O controle externo na administração pública

ARTIGO DE REVISÃO

LIMA, Júlio César Falcão ^[1], SILVA, Daniele de Jesus da ^[2], GONÇALVES, Carla Lima ^[3] 

LIMA, Júlio César Falcão. SILVA, Daniele de Jesus da. GONÇALVES, Carla Lima. O controle externo na administração pública. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 07, Ed. 04, Vol. 08, pp. 40-49. Abril de 2022. ISSN: 2448-0959, Link de acesso:  https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/o-controle-externo, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/administracao/o-controle-externo

RESUMO

O controle externo tem se tornado um dos principais aliados da administração pública, buscando sempre formas ou métodos para identificar, avaliar e supervisionar todos os procedimentos realizados junto às organizações públicas. Neste contexto, o presente artigo, tem como questão norteadora: De que forma ocorre o controle externo na administração pública? O trabalho apresentado tem por objetivo geral destacar o papel do controle externo dentro da administração pública. Sendo ressaltado, por meio de uma revisão de literatura, os principais conceitos, aspectos e análises de autores sobre a realização ou aplicação dos controles externos dentro das rotinas administrativas públicas. Diante dos pontos apresentados, pode-se verificar que por meio do controle externo, realizado, principalmente, pelo Tribunal de Contas da União, as informações são consolidadas e devidamente avaliadas, algo que tem extrema relevância na verificação de postura e dos atos praticados na administração pública. Por fim, pode-se concluir que o Tribunal de Contas da União possui a responsabilidade de avaliar todos os movimentos orçamentários e financeiros realizados pelas organizações públicas a fim de contribuir com o aperfeiçoamento da Administração Pública em benefício da sociedade, promovendo, através do seu trabalho, o exercício do controle externo e contribuição do aperfeiçoamento da administração pública brasileira.

Palavras-chave: controle externo, administração pública, aplicação dos controles externos.

1. INTRODUÇÃO

A administração pública no Brasil, foi instituída como uma modalidade de gerenciamento e organização de todas as movimentações realizadas pelos governantes ou representantes legais. Por muitos anos, a forma de administração dos setores públicos acabou acontecendo sem o devido controle ou demonstração de informações. Por conta desse fato, durante um longo período houve certa resistência por parte dos cidadãos à prática de administração pública realizada (ROCHA, 2013).

Ante ao exposto, o presente estudo busca destacar a importância do controle externo na administração pública, sendo destacados alguns órgãos desenvolvidos com a responsabilidade de analisar, controlar e supervisionar todas as movimentações realizadas dentro do campo público, levando em consideração que estes controles são algo que concede aos gestores públicos uma melhor avaliação das medidas ou rotinas que estão sendo executadas em organizações públicas. Nesse contexto, os conteúdos apresentados buscaram responder a seguinte questão: De que forma ocorre o controle externo na administração pública?

O objetivo geral da pesquisa consiste em destacar o papel do controle externo dentro da administração pública. Portanto, para uma melhor estabilidade dos conteúdos apresentados, realizou-se uma revisão de literatura, tendo por base obras já publicadas, sendo descrito os principais conceitos e análises de autores no campo da gestão pública, assim como controle externo aplicado junto a organizações públicas.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Quando se fala a respeito da estrutura do Estado, segundo Prado (2013), é possível, hipoteticamente, observar que um Estado pode existir sem jurisdição ou até mesmo sem uma legislação, baseando a ordem social no direito costumeiro. Porém, é inconcebível a ideia de que um Estado, de fato, venha funcionar, sem que possua uma Administração. Isso porque, um Estado que não possui uma administração, está indo contra a sua própria finalidade. Portanto, não há como questionar a necessidade da Administração Pública para os Estados. De modo que, os Estados são ramificações dessa Organização e funcionamento que emanam da Administração Pública. Portanto, cada Estado, deve ter como objetivo, aperfeiçoar a eficiência de sua Administração, como uma forma de garantir o seu próprio desenvolvimento.

Assim, uma Administração é feita, principalmente, de agentes, que atuam em função e de encontro às condutas preconizadas em um instituto muito recorrente dentro da atuação estatal, que são as regras e diretrizes que versam a respeito de atos que incorrem na chamada Improbidade Administrativa (BARCHET, 2016).

Nesse contexto, a construção do Direito Administrativo Público, surge pautada em nuances de manifesta autonomia, em detrimento do Direito Privado e do próprio particular. Desse modo, a parte majoritária da doutrina entende que os princípios da Administração Pública, em conjunto com a sua estrutura e integração de agentes, gozam de plena autonomia, não dirimindo exceções. Parte-se, portanto, de que este entendimento está correto, visto que o particular não possui prerrogativas para aferir mudanças na estrutura do Direito tal qual foi concebida (BARCHET, 2016).

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, proclamou, logo no seu preâmbulo, um Estado Democrático de Direito, que tem como pressuposto principal a garantia, tanto do exercício dos direitos sociais e individuais, como da segurança de uma Administração Pública, que possa ser efetiva no cumprimento de sua própria estrutura basilar (BRASIL, 1988).

Dentro desses pressupostos iniciais, estão asseguradas a liberdade, a segurança, o bem-estar, bem como o desenvolvimento e a justiça, como valores do Estado, que são inerentes a seu próprio controle. Desse modo, uma sociedade plural, é uma sociedade em que todos os interesses são protegidos, mesmo aqueles interesses que, de algum modo, a própria constituição tenha estabelecido como subalternos ao interesse público, caso seja demonstrado a sua efetiva necessidade, em detrimento do interesse coletivo.

Esse fenômeno está intimamente relacionado com a própria história do Brasil, pois foi trazido junto com o processo de colonização portuguesa, que desde os tempos das caravelas já vinha em uma ordem crescente. Atualmente, a improbidade administrativa se pauta em duas legislações fundamentais: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, e na Lei n° 8.429/1992, ou Lei de Improbidade Administrativa (LIA), que regula, dentre outras questões: seus sujeitos, atos e sanções, além de aspectos procedimentais do processo disciplinar.

É importante mencionar, que a Administração Pública, consoante a redação dos art. 37 da CF/88, se baseia nos fundamentos de dever de observância cogente das normas, bem como aos princípios na execução de seus atos. E, os agentes públicos, são justamente os agentes políticos que prestam os serviços públicos e, portanto, devem observar os princípios fundantes da Administração Pública (BRASIL, 1988).

A administração pública, segundo Di Pietro (2010), funciona regida por normas que lhe competem. Além das específicas, relacionadas a cada setor, existem alguns preceitos mais gerais.  Neste contexto, é válido destacar que as atividades da Administração Pública ocorrem de acordo com o direito administrativo. Esses princípios podem ser considerados, portanto, além de atividades da administração pública, princípios jurídicos da Administração Pública do Brasil.

Sabe-se que a administração pública brasileira, com suas três esferas de governo, movimenta recursos acima de 40% do Produto Interno Bruto (PIB) por ano, dos quais, 37,5% somente em tributos. Por princípio, tudo isso passa pelos orçamentos da União, Estados e Municípios. Sendo uma cifra considerável sob qualquer ponto de vista, seus mecanismos de captação e seus critérios de aplicação deveriam demandar análises e reflexões bem mais aprofundadas que as verificadas no legislativo e nos meios de comunicação, tanto na esfera civil como nas demais (PALUDO, 2013).

Não obstante, o tema tem algum destaque quando são levantados questionamentos a respeito do uso político dos recursos públicos ou de desperdícios com gastos desnecessários, sendo que, recentemente, os meios de comunicação passaram a dedicar espaço ao que se chamou de contabilidade criativa, mediante medidas adotados pelo Tesouro Nacional para simular atendimento às metas fiscais, analisando os principais custos e problemas financeiros devido a certos comportamentos presente nas licitações por registro de preço (MELO, 2013).

Antes de tudo, é necessário analisar as contas dos órgãos públicos, as quais contemplam três diferentes dimensões: a orçamentária, a contabilidade pública e a macroeconomia do setor público, sendo que esta última não se ocupa apenas do que tramita do orçamento e nem se preocupa com todas as contas da contabilidade, mas opta por construir variáveis próprias para análise, tanto de resultado (superávit ou déficit) quanto de estoque (dívida bruta ou líquida) (PALUDO, 2013).

Dessa forma, podemos compreender administração pública como sendo a estruturação que envolve todos os processos públicos realizados no território nacional, tem como principal objetivo realizar a administração e supervisão de todos os movimentos ou atividades realizadas pelos setores públicos com destaque, principalmente, a temas financeiros.

2.2 CONTROLE EXTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle externo na Administração Pública, é realizado pelas instituições a quem a Constituição atribuiu essa missão, sendo uma exigência e condição do regime democrático, devendo, cada vez mais, capacitar-se tecnicamente e converter-se em eficaz instrumento da cidadania, contribuindo para o aprimoramento da gestão pública.

O controle externo, é, portanto, alcançado por órgão alheio àquele responsável pela atividade controlada. Desse modo disserta o doutrinador Carvalho Filho (2018):

É o controle externo que dá bem a medida da harmonia que deve reinar entre os Poderes, como o impõe o art. 2o da CF. Por envolver aspectos que de alguma forma atenuam a independência entre eles, esse tipo de controle está normalmente contemplado na Constituição. É o caso do controle do Judiciário sobre os atos do Executivo em ações judiciais. Ou do Tribunal de Contas sobre atos do Executivo e do Judiciário. (CARVALHO FILHO, 2018, p. 829).

Para Meirelles (2015), o Controle Externo é o que:

Realiza-se por um Poder ou órgão constitucional independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como, por exemplo: a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; dentre outros. (MEIRELLES, 2015, p. 781)

O órgão regulador, portanto, tem o poder/dever de normatizar sobre os serviços por ele regulados, em especial sobre os temas de interesse da sociedade, entre os quais a qualidade da prestação dos serviços públicos.

Segundo Souto (2012), uma norma será eficiente quando alcançar o equilíbrio entre os interesses dos consumidores (usuários do serviço público), dos prestadores e do poder público. Destaca-se, portanto, que as normas emanadas pelo regulador devem seguir o preconizado na Constituição Federal e nas leis setoriais aplicáveis, refletindo as políticas públicas definidas para o setor, bem como considerando os aspectos técnicos, econômicos e sociais do impacto dessas normas no setor regulado.

O Tribunal de Contas da União é o órgão de controle externo do governo federal que presta auxílio ao Congresso Nacional na missão de acompanhar a execução orçamentária e financeira do país. Este é composto por nove ministros, nomeados pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal. Dentre eles, seis ministros são indicados pelo Poder Legislativo e três pelo próprio Presidente da República, conforme o indicado pelo art. 73 da CF, devendo preencher os requisitos de: possuir mais de 35 anos de idade, idoneidade moral, reputação ilibada, notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos, e possuir mais de dez anos no exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os referidos conhecimentos (LIMA, 2013).

Três principais modelos influenciaram a formação dos Tribunais de Contas no Brasil: o italiano, o belga e o francês (SPECK, 2011). A Corte dei Conti italiana, instituída em 14 de agosto de 1862, assim como as Cortes de Contas brasileiras, têm estatura constitucional, realizando tanto o controle prévio como o controle posterior. Ao lado da função de controle propriamente dita, bem como de algumas funções administrativas, exerce-se, também, uma parcela funcional do poder jurisdicional italiano (SANTOS, 2017), haja vista que, como na maior parte dos estados europeus, na Itália tem-se dualidade jurisdicional, ou seja, contencioso administrativo ao lado do contencioso judicial.

Esse foi desenvolvido e implantado a fim de verificar ou acompanhar as rotinas financeiras dos órgãos públicos. Na concepção de alguns profissionais gestores e administradores, esse procedimento pode ser considerado de fundamental importância para que as dúvidas quanto aos valores ou mesmo documentos financeiros fossem devidamente sanadas. Portanto, para melhor compreensão, cita-se a função das instituições que exercem o controle externo, que possui alguns elementos eficazes do direito administrativo, como o princípio da proporcionalidade e o princípio da discricionariedade (OLIVEIRA, 2017, p. 369).

Os atos da administração pública quando não regulados por lei, são feitos por discricionariedade dos componentes da administração pública, devendo seguir o princípio da proporcionalidade, ou seja, serem corretos e na medida em que foram requisitados (DI PIETRO, 2017, p. 578).

Deste modo, o controle externo não pode revisar os atos que foram tomados por discricionariedade da instituição componente da Administração Pública, contudo atos determinados de forma a violar os meios legais podem ser invalidados pelo controle externo, não podendo o princípio da discricionariedade ser invocado em situações em que a lei venha a ser descumprida pela administração pública (DI PIETRO, 2017, p. 582)

O sistema de controle externo, denominado no Brasil e na maior parte dos países, decorre da necessidade de unir a legitimidade democrática do Parlamento com a imparcialidade de órgão técnico, que desempenha o auxílio junto ao processo orçamentário a partir de protótipos com finalidades de suporte e orientação dos demonstrativos contábeis. É de distinguir a multiplicidade das formas de controle exercidas sobre os atos de gestão financeira dos recursos públicos no Brasil.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Um dos principais setores dentro das rotinas sociais consiste no setor público, onde as atividades são regulamentadas e aplicadas de acordo com a legislação brasileira. Como observado ao longo do trabalho, a aplicação dos princípios é fundamental para que as atividades promovidas por parte dos gestores ou profissionais públicos tenham total fundamentação em sua realização, assim como se torna mais fácil a observação se todas as atividades estão dentro do estabelecido pela legislação nacional.

Dessa forma, é percebido que os controles externos, no Brasil, atuam diuturnamente de maneira a fazer cumprir as legislações a que o gestor público está subordinado. No entanto, há, invariavelmente, a obrigação de ambos os controles de verificar se os atos de gestão da Administração Pública estão observando e buscando a eficiência. A questão é que não é difícil perceber que muitos gestores não inovam, com receio de serem sancionados pelos controles a que estão submetidos.

Com isso, o exercício do Controle Externo realizado com o auxílio direto dos Tribunais de Contas tem o papel fundamental de conseguir propor práticas e processos capazes de trazer uma abordagem. Ou seja, o controle externo é um órgão autônomo do criado para avaliar, acompanhar e supervisionar as atividades realizadas tanto de forma individual como envolvendo todos os demais órgãos da administração pública.

Verifica-se, ainda, que o controle, precisa ser citado nos sistemas de controle interno e externo, assim como o controle social desempenhado de modo direto pelos cidadãos e pelas sociedades civis. Concedendo uma melhor avaliação do que está sendo realizado pelo dinheiro público, assim como uma mensuração das movimentações ocorridas em determinados períodos políticos.

Dessa forma, respondendo a questão norteadora, que visou investigar de que forma ocorre o controle externo na administração pública, pode-se concluir que no Brasil, o Tribunal de Contas possui a responsabilidade de avaliar todos os movimentos orçamentários e financeiros do realizados pelas organizações públicas a fim de contribuir com o aperfeiçoamento da Administração Pública em benefício da sociedade, promovendo, através do seu trabalho, o exercício do controle externo e contribuição do aperfeiçoamento da administração pública brasileira.

REFERÊNCIAS

BARCHET, Gustavo, Direito Administrativo. 3ª ed. São Paulo: Editora Método, 2016.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 8 out. 1988. Disponível em: http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 06 out. 2022.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 32. ed. São Paulo: Atlas, 2018.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30.ed. Rev, atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017.

LIMA, Luiz Henrique. Controle externo: teoria, jurisprudência e mais de 500 questões. 5ª Edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed. São Paulo. Malheiros, 2013.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 41ª Ed. São Paulo. Malheiros, 2015.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo, 5ª Ed.  rev., atual. e ampl. — Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017.

PALUDO, Augustinho. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.

PRADO, Luiz Regis. Curso de Direito Penal Brasileiro: volume 03: parte especial, arts. 250 a 359-H – 9.Ed., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 578, 2013.

ROCHA, Lincoln Magalhães da. A função controle na Administração Pública: controle Interno e Externo. Fórum Administrativo, Belo Horizonte, v. 1, n. 2, abr. 2013.

SANTOS, Homero. O controle da Administração Pública. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, v. 28, n. 74, out/dez 2017.

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012.

SPECK, Bruno Wilhelm. Auditing institutions. in: Timothy Power, Matthew Taylor (eds.) Corruption and democracy in Brazil, University of Notre Dame Press, 2011.

^[1] Bacharel e ciências contábeis com pós-graduação em gestão tributária. ORCID: 000-0003-4950-2231

^[2] Ensino Médio Técnico Em Eletrotécnica Completo, Graduação Em Andamento. ORCID: 0000-0002-8329-4715

^[3] Ensino Médio Técnico Em Administração Completo, Graduação Em Andamento. ORCID: 0000-0001-7965-862X

Enviado: Abril, 2022.

Aprovado: Abril, 2022.