A transparência e o benchmarking como ferramentas de Incentivo à participação social na superintendência da zona franca de Manaus

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BATISTA JÚNIOR, Luis Tarciso Moreira [1], CAVALCANTI, Wagner Bernardo [2], BENTES, Ruan Carlos Ribeiro [3], LIMA JÚNIOR, José Wilson Pereira de [4], SANTANA, Andrey Pacheco [5]

BATISTA JÚNIOR, Luis Tarciso Moreira; et. al. – A transparência e o Benchmarking como ferramenta de incentivo à participação social na superintendência da Zona Franca de Manaus. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 1, Vol.8. pp.53-71, setembro de 2016. ISSN.2448-0959

RESUMO

A Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa) é uma autarquia federal responsável por atuar em prol do desenvolvimento regional de toda a Amazônia Ocidental. Por ser uma instituição que lida direta e principalmente com o setor privado da economia brasileira, a Suframa necessita buscar práticas que contribuam com seu crescimento e desenvolvimento institucional. Por meio dos aspectos constitucionais e de ferramentas consagradas na Administração Geral, este artigo visa a conciliar o Princípio da Publicidade e o Benchmarking, para apresentar uma opção válida à Autarquia em termos de transparência pública e de participação social.

Palavras-chaves: Suframa. Transparência. Benchmarking. Participação Social.

1. INTRODUÇÃO

O ordenamento tripartite dos Poderes, consagrado no artigo 2ª da Constituição Federal brasileira, visa ao equilíbrio político sem desconsiderar a importância de se prevenir o abuso do poder. A separação dos poderes persegue esse objetivo de duas maneiras, segundo Dimitri Dimoulis (2008): “Primeiro, impondo a colaboração e o consenso de várias autoridades estatais na tomada de decisões. Segundo, estabelecendo mecanismos de fiscalização e responsabilização recíproca dos poderes estatais, conforme o desenho institucional dos freios e contrapesos”.

Cada Poder exerce, além de sua função finalística, outras funções de forma anômala. Cada função é exercida por órgãos especiais definidos como sendo os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Cada um destes Poderes não está subordinado aos outros, tendo suas limitações e prerrogativas conferidas constitucionalmente. Conforme o Artigo 2º da Constituição Federal brasileira, são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Devido à heterogeneidade de atividades, incumbências e obrigações trazidas pelo texto da Constituição Federal de 1988, torna-se indispensável uma estrutura administrativa sistemática, disciplinada e organizada capaz de buscar a concretização dos diversos objetivos constitucionais. Nesse sentido, foi estabelecida a divisão de funções entre os Poderes. Porém, é possível perceber que essas funções estão na estrutura do Ente Político denominado de República Federativa do Brasil. Ao ser adotada a federação como forma de Estado, a figura do Estado Central é deixada de lado, passando a haver distribuição de competências entre outros Entes Políticos internos – descentralização política.

É importante observar que essa descentralização é realizada por força da Constituição, conforme a criação dos Entes Federados, nos moldes dos Artigos 1º e 18 da Constituição Federal brasileira sendo: a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios.

Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Após a desconcentração e descentralização políticas e, especificamente, ao levar em consideração as amplas tarefas administrativas a serem exercidas pelo Estado, emerge a necessidade de distribuição interna dessas atividades, ou seja, de criarem setores de modo que cada um tenha funções específicas, para que a máquina estatal funcione de forma harmoniosa, articulada e coordenada em prol dos interesses coletivos. Surge, então, a Administração Pública.

2. A CONSTITUIÇÃO FEDERAL BRASILEIRA E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Constituição Federal de 1988 contém diversos preceitos acerca da Administração Pública brasileira em diferentes pontos. Contudo, está possui um capítulo reservado (Capítulo VII) que dispõe acerca dos aspectos gerais, servidores públicos, membros das Polícias e Bombeiros Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios e, por fim, das regiões, que são complexos geoeconômicos e sociais que visam ao desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.

Mas, afinal, o que é administração pública? Apesar de aparentar ser uma pergunta de simples resposta, tal questionamento não é tão descomplicado de ser respondido, pois a conceituação dessa expressão não é una. Antes de conceituar, é necessário identificar o enfoque utilizado.  Segundo Di Pietro (2004), há quatro sentidos utilizados, quais sejam: subjetivo, orgânico ou formal; material, objetivo ou funcional; amplo; e estrito.

Quanto ao sentido adotado para a expressão “Administração Pública”, a opção do ordenamento jurídico brasileiro é pela acepção subjetiva – conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que atuam na função administrativa do Estado.

Pelo fato de as atividades administrativas serem amplas, os entes políticos, a fim de agirem organizada e satisfatoriamente, fazem a distribuição dessas atividades por meio de estruturas organizacionais internas próprias como, departamentos, setores ou órgãos. Portanto, a Administração Pública Direta compreende os próprios Entes Políticos, ou seja, União, estados, Distrito Federal e municípios.

Todavia, essa divisão interna não consegue atingir todos os interesses que o Estado deve alcançar. Assim, por haver a necessidade de melhor realizar as funções administrativas, concebe-se nova descentralização – agora não mais sob a vertente política, mas sob a ótica administrativa. Nesse caso, as obrigações administrativas são desempenhadas por pessoas jurídicas que compõem a Administração Pública Indireta e são criadas pelas entidades políticas.

A Administração Pública Indireta é, portanto, o conjunto de pessoas jurídicas distintas do Estado, mas que foram criadas por este, a fim de realizar atividades que lhe são atribuídas como próprias. O Artigo 4º do Decreto-Lei nº 200/1967, que foi recepcionado pela Lei Maior do Brasil, é a base da compreensão acerca da Administração Pública Indireta e assim dispõe:

Art. 4° A Administração Federal compreende:

I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;

II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

  1. a) Autarquias;
  2. b) Empresas Públicas;
  3. c) Sociedades de Economia Mista;
  4. d) fundações públicas.

Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.

Ainda que o mencionado dispositivo legal seja utilizado como referência em termos de alicerce organizacional da administração pública indireta no Brasil, é necessário destacar que ele é restrito ao Poder Executivo. Contudo, a adoção dessa estrutura voltada à organização jurídico-administrativa do Estado (Administração Pública Direta e Indireta) é uma realidade na Constituição Federal de 1988.

2.1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS

Embora não sejam exclusivamente relacionados ao Direito Administrativo, tampouco seja possível desconsiderar a utilização de outros princípios explícitos e implícitos, no artigo 37, caput, da Constituição Federal brasileira, destacam-se cinco pressupostos explícitos a serem utilizados pela Administração Pública Direta e Indireta: legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e publicidade. Assim dispõe o mencionado artigo:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

Mais precisamente em relação ao princípio da publicidade, é interessante e necessário considerá-lo como uma ferramenta, cujo principal objetivo é, em regra, garantir conhecimento e controle à sociedade em geral.

Para Meirelles (2004:94), “a publicidade, como princípio da administração pública (CF, art. 37, caput), abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos, como, também, de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes”.

Nas palavras de Lenza (2014:1417), “o princípio da publicidade é ínsito ao Estado Democrático de Direito e está intimamente ligado à perspectiva de transparência, dever da Administração Pública e direito da sociedade”.

Após a Emenda Constitucional nº 19/1998, o artigo 37, §3º, da Carta Magna brasileira, passou a vigorar com um texto maior e mais detalhado. Dos três incisos inseridos no parágrafo, vale avultar o inciso II:

  • 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:

(…)

II – O acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII.

Já no Título VIII (Da Ordem Social), Capítulo III (Da Educação, Da Cultura e Do Desporto), Seção II (Da Cultura), há o artigo 216, §2º, no qual está disposto que “cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem”.

Dessa forma, o pressuposto da publicidade – mais precisamente no enfoque da transparência –, combinado com os artigos 5º (inciso XXXIII), 37 (parágrafo 3º, inciso II) e 216 (parágrafo 2º), passa a ser trabalhado pelo legislador brasileiro em busca de uma Administração Pública dotada de uma maior e melhor diafaneidade administrativa, o que contribui na facilitação da participação popular e no controle social.

2.2 O PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E A TRANSPARÊNCIA

De acordo com a doutrina majoritária, o princípio da publicidade alberga o da transparência, sendo este subprincípio daquele. Para Sales (2013: 232 e 233), a “publicidade é uma atividade, uma ação, que se utiliza de vários instrumentos e técnicas para tornar algo público. Já a transparência é meramente uma qualidade daquilo que é visível. Tornar público é mais do que ser visível”.

O mesmo autor, em notável esclarecimento, explica que a publicidade é um princípio maior, que é dotado do poder de apresentar e divulgar informações (transparência) e divulgá-las de modo compreensível e educativo. Segue entendimento de Sales:

Quando o Estado disponibiliza, sem embargo, todos os seus dados, sua atuação pode ser considerada transparente. Já a publicidade, significando uma ação para tonar algo público, visa, por vários meios, fazer que a atividade administrativa seja conhecida (seja pela abertura de informações ou pela divulgação), mas também apreendida pelo cidadão como pública. Historicamente, a Administração tem sido usada como um bem privado pelos detentores do poder. A publicidade é um dos instrumentos, decorrentes do Estado Democrático de Direito, para a garantia de que se possa, efetivamente, publicizá-la, torná-la, de fato e de direito, uma entidade pública.

Essa visão coaduna-se, de melhor forma, com a dimensão dupla do acesso à informação: negativa e positiva. Caracteriza-se pelos vários meios de tornar efetivamente pública a Administração, e não apenas visível ou transparente, isso significa, além de disponibilizar a informação, divulgá-la, de forma a torná-la compreensível e estimulante à participação. Ela tem uma finalidade democrática, educativa e libertadora. A administração deve usar os vários meios para “trazer para a perto” o cidadão, utilizando uma abordagem condizente com o público alvo, atuação muito mais ampla do que a de meramente ser transparente. (Sales, 2013: 233)

Todos os atos realizados pela Administração Pública devem se tornar de conhecimento público, com exceção dos atos que exigem sigilo legalmente. Di Pietro (2011: 365 e 366) afirma que a transparência “diz respeito não só a divulgação do procedimento para conhecimento de todos os interessados, como também aos atos da Administração praticados nas várias fases do procedimento, que podem ser abertas aos interessados, para assegurar a todos a possibilidade de fiscalizar sua legalidade”. Sundfeld, por sua vez, assim se manifesta:

A administração jamais maneja interesses, poderes ou direitos pessoais seus, surge o dever da absoluta transparência. “Todo poder emana do povo e em seu nome será exercido” (CF, art. 1º, § 1º). É óbvio, então, que o povo, titular do poder, tem direito de conhecer tudo o que concerne à Administração, de controlar passo a passo o exercício do poder. (Sundfeld, 1995: 854)

Nesse sentido, o legislador brasileiro, amparado pelo pressuposto da publicidade e pelos artigos 5º, XXXIII; 37, §3º, II; e 216, §2º, da Constituição Federal, resolveu editar e publicar a Lei nº 12.527/2011 – também conhecida como Lei de Acesso à Informação (LAI), bem com o Decreto nº 7.724/2012, que regulamenta a mencionada Lei.

2.3 A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LEI N° 12.527/2011)

Pontualmente em relação à Lei de Acesso à Informação (LAI), é importante destacar que se trata de uma espécie normativa elaborada para fazer valer, como já foi dito, os artigos 5º, XXXIII; 37, §3º, II; e 216, §2º, da Constituição Federal, bem como assegurar o direito fundamental de acesso à informação.

De acordo com o artigo 10, qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida. Nesse caso, cabe aos órgãos e entidades do poder público assegurar a gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação, sem deixar de lado, quando indispensável, a devida proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso a quem de direito.

Por outro lado, consta no artigo 8º que é dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas em local de fácil acesso. Para tal, é obrigatório utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo exigida a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).

Sem entrar em todo o contexto abarcado pela Lei de Acesso à Informação, deixando de lado os aspectos sigilosos considerados pela norma, mas observando tão somente os pontos correlacionados às vertentes ostensivas trazidas pela lei, é possível, de maneira imediata, visualizar duas formas de garantir a transparência pública administrativa: a transparência passiva e a transparência ativa.

A transparência passiva ocorre quando as informações são expedidas em resposta ao requerimento apresentado por quaisquer interessados. Já a transparência ativa é caracterizada pela disponibilização por parte da Administração Pública de informações, independentemente de solicitação, inclusive pela disponibilidade nos respectivos sítios eletrônicos oficiais na internet.

A transparência ativa, por sua vez, encontra amparo no artigo 8º LAI, no qual está explicitado que é dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

Transparência ativa e transparência passiva
Figura 1. Transparência ativa e transparência passiva
Fonte: Manual da Lei de Acesso à Informação para Estados e Municípios (2013)

3. O BENCHMARKING

Benchmarking, para Spendolini (1994: 10), é um “processo contínuo e sistemático para avaliar produtos, serviços e processos de trabalho de organizações que são reconhecidas como representantes das melhores práticas, com a finalidade de melhoria organizacional”.

Já para Camp (1998), benchmarking é um processo contínuo de medição de produtos, serviços e práticas em relação aos mais fortes concorrentes, ou às empresas reconhecidas como líderes em suas indústrias.

A prática do benchmarking é apresentada por McNair e Leibfried (1992) como sendo uma ferramenta utilizada na obtenção das informações necessárias para apoiar a melhoria contínua e, através dessa, auferir vantagem competitiva perante a concorrência.

Logo, de modo simplificado, é possível enquadrar o benchmarking como um processo que busca garantir a melhoria contínua de determinada instituição, com base na observação de outras instituições que são consideradas referenciais em seus ramos de atuação.

Sem desconsiderar as adaptações necessárias para o correto enquadramento à realidade daquela organização, o benchmarking pode ser considerado, também, como um mecanismo que visa à obtenção de diferencial, de superioridade e, consequentemente, de vantagem competitiva frente aos concorrentes.

Apesar de aparentar ser um instrumento de fácil e tranquila implementação, é oportuno salientar que se trata de um processo gerencial continuado de relativa complexidade. Por vezes, é impregnado de considerações mitificadas erradamente. Spendolini (1994:34) apresenta um comparativo entre considerações corretas e equivocadas na Tabela 1:

Benchmarking é Benchmarking não é
Um processo contínuo; Um evento que ocorre uma única vez;
Um processo e investigação que fornece informações valiosas; Um processo de investigação que fornece respostas simples;
Um processo de aprendizagem com os outros; uma busca pragmática de ideias; Copiar; imitar;
Um processo que leva tempo e dá trabalho; exige disciplina; Rápido e fácil;
Uma ferramenta viável que fornece informações úteis para melhorar praticamente qualquer atividade de negócio. Uma novidade; uma moda.

Tabela 1. Benchmarking – comparação entre verdades e mitos
Fonte: Spendolini (1994:34)

4. O EXEMPLO DA AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (ANAC) QUANTO À TRANSPARÊNCIA E À PARTICIPAÇÃO SOCIAL

A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), integrante da Administração Pública Federal Indireta, vinculada ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, é um exemplo de entidade que preza pelas transparências passiva, ativa e proativa. Dentre os principais instrumentos utilizados por essa Agência Reguladora estão a Agenda Regulatória, bem como as Audiências e Consultas Públicas.

De acordo com a Agenda Regulatória – Relatório Final 2014, da ANAC, “em 2012, a Agência definiu o objetivo de instituição da Agenda Regulatória como um de seus projetos prioritários, no intuito de fortalecer a transparência, melhorar o ambiente de negócios e proporcionar maior previsibilidade dos atos regulatórios desta Agência junto ao setor de aviação civil e à sociedade”.

Por meio da Portaria nº 2.852, de 30 de outubro de 2013, revisada mediante a Portaria n. º 2.384, de 09 de outubro de 2014, a Autarquia estabeleceu a primeira Agenda Regulatória em 2014, para implementá-la no biênio 2015-2016. Conforme a ANAC, “a Agenda é um planejamento que reforça o modelo de transparência e participação social em constante desenvolvimento na Agência. É um documento que, durante sua vigência (atualmente bienal), indica formalmente os temas que demandarão uma atuação prioritária no processo de normatização da ANAC, considerando os impactos a serem gerados à sociedade”.

A Agenda Regulatória tem como principais objetivos:

  1. Proporcionar maior transparência, com a definição prévia dos temas de atuação prioritária que estarão na pauta da ANAC, e o acompanhamento do desenvolvimento das atividades durante sua vigência, o que dá à sociedade maior previsibilidade da atuação regulatória da Agência;
  2. Proporcionar maior e melhor participação social, com a inserção da sociedade no processo de sua elaboração por meio da coleta de contribuições e indicações de temas e, por dar maior previsibilidade, permitir que a sociedade contribua de forma mais efetiva;
  3. Proporcionar maior eficiência da atividade normativa, por ser um instrumento de planejamento da atuação regulatória da ANAC; e
  4. Promover a constante melhoria das regulamentações produzidas, como consequência dos objetivos citados acima.

Além do oferecimento de uma Agenda, a instituição preocupa-se com a revisão desse instrumento de participação social, incluindo novos temas e atualizando os prazos de conclusão de alguns outros se for o caso. Em seguida, no exemplo citado de 2014, foi realizada a apuração do cumprimento do cronograma planejado em relação ao ano-calendário, cujo resultado alcançado foi de 66% de cumprimento. O cálculo do resultado é feito através da divisão da quantidade de etapas concluídas pela quantidade de etapas de cumprimento planejado até o mês de dezembro de 2014.

Exemplo parcial da tabela de temas elencados na Agenda Regulatória de 2014 da ANAC
Figura 2. Exemplo parcial da tabela de temas elencados na Agenda Regulatória de 2014 da ANAC
Fonte: sítio eletrônico da ANAC
Exemplo parcial da tabela de temas revisados e a legenda na Agenda Regulatória de 2014 da ANAC
Figura 3. Exemplo parcial da tabela de temas revisados e a legenda na Agenda Regulatória de 2014 da ANAC
(Legenda: 1T14, 2T14, 3T14 e 4T14: 1º, 2º, 3º e 4º trimestres de 2014 respectivamente)
Fonte: sítio eletrônico da ANAC
Exemplo parcial da tabela dos acompanhados das execuções, que consta na Agenda Regulatória De 2014 da ANAC
Figura 4. Exemplo parcial da tabela dos acompanhados das execuções, que consta na Agenda Regulatória
De 2014 da ANAC
Fonte: sítio eletrônico da ANAC
Exemplo parcial da lista de providências executadas, que consta na Agenda Regulatória de 2014 da ANAC
Figura 5. Exemplo parcial da lista de providências executadas, que consta na Agenda Regulatória de 2014 da ANAC
Fonte: sítio eletrônico da ANAC

5. A ZONA FRANCA DE MANAUS (ZFM) E A SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS (SUFRAMA)

5.1 BREVE HISTÓRICO

A Zona Franca de Manaus (ZFM) foi criada pela Lei nº 3.173, de 06 de junho de 1957, como Porto Livre. Dez anos depois, o Decreto-Lei nº 288, de 28 de fevereiro de 1967, ampliou essa legislação e reformulou o modelo, estabelecendo incentivos fiscais por 30 anos, com o objetivo de garantir a implantação de três polos de setores diferentes na Amazônia – industrial, comercial e agropecuário. Essa opção contribuiu para a instituição do atual modelo de desenvolvimento, que está ancorado em incentivos fiscais e extrafiscais, tudo em prol da redução das desvantagens locais regionais.

Em 1967, por meio do Decreto-Lei nº 291, o governo federal definiu a Amazônia Ocidental tal como é conhecida hoje, abrangendo os Estados do Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima – anos depois, as cidades de Macapá e de Santana, no Amapá, foram incluídas. A medida visou à promoção da ocupação dessa região e à elevação do nível de segurança para manutenção da sua integridade. No ano seguinte, por meio do Decreto-Lei Nº 356/68, o governo federal estendeu parte dos benefícios do modelo ZFM a toda a Amazônia Ocidental.

Somente a partir de 1989, a Superintendência da Zona Franca de Manaus, passou a abrigar em sua área de circunscrição as sete Áreas de Livre Comércio (ALC), criadas com objetivo promover o desenvolvimento de municípios que são considerados como fronteiras internacionais na Amazônia e integrá-los ao restante do país.

Buscou-se o desenvolvimento das ALC através da extensão de alguns benefícios fiscais do modelo ZFM, da melhoria na fiscalização de entrada e saída de mercadorias e do fortalecimento do setor comercial, agroindustrial e extrativo. As ALC são: Tabatinga, no Amazonas; Macapá-Santana, no Amapá; Guajará-Mirim, em Rondônia; Cruzeiro do Sul e Brasiléia-Epitaciolândia, no Acre; e Bonfim e Boa Vista, em Roraima.

O histórico do modelo ZFM pode ser configurado em quatro fases distintas que precederam a fase atual. Segundo a Suframa, a primeira fase foi de 1967 a 1975; a segunda, de 1975 a 1990; a terceira fase, de 1991 e 1996; e a quarta fase compreendeu o período de 1996 a 2002.

Na primeira fase, houve a predominância da atividade comercial; um grande fluxo turístico doméstico, estimulado pela venda de produtos cuja importação estava proibida no restante do país; e o início da atividade industrial com liberdade de importação de insumos.

A segunda fase foi marcada pela política industrial de referência e pelo estabelecimento de Índices Mínimos de Nacionalização para produtos industrializados na ZFM e comercializados nas demais localidades do País, bem como limites máximos globais anuais de importação e também pela extensão para toda Amazônia Ocidental dos incentivos do Modelo ZFM.

Na terceira fase, a Nova Política Industrial e de Comércio Exterior marcou a economia brasileira, pois reduziu o Imposto de Importação para o restante do país com o Programa de Competitividade Industrial, o que estabeleceu profundas mudanças no modelo ZFM, que teve que se reinventar. Neste momento econômico, o comércio entrou em decline, os limites máximos globais anuais de importação forma eliminados, sendo adotados a redução de 88% do Imposto de Importação para a ZFM e o Processo Produtivo Básico (PPB) em substituição ao Índice Mínimo de Nacionalização;

Na quarta fase, devido às consequências da globalização e do Plano Real, o Modelo ZFM foi obrigado a ser remodelado. Houve a inclusão da função exportação como política intencional, com objetivo de estimular as vendas externas do Polo Industrial de Manaus, o esgotamento das ALC como instrumentos de interiorização do modelo ZFM, o estabelecimento de critérios para repasse de recursos financeiros da SUFRAMA para promoção do desenvolvimento regional, a busca de ampliação da competitividade tecnológica das indústrias de Manaus. Nesta fase, a SUFRAMA passou a operar como instância regional das políticas industriais nacionais e como articuladora e mediadora de interesses regionais.

Atualmente, a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), em aprofundamento da Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), prevê maior eficiência produtiva e capacidade de inovação das empresas e expansão das exportações. Ademais, há a implementação estratégica do Processo Produtivo Básico (PPB), que estabelece as participações em valor agregado local e as quantidades mínimas de utilização de insumos regionais.

5.2 A SUFRAMA

A Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa) é uma autarquia vinculada ao Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços que gerencia a Zona Franca de Manaus (ZFM), no intuito de garantir a construção e a solidificação de um modelo de desenvolvimento regional baseado na utilização sustentável dos recursos naturais, assegurando viabilidade econômica e melhoria da qualidade de vida das populações locais.

A Suframa é uma instituição que tem por missão a promoção do desenvolvimento econômico regional, mediante geração, atração e consolidação de investimentos, apoiado em educação, ciência, tecnologia e inovação, visando à integração nacional e à inserção internacional competitiva. Além disso, detém uma visão de futuro na qual pretende ser reconhecida como uma agência padrão de excelência na indução do desenvolvimento sustentável, reconhecida no país e no exterior.

Os principais objetivos estratégicos que impulsionam a entidade rumo ao cumprimento de sua missão são: potencializar o Polo Industrial de Manaus (PIM); incrementar as atividades agropecuárias, florestais e agroindustriais; fortalecer as atividades de serviços e do comércio de mercadorias; ampliar as exportações e substituir competitivamente as importações; atrair investidores nacionais e estrangeiros, bem como apoiar o empreendedorismo local; aprimorar meios para a irradiação dos efeitos positivos da ZFM e das áreas de Livre Comércio (ALC) em prol da qualidade de vida e do desenvolvimento endógeno; e identificar e estimular investimentos em infraestrutura pelos setores público e privado.

As competências da Suframa podem ser sintetizadas como: elaborar o Plano Diretor da Zona Franca de Manaus e coordenar ou promover a sua execução, diretamente ou mediante convênio com órgãos ou entidades públicas, inclusive sociedades de economia mista, ou através de contrato com pessoas ou entidades privadas; revisar, uma vez por ano, o Plano Diretor e avaliar, os resultados de sua execução; promover a elaboração e a execução dos programas e projetos de interesse para o desenvolvimento da Zona Franca; prestar assistência técnica a entidades públicas ou privadas, na elaboração ou execução de programas de interesse para o desenvolvimento da Zona Franca; e promover e divulgar pesquisas, estudos e análises, visando ao reconhecimento sistemático das potencialidades econômicas da ZFM.

A Suframa trabalha no aprofundamento e aperfeiçoamento da função de fomento e fiscalização de projetos finalísticos, na institucionalização da função de agência de desenvolvimento como, por exemplo, na execução de estudos, fomento a projetos, infraestrutura, bem como pesquisa e desenvolvimento (P&D).

Ademais, a atuação da Autarquia tenta garantir a expansão e integração de atividades de prospecção tecnológica, inteligência comercial e de planejamento estratégico, e na expansão de atividades de estudos e pesquisas sobre políticas públicas e desenvolvimento socioeconômico na Amazônia Ocidental.

Ainda em relação ao papel institucional da entidade, é importante destacar o desenvolvimento ações para fortalecer o sistema regional de Ciência, Tecnologia e Inovação, por meio da aplicação de recursos em estruturas de ensino e P&D, formação de recursos humanos pós-graduados, e de acordos de cooperação técnico-científica com instituições nacionais e internacionais.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

É notório que a Superintendência da Zona Franca de Manaus possui uma gama de competências e atribuições em torno da responsabilidade de criar, implementar, executar, acompanhar e refazer (se for o caso) políticas públicas de desenvolvimento regional na Amazônia Ocidental em harmonia com outras instituições públicas das diferentes esferas governamentais.

Não é fácil desempenhar atividades que permeiam e, às vezes, fundem-se com tantas outras, seja dentro da própria Autarquia, seja em relação a outros órgãos e entidades. Parcerias, convênios e governança em rede são saídas apresentadas pelo corpo de servidores, para que os benefícios cheguem e permaneçam na Amazônia Ocidental.

No entanto, ouvir e agir tão somente com base nas vozes e nas experiências intraorganizacionais não é suficiente. Uma instituição não pode se valer tão somente desse know-how. É preciso escutar a razão de existir das organizações públicas: o cidadão. Este é uma figura que deve ser ouvida e levada em consideração ao elaborar e implementar políticas públicas, principalmente aquelas que estão relacionados às atividades finalísticas de um órgão ou entidade pública.

Uma organização pública que existe e age sem levar em consideração as reais necessidades dos cidadãos é uma mera figura dentro de um organograma governamental, que consome recursos e que não contribui positivamente para o progresso social. Há instituições que devem ser encaradas como exemplos positivos a serem seguidos.

Todavia, não se trata simples e puramente de copiar o que é feito por outros órgãos – até porque seria o mesmo que puxar para si as mesmas competências e atividades da organização copiada, o que, de imediato, seria ilegal. Então, o que seria ideal? Nesse aspecto, seria adequado fazer os que as grandes corporações privadas realizam em relação a outras que prosperam em novos produtos, processos e atitudes. Ou seja, o ideal seria a utilização, dentre outras, da ferramenta benchmarking.

Portanto, ao se levar em consideração a prática da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) como paradigmática – mais precisamente quanto à Agenda Regulatória –, é legítimo que a Suframa observe e adapte tais práticas à sua realidade de desenvolvimento regional.

Óbvio que não é possível que o complexo trabalho desempenhado por uma instituição do porte da Suframa (dentro do contexto de elaboração de uma agenda de transparência e de participação social) caiba em algumas linhas sugestivas.

Contudo, vale afirmar que seria interessante que a Superintendência da Zona Franca de Manaus, depois de ouvir os cidadãos sobre seus verdadeiros interesses e necessidades, considerasse (dentro de cada uma de suas Superintendências Adjuntas) os temas mais solicitados e/ou tidos como prioritários.

Além de ser executada por Superintendência Adjunta, talvez a segmentação comporte a segregação dos interessados pelo nicho e/ou pela localização do público-alvo – empresários, de Manaus/AM; produtores rurais, de Brasileia/AC; ou comerciantes, de Porto Velho/RO por exemplo.

A Agenda Executiva serviria como uma espécie de pacto firmado entre a Suframa, a sociedade (representada por sindicatos, associações, fundações, desde que legitimamente escolhidos e ligados diretamente ao tema tratado na Agenda) e o Ministério ao qual a Suframa está vinculada.

É de suma importância a participação popular nas tomadas de decisões feitas pela Superintendência da ZFM, pois o amparo ao trabalho desenvolvido pelos agentes públicos em prol do seu público-alvo terá dupla validação: legal e social.

Guimarães e Amorim (2015: 182) afirma que “não basta a existência de um espaço público (…). É necessário, antes, que essa existência seja compartilhada e que todos participem em condições de visibilidade”. Não pode haver desigualdade, dominação ou falsas representações populares durante as oportunidades de manifestação de opinião dos cidadãos, o que, às vezes, inclui até os próprios detentores de mandatos políticos (representantes do povo e/ou do Estado).

7. REFERÊNCIAS

BRASIL. Agência Nacional de Aviação Civil. Agenda Regulatória. Disponível em: <http://www.anac.gov.br/participacao-social/agenda-regulatoria>. Acesso em 21 jun 2016.

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[1] Pós-graduando em Direito Administrativo e Contratos pela Universidade Cândido Mendes (UCAM/Prominas) e graduado em Tecnologia da Administração Pública pela Universidade do Sul de Santa Catarina (Unisul). Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Analista Técnico Administrativo;

[2] Pós-graduando em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes (UCAM/Prominas). Graduado em Administração pela Universidade Estadual do Amazonas (UEA). Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Analista Técnico Administrativo;

[3] Pós-graduado em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes (UCAM/Prominas) e graduado em Ciências Contábeis pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas (CIESA). Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Contador;

[4] Pós-graduado em Administração Pública e Gerência de Cidades pelo Centro Universitário Internacional (Uninter) e graduado pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC/GO). Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Engenheiro Civil;

[5] Pós-graduando em Direito Tributário pela Universidade Anhanguera-Uniderp (Anhanguera/LFG) e graduado em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Amazonas (UFAM). Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Contador.

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