A função social das cidades e a efetivação do estatuto das cidades

REVISÃO BIBLIOMÉTRICA

SILVA, Mateus Santiago Santos ^[1]

SILVA, Mateus Santiago Santos. A função social das cidades e a efetivação do estatuto das cidades. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 04, Ed. 09, Vol. 01, pp. 18-25. Setembro de 2019. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/estatuto-das-cidades, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/lei/estatuto-das-cidades

RESUMO

O presente estudo desenvolvido através de pesquisa bibliográfica oferece uma reflexão sobre a função social da cidade no intuito de demonstrar a importância de se abandonar a concepção individualista que antes pairava sobre os espaços urbanos, como forma de se alcançar o bem-estar social, levando em conta os interesses da coletividade. Neste processo merece destaque o papel do Estatuto da Cidade como instrumento legal responsável pela regulamentação e efetivação das políticas e diretrizes capazes de estabelecer o desenvolvimento urbano, ordenando o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, efetivando-se assim o interesse público esposado, em especial na dignidade da vida humana.

Palavras-chave: Função social, estatuto das cidades, legislação urbanística, Constituição Federal, propriedade.

INTRODUÇÃO

Prefacialmente cumpre determinar a definição de cidade como uma forma de ocupação do território que se caracteriza como um núcleo urbano com um sistema político e administrativo próprio. Salientando que deve estar necessariamente presente uma sede administrativa, de onde são emanadas as decisões e programas que definirão os rumos dos cidadãos vinculados à referida unidade administrativa. Consoante afirma Pires (2016, p.06) “a cidade é o núcleo urbano que deve proporcionar o bem-estar da coletividade e dos cidadãos que a integram”.

Importante ressaltar que nem todo núcleo urbano deve se caracterizar como cidade. No Brasil a cidade está assim determinada quando o seu território é elevado à categoria de município.

A Constituição Federal de 1988 dentre as inúmeras inovações; em especial o rompimento com uma forma autoritária de governo e a consequente redemocratização do país; redefiniu a posição constitucional do município, ostentando assim uma posição de destaque se operou uma significativa ampliação da autonomia municipal, constituindo-se em importantes peças da organização político-administrativa brasileira.

Importante ainda ressaltar que “o acesso e o direito à cidade nos remetem à imperiosa necessidade de reorganizar o espaço urbano” (PIRES, 2016, p.06), o que torna ainda mais necessária uma legislação que para além de democratizar os espaços urbanos solidifique a incumbência coletiva da urbe.

A Carta Magna ao trazer um capítulo que trata da “Política Urbana” traçou os objetivos a serem alcançados pelo poder público municipal com vistas a promover o desenvolvimento urbano com o objetivo de ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade garantindo o bem estar da população, salientando-se que tais diretrizes devem ser fixadas em lei.

A FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE

A função social como retratada pela Carta Política, além de ser um princípio da ordem econômica, está incluída no contexto dos direitos e garantias fundamentais. Sendo assim uma cláusula pétrea, não havendo de ser alterada ou mesmo revogada.

A expansão da função social da propriedade urbana tem por objetivo básico o desenvolvimento social e o bem-estar dos habitantes das cidades, frise-se que tal finalidade está disposta nos artigos que versam sobre a função social da propriedade urbana e rural, tais como: 153, § 4º, 156, § 1º, 170, III, 182, §2º, 184, 185, parágrafo único, 186, e o inciso XXIII do art. 5º, todos da CRFB de 1988.

Com vistas a caracterizar quais requisitos são indispensáveis a efetivação da função social da propriedade urbana e por consequência das cidades o artigo 182, § 2º, determina que: “Art. 182 […] § 2º – A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.

Neste diapasão a função social constitui princípio base da propriedade, passando a ter a seguinte composição: uso, gozo, disposição e função social, a fim de estar em sintonia com as determinações constitucionais, adquirindo de tal modo a tutela legal.

A propriedade além de um direito essencial a todo indivíduo, é também fundamental à manutenção da ordem econômica e do próprio Estado. Tal característica traz consigo a exigência de que em todos os aspectos a propriedade apresente uma função social, sendo capaz de fomentar uma vida digna com justiça social, o que leva consequentemente a alcançar o bem-estar da coletividade. Desta forma, o Estado como gerenciador do atendimento e intermediação do interesse público tem por dever a efetivação do princípio da função social da propriedade, sedimentando por consequência a função social da cidade.

O alcance dos objetivos atinentes à efetivação da função social da cidade garante aos cidadãos o acesso a um lugar que atenda às suas necessidades básicas, suprindo de forma adequada e suficientemente os requisitos mínimos de dignidade da pessoa humana, com conforto e qualidade, efetivando-se ainda como asilo inviolável do indivíduo.

Em linhas gerais a função social tem como finalidade urbano-ambiental a promoção equânime do desenvolvimento sustentável, desenvolvimento este que deve ser oferecido não apenas à parcela da população, mas a todos os indivíduos.

A Carta Mundial das Cidades que vem sendo construída desde o 1º Fórum Social Mundial, em 2001, traz contribuições muito adequadas à compreensão da função social das cidades e os obstáculos a serem enfrentados com vistas a sua efetivação:

As cidades estão distantes de oferecer condições e oportunidades equitativas aos seus habitantes. A população urbana, em sua maioria, está privada ou limitada – em virtude de suas características econômicas, sociais, culturais, étnicas, de gênero e idade – de satisfazer suas necessidades básicas. Contribuem para isso as políticas públicas que, ao desconhecer os aportes dos processos de produção popular para a construção das cidades e da cidadania, violentam a vida urbana. Graves consequências resultam desse processo, como os despejos massivos, a segregação e a consequente deterioração da convivência social. Esse contexto favorece o surgimento de lutas urbanas que, devido a seu significado social e político, ainda são fragmentadas e incapazes de produzir mudanças significativas no modelo de desenvolvimento vigente.

Ressalte-se que tal movimento vem construindo um documento que aponta soluções e medidas a serem adotadas no intuito de se efetivar o acesso à cidade, que por certo se configura na efetivação da função social da propriedade e das cidades. Importante transcrever um trecho do documento citado anteriormente, em específico na parte em que aponta a necessidade de efetivação do direito à cidade, que como afirmado alhures, garante a plena efetivação da função social da cidade:

O Direito à Cidade amplia o tradicional enfoque sobre a melhora da qualidade de vida das pessoas centrado na moradia e no bairro até abarcar a qualidade de vida à escala da cidade e de seu entorno rural, como um mecanismo de proteção da população que vive nas cidades ou regiões em acelerado processo de urbanização. Isso implica em enfatizar uma nova maneira de promoção, respeito, defesa e realização dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais garantidos nos instrumentos regionais e internacionais de direitos humanos.

Por seu turno a efetivação do princípio social da propriedade deságua na efetivação da função social da cidade, este último deve ser entendido como um desdobramento natural do primeiro, consubstanciando-se em suma no atendimento das necessidades dos cidadãos e na efetivação de condições capazes de sedimentar o desenvolvimento municipal e oferecer melhores condições de vida aos seus munícipes, baseando-se inclusive na promoção da dignidade da pessoa humana.

Sobre o tema o ilustre Mestre José Nilo de Castro (2006, p. 376) com muita lucidez afirmou que “a propriedade urbana tem de ser resultada da projeção da atividade humana, abrigando interesses privados e sociais”.

O ESTATUTO DA CIDADE E A NECESSIDADE DE EFETIVAÇÃO

O principal diploma legal de direito urbanístico pátrio é o Estatuto da Cidade que, de acordo com os ditames estabelecidos pela Carta Política de 1988 traz em seu bojo a necessidade de ressignificar o conceito até então estabelecido com relação a propriedade, atribuindo a esta uma função social. É exatamente com fundamento neste conceito de Função Social da Propriedade que se baseiam o direito público e o direito privado, pois o exercício do direito de um particular de desfrutar de sua propriedade pressupõe que sejam plenamente atendidos os direitos da coletividade.

Importante ressaltar que o Código Civil de 1916 estabeleceu a ideia do uso individual da propriedade, efetivando-o como um direito oponível a todos os homens, sem se preocupar tanto com o impacto de seu uso indiscriminado frente à coletividade, tal ideia foi reproduzida no Código Civil de 2002 e em que pese ambos tratarem dos direitos de vizinhança, não existe um tratamento comparável à ideia de proteção da coletividade como forma de efetivação da função social da propriedade, realidade assente no Estatuto da Cidade.

A aprovação do Estatuto da Cidade veio com o objetivo precípuo de regulamentar os artigos da Constituição sobre a função social da propriedade e da cidade – Lei 10.257/01.

Desta forma, o mencionado diploma legal se consubstancia num instrumento que faz a mediação entre a Carta Magna de 1988 e os planos diretores dos Municípios. Assim, a Lei 10.257/01 estabelece as diretrizes gerais da política urbana partindo do princípio da função social da cidade e da propriedade urbana, devendo estes ser observado na utilização dos instrumentos da política urbana.

Com o intuito de promover a efetivação da função social da propriedade o Estatuto da Cidade determinou a necessidade do estabelecimento de princípios, tais como: justiça social, sustentabilidade ambiental, direito à utilização dos serviços e equipamentos públicos de qualidade, compreensão do planejamento regional, gestão democrática e participação da sociedade para que se defina, implemente e se exerça o efetivo controle das políticas públicas e de ações de impacto social, dentre outros princípios que demonstram a necessidade de efetivação do diploma legal, ora analisado.

A efetivação dos direitos e garantias formadores da função social da propriedade e da cidade, tutelados pelo Estatuto da Cidade, foi asseverada em decisão recente do Tribunal da Cidadania (STJ), com destaque para a proteção dos interesses das gerações futuras e fortalecimento da vida em sociedade, conforme abaixo transcrito:

BEM PÚBLICO – PRAÇAS, JARDINS E PARQUES – DOAÇÃO – CONSTRUÇÃO DE AGÊNCIA DO INSS – DESAFETAÇÃO – ILEGITIMIDADE – “Processual civil e administrativo. Ação civil pública. Praças, jardins e parques públicos. Direito à cidade sustentável. Art. 2º, incisos I e IV, da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). Doação de bem imóvel municipal de uso comum à União para construção de agência do INSS. Desafetação. Competência. Inaplicabilidade da Súmula nº 150/STJ. Exegese de normas locais (Lei Orgânica do Município de Esteio/RS). 1. O Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul ajuizou ação civil pública contra o Município de Esteio, em vista da desafetação de área de uso comum do povo (praça) para a categoria de bem dominical, nos termos da Lei Municipal nº 4.222/2006. Esta alteração de status jurídico viabilizou a doação do imóvel ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, com o propósito de instalação de nova agência do órgão federal na cidade. 2. Praças, jardins, parques e bulevares públicos urbanos constituem uma das mais expressivas manifestações do processo civilizatório, porquanto encarnam o ideal de qualidade de vida da cidade, realidade físico-cultural refinada no decorrer de longo processo histórico em que a urbe se viu transformada, de amontoado caótico de pessoas e construções toscas adensadas, em ambiente de convivência que se pretende banhado pelo saudável, belo e aprazível. 3. Tais espaços públicos são, modernamente, objeto de disciplina pelo planejamento urbano, nos termos do art. 2º, IV, da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), e concorrem, entre seus vários benefícios supra individuais e intangíveis, para dissolver ou amenizar diferenças que separam os seres humanos, na esteira da generosa acessibilidade que lhes é própria. Por isso mesmo, fortalecem o sentimento de comunidade, mitigam o egoísmo e o exclusivismo do domínio privado e viabilizam nobres aspirações democráticas, de paridade e igualdade, já que neles convivem os multifacetados matizes da população: abertos a todos e compartilhados por todos, mesmo os ‘indesejáveis’, sem discriminação de classe, raça, gênero, credo ou moda. 4. Em vez de resíduo, mancha ou zona morta – bolsões vazios e inúteis, verdadeiras pedras no caminho da plena e absoluta explorabilidade imobiliária, a estorvarem aquilo que seria o destino inevitável do adensamento –, os espaços públicos urbanos cumprem, muito ao contrário, relevantes funções de caráter social (recreação cultural e esportiva), político (palco de manifestações e protestos populares), estético (embelezamento da paisagem artificial e natural), sanitário (ilhas de tranquilidade, de simples contemplação ou de escape da algazarra de multidões de gente e veículos) e ecológico (refúgio para a biodiversidade local). Daí o dever não discricionário do administrador de instituí-los e conservá-los adequadamente, como elementos indispensáveis ao direito à cidade sustentável, que envolvem, simultaneamente, os interesses das gerações presentes e futuras, consoante o art. 2º, I, da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). 5. Na hipótese dos autos, entretanto, o recurso especial esbarra em óbice intransponível: a Súmula nº 280/STF impede, in casu, a análise da questão relativa à possibilidade de desafetação de bem público de uso comum por meio de lei ordinária, e não de emenda à lei orgânica municipal, visto que urge exegese de Direito local. Precedentes do STJ. 6. Ademais, inaplicável na espécie o disposto na Súmula nº 150/STJ, pois todos os precedentes que serviram de inspiração ao verbete tratam de questão diversa, não sendo caso em que o suposto interesse federal surge após a decisão de primeira instância e não é resolvido sem o pertinente incidente de conflito de competência ou o ingresso da União no feito. Insustentável o entendimento de que a competência por matéria, quando alterada por lei, deve determinar a remessa imediata dos processos sem sentença de mérito ao novo órgão destinatário da demanda. A regra do art. 87 do CPC consagra o princípio da perpetuatio jurisdictionis, ou seja, delimita a competência no momento da propositura da ação, sendo irrelevante ulterior modificação no estado de fato ou de direito. 7. De toda sorte, registre-se, em obiter dictum, que, embora seja de inequívoco interesse coletivo viabilizar a prestação de serviços a pessoas de baixa renda, não se justifica, nos dias atuais, que praças, jardins, parques e bulevares públicos, ou qualquer área verde municipal de uso comum do povo, sofram desafetação para a edificação de prédios e construções, governamentais ou não, tanto mais ao se considerar, nas cidades brasileiras, a insuficiência ou absoluta carência desses lugares de convivência social. Quando realizada sem critérios objetivos e tecnicamente sólidos, maldotada na consideração de possíveis alternativas, ou à míngua de respeito pelos valores e funções nele condensados, a desafetação de bem público transforma-se em vandalismo estatal, mais repreensível que a profanação privada, pois a dominialidade pública encontra, ou deveria encontrar, no Estado, o seu primeiro, maior e mais combativo protetor. Por outro lado, é ilegítimo, para não dizer imoral ou ímprobo, à Administração, sob o argumento do ‘estado de abandono’ das áreas públicas, pretender motivar o seu aniquilamento absoluto, por meio de desafetação. Entender de maneira diversa corresponderia a atribuir à recriminável omissão estatal a prerrogativa de inspirar e apressar a privatização ou a transformação do bem de uso comum do povo em categoria distinta. Finalmente, tampouco há de servir de justificativa a simples alegação de não uso ou pouco uso do espaço pela população, pois a finalidade desses locais públicos não se resume, nem se esgota, na imediata e efetiva utilização, bastando a simples disponibilização, hoje e sobretudo para o futuro – um investimento ou poupança na espera de tempos de melhor compreensão da centralidade e de estima pela utilidade do patrimônio coletivo. Assim, em tese, poderá o Ministério Público, se entender conveniente, ingressar com ação civil pública contra o Município recorrido, visando obter compensação pelo espaço verde urbano suprimido, de igual ou maior área, no mesmo bairro em que se localizava a praça desafetada. 8. Recurso especial não provido.^[2]” (Grifos do autor).

Importante assim asseverar, que uma análise perfunctória do que foi exposto direciona para a ideia de que a efetivação do Estatuto da Cidade está umbilicalmente ligada a promoção da função social da propriedade e por via de consequência da cidade.

CONCLUSÃO

Diante das considerações ordenadamente elencadas, pode-se vislumbrar que a função social da cidade se apresenta como vetor de promoção da igualdade e do bem-estar, salientando que o mencionado princípio é resultante da evolução do conceito de propriedade, devendo assim, em todos os seus aspectos estar atrelado aos interesses da coletividade.

Sua efetivação consequentemente leva ao desenvolvimento urbano e a correção de problemas e demandas historicamente estabelecidos, esposando-se em ações que confluam para uma qualidade de vida melhor dentro dos espaços urbanos.

Neste Diapasão, o Estatuto da Cidade acatando as disposições constitucionais sobre o tema se estabelece como um dos instrumentos mais importantes para a efetivação da função social da cidade, concorrendo para a formação de núcleos urbanos com justiça social, democráticos, construindo os caminhos que visam garantir a todos o acesso à cidade.

REFERÊNCIAS

BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocêncio Mártires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional – 4. ed. rev. atual. – São Paulo: Saraiva, 2009.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição Federal de 1988, de 05 de outubro de 1988. Brasília, DF. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo – 23. ed. – Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.

CASTRO, José Nilo de. Direito Municipal Positivo – 6. ed. rev. atual. – Belo Horizonte: Del Rey, 2006,

FARIA, José Ricardo Vargas de; Pontes, Daniele Regina. Direito Municipal e Urbanístico, Curitiba, 2009. Editora: Saraiva.

PIRES, Antônio Cecílio Moreira et al. Mobilidade urbana: desafios e sustentabilidade. São Paulo: Ponto e Linha, 2016.

2. STJ – REsp 1.135.807 – (2009/0071647-2) – 2ª T. – Rel. Min. Herman Benjamin – DJe 08.03.2012.

^[1] Mestrando no Programa de Mestrado Profissional em Propriedade Intelectual e Transferência de Tecnologia para Inovação – PROFNIT – Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC). Especialista em Planejamento de Cidades pela Universidade Estadual de Santa Cruz. Especialista em Ciências Penais pela Universidade do Sul de Santa Catarina.

Enviado: Maio, 2018.

Aprovado: Setembro, 2019.