ARTICOLO ORIGINALE
ALVES JÚNIOR, Marcos de Oliveira [1]
ALVES JÚNIOR, Marcos de Oliveira. Il ciclo di pianificazione comunale: dal programma governativo al bilancio. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Anno 05, Ed. 09, Vol. 08, pp. 36-45. settembre 2020. ISSN: 2448-0959, Link di accesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/economia-aziendale/ciclo-di-pianificazione
RIEPILOGO
La pianificazione è essenziale in qualsiasi ambito della vita, nella pubblica amministrazione non sarebbe però diversa, soprattutto quando si tratta di pubblica amministrazione comunale, si percepisce la fragilità di questa azione fondamentale per una buona gestione. Il detto popolare che tutti sappiamo “prevenire è meglio che dispiaciuto” è ampiamente utilizzato e di significato semplice e oggettivo, sempre riferendosi alle azioni di prevenzione, nella pubblica amministrazione è possibile immaginare un nuovo detto “pianificare è meglio che rimediare”. È proprio nella pianificazione della pubblica amministrazione comunale che questo articolo si concentrerà, cercando risposte in modo che i manager e il loro team comprendano l’importanza e raggiungano la pianificazione tanto sognata. Qual è l’importanza della pianificazione nella pubblica amministrazione? Per rispondere al problema, l’obiettivo generale è: analizzare i contributi della Pianificazione Preventiva, dal Piano del Governo al Bilancio. Il metodo deduttivo è stato quello adottato per l’attuazione di questa ricerca. Si è trattato di una ricerca esplorativa; per quanto riguarda l’approccio al problema, era qualitativo; procedure tecniche, era bibliografico. La pianificazione nella Gestione Pubblica diventa sempre più essenziale e indispensabile per raggiungere lo scopo primario dell’amministrazione che è il welfare sociale, tuttavia, quando questa pianificazione è legata alla Gestione Pubblica, si percepisce l’assenza di sistematizzazione, essendo limitata ai piani di bilancio previsti dalla normativa, effettuata in modo meccanizzato, senza la preoccupazione di costruire con obiettivi delineati, un problema delineato , e senza la partecipazione di coloro che sono coinvolti nella forma appropriata.
Parole chiave: Pianificazione, Pubblica Amministrazione, manager.
INTRODUZIONE
Questo articolo è stato elaborato sulla base dell’esperienza dell’autore, dove nel corso dei 18 (diciotto) anni di lavoro con la contabilità pubblica ha sperimentato i riflessi della pianificazione comunale e /o della sua assenza. Pertanto, l’obiettivo dell’articolo è quello di evidenziare l’importanza e i vantaggi della pianificazione per una gestione comunale dell’eccellenza, presentando quando questa pianificazione dovrebbe iniziare, alcuni punti indispensabili del processo e il ciclo raccomandato per raggiungere gli obiettivi in modo pianificato.
In questa linea, offrendo elementi per il miglioramento della discussione sulla pianificazione nella gestione comunale, questo studio intende contribuire al consolidamento della pianificazione precedente, diffondendo l’importanza di questo strumento per la gestione e per l’intera società, nonché le conseguenze della sua assenza. Secondo Rezende (2008, p.15) “la pianificazione è sinonimo di oggettivazione, pensiero, sogno, desiderio e così via (…)”.
Sottolinea l’importanza di attuare la pianificazione precedente e la costante revisione di tali piani, solo con questo tipo di strumento che la direzione inizierà a ottenere una maggiore partecipazione alle sue azioni e migliori risultati per la società.
1. QUANDO INIZIARE UNA BUONA PIANIFICAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE?
Un’amministrazione comunale di successo deve partire da una buona pianificazione, è certo che questa pianificazione ha un inizio palpabile, anche se molto generico, nella costruzione del piano di governo da consegnare alla giustizia elettorale al momento della registrazione della candidatura (Nuova formulazione art. 11, § 1, IX, della legge 9.504 / 97). A quel punto, l’allora candidato ha la possibilità di pianificare e mettere su carta le sue idee di governance per il suo comune, ha la possibilità di guardare e esaminare la storia, i dati, i fatti, le possibilità, le statistiche e la realtà attuale del suo comune e lontano dai cittadini. Tuttavia, candidati rari che approfondiscono un piano governativo ben progettato e ben pianificato, con uno studio dettagliato e il risultato del lavoro di squadra, di persone che hanno una comprensione minima nelle varie aree in cui il piano dovrebbe coprire.
È noto che questo obbligo è un po’ recente, ma prima ancora, i candidati hanno già utilizzato questo meccanismo di “pianificazione” per guidare la loro campagna elettorale, anche se erano bozze strategiche della campagna. Molto spesso i piani di governo consegnati alle elezioni sono semplicemente per adempiere a un obbligo, un prerequisito per la registrazione della candidatura, in altri tempi, sono preparati da esperti di mercato politici, che generalmente conoscono poco la realtà locale e sviluppano un pezzo molto vistoso, bello, eccitante, ma lontano dalla realtà locale, quasi impraticabile.
La modifica della citata normativa elettorale (Nuova formulazione art. 11, § 1, IX, Legge 9.504 / 97), non prevede la punizione di chi infrange le proprie proposte e promesse, ma può rappresentare un importante passo avanti nel senso della consapevolezza e le critiche degli elettori, portano con sé un “obbligo” morale per l’elettorato. Il professore di diritto elettorale Alberto Rollo (intervista al sito web di Gazeta Digital il 15/05/2010) sottolinea:
Il dispositivo incluso è interessante perché genera una sanzione morale, cioè avere un’agenda per adempiere che, se non raggiunta, può generare critiche da parte della non conformità, clarating aspetti morali di non conformità, o può generare critiche alle proposte per comprenderle insufficienti (GAZETA, 2010)
Quale sarebbe quindi il modello ideale di pianificazione pre-elettorale? La risposta sta nelle esigenze di ogni Comune, un candidato che intende guidare la propria amministrazione nella pianificazione preventiva, deve prima circondarsi di buoni consiglieri, persone che conoscono la realtà locale e possono allinearla agli ideali politici e alla capacità economica del Comune. Uno studio ben fatto, ampio e dettagliato darà all’allora candidato e al suo team di campagna una diagnosi preliminare della situazione reale, questo consente al futuro manager di sapere “dove sta facendo un passo”. Per Saldanha (2006, p.23) “lo scopo della pianificazione governativa è definire gli obiettivi per il futuro e i mezzi per conseguirli”.
2. PIANIFICAZIONE POST-ELETTORALE
Il candidato è stato eletto, e ora da che parte andare? Questo secondo momento è forse il più importante nella pianificazione di una direzione, e molti dirigenti eletti finiscono per non realizzare questa importanza. È in questo momento che il manager e il suo team dovrebbero rivedere il loro piano di governo, ora approfondire a fondo in ogni area di attività, conoscere la realtà dell’attuale gestione che avrà successo, domande come: Qual è il grave indebitamento del mio comune? Qual è l’attuale tasso di personale e di oneri sociali? Qual è il personale del comune? Come si fa la pulizia pubblica? Verranno aggiunti contratti di servizio continui? Cosa dovrebbe essere preparato in modo che il giorno 01/01 non abbia problemi di salute, sicurezza, pulizia urbana? Tra molte altre domande che dovrebbero avere le loro risposte acquisite il prima possibile, e questo consentirà una buona pianificazione per la direzione a venire.
C’è l’obbligo di transizione di governo (a partire dall’esperienza federale regolata dalla legge n. 10.609 del 20 dicembre 2002 e dal Decreto n. 4.298 dell’11 luglio 2002, motivato dalle proposte del Comitato federativo di articolazione – CAF, consolidato nell’Agenda Nazionale per il Sostegno alla Gestione dei Comuni; attualmente i Tribunali dei Conti hanno specifiche delibere per la transizione governativa) tuttavia, sappiamo che la maturità dei governanti e spesso della maggioranza del loro personale e del loro elettorato non è sufficiente per questo atto di democrazia e continuità dell’amministrazione, ciò che abbiamo dopo le elezioni sono di solito atteggiamenti totalmente contrari a una buona transizione, con azioni che ostacolano la conoscenza della realtà, che a volte si traduce in atti di improbabilità amministrativa, criminalità contro l’opinione pubblica , e porterà perdite spesso incalcolabili per la nuova gestione e soprattutto per la popolazione. Non ci sono rari casi in cui semplicemente non c’è transizione, nemmeno la formalizzazione della burocrazia documentaria definita dalla legislazione vigente, diventa semplicemente un “dopoguerra” in cui se il mio nemico vincesse questa battaglia, ostacolerò totalmente la sua successiva prestazione, in modo da poter vincere la prossima battaglia; di più e la gente? le persone “dimenticano facile” così come l’immagine che molti politici / manager hanno. Secondo Meirelles (2014, p.843) “lo scopo primario dell’amministrazione è la promozione della previdenza sociale”.
Considerando che la transizione del governo quando è ben fatta, consente la conoscenza preventiva della situazione comunale reale, delle sue potenzialità, delle cose buone della gestione che sta lasciando il governo e può avere una continuità, dopo tutto sono buone azioni, e questo sembra chiaro poiché la pubblica amministrazione dovrebbe seguire il principio di continuità, tuttavia, non rari casi in cui un progetto è interrotto dal semplice fatto di essere stato attuato dall’altra direzione. Nella transizione, è fondamentale vedere un controllo generale e dettagliato di tutti i settori amministrativi, una profondità di dettaglio che ci permetta di sapere se i server efficaci esistenti nel quadro del comune sono in grado di sviluppare le esigenze del settore a cui è affollato, se settori primari come: Contabilità, Gestione delle risorse umane, Offerte e Tasse, dispone di server formati per svolgere le funzioni, e quanto dell’equipaggiamento amministrativo viene spostato su commissione , questa diagnosi fornirà una panoramica delle esigenze del personale, dei professionisti qualificati, o anche l’assunzione di consulenti specifici per ogni domanda.
Il momento della transizione si riferisce anche a un grande bisogno di definizione da parte del futuro manager, alla definizione del suo team di lavoro, alle posizioni di fiducia, al segretariato, tali definizioni sono estremamente importanti per la pianificazione. È plausibile, ad esempio, che il futuro segretario alla Sanità partecipi già alla transizione del governo, abbia il suo aspetto specifico e si concentri sul suo portafoglio, sulle esigenze strutturali e di squadra, sulla situazione attuale e desiderata, tutte queste diagnosi e parallelismi daranno forma a una buona pianificazione sfruttando la possibilità di successo, e l’esempio del segretario alla Salute si espande a tutte le altre cartelle. Questa squadra che sarà formata dal nuovo manager dovrebbe avere almeno un equilibrio tra politici e tecnici, non c’è gestione senza una visione politica, ma è certo che una gestione senza una visione tecnica sarà destinata a grandi problemi di pianificazione e di conseguenza di esecuzione, che porteranno a problemi anche di natura personale per il futuro manager. La legislazione (Costituzione federale del 1988) consente di osservare la proporzionalità in relazione alle funzioni effettive di fornitura mediante gara d’appalto pubblica.
Conoscere nel dettaglio la realtà comunale aiuterà nella decisione della formazione della squadra, dando una base migliore per sapere quale area dovrebbe inserire persone estremamente tecniche? dove richiede persone con una maggiore attenzione politica? dove si inserisce la via di mezzo? C’è ancora un grosso problema nella maggior parte dei piccoli comuni, semplicemente la scarsità di tecnici con buone conoscenze ed esperienze nelle aree necessarie, il famoso lavoro qualificato, e questo è un grosso problema. Le conseguenze di questa scarsità sono di solito il riempimento di posti vacanti con persone senza le capacità e le conoscenze necessarie, occupando tali posizioni semplicemente con “impegno politico”, e questo è senza dubbio uno dei più grandi cattivi della pubblica amministrazione, e il primo passo verso il fallimento nella pianificazione gestionale.
La pianificazione nella visione di Oliveira (2012, p.41) è:
(…) la metodologia amministrativa che consente la diagnosi e l’analisi delle situazioni attuali, di stabilire risultati, obiettivi e obiettivi da raggiungere da parte delle organizzazioni e di delineare azioni – strategie – per raggiungere questi risultati, nonché per stabilire leggi e norme – politiche che supportano questa procedura amministrativa.
Così, quando il processo di transizione, se il team del nuovo governo incontra difficoltà nell’ottenimento dei dati, difficoltà ad avere accesso ai settori pubblici e impedimento a discutere con i dipendenti comunali, è indispensabile adottare misure legali, il danno di una transizione fragile e incompleta può essere enorme per la nuova gestione, sempre basata sull’assunzione di una pianificazione preventiva e dettagliata delle esigenze e delle azioni del governo.
3. PRIMO ANNO DI MANDATO, CONTININUITÀ O RINNOVO TOTALE?
Abbiamo ora un terzo momento, il primo anno della nuova amministrazione, un momento in cui viene messa alla prova la precedente pianificazione che era stata effettuata o la sua assenza. È fondamentale ricordare ancora, che la Pubblica Amministrazione deve seguire il principio di continuità, quindi, anche nel caso di una nuova gestione, ci sono “vincoli” legali non facoltativi, l’obbligo di tale continuità si concretizza negli strumenti costituzionali di programmazione e bilancio (Piano Pluriennale – PPA, Legge linee guida di bilancio – LDO e Legge di bilancio annuale – LOA), essendo il PPA – Piano pluriennale, preparato nel primo anno di gestione da applicare fino al primo anno della gestione successiva, un ordine chiaro e specifico con lo scopo di mantenere la continuità nella gestione pubblica e nelle sue azioni, poi abbiamo la LDO – Legge delle linee guida di bilancio e LOA – Legge di bilancio annuale, entrambe approvate in un esercizio per essere in vigore nel prossimo, cioè abbiamo due leggi di fondamentale importanza per la pianificazione approvato nell’ultimo anno di una gestione valida nel primo anno della successiva gestione, ho centrato la chiave dell’idea costituzionale di continuità, perché Tuttavia, in pratica, i comuni ei loro gestori hanno molte difficoltà a trasformare i pezzi documentari in una realtà di pianificazione ed esecuzione continua e i pezzi di pianificazione e le linee guida di bilancio, finiscono per non essere nemmeno utilizzati come sussidio per l’elaborazione dei Piani Comunali di ciascuna Segreteria, rendendo – obsoleto.
È abbastanza comune imbattersi nel primo anno di mandato con budget molto mal fatti, sia per la carenza tecnica delle squadre di pianificazione dei comuni, sia per il fenomeno del “peggio, meglio” applicato più volte dai manager che stanno lasciando l’incarico, e immaginare che danneggiare la prossima gestione sia il modo migliore per tornare al potere. Abbiamo quindi un primo anno di gestione intrecciato con una pianificazione di bilancio definita dalla precedente gestione, legata al PPA fatta 5 anni fa, e se tutto questo si aggiunge a una cattiva pianificazione preventiva fatta dalla nuova gestione, o addirittura all’assenza di questa pianificazione preventiva, la tendenza è un risultato disastroso, tuttavia, se l’intero processo è stato analizzato in precedenza , pianificato e studiato, riduce al minimo il margine di errori, esigenze ed esigenze dei progetti e la ricerca di soluzioni è ottimizzata.
Il principale vantaggio della pianificazione è l’istituzione di una futura linea d’azione che promuova il coordinamento delle risorse interne dà organizzazione con le sue sfide politiche ed esterne. Il processo di pianificazione integra le funzioni dell’organizzazione con le sue risorse volte al raggiungimento dei suoi obiettivi (SORD e WEISCH, 1964).
Il primo anno di management porterà sempre molte esperienze per il nuovo manager e il suo team, molte delle quali saranno negative altre così positive, in modo che tutti coloro che imparano dagli errori e hanno la saggezza di cercare di evitarli e prevenirli, galgam il percorso di pianificazione per raggiungere il successo. Dopo il primo anno di una nuova gestione, è essenziale che il manager riunisci il suo team e richieda da tutti i reparti e settori tecnici una relazione sulla situazione riscontrata all’inizio della gestione, su ciò che è stato fatto durante l’anno, sulle difficoltà, sulle soluzioni e soprattutto sulla pianificazione in modo che nel secondo anno il risultato sia migliore. Ciò vale per la necessità del Rapporto di Gestione che consente al Responsabile Comunale e ai Segretari di analizzare l’attuazione delle politiche pubbliche, gli obiettivi previsti e raggiunti e le considerazioni da segnalare affinché il Comune possa raggiungere i propri indicatori e obiettivi nell’anno successivo.
4. C’È TEMPO PER CORREGGERE IL CORSO DELLA GESTIONE?
La risposta a questa domanda è semplice: dipende. Ma farlo non è una cosa così semplice, dopo tutto “pianificare è meglio che dispiaciuto”, correggere le indicazioni dipende dalla volontà e dalla percezione del manager, dipende dalla capacità del suo team e dipende da quanto l’assenza di una pianificazione precedente impegnata in azioni future.
È del tutto possibile costruire un bilancio ben fatto, discusso e ben progettato, nella giusta misura per il comune, e quindi avere un secondo anno di gestione nel livello di bilancio necessario, in quanto è anche pienamente possibile costruire una pianificazione finanziaria adeguata alla realtà del comune ed eseguirla nel secondo anno di gestione, d’altra parte, ci sono resti dell’assenza di pianificazione preventiva che possono richiedere uno sforzo molto maggiore per adattarsi , possiamo citare il tasso di spese per il personale, dove nel primo anno di gestione è poco osservato da molti manager che finiscono per gonfiare il foglio e rendere praticamente ostaggio le risorse dei Comuni e le loro spese (E l’INSS – Istituto Nazionale di Previdenza Sociale? Merita un’agenda specifica, che rimarrà per un’altra opportunità) e per ri-condurre l’indice ai limiti di prudenza della legge LRF – Responsabilità Fiscale, è un percorso arduo e molto complicato, altri esempi sono offerte e accordi, soprattutto quando si tratta di risorse federali, in entrambi i casi le conseguenze per il management e soprattutto per il manager sono terribili , vi sono innumerevoli casi di manager che hanno avuto problemi con la restituzione delle risorse, multe, blocchi di beni, tutto il risultato della mancanza di responsabilità, dell’esecuzione errata o incompleta degli accordi, del tutto scadente, e tutto ciò riflette la mancanza di pianificazione.
Il secondo anno di gestione è tempestivo per “rimediare”, il nuovo team sarà già più esperto, avrà vissuto un intero esercizio, attraversato le situazioni più diverse, e avrà tutte le condizioni per cercare una migliore pianificazione e soluzioni ai problemi presentati in ogni area. Difendo anche la tesi secondo cui ci dovrebbe essere un cambiamento per quanto riguarda l’anno di preparazione del PPA – Piano Pluriennale, la realtà della maturità e delle condizioni tecniche dei comuni più piccoli è un primo anno di gestione di molto apprendimento e difficoltà, un momento in cui non sono soddisfatte le condizioni necessarie per elaborare una pianificazione così importante e che sarà in vigore per i prossimi 4 (quattro) anni del Comune , cioè, pianifirò a lungo termine senza conoscere il mio comune e tutti gli impegni necessari, perché non definire questo obbligo per il secondo anno di mandato? La risposta è anche semplice, la legislazione nella sua perfetta combinazione di strumenti, si occupa del mondo ideale, più abbiamo un “mondo reale” in cui la realtà è totalmente diversa, penso che se ne debba tenere conto.
Senza la conoscenza di un futuro corso pianificato di azioni ed eventi, gli amministratori non hanno alcuna base per le decisioni. Il successo nell’implementazione dei piani è costantemente minacciato da problemi di controllo organizzativo, dal comportamento dei dipendenti nell’organizzazione e dalla sua tendenza generale a resistere al cambiamento (GORDON, 1992).
Ogni nuovo anno è anche un nuovo ciclo di gestione, essendo possibile apportare molte correzioni e aggiustamenti, basta pianificare ed eseguire, non è mai tardi, ma “rimedio” non garantisce che non ci saranno cicatrici.
CONCLUSIONE
Il percorso verso il successo nella pubblica amministrazione comporta inevitabilmente una pianificazione ben fatta, una pianificazione che dovrebbe iniziare nella preparazione del piano di governo, intensificarsi dopo le elezioni, concretizzarsi nella transizione del governo e consolidarsi all’inizio della gestione, questo è il modello che comprendiamo ideale, che consentirà ai manager e al loro team di lavorare con maggiore chiarezza , eseguire con la certezza di una solida pianificazione, senza dimenticare che ogni anno di una gestione è un ciclo che si rinnova, rendendo sempre possibile “rimediare” correggendo il corso delle cose. A coloro che non sono stati felici in tutto questo ciclo di pianificazione, o semplicemente non l’hanno fatto in nessun momento, se c’è un momento ideale in questo scenario per correggere le direzioni, è il secondo anno di mandato, imparare dagli errori e cambiare le cose, devi sapere dove vuoi andare, lo scrittore Lewis Carroll ha già detto “Se non sai dove vuoi andare , in ogni modo serve” (Libro Alice nel Paese delle Meraviglie), è necessario avere la convinzione di quale gestione si vuole avere, definito questo è andare alla pianificazione e non dimenticare mai: “la pianificazione è meglio che dispiaciuta”.
RIFERIMENTI
BRASIL. Lei nº 10.609, de 20 de dezembro de 2002 – Dispõe sobre a instituição de equipe de transição. Disponível em: www.planalto.gov.br
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: www.planalto.gov.br.
BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br.
BRASIL. Lei nº 9.504/97 – Lei Das Eleições. Disponível em: www.tse.jus.br
REZENDE, Denis Alcides, Planejamento estratégico para organizações privadas e públicas: Guia prático para elaboração do projeto de plano de negócios. Rio de Janeiro. Brasport, 2008.
OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Teoria Geral da Administração: uma abordagem prática. 3 ed. São Paulo. Atlas, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 40. Ed. São Paulo. Malheiros Editores, 2014.
SALDANHA, Clezio. Introdução à gestão pública. 2 ed. São Paulo. Saraiva, 2006.
[1] Post-laurea in Pubblica Amministrazione Comunale, Post-Laurea in Contabilità Pubblica Comunale, Laurea in Ragioneria.
Inviato: agosto, 2020.
Approvato: settembre 2020.
