Planejamento orçamentário da educação especial no governo do estado Rio de Janeiro

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ARTIGO ORIGINAL

NASCIMENTO, Aline Bernardes do [1], SILVA, Iara Tinoco Pereira da [2], SOUZA, Rafael de [3]

NASCIMENTO, Aline Bernardes do. SILVA, Iara Tinoco Pereira da. SOUZA, Rafael de. Planejamento orçamentário da educação especial no governo do estado Rio de Janeiro. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 06, Ed. 08, Vol. 04, pp. 88-117. Agosto 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/rio-de-janeiro

RESUMO

A educação pública é um segmento voltado a atender às demandas da sociedade, cujo planejamento das políticas públicas é complexo. No grupo de estudantes, portadores de necessidades especiais necessitam de ações diferenciadas que atendam à própria realidade. Para consecução das políticas públicas direcionadas aos alunos como necessidades educacionais especiais, o planejamento orçamentário é necessário para atender tal parcela grupo de estudantes. A partir da elevada demanda do setor educacional, da complexidade na gestão da educação pública e as particularidades das necessidades especiais dos alunos, emergem a seguinte pergunta: Como é realizado o planejamento orçamentário das políticas públicas direcionadas à educação especial? Assim, o objetivo da pesquisa foi analisar o planejamento orçamentário da política pública direcionada à educação especial na Secretaria de Educação do Governo do Estado do Rio de Janeiro. O estudo adotou como procedimentos metodológicos a pesquisa aplicada, a abordagem qualitativa, a técnica de pesquisa documental, a extração das informações a partir dos Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes Orçamentárias e Leis Orçamentárias Anuais no recorte temporal de 2012 a 2021. Os resultados demonstraram uma evolução na implantação da política pública, a existência de créditos ordinários não previstos nos documentos norteadores, a existência de parcerias com instituições de caráter privado, presença de estratégias voltadas à inclusão dos educandos e a indução do setor econômico. Concluiu-se que o planejamento orçamentário reflete a intenção estatal de atender às demandas dos educandos especiais. Além disso, ele reflete as dimensões políticas, sociais, gerenciais e econômicas.

Palavras-Chave: Orçamento público, Planejamento orçamentário, Instrumentos do planejamento, Educação, Educação especial.

1. INTRODUÇÃO

A sociedade é um ambiente complexo que muda ao longo do tempo, surgindo necessidades decorrentes de sua realidade. Em função da mutabilidade social, o Estado atua no delineamento e na flexibilidade do planejamento das políticas públicas que atendam às demandas sociais.

A instituição de direitos e a formatação das políticas públicas ocorrem pelos instrumentos normativos. Para efetivação dos diretos instituídos, exige-se que o Estado realize o planejamento para a alocação de diferentes tipos de recursos necessários a execução (humanos, material, orçamentário, financeiro e outros). No que tange aos recursos orçamentários, a fixação das despesas ocorre através do debate e da publicação dos instrumentos do planejamento orçamentário: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentária e Lei Orçamentária Anual. Com isso, os instrumentos do planejamento orçamentário estimam as receitas a serem arrecadas e fixam as despesas por áreas e segmentos de atuação do Estado.

Na área da educacional pública os governos realizam planejamentos que busquem atender às demandas gerais e os públicos específicos: indígenas, quilombolas, refugiados, alunos fora da faixa etária, alunos especiais e outros.

As Secretarias Estaduais de Educação atuam em um segmento estatal complexo, exigindo um planejamento, organização, direção e execução de ações educacionais adequados aos contextos. A relevância do resultado do corpo de servidores das secretarias resulta no processo educacional dos indivíduos. A educação em Freire (1967) entende que a sociedade só existe através da educação, por meio da qual preenche e liberta as pessoas, tornando os cidadãos seres pensantes e inserindo-os em sociedade, assim como uma forma de minimizar a discriminação e a exclusão social.

Na forma de minimizar a discriminação e a exclusão social, a educação especial é uma estratégia de inserção dos alunos portadores de necessidades especiais no ambiente escolar, bem como de aprimorar as habilidades intelectuais dos alunos. O debate sobre a educação especial não é recente, visto que Souto et al. (2014) lembra que educação especial inclusiva permeia a sociedade desde a década de 1990, por meio de debates, conferências e políticas públicas de ampliação da inclusão no convívio social.

A normatização das políticas públicas representa um marco legal, no entanto, a efetivação delas depende de recursos públicos para assegurar os direitos às pessoas portadoras de necessidades especiais.

A partir da elevada demanda do setor educacional, da complexidade na gestão da educação pública e as particularidades das necessidades especiais dos alunos, emergem a seguinte pergunta: Como é realizado o planejamento orçamentário das políticas públicas direcionadas à educação especial? Assim, em virtude da necessidade de recursos no processo de inclusão dos alunos com necessidade especiais nos ambientes escolares, o objetivo da pesquisa foi analisar o planejamento orçamentário da política pública direcionada à educação especial na Secretaria de Educação do Governo do Estado do Rio de Janeiro.

O recorte temporal estabelecido compreende ao período de 2012 a 2021, uma vez que a edição do Plano Nacional de Educação ocorreu no ano de 2014, documento promulgado no decurso da execução do Plano Plurianual do quadriênio (2012-2015). O recorte temporal ampliado permitiu compreender a realidade do planejamento orçamentário da política pública, no decurso de três legislaturas subsequentes dos chefes do Poder Executivo Estadual, assim como o ano da edição da Política Nacional de Educação Especial no ano de 2020.

Os dados foram coletados na página institucional da Secretaria de Estado de Fazenda do Rio de Janeiro (SEFAZ/RJ), a partir dos instrumentos do planejamento orçamentário (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual).

A motivação para realização da pesquisa está relacionada ao intuito de compreender a influência das políticas públicas para a educação especial no processo de elaboração do planejamento e alocação dos recursos pelo governo estadual, antes e ao longo da edição dos marcos legais de abrangência nacional: Plano Nacional de Educação (2014), Estatuto da Pessoa com Deficiência (2015) e a Política Nacional de Educação Inclusiva (2020).

A justificativa da pesquisa está no quantitativo de pessoas com necessidade especiais no Estado do Rio de Janeiro. Na ausência de dados de fontes confiáveis recentes, dados da Pesquisa Nacional de Saúde do ano de 2013 – realizada pelo Ministério da Saúde – indicam que a unidade da federação dispunha de 6,7% da população do país de pessoas com deficiência. Além disso, a pesquisa encontra fundamento na edição do Plano Nacional de Educação (PNE), sancionado no ano de 2014 e com vigência de 10 anos. Acrescentam-se os dados do Censo Escolar 2020 do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, o qual indicou um aumento na quantidade de alunos matriculados da educação especial no ano de 2020 (1,3 milhão), representando uma elevação de 34,7% em comparação a 2016.

Por fim, o trabalho foi estruturado em cinco seções, iniciada pela Introdução. A seção seguinte trouxe o Referencial Teórico, formado pelas subseções: Orçamento público; Instrumentos do planejamento orçamentário e; Política pública para a educação especial. A terceira seção descreveu os procedimentos metodológicos selecionados para execução da pesquisa. Na seção seguinte constam os resultados e as discussões da pesquisa. A penúltima seção contém as conclusões, as limitações dos estudos e recomendações para pesquisas futuras, enquanto na seção final são listadas as referências bibliográficas.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 ORÇAMENTO PÚBLICO

A história do orçamento público se inicia no Reino Unido com a promulgação da Carta Magna pelo rei João Sem-Terra em 1217. O documento estabelecia a necessidade da aprovação do Conselho dos Comuns para instituir impostos, bem como representou uma norma que excluiu o monopólio do soberano sobre os tributos (MARTINELLI, 2015; GIFFONI, 2018).

A França também possui relevância quanto à evolução do orçamento público, ao consagrá-lo como um direito dos cidadãos e, ao elegerem seus representantes, possuíam a valorização de suas demandas por meio orçamento público (GIFFONI, 2018).

A Revolução Americana decorreu em virtude da não aceitação dos impostos cobrados pela Inglaterra, contexto que ocasionou a elaboração da primeira Constituição no país. O documento estabelecia os valores de impostos a serem pagos, a necessidade de previsão em lei e a obrigatoriedade de prestação de contas à sociedade do fluxo de caixa de forma periódica (MARTINELLI, 2015).

No cenário brasileiro, a necessidade de criação do orçamento público deu-se no período colonial, quando foram estabelecidos inúmeros impostos. O orçamento foi uma forma de impor a necessidade da criação de leis que controlassem e efetivassem a execução dos mesmos (AFONSO, 2016).

Na Constituição brasileira de 1891 ocorreram significativas alterações na tramitação do processo orçamentário. As demais constituições tiveram grande importância para a evolução do orçamento público, no entanto, a Constituição de 1988 se destaca em tal feito (GIFFONI, 2018).

O fato dos objetivos orçamentários serem movidos pelo interesse nacional e não pelo lucro, faz com que o orçamento se incline ao desenvolvimento socioeconômico do Estado ao refletir uma agenda de desenvolvimento de curto e médio prazo estatal (RABIN, 1992).

Na visão de Crepaldi e Crepaldi (2013) o orçamento público possui importante papel no desenvolvimento do Estado, uma vez que consegue controlá-lo e reestruturá-lo. O autor também destaca como função do orçamento público para o Estado, a sua capacidade de organização da Administração Pública, ou seja, elenca em ordem de prioridade os recursos disponíveis para cada setor do governo (CREPALDI; CREPALDI, 2013).

Além de afetar a economia, o orçamento público tem efeitos significativos (intencionais e não intencionais) em áreas específicas. Dessa forma, os orçamentos, especialmente aqueles que causam grandes mudanças, têm considerável impacto político, social, econômico e gerencial (GOLEMBIEWSKI, 1997).

A pesquisa de Silva et al. (2017) identificou a influência dos mandatos eletivos dos governadores nas despesas orçamentárias dos estados brasileiros, no recorte temporal de 2003 até 2014. Os resultados indicaram um aumento nos gastos nos anos eleitorais dos chefes dos Poder Executivos legalmente reelegíveis. Outro exemplo está em Câmara Neto (2019), ao analisar a influência dos períodos eleitorais na elaboração da Lei Orçamentária Anual nos estados brasileiros e os resultados demonstraram que existe:

[…] maior possibilidade de influência fiscal na elaboração orçamentaria durante anos eleitorais, com mais notoriedade durante a possível reeleição do candidato a governo, uma vez que é evidente o aumento nos números médios das despesas por funções e despesas correntes em relação aos primeiros mandatos e anos não eleitorais (CÂMARA NETO, 2019, p. 18).

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (2015) entende que orçamento público é um documento de política central do governo, indicando como prioriza e alcança seus objetivos anuais e plurianuais. Além de financiar os programas novos e os existentes, o orçamento é o principal instrumento para implementar a política fiscal e, assim, influenciar a economia como um todo. Ao lado de outros instrumentos de política governamental – normas e ações conjuntas com outros atores da sociedade – o orçamento visa transformar os planos e as aspirações em realidade (OECD, 2015).

A dimensão social do orçamento público representa um contrato entre o cidadão e o Estado, mostrando como os recursos são captados e alocados à prestação dos serviços públicos. Desta forma, esse documento deve ser claro, transparente e confiável para inspirar confiança e prestação das contas (OECD, 2015).

O orçamento também é utilizado para atingir objetivos específicos da política econômica, como no caso dos empréstimos públicos com reflexos nos diferentes segmentos econômicos. Neste ponto, à medida que o volume de atividades governamentais aumenta, os níveis de despesas e tributação geram efeitos diretos sobre a demanda total de bens e serviços na economia (GOLEMBIEWSKI, 1997).

A aplicação do orçamento como indutor econômico, possibilita que o governo utilize a política fiscal para alcançar o pleno emprego e reduzir as flutuações econômicas. Essa função estabilizadora do Estado, via orçamento público, tem sido usada por diversos países, com variados níveis de sucesso na expansão econômica nos períodos de recessão, assim como para controlar as pressões inflacionárias. Países europeus adotam essa política no período pós-guerra, por exemplo, em uma sequência de movimentos econômico de aceleração e desaceleração – induzidos pelos governos – no intento de gerar estabilidade (CHEN; WEIKART; WILLIAMS, 2015).

Na perspectiva gerencial, o orçamento público é a base para todos os serviços e as iniciativas governamentais. É um instrumento essencial aos administradores públicos, os quais, ao longo do processo orçamentário, devem considerar as limitações orçamentário-financeiras, os interesses impostos pelas normas e outros fatores, ao mesmo tempo em que devem garantir a prestação de contas e a transparência com a publicação do documento final, da execução e do controle dos orçamentos (RABIN, 1992).

Ao longo do tempo o orçamento evoluiu para incluir mais do que dados das receitas e despesas, mas também incluírem metas e objetivos que indiquem as decisões orçamentárias políticas: refletindo a visão de futuro para as ações do setor público. Essa mudança de perspectiva começou a ocorrer quando o orçamento público, em diferentes países do mundo, foi se aperfeiçoando como uma estrutura, dentro da qual existem decisões complexas sobre a alocação de recursos, tomadas de forma eficaz e alinhadas aos postulados da governança pública (KHAN; HILDRETH, 2002; OECD, 2015).

À medida que o nível e a complexidade do envolvimento governamental na sociedade aumentam, os gastos públicos se tornam cada vez mais difíceis de controlar. Para lidar com a complexidade crescente do papel do governo, os Estados necessitam atender às diretrizes que permitam a governança orçamentária. Um orçamento adequado é apoiado e, por sua vez, apoia, os pilares da governança pública moderna, ou seja, a integridade, a abertura estatal ao cidadão, a participação social, a responsividade dos gestores e a abordagem estratégica para planejar e alcançar os objetivos nacionais. O orçamento é, portanto, uma pedra angular na arquitetura da confiança entre os estados, servidores públicos e cidadãos (KHAN; HILDRETH, 2002).

Para lidar com a complexidade crescente do papel do governo, os países experimentaram uma variedade de técnicas de orçamentação. Essas técnicas são parâmetros lógicos de construção do orçamento, a partir de uma perspectiva crítica de elaboração. A orçamentação é complexa em virtude da dificuldade em dimensionar as demandas e lidar com a limitação de recursos públicos (KHAN; HILDRETH, 2002; FALETI; FALETI; OJELEKE, 2014).

Quadro 1: Técnicas de orçamentação

Técnicas de orçamentação Conceitos
Orçamento por itens de linha Os itens das demonstrações financeiras são agrupados por categoria, mostrando uma comparação entre os dados financeiros dos períodos orçamentários passados ou presente ​​e os valores estimados para o período futuro.
Orçamento Clássico ou Tradicional Projeta as receitas e despesas para o próximo período, com base no orçamento anterior. O orçamento anterior fornece um modelo para justificar suas previsões.
Orçamento Programa É projetado para fornecer uma base mais racional para a tomada de decisão, ao identificar os dados dos custos e dos benefícios de alocar os recursos para atingir os objetivos dos programas de governo. Além disso, fornece medidas de eficácia e eficiência que permitem a revisão contínua de programas e subprogramas projetados.
Orçamento Base-Zero As despesas devem ser justificadas para cada novo período. Nesse processo de orçamento, tudo começa de uma “base zero”. Os orçamentos são elaborados em torno do que é necessário para o próximo período, independentemente se o orçamento será maior ou menor ao anterior.
Orçamento Incremental É uma orçamentação que parte do conceito central: um novo orçamento pode ser preparado, fazendo apenas mudanças marginais ao orçamento do ano corrente.
Orçamento Participativo Orçamentação com pilares democráticos, no qual membros da sociedade participam da construção e decidem, diretamente, como gastar parte do orçamento público.
Orçamento de Desempenho ou de Realizações Objetiva resolver os problemas de tomada de decisão com base na capacidade do programa em converter entradas em saídas e/ou usar entradas para atender a certos resultados. O desempenho pode ser mensurado pela capacidade de determinado programa atender a certos objetivos.
Program Assessment Rating Tool (P.A.R.T.) Desenvolvido pelo Office of Management and Budget dos Estados Unidos, mede e avalia a eficácia dos programas por meio da análise do propósito e do design do programa, do planejamento estratégico, da gestão do programa e dos resultados e responsabilidade do programa.
Flexible Freeze É uma abordagem de orçamento criada pelo presidente George Bush como um meio de cortar gastos do governo, por meio do congelamento orçamentário. Esse congelamento ocorre quando um orçamento, para um aspecto do governo, foi estabelecido a um nível fixo ou específico.

Fonte: Adaptado de Faleti, Faleti e Ojeleke (2014). Elaborado pelos autores (2021).

A variedade de técnicas de orçamento se aplica aos diferentes tipos de medidas de eficiência usadas pelos governos, para aumentar as receitas e projetar as despesas em termos de numerário, volume de programas e custos envolvidos. No contexto brasileiro, o Orçamento Programa foi adotado com a edição do Decreto-Lei 200/1967 na busca pela programação dos trabalhos do Estado (NUNES; OLIVEIRA; BEÚ, 2015).

A obra de Nunes, Oliveira e Beú (2015) defende que modelo de orçamentação programa atrela o orçamento ao planejamento e os créditos orçamentários as metas. Apesar disso, Nunes, Oliveira e Beú (2015, p. 431) tecem críticas ao Orçamento Programa, em virtude da existência da “[…] dificuldade de mensuração do trabalho e avaliação por desempenho, necessária para a tomada de decisão.”

Os orçamentos por definição são documentos voltados para o futuro e as técnicas de orçamentação representam instrumentos para a previsão das receitas e fixação das despesas. Não importa o quão cuidadosamente sejam preparados os instrumentos orçamentários, eles necessitam de flexibilidade, pois podem ser afetados por eventos imprevistos e crises. A título de exemplo, o caso da pandemia em função do Coronavírus (COVID-19) trouxe reduções abruptas nas receitas e uma expansão nos gastos com a saúde e outros setores afetos por parte dos governos de diferentes países do mundo e dos estados brasileiros.

2.2 INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO

O orçamento é o resultado do processo orçamentário, no qual são envolvidos diferentes atores estatais. Instrumentalizado por meio de documentos com força de leis, o orçamento traduz a proposta de planejamento do Estado quanto à alocação dos recursos e permite o posterior controle das atividades desenvolvidas (KHAN; HILDRETH, 2002).

À luz da Constituição Federal de 1988 ocorreu à criação dos Planos Orçamentários, estruturando e esquematizando o Orçamento Público em si e sua efetiva aplicação. Os instrumentos do planejamento orçamentário são o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

O PPA é o documento que reflete o planejamento estratégico (objetivos amplos), revestido na forma de lei e com vigência para quatro anos (BRASIL, 1988; ANDRADE, 2017). Nele são estabelecidos de forma regionalizada “[…] as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada […]” (BRASIL, 1988).

O PPA pode ter o conteúdo revisado anualmente, por meio de Projeto de Lei, em virtude de ajustes que forem identificados como necessários ao Estado, em face das alterações nos cenários social e econômico ou em função de situações não previstas no período da elaboração do documento (RIO DE JANEIRO, 2020).

Na estrutura do PPA constam os elementos de programação que identificam como o planejamento será desenvolvido ao longo do tempo, com a descrição da programação setorial, dos programas envolvidos, as ações necessárias, os produtos finais ofertados a sociedade e as metas físicas estabelecidas.

Quadro 2: Elementos de programação do PPA

Elementos Conceito
Programação Setorial Conjunto de elementos de programações do PPA (programa, ação, produto e metafísica) que abrangem os recursos previstos para os projetos e atividades finalísticas do orçamento anual.
Programa Instrumento de organização da atuação governamental, que se caracteriza como um conjunto prioritariamente multissetorial e articulado de ações, agrupadas em torno de um objetivo comum, que se destinam à resolução de um problema ou ao aproveitamento de uma oportunidade.
Ação Uma atividade ou projeto que mobiliza recursos de diversas naturezas e resulta na entrega de um produto (bem ou serviço). São iniciativas a serem realizadas para o enfrentamento das causas de um determinado problema, por meio da sua articulação, integração e sinergia com as demais intervenções previstas no programa, sendo mensuradas por indicadores.
Produto Um bem ou serviço final entregue ao cidadão, à sociedade ou ao Estado, em um prazo determinado, resultante da ação.
Metafísica Valor quantificável de bens entregues ou serviços prestados em um determinado prazo previsto.

Fonte: Adaptado de Rio de Janeiro (2020). Elaborado pelos autores (2021).

A LDO é o planejamento tático (objetivos detalhados e setoriais), elaborado a partir das propostas previstas no PPA (BRASIL, 1988; ANDRADE, 2017). A LDO tem vigência de um ano e representa o desdobramento dos objetivos do PPA em prioridades e metas do setor público, estabelecendo “[…] as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública […]” (BRASIL, 1988). Além disso, a LDO orienta à elaboração da LOA para o ano subsequente, evidencia as alterações na legislação tributária e “[…] estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento […]” (BRASIL, 1988).

O orçamento público em essência é materializado pela LOA, norma com vigência de um ano, ou seja, um planejamento operacional no qual constam os objetivos específicos que geram as ações estatais (BRASIL, 1988; ANDRADE, 2017). A LOA na perspectiva gerencial orienta onde e como gastar a verba pública previamente estabelecida, baseada nas necessidades de cada poder e/ou região do país (BRASIL, 1988).

As previsões e autorizações na LOA são alocadas por meio de recursos orçamentários denominados créditos orçamentário ordinários, com a previsão das receitas e a autorização para realizar as despesas. A LOA também contempla autorizações para os créditos adicionais, que são permissões para utilizar recursos que ajustam o orçamento ao longo da sua execução (BRASIL, 2018).

A obra de Câmara Neto (2019) destaca que os recursos presentes na LOA se baseiam nas metas estabelecidas na LDO de acordo com a necessidade de cada área de atuação, ressaltando que a LOA é orientada tanto pela LDO quanto pelo PPA.

Além de corresponder a um documento de planejamento, a LOA representa um instrumento de efetivação dos direitos fundamentais previstos na Constituição Federal, por meio da fixação das despesas voltadas às políticas públicas, a partir da previsão e disponibilidade de recursos (LEITE, 2018).

Os instrumentos do planejamento orçamentário com status de lei são elaborados com a participação dos Poderes Executivo e Legislativo. O Executivo recebe as propostas das suas unidades administrativas e dos demais poderes públicos, consolida-as e envia ao Parlamento. O Poder Legislativo discute as propostas orçamentárias, propõe ajustes se julgar necessários e aprova a versão final dos três instrumentos orçamentários de planejamento. Todo o processo ocorre no ano anterior à vigência dos documentos (BRASIL, 1988; BRASIL, 2018).

Dessa forma, as leis são elaboradas pelas dimensões técnicas do Executivo e política do Legislativo em cada esfera de governo (BRASIL, 1988; BRASIL, 2018).

2.3 POLÍTICA PÚBLICA PARA A EDUCAÇÃO ESPECIAL

O ambiente educacional regular é essencial ao desenvolvimento e atendimento às necessidades dos alunos da educação especial, propiciando melhorias em diversas áreas, dentre elas as habilidades acadêmicas, sociais e comunicacionais. A educação especial, considerada parte integrante do sistema de ensino regular, permitem que os alunos com necessidades educacionais especiais alcancem oportunidades iguais de educação (EFSTATHIOU, 2015).

Uma educação especial de forma integrada significa que as pessoas com deficiência têm o direito de ser educadas nas mesmas escolas e seguir o mesmo currículo que os alunos sem deficiência. Ela é a chave para: i) garantir a igualdade de oportunidades educacionais às pessoas com deficiência; ii) maximizar as oportunidades de participação das pessoas com deficiência na sociedade e; iii) facilitar a transição da escola para o trabalho (BRASIL, 2009).

Os alunos com necessidades educacionais especiais devem ter acesso à escola regular, as quais devem atender às suas necessidades particulares dos educandos, implementando métodos de ensino adequados e centrados no aluno, permitindo deste modo que todos os alunos (deficientes e não deficientes) se beneficiam igualmente do ambiente de ensino (EFSTATHIOU, 2015).

A Educação Especial Inclusiva é um direito que decorre da Constituição Federal com posterior instituição da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB). A referida lei possui condão de universalizar a educação no país, ao elencar diretrizes educacionais para todos os públicos. A LDB dispõe da seção sobre a Educação Especial, na qual a classifica como uma educação ofertada de maneira igualitária e inclusiva aos alunos portadores de necessidades especiais no ensino comum (BRASIL, 1996).

A Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (2007) foi aderida e internalizada pelo Brasil no ano de 2008. No entanto, apenas com a edição do Decreto-Lei nº 6.949/2009 foi instrumentalizada enquanto norma e, com a proposta de serem executados e cumpridos os preceitos dispostos na Convenção Internacional (BRASIL, 2009).

A Convenção e o decreto nacional que a ratifica, têm o objetivo de incluir portadores de necessidades especiais no desenvolvimento social, defendendo que eles possuem os mesmos direitos e garantias dos demais cidadãos, sem nenhum tipo de exclusão. Além disso, asseveram a necessidade de recursos para que os direitos das pessoas com deficiência sejam efetivamente exercidos (BRASIL, 2009).

O Decreto-Lei nº 6.949/2009 (ratifica a Convenção) reconhece o direito das pessoas com deficiência à educação. E para que tal direito seja efetivado “[…] os Estados Partes assegurarão sistema educacional inclusivo em todos os níveis, bem como o aprendizado ao longo de toda a vida […]”. A norma não se volta apenas à educação básica, mas faz menção a todos os níveis educacionais: superior, treinamento profissional, educação para adultos e formação continuada (BRASIL, 2009).

Outro avanço normativo foi a instituição do Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei nº 13.146/2015) que estabelece as diretrizes inclusivas de portadores de necessidades especiais. O referido estatuto defende que a educação “[…] constitui direito da pessoa com deficiência, assegurados sistemas educacional inclusivo em todos os níveis e aprendizado ao longo de toda a vida, de forma a alcançar o máximo desenvolvimento possível de seus talentos e habilidades físicas, sensoriais, intelectuais e sociais […]” (BRASIL, 2015).

No ano de 2015, no âmbito internacional o tema foi motivo de atenção pelas nações, ao ser inserido como metas dos objetivos da Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas (ONU). Essas metas buscam assegurar uma educação inclusiva: Objetivo 4, metas 4.a e 4.5 (BRASIL, 2016).

A promulgação do Decreto nº 10.502/2020 instituiu a Política Nacional de Educação Especial (PNEE), visando à colaboração entre os entes da federação brasileira no processo de implementação de programas e de ações que garantam os direitos à educação e ao atendimento educacional especializado dos educandos portadores de necessidades especiais. A referida política nacional tem por público-alvo os educandos: i) deficientes (definidos no Estatuto da Pessoa com Deficiência); ii) com transtornos globais do desenvolvimento; iii) com altas habilidades ou superdotação (BRASIL, 2020).

A PNEE considera como serviços e recursos da educação especial os centros especializados (centros de apoio às pessoas com deficiência visual, de atendimento educacional especializado, de atividades de altas habilidades e superdotação; centros de capacitação de profissionais e de atendimento às pessoas com surdez), as turmas, espaços e unidades escolares especializadas (classes bilíngues de surdos e as especializadas; escolas bilíngues de surdos, as especializadas e as escolas-polo de atendimento educacional especializado; salas de recursos; núcleos de acessibilidade), a produção de materiais adequados (materiais didático-pedagógicos adequados e acessíveis ao público-alvo da política), os serviços de atendimento educacional especializado (crianças de zero a três anos) e a tecnologia assistiva (BRASIL, 2020).

Os entes públicos nas três esferas de governo dependem de um planejamento orçamentário e financeiro para atender aos objetivos e executar planos, programas e ações das políticas públicas estabelecidas em normas, direcionados aos educandos especiais, como forma de assegurar os direitos legalmente previstos ao referido público-alvo.

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Os procedimentos metodológicos descrevem as ações definidas na investigação de um problema de pesquisa e a justificativa para aplicação de procedimentos ou técnicas específicas usadas pelos pesquisadores para identificar, selecionar, processar e analisar as informações aplicadas à compreensão do problema, permitindo desta forma que o leitor avalie criticamente a validade e a confiabilidade do estudo (PRODANOV; FREITAS, 2013; LÜDKE et al. 2015).

O presente trabalho, quanto à natureza utilizou a pesquisa aplicada, definida por Prodanov e Freitas (2013) como aquela voltada a solucionar intempéries de interesse coletivo. No caso da pesquisa, buscou analisar o planejamento orçamentários de uma política pública específica, em um segmento do setor público (Educação especial) em um período de tempo determinado.

A pesquisa, quanto ao objetivo se enquadra como exploratória, cujo propósito volta-se a determinado assunto com o intuito de expô-lo, como ensinam Prodanov e Freitas (2013). A pesquisa buscou explorar o conhecimento existente nos documentos analisados sobre o planejamento orçamentário para atender à demanda dos alunos portadores de necessidades especiais, por meio das programações setoriais, programas, ações, prioridades, produtos e metas.

No que tange à abordagem, utilizou a qualitativa, na qual os dados são obtidos e coletados na forma de palavras, textos e/ou imagens. A abordagem qualitativa está interessada no processo, no significado e na compreensão adquirida no decurso da pesquisa. Essa abordagem não utiliza dos métodos das Ciências Exatas para trazer à pesquisa exatidão e/ou precisão nos resultados (PRODANOV; FREITAS, 2013). Embora a pesquisa tenha utilizado documentos com dados em numerário sobre fixação das despesas públicas, eles não foram analisados por técnicas estatísticas e/ou matemáticas ou de qualquer outra área das Ciências Exatas.

Quanto aos procedimentos, utilizou a pesquisa documental, caracterizada pela adoção de documentos que podem ser analisados e estudados de acordo com o tipo de pesquisa (PRODANOV; FREITAS, 2013). Na mesma linha de raciocínio, Lüdke e Andre (2015) acrescentam que os documentos são fontes confiáveis de pesquisa, tendo em vista sua historicidade e imutabilidade ao longo do tempo, sendo possível sua utilização em variadas pesquisas. Em contraponto, Silva et aliae (2009, p. 4565) indicam que “[…] a subjetividade dos documentos” como limitação das pesquisas documentais, visto que eles são resultado da “construção humana e social”, fato que não garante a fidedignidade dos dados das fontes de pesquisa.

Os documentos utilizados na pesquisa estão disponíveis na página da Secretaria de Estado de Fazenda do Rio de Janeiro (SEFAZ/RJ), na qual constam os Planos Plurianuais (PPA), as Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e as Leis Orçamentárias Anuais (LOA).

A análise dos documentos teve o recorte temporal de 2012 a 2021. Esse período decorre da temporalidade dos Planos Plurianuais (quadrienal) e por compreender aos períodos anteriores e posteriores às promulgações da Plano Nacional de Educação em 2014 e da Política Nacional de Educação Especial em 2020. Desta forma, pretende-se compreender se existiam programações setoriais, programas, ações, produtos e metas físicas anteriores a plano e à política nacionais.

Os procedimentos de coleta de dados consideraram as principais informações contidas nos documentos quanto a Educação Especial e foram reproduzidas em quadros sintéticos preliminares para cada instrumento do planejamento: PPA, LDO e LOA. Em seguida, esses quadros sintéticos preliminares foram reduzidos a quadros sintéticos definitivos e apresentados no texto da seção de Resultados e Discussões. No intuito de facilitar a compreensão das análises, os quadros foram agrupados por quadriênio em decorrência de ser o período de vigência do PPA, documento com maior abrangência temporal.

A análise dos dados e informações buscou comparar a integração entre os três instrumentos do planejamento, no intuito de identificar o alinhamento entre os mesmos, em cada período de vigência.

4. RESULTADOS E DISCUSSÕES

A pesquisa teve o objetivo de analisar o planejamento orçamentário da política pública direcionada à educação especial na Secretaria de Educação do Governo do Estado do Rio de Janeiro (SEEDUC/RJ).

Os objetivos setoriais do PPA para o quadriênio 2012/2015 foram estruturados em programas para atenderem às demandas dos educandos com necessidades especiais. No documento foram identificados dois programas específicos: Educação Inclusiva e Qualidade no Processo Ensino-aprendizagem. Os programas foram desdobrados em ações e, por conseguinte, em produtos vinculados a elas.

Quadro 3: Plano Plurianual – 2012/2015

Programa Ação Produto Meta*
Escola Inclusiva Atendimento a Públicos Especiais Material didático concedido a alunos especiais 4.400
Qualificação de professores para atender a público especial 4
Qualidade no Processo Ensino-aprendizagem Educação para Pessoas com Necessidades Especiais Capacitação de professores da rede estadual para atender pessoas com necessidades especiais. 1
Material didático concedido a alunos com necessidades especiais 19.000
* Unidade de medida: unidades.

Fonte: Resultado da pesquisa. Elaborado pelos autores (2021).

O Programa Educação Inclusiva teve o objetivo de promover a educação ambiental, a educação inclusiva, a educação de jovens e adultos, bem como buscar a capacitação dos professores para um ensino público de qualidade, proporcionando maior integração aluno, escola, comunidade. A ação Atendimento a Públicos Especiais teve a finalidade de proporcionar educação básica para públicos especiais que necessitam de atendimento diferenciado daquele ministrado aos demais alunos da Rede Pública de Ensino. Desta forma, observa-se a concepção de escola inclusiva trouxe uma conotação ampla, abrangendo a diferentes grupos sociais que necessitam de atendimento diferenciado, ou seja, o viés de educação inclusiva como gênero e a educação especial como uma espécie contida naquele grupo.

O Programa Qualidade no Processo Ensino-Aprendizagem objetivou ofertar ensino de qualidade aos alunos da rede pública estadual. Esse programa apresentou um detalhamento na ação e nos produtos direcionados a educação para pessoas com necessidades especiais, com ênfase no volume proposto para produção de materiais didáticos e o limitado número de capacitação de professores. Desta forma, observa-se que a prioridade no planejamento de médio prazo do Estado voltou-se à produção de materiais, secundarizando a qualificação profissional: ênfase nos recursos materiais em detrimento ao recurso humano.

Quadro 4: Leis de Diretrizes Orçamentárias (2012/2015)

Ano Programa Ação Prioridade Meta*
2012
2013 Qualidade no Processo Ensino-Aprendizagem Educação para Pessoas com Necessidades Especiais Capacitação de profissionais da rede estadual para atender pessoas com necessidades especiais. 116
Material didático concedido a alunos com necessidades especiais 1.403
2014 Escola Inclusiva Atendimento a Públicos Especiais Material didático concedido a alunos especiais 1.800
Qualificação de professores para atender a público especial 1
2015 Escola Inclusiva Atendimento a Públicos Especiais Material didático concedido a alunos especiais 2.160
Qualidade no Processo Ensino-Aprendizagem Educação para Pessoas com Necessidades Especiais Alunos atendidos por intérpretes de libras 850
Alunos atendidos por monitores/cuidadores 90
Capacitação de profissionais da rede estadual para atender pessoas com necessidades especiais 3
Material didático concedido a alunos com necessidades especiais 897
Padrão de Qualidade da Infraestrutura Física da Rede Transporte Escolar Aluno portador necessidade especial beneficiado com transporte escolar especial 50
* Unidade de medida: unidades.

Fonte: Resultado da pesquisa. Elaborado pelos autores (2021).

As metas e prioridades da LDO do ano de 2012 foram inseridas no Plano Plurianual para o período 2012/2015.

Enquanto o PPA para o quadriênio trouxe ênfase na quantidade de materiais didático concedidos, as LDOs indicam uma inversão nesta lógica, pois as metas de materiais concedidos planejado nas LDOs foram inferiores a prevista no PPA, enquanto as metas para qualificar e capacitar (professores e profissionais) foi superior. Em relação a qualificação e capacitação, cabe destacar que as LDOs diferenciam os termos “profissionais” de “professores” na especificação das prioridades das leis: professores referem-se ao cargo do servidor dedicado ao ensino na sala de aula, ao passo que profissionais indicam a capacitação de indivíduos que integram todo o processo educacional, dentro e fora da sala de aula.

Os programas e as ações previstos no PPA foram contemplados nas LDO para o triênio 2013/2015, exceto a prioridade da LDO referente a ação transporte escolar do Programa Padrão de Qualidade da Infraestrutura Física da Rede. A prioridade de concessão de transporte escolar constou no PPA de forma genérica, ou seja, a prioridade constou para alunos beneficiados pelo Programa Estadual de Transporte Escolar, sem especificar se os alunos da educação especial eram atendidos em conformidades as necessidades do público específico. Por outro lado, a LDO de 2015 trouxe a especificação do quantitativo de 50 alunos portadores de necessidades especiais beneficiados pelo transporte escolar.

Outras diferenciações entre o PPA e a LDO foram identificadas nas prioridades do Programa Qualidade no Processo Ensino-Aprendizagem: foram incluídos na LDO de 2015 o atendimento de 850 alunos por profissionais intérpretes de libras e de 90 alunos por monitores/cuidadores.

Destaca-se que o detalhamento na concessão de transporte escolar aos portadores de necessidades especiais e a inclusão dos profissionais especializados (intérpretes de libras e monitores/cuidadores) na LDO de 2015, foram no ano posterior à edição do Plano Nacional de Educação (2014) e no mesmo ano da edição do Estatuto da Pessoa com Deficiência (2015). Com isso, observa-se recursos alocados para atender interesses nacionais de uma agenda de desenvolvimento de curto e médio prazo como ensina Rabin (1992).

A LOA apresenta os créditos orçamentários para despesas fixadas, a autorizada para gastos, bem como os Planos de Trabalho para execução das despesas do orçamento anual. A presença dos Planos de Trabalho em complemento às LOAs permite que o planejamento operacional das despesas indique os objetivos específicos que geram as ações estatal como definido em Brasil (1988) e Andrade (2017).

Tabela 1: Despesas orçamentárias previstas nas LOAs (2012/2015)

Fonte: Resultado da pesquisa. Elaborado pelos autores (2021).

As despesas elencadas na Tabela 1 demonstram vultosos valores de créditos orçamentários para atender às necessidades dos alunos. Tal volume de despesas previstas atua como um indutor econômico que geram efeitos sobre a demanda de bens e serviços, como explica Golembiewski (1997), em diferentes regiões do Estado do Rio de Janeiro. Neste ponto cabe esclarecer que a atuação da Secretaria de Estado de Educação ocorre por meio das unidades escolares presentes em todos os municípios do Estado.

Os créditos presentes na LOA identificam os programas e as ações previstas para o ano de 2012, os quais não foram apresentadas na LDO para o referido ano (Quadro 4).

As LOAs alocaram despesas com ações que não constaram na LDO nem no PPA: a reforma e restauração prédio Sociedade Lira de Apolo e a aquisição de laboratório de informática munícipio de Barra Piraí. Tais situação são exemplos da necessidade de flexibilidade no planejamento orçamentário operacional, para atender às demandas específicas e em virtude das disponibilidades de recursos, como ensinam Andrade (2017) e Leite (2018).

As ações de Atendimento a Públicos Especiais (Programa Escola Inclusiva) no ano de 2013 e Educação para Pessoas com Necessidades Especiais (Programa Qualidade no Processo Ensino-Aprendizagem) no ano de 2014 receberam alocação de recursos nas LOAs, mas tais planejamentos não constavam nas respectivas LDOs. Outra ocorrência a destacar é a previsão de recursos para a aquisição de transporte especial (Programa Escola Inclusiva) na LOA do ano de 2015.

Os recursos se concentraram na ação Educação para Pessoas com Necessidades Especiais (Programa Qualidade no Processo Ensino-Aprendizagem), com uma crescente na alocação das despesas no quadriênio – exceto no ano de 2014. Outras ações dos programas da LOA receberam alocações de recursos de forma pontual.

O Plano de Trabalho da LOA indica que parte dos recursos do Programa Qualidade no Processo de Ensino Qualidade previu a implantação de piscina semiolímpica com acessibilidade (rampa para deficiência motora) no ano de 2012, inserida na ação denominada “Realização de atividades Extracurriculares”. Já a ação Educação Especial para Pessoas com Necessidades Especiais contemplou, dentre outros, a implementação do Programa de Crédito Educativo Estadual, a implantação de uma oficina de marcenaria (município de Volta Redonda) e a aquisição de cadeiras especiais. Ressalta-se que tais ações não foram propostas no PPA, LDOs e LOAs do quadriênio em questão.

O segundo grupo de dados analisados correspondeu ao quadriênio 2016/2019, a partir do PPA.

Quadro 5: Plano Plurianual 2016/2019

Programa Ação Produto Meta*
Educação Inclusiva Incentivo à frequência escolar pela Educação Esportiva – Projeto Cidadão I, II, III, IV, V, VI, VI e VII Pessoa atendida pelo Projeto Cidadão 44.4000
Promoção da frequência escolar pela educação esportiva – Projeto Cidadão I e II Pessoa atendida pelo Projeto Cidadão 18.000
Educação para Pessoas com Deficiência Aluno atendido por cuidadores 204
Aluno atendido por intérpretes de libras 600
Material didático adaptado concedido 3.392
Operacionalização e Desenvolvimento da Rede de Ensino Transporte para aluno com deficiência concedido Transporte para aluno com deficiência concedido 80
* Unidade de medida: unidades.

Fonte: Resultado da pesquisa. Elaborado pelos autores (2021).

O PPA do quadriênio 2016/2019 trouxe menos de programas, comparado ao plano anterior, entretanto, a quantidade de ações desdobradas a partir dos programas foi superior às ações do plano plurianual anterior. Dentre seus objetivos setoriais, o plano propôs consolidar e avançar na elevação dos resultados educacionais estadual, ampliando a oferta de Educação Integral e Inclusiva.

O Programa Educação Inclusiva teve por público-alvo os alunos como necessidades especiais da rede pública estadual de ensino e objetivou promover a educação inclusiva de forma efetiva, por meio da aquisição de material didático e equipamentos específicos para esse público e disponibilizar os profissionais de suporte ao atendimento dos alunos com necessidades especiais. No PPA do quadriênio anterior (2012/2015), observou-se uma mudança na nomenclatura do Programa de Escola Inclusiva para Educação Inclusiva.

O Programa Educação Inclusiva trouxe novas ações de inclusão dos alunos por meio do incentivo e promoção da frequência escolar pela educação esportiva (Projeto Cidadão) e de inserção de profissionais especializados (cuidadores e intérpretes de libras). Destaca-se que no ano de 2016 ocorreram os Jogos Olímpicos Rio 2016, indicando que as propostas orçamentárias sofrem influência de questões sociais e locais como ensina Rabin (1992).

Outro ponto a destacar no Programa Educação Inclusiva refere-se à distinção na denominação da ação “Educação para Públicos Especiais” de “Educação para Pessoas com Deficiências”. Ou seja, o PPA 2016/2019 trouxe ações específicas à educação dos alunos com deficiência. Essa alteração representa uma mudança no planejamento e destinação dos recursos, indicando uma nova perspectiva quantos aos alunos portadores de necessidades especiais. No ano de 2015 Cabe relembrar que legislação prevê a discussão, a elaboração e a publicação do PPA no anterior a sua vigência: no ano de 2015 no documento em análise.

O ano da discussão, a elaboração e a publicação do PPA em análise coincidem com o ano da edição do Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei nº 13.146/2015) e da publicação da Agenda 2030 pela ONU. Como ensina Rabin (1992), ao longo do processo orçamentário, os administradores devem considerar os interesses impostos pelas normas do país e dentre outros fatores. Assim, as ações Educação para Pessoas com Deficiência do Programa Educação Inclusiva e a ação Transporte para aluno com deficiência concedido do Programa Operacionalização e Desenvolvimento da Rede de Ensino indicam essa influência legal e social na elaboração do PPA 2016/2019.

Diferenciando-se do plano do quadriênio anterior que enfatizou estratégias de produção de materiais e capacitação/qualificação dos servidores, o PPA do quadriênio 2016/2019 apresentou ações e produtos que viabilizem a inclusão dos alunos.

Quadro 6: Leis de Diretrizes Orçamentárias (2016/2017)

Ano Programa Ação Prioridade Meta*
2016
2017 Educação Inclusiva Capacitação especializada de professores da Rede Pública Capacitação de docente para atendimento a aluno especial realizada 1
Reforma de unidades escolares Unidade escolar reformada 2
Educação para Pessoas com Deficiência Aluno atendido por intérpretes de libras 1.550
Material didático adaptado concedido 1.600
Aluno atendido por cuidadores 1.700
Implantar cursos de formação profissional para pessoas com deficiência no CVT 5
Inclusão de Mediadores nas escolas publicas Unidade de assistência social operacionalizada 2
Atendimentos à públicos especiais Kit de material didático concedido a alunos com necessidades especiais 10
Operacionalização e Desenvolvimento da Rede de Ensino Oferta de Transporte Escolar Transporte para aluno com deficiência concedido 90
* Unidade de medida: unidades.

Fonte: Resultado da pesquisa. Elaborado pelos autores (2021).

A LDO de 2016 não disponibilizou o detalhamento das metas e prioridades da administração pública estadual, pois integraram o Plano Plurianual para o período 2016/2019.

Em virtude da quantidade de dados presentes nas LDOs, os parágrafos seguintes apresentam os resultados em biênio.

As LDOs referentes ao biênio 2016/2017 trouxeram ações e produtos não constantes do PPA: cursos de formação para pessoas com deficiência no Centro Vocacional Tecnológico (CVT) da Fundação de Apoio à Escola Técnica (FAETEC); inclusão de mediadores através de unidade de assistência social operacionalizada e; concessão de kit de material didático.

Quadro 7: Leis de Diretrizes Orçamentárias (2018/2019)

Ano Programa Ação Prioridade Meta*
2018 Educação Inclusiva Educação para Públicos Especiais Material didático especial concedido 120
Incentivo à Frequência Escolar Pela Educação Esportiva (Projeto Cidadão I, II, III, IV, V, VI, VII) Pessoa atendida pelo Projeto Cidadão 10.200
Promoção da Frequência Escolar pela Educação Esportiva (Projeto Cidadão I e II) Pessoa atendida pelo Projeto Cidadão 4.500
Educação para Pessoas com Deficiência Aluno atendido por cuidadores 185
Aluno atendido por intérpretes de libras 550
Material didático adaptado concedido 880
Operacionalização e Desenvolvimento da Rede Oferta de Transporte Escolar Transporte para aluno com deficiência concedido 80
2019 Educação Inclusiva Educação para Públicos Especiais Material didático especial concedido 120
Incentivo à Frequência Escolar pela Educação Esportiva (Projeto Cidadão I, II, III, IV, V, VI, VII) Pessoa atendida pelo Projeto Cidadão 15.800
Promoção da Frequência Escolar pela Educação Esportiva (Projeto Cidadão I e II) Pessoa atendida pelo Projeto Cidadão 4.500
Educação para Pessoas com Deficiência Aluno atendido por cuidadores 600
Aluno atendido por intérpretes de libras 500
Material didático adaptado concedido 320
Operacionalização e Desenvolvimento da Rede de Ensino Oferta de Transporte Escolar Transporte para aluno com deficiência concedido 80
* Unidade de medida: unidades.


Fonte: Resultado da pesquisa. Elaborado pelos autores (2021).

As LDOs concernentes ao biênio 2018/2019 trouxeram alinhamento ao PPA do quadriênio quanto aos programas, as ações e aos produtos, entretanto, os documentos se diferem nas metas planejadas.

Ao comparar o PPA com as LDOs do quadriênio, observa-se um aumento na quantidade de atendimentos por meio de cuidadores e intérpretes de libras. Assim, a política pública planejou priorizar o atendimento através de profissionais especializados, bem como a contratação de novos profissionais refletiu na economia.

Tabela 2: Despesas orçamentárias previstas nas LOAs (2016/2019)

Fonte: Resultado da pesquisa. Elaborado pelos autores (2021).As LOAs para o quadriênio 2016/2019 especificaram a alocação de recursos apenas para as ações do Programa Educação Inclusiva, não contemplando as ações de oferta de transporte escolar do Programa Operacionalização e Desenvolvimento da Rede de Ensino previstas nas LDOs de 2017, 2018 e 2019.

No ano de 2016 as ações relacionadas às tecnologias, veículo para Projeto PAFEE no município de Angra dos Reis não constaram na LDO nem no PPA.

Destaca-se o planejamento no intuito de incentivar e a promover à frequência escolar através educação esportiva em diferentes ações do Projeto Cidadão no ano de 2016. As mesmas ações foram previstas na LDO para o ano de 2018, no entanto, apenas o Projeto Cidadão II recebeu recurso na LOA do referido ano. No ano de 2019, as ações constaram apenas na LDO, sem qualquer alocação de recurso na lei orçamentária.

Na LOA do ano de 2017 não foram alocados créditos orçamentários em determinadas ações previstas no Programa Educação Inclusiva presentes na LDO: capacitação especializada de professores da Rede Pública, reforma de unidades escolares e a inclusão de mediadores nas escolas públicas.

Os créditos orçamentários para a ação Educação para Pessoas com Deficiência (Programa Educação Inclusiva) foram regulares nos períodos das LOAs (Tabela 2), no entanto, os valores oscilaram consideravelmente de um ano para o outro. As demais ações do programa não mantiveram consistência de recursos alocados ao longo dos anos do quadriênio.

Os Planos de Trabalhos desdobrados a partir das LOAs editadas para o quadriênio 2016/2019, indicaram a aquisição de micro-ônibus adaptado para atendimentos dos alunos de escola municipal, compra de equipamento e materiais para atender instituições privadas (APAE do município de Mendes e Fundação Pestalozzi de Angra dos Reis) e inclusão de Emenda Parlamentar para criação do Projeto Barco Escola no município de Paraty, onde teve o objetivo levar educação para todos, até mesmo a famílias nas áreas costeiras. Destaca-se que não foi publicado plano de trabalho para o ano de 2018.

O último grupo de dados analisados inicia-se com o PPA para o quadriênio 2020/2023.

Quadro 8: Plano Plurianual 2020/2023

Programa Ação Produto Meta*
Infraestrutura das unidades educacionais Ampliação da Rede e Melhoria da Infraestrutura Unidade escolar bilíngue para surdos implantada 2
Unidade escolar para uso de pessoas com deficiência adaptada 8
Oferta de Transporte Escolar Transporte para aluno com deficiência concedido 725
Educação Básica Educação para Pessoas com Deficiência Aluno atendido por cuidadores 3.236
Aluno atendido por intérpretes de libras 1.316
Núcleo de produção de material pedagógico em libras operacionalizado metropolitana 2
Oficina de tecnologia assistiva implantada 1
Professor capacitado 5.548
Centro de Ensino Estruturado para Autistas Aluno atendido 200
* Unidade de medida: unidades.

Fonte: Resultado da pesquisa. Elaborado pelos autores (2021).

O PPA do quadriênio 2020/2023 trouxe detalhes nos dados e nas informações quanto as unidades de medidas e as metas físicas anuais dos produtos das ações de cada programa de governo, o que não ocorrera nos planos quadrienais anteriores: apenas nas LDOs. No PPA em análise constaram dois programas: Infraestrutura das unidades educacionais e Educação Básica.

O PPA 2020/2023 trouxe continuidade às ações e aos produtos do quadriênio anterior, por meio da ampliação dos produtos, especificamente: i) na quantidade de concessão de transporte escolar; ii) na quantidade de profissionais especializados (cuidadores e intérpretes de libras); iii) na capacitação dos servidores. Observa-se o reflexo do comando constitucional das despesas de duração continuada apontadas em Brasil (1988).

Os produtos denominados implantação de escolar bilíngue, unidades escolares adaptadas, núcleo de produção de material pedagógico, oficina de tecnologia assistiva e o Centro de Ensino Estruturado para Autistas denotam um avanço na implantação da política pública e no nível de especialização para atender aos diferentes perfis dos educandos com necessidades especiais. Além disso, tais produtos se alinham ao processo de implementação de programas e de ações que buscaram garantir o direito ao atendimento especializados dos educandos portadores de necessidades especiais, conforme a Política Nacional de Educação Especial (Decreto nº 10.502/2020).

O Programa Educação Básica apresentado no PPA 2020/2023 contemplou ações e produtos que integravam o Programa Educação Inclusiva. Tal modificação atendem ao normativo presente em Brasil (1988) de continuidade das diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas relativas aos programas de duração continuada, no entanto, a alteração na denominação do programa refletem os aspectos políticos nas construções do orçamento público mencionados por Golembiewski (1997), Silva et aliae (2017) e Câmara Neto (2019).

Quadro 9: Leis de Diretrizes Orçamentárias (2020/2021)

Ano Programa Ação Prioridade Meta*
2020
2021 Infraestrutura das Unidades Educacionais Ampliação da Rede e Melhoria da Infraestrutura Unidade escolar para uso de pessoas com deficiência adaptada 2
Oferta de Transporte Escolar Transporte para aluno com deficiência concedido 171
Educação Básica Educação para Pessoas com Deficiência Aluno atendido por intérpretes de libras 329
Professor capacitado 1.387
Aluno atendido por cuidadores 853
Núcleo de produção de material pedagógico em libras operacionalizado 2
Oficina de Tecnologia Assistiva Implantada 1
* Unidade de medida: unidades.

Fonte: Resultado da pesquisa. Elaborado pelos autores (2021).

O detalhamento das ações e prioridades da administração pública estadual da LDO para o 2020 foram integrados ao PPA do quadriênio.

As LDOs dos anos de 2020 e 2021 iniciaram a maioria das ações dos programas previstas no PPA, exceto a ação Centro de Ensino Estruturado para Autistas do Programa Educação Básica. No entanto, no período de análise de tais documentos na execução da pesquisa, tais leis ainda estavam em vigência.

Os dados das LDOs dos anos de 2022 e 2023 não foram analisados em função da pesquisa ocorrer no decurso temporal.

Tabela 3: Despesas orçamentárias previstas nas LOAs (2020/2021)

Fonte: Resultado da pesquisa. Elaborado pelos autores (2021).A LOA do ano de 2020 apresentou a proposta de despesas com a ação relacionada ao Centro de Ensino Estruturado para Autistas (Programa Educação Básica), prevista no PPA, mas não elencada na LDO do referido ano. Além disso, foi inserida a ação Educação em Unidades Prisionais (Programação Educação Especial) que não constava nem na LDO para o respectivo ano nem no PPA do quadriênio.

A proposta de alocação de créditos orçamentários para atender a ação Educação em Unidades Prisionais representa uma atenção aos portadores de necessidades especiais em diferentes espaços sociais e educacionais.

Na LOA de 2021 houve uma integração entre os diferentes setores estatais para atender à demanda dos alunos, por meio da alocação de recursos de outro setor (Assistência Social) para ação vinculada à Secretaria de Estado de Educação: despesa na ação de Adaptação dos espaços educacionais do Programa Infraestrutura das Unidades Educacionais. Assim, observa-se uma proposta de orçamento pode integrar os diferentes setores públicos para a consecução de políticas públicas específicas.

Os recursos alocados nos planos de trabalho para os quadriênios foram direcionados ao apoio de ações para portadores de necessidades especiais nos diferentes municípios do Estados; à capacitação de professores; à aquisição de mobiliários especiais; ao apoio à educação especial autistas e deficientes mentais através de convênio; à aquisição de transporte escolar adaptado e; à reforma, adaptação e manutenção das instalações de unidades escolares e especializadas.

A partir do questionamento inicial de como é realizado o planejamento orçamentário das políticas públicas direcionadas à educação especial, cabe elencar comentários que respondem a tal pergunta.

Primeiro, as leis de planejamento orçamentário analisadas permitiram compreender a organização da proposta de despesas da Administração Pública Estadual, apresentando a ordem de prioridade dos recursos disponíveis e inseridos nos documentos em cada ano, como salientam Crepaldi e Crepaldi (2013).

Segundo, as leis que compuseram o planejamento orçamentário do Governo do Estado do Rio de Janeiro demonstram o viés de gerencial por meio do planejamento, mas também indicaram o processo evolutivo da efetivação dos direitos fundamentais previstos na Constituição Federal e em outras normas para execução da política pública como descreve Leite (2018).

Terceiro, a previsão de créditos orçamentários de forma continuada na política pública voltada a educação especial, por meio de diferentes ações inseridas nas leis de planejamento orçamentários, contribuem ao acesso à escola de forma regular, a implementação de métodos de ensinos adequados e a interação entre alunos deficiente e não deficientes no ambiente escolar. Tais propostas de ações possibilitam que os alunos deficientes tenham os mesmos direitos dos demais, evitando assim o processo de exclusão como estipulado na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional em Brasil (2009) e no Estatuto da Pessoa com Deficiência, bem como na literatura de Efstathiou (2015).

O quarto comentário recai no fato do estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas nos PPAs e nas LDOs trazem uma perspectiva gerencial, que indicam parâmetros quantificados de ações para o futuro, assim como elementos que permitem transparência na proposta e permite os controles público e social, como defende Rabin (1992). Assim, os instrumentos de planejamento orçamentário não se limitam a documentos com dados de receitas e despesas previstas, mas com as metas e os objetivos das decisões políticas direcionadas a um futuro como ensinam Khan e Hildreth (2002) e a OECD (2015). Em complemento, indicam as características da técnica de orçamentação do tipo Orçamento Programa, ou seja, a instrumentalização da racionalidade na tomada de decisão e no fornecimento de medidas de eficácia que permitem revisão contínua, aspectos salientados em Faleti; Faleti e Ojeleke (2014).

Como quinto comentário, destaca-se que ao longo da pesquisa, observou-se que os documentos analisados indicam as alterações terminológica ao se referirem aos alunos educação especial: “pessoas com Necessidades Especiais”, “alunos especiais”, “público especial”, “portador necessidade especial” e “aluno com deficiência”. Com isso , os instrumentos de planejamento utilizaram diferentes expressões para se referirem aos alunos da educação especial.

Por fim, também se observou nos PPAs a alteração na denominação do “Programa Escola Inclusiva” para “Programa Educação Inclusiva”. Enquanto o primeiro programa se refere à escola (espaço físico – sentido restritivo), segundo se refere à educação (processo educacional – sentido amplo).

5. CONCLUSÕES

A pesquisa partiu do questionamento sobre como é realizado o planejamento orçamentário das políticas públicas direcionadas à educação especial. Conclui-se que o planejamento orçamentário da política pública direcionada à educação especial na Secretaria de Estado de Educação do Governo do Rio de Janeiro teve forte direcionamento as questões estruturais das unidades escolares, construção de espaços diferenciados aos alunos, qualificação dos servidores, presença de profissionais especializados (intérpretes de libras e cuidadores) e produção de materiais pedagógicos.

Os documentos de planejamento demonstraram que a política pública direcionada aos portadores de necessidades especiais tem capacidade de induzir na dimensão econômica pela aquisição de bens para atende às necessidades estrutural, logística, humana e pedagógica dos educandos.

Destaca-se que a mudança na denominação dos programas reflete aspectos políticos, posto que a modificação aconteceu no ano posterior às eleições estaduais.

Os programas, as ações e os produtos planejados nos documentos do Governo do Estado do Rio de Janeiro antecederam aos principais marcos nacionais e internacionais (Plano Nacional de Educação, Estatuto da Pessoa com Deficiência, Meta 25 da Agenda 2030), no entanto, esses marcos influenciaram a construção de peças orçamentas que se observou no detalhamento das ações e dos produtos dos programas para atender aos diferentes tipos de necessidades especiais.

O estudo identificou que a educação especial não se restringe às unidades escolares, mas também abarcar outros espaços educacionais como as unidades prisionais. Além disso, a pesquisa permitiu identificar ações direcionadas aos diferentes grupos de portadores de necessidades especiais, com demandas específicas aos perfis de deficiências existentes. Assim, a política pública para os portadores de necessidades especiais exige um nível de detalhamento em função das particularidades de cada tipo de deficiência no processo de construção do planejamento orçamentário.

Os instrumentos orçamentários permitiram identificar a dimensão gerencial do orçamento, ao elencar as estratégias a serem utilizadas para o processo de inclusão dos alunos. Diferentes estratégias foram apresentas nos documentos, com destaque ao incentivo a frequência escolar por meio da educação esportiva e a utilização Tecnologia Assistiva.

A complexidade do planejamento é perceptível no nível de detalhamento existentes nas três peças orçamentárias. Embora os documentos atendem ao princípio da publicidade dos documentos para acompanhamento social, a complexidade na estruturação limita o controle social a partir peças orçamentárias pela população brasileira.

Foram analisados os programas, as ações e os produtos que se apresentaram declaradamente direcionadas aos alunos com necessidades especiais, no entanto, foram identificados outros programas, ações e produtos direcionados a todos os alunos, atendendo também os públicos específicos, como por exemplo, a aquisição e a distribuição de uniformes, a alimentação escolar e outros. Desta forma, o estudo apresenta a limitação de se dedicar restritamente à política pública específica. Com isso, recomenda-se para pesquisas futuras estudos que possam suprir essa lacuna.

A pesquisa teve o foco nas análises da política pública apresentada nos documentos referentes à fase do planejamento orçamentário, não se dedicando as fases da execução e do controle. Tal situação representa uma limitação da pesquisa que pode ser suprida por estudos posteriores que comparem as três fases da política pública a partir de documentos distintos.

Identificou-se na LOA para o ano de 2020 créditos orçamentários para educação em unidades prisionais. Como a pesquisa limitou-se as Secretaria de Estado de Educação, recomenda-se para pesquisas futuras estudos que identifiquem a destinação de recursos orçamentários aos estudantes não portadores e aos portadores de necessidades especiais nas unidades prisionais.

A pesquisa teve enfoque na educação básica da Secretaria de Estado de Educação do Governo do Rio de Janeiro. No entanto, em virtude da existência de instituições estaduais de educação superior e de políticas de cotas que viabilizam o acesso de alunos portadores de necessidades especiais ao ensino superior, recomenda-se como pesquisas futuras estudos que identifiquem aspectos orçamentários para tal situação.

Por fim, registra-se que as peças orçamentárias representam fontes ricas de dados e informações para pesquisas futuras, as quais podem se dedicar aos diferentes segmentos de atuação do poder públicos ou mesmo de determinadas instituições ou programas específicos, nas diferentes esferas de governo.

6. REFERÊNCIAS

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______. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. – 8 ed. Brasília: Ministério da Economia, 2018.

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[1] Graduanda em Administração Pública.

[2] Graduanda em Administração Pública.

[3] Bacharel em Administração Pública.

Enviado: Julho, 2021.

Aprovado: Agosto, 2021.

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