promoção de efetiva governança, cabe lembrar, contudo, que grande parte da madeira extraída ilegalmente no Brasil vai para o exterior, ou seja, não adianta o mundo exigir que o Brasil contenha o desflorestamento da Amazônia se, a portas fechadas, ele demanda nossa madeira; não adianta exigir do país implantação de medidas de desenvolvimento sustentável se muitas megapotências e transnacionais aguardam ansiosas a liberação do uso dos recursos e ocupação do solo amazônico, mesmo que isso signifique o genocídio das populações tradicionais. É preciso fazer a lição de casa, mas o mundo, liderado pelos EUA, também precisa resolver os seus conflitos e abrir mão deste modelo de exploração de recursos naturais posto em prática no Brasil desde 1500. Não dá para esquecer que, na lógica do ecologismo dos pobres, os países subdesenvolvidos são os verdadeiros celeiros e aterros das grandes potências. Sendo assim, esse poderá ser o maior e melhor apoio que a comunidade internacional pode dar ao Brasil para a conservação da floresta: conter, às suas portas, o comércio ilegal e conter seus desejos pela exploração dos nossos recursos.

8.CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Amazônia brasileira engloba um extenso território, o que por si só a transforma em uma região de difícil administração. Somado a isso, existem diversos atores sociais com interesses diferentes e, algumas vezes, divergentes: comunidades tradicionais, empresas, desmatadores ilegais, várias camadas do Estado brasileiro e da comunidade internacional, por exemplo. Adiciona-se a esse contexto outros fatores ambientais, econômicos, sociais, históricos, filosóficos e administrativos, o que torna complexa a elaboração de ações e políticas de preservação da floresta Amazônica.

Toda a argumentação deste Ensaio foi destinada a refletir sobre, e a responder, as perguntas de pesquisa, que eram: Por que, mesmo depois de definidas estratégias e estrutura de gestão ambiental para a Amazônia, ainda é baixa a efetividade em governança? O que poderia ser feito para melhorar a efetividade da governança, no que se refere a estratégias e filosofia? Quais as consequências da pouca efetividade da governança na Amazônia brasileira no atual cenário geopolítico e econômico internacional?

Depois da argumentação realizada, conclui-se que, no caso da primeira pergunta, é preciso lembrar que toda a estrutura de gestão e governança brasileira, por melhor que seja, estará sujeita às pressões da estrutura global colonialista que desloca os problemas ambientais e a degradação para os países do Sul global, cada vez mais imersos em acordos internacionais baseados em trocas desiguais que continuam beneficiando mais os países do Norte. Isso mostra que a limitação para a governança não se assenta somente nos arranjos institucionais brasileiros, mas também nos determinantes das forças motrizes do atual sistema político-econômico, no que se refere à exploração ambiental. Por isso, reafirma-se aqui que é necessário que as ações de governança atuem não apenas no efeito direto dessas forças motrizes (como o desmatamento), mas também sobre a própria força motriz (modelo econômico rentável de exploração ilegal da madeira) e sua estrutura.

Com relação à segunda pergunta, buscou-se pensar naquilo que é possível fazer, enquanto administradores públicos, para tornar efetiva a governança ambiental na Amazônia. Sendo assim, as propostas apresentadas no texto foram organizadas em duas dimensões: uma administrativa e outra filosófica. As propostas na dimensão administrativa se pautam na tomada de decisão integrada e na transversalidade dos processos, o que não é simples, tendo em vista a dimensão territorial amazônica aliada à dinâmica socioambiental do território. Destacou-se a promoção da cooperação intensiva entre as diversas instituições e órgãos, isto é, uma maior integração em favor da gestão ecológica amazônica. Além disso, foi defendida a ideia de sinergia e sua aplicabilidade para a governança ambiental na Amazônia. Destacou-se, também, a necessidade de modernizar a gestão integrada de dados e de adequar a comunicação entre os agentes de governança, o que pode ser alcançado por meio de TICs, como um sistema de informação e gerenciamento integrado, por exemplo, como foi apresentado no texto.

No que se refere à revisão das bases filosóficas da gestão e governança, foram citadas, como inspiração, as experiências em gestão de território das comunidades tradicionais, cujas filosofias, pautadas no bem viver, oferecem as bases necessárias e adequadas à mudança desejada na filosofia de governança da Administração Pública.

Respondendo à terceira pergunta, ressaltou-se os prejuízos econômicos que podem ocorrer ao Brasil se o governo brasileiro não se adequar às diretivas de preservação e conservação ambiental do atual cenário internacional. O país está sendo chamado a se posicionar sobre seu desempenho ambiental e sobre estratégias de combate ao desflorestamento Amazônico. Contudo, como discutido ao longo do texto, esse posicionamento deve se adequar à realidade transfronteiriça dos problemas e dos serviços ambientais, ou seja, não basta apenas ações isoladas ou desarticuladas, o que na prática ainda é um desafio.

Tal desafio torna evidente a necessidade de estabelecer mecanismos de ação articulada e equitativa para resolver questões ambientais transfronteiriças e de estabelecer ações nacionais considerando a perspectiva global ambientalmente integrada. Acredita-se, contudo, que, para que isso dê certo, é preciso repensar a realidade de iniquidade entre Norte e Sul globais, uma vez que, como a perspectiva do Ecologismo dos Pobres evidencia, a manutenção das relações de colonialidade coloca as nações do Sul global em desvantagem nessas negociações. Por isso, é importante pensar na isonomia das partes na configuração desses acordos, promovendo decisões mais equitativas e barrando ações ligadas a interesses escusos que relativizam a preservação ambiental e suas vantagens e que reforçam os mecanismos de colonialidade, ou seja, as relações de dominação e dependência no contexto das nações livres.

Isso leva a crer que não basta pensar em uma política pública “milagrosa”, mas sim imprimir uma mudança de paradigma nacional e internacional, baseada em uma realidade integrada. É um longo caminho, mas algo plenamente possível, como foi argumentado neste texto. Espera-se que este artigo contribua para isso, não somente propondo soluções viáveis, mas instigando outros a se preocuparem e a participarem dessa discussão. Espera-se que, ao destacar possibilidades, o debate sobre governança ambiental na Amazônia se mantenha aquecido e que novos estudos sejam realizados, para que se avance ainda mais neste campo.

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[1] Graduando em Administração Pública. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8256-7710

[2] Graduando em Administração Pública. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1464-5646

[3] Orientador. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9922-1051

Enviado: Agosto, 2021.

Aprovado: Outubro, 2021.

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