Le cycle de planification municipale: du programme gouvernemental au budget

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ARTICLE ORIGINAL

ALVES JÚNIOR, Marcos de Oliveira [1]

ALVES JÚNIOR, Marcos de Oliveira. Le cycle de planification municipale: du programme gouvernemental au budget. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. An 05, Ed. 09, Vol. 08, pp. 36-45. septembre 2020. ISSN: 2448-0959, Lien d’accès: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administration-des-affaires/cycle-de-planification ‎

RÉSUMÉ

La planification est essentielle dans n’importe quel domaine de la vie, dans l’administration publique, elle ne serait pas différente, cependant, surtout quand il s’agit de l’administration publique municipale, on perçoit la fragilité de cette action de base pour une bonne gestion. L’adage populaire selon laquelle nous savons tous que « la prévention vaut mieux que guérir » est largement utilisé et d’un sens simple et objectif, toujours en référence aux actions de prévention, dans l’administration publique, il est possible d’envisager un nouvel adage « la planification vaut mieux que de remédier ». C’est précisément dans la planification de l’administration publique municipale que cet article se concentrera, cherchant des réponses afin que les gestionnaires et leur équipe comprennent l’importance et réalisent la planification rêvée depuis longtemps. Quelle est l’importance de la planification en administration publique? Afin de répondre au problème, l’objectif général est d’analyser les contributions de la planification préalable, du plan gouvernemental au budget. La méthode déductive a été celle adoptée pour la mise en œuvre de cette recherche. Il s’agissait d’une recherche exploratoire; en ce qui concerne l’approche du problème, elle était qualitative; procédures techniques, était bibliographique. La planification en gestion publique devient de plus en plus essentielle et indispensable pour atteindre l’objectif principal de l’administration qu’est le bien-être social, cependant, lorsque cette planification est liée à la gestion publique, on perçoit l’absence de systématisation, étant limitée aux plans budgétaires prévus dans la loi, effectués de manière mécanisée, sans qu’il soit question de construire avec les objectifs énoncés, un problème décrit , et sans la participation des personnes impliquées dans la forme appropriée.

Mots-clés: Planification, Administration publique, gestionnaires.

INTRODUCTION

Cet article a été élaboré sur la base de l’expérience de l’auteur, où au cours des 18 (dix-huit) années de travail avec la comptabilité publique, il a éprouvé les réflexes de l’urbanisme municipal et / ou l’absence de celui-ci. Ainsi, l’objectif de l’article est de souligner l’importance et les avantages de la planification d’une gestion municipale d’excellence, de présenter quand cette planification devrait commencer, certains points indispensables dans le processus, et le cycle recommandé pour atteindre les objectifs d’une manière planifiée.

Dans cette ligne, en offrant des éléments pour l’amélioration de la discussion sur la planification dans la gestion municipale, cette étude entend contribuer à la consolidation de la planification précédente, en diffusant l’importance de cet outil pour la gestion et pour l’ensemble de la société, ainsi que les conséquences de son absence. Selon Rezende (2008, p.15), « la planification est synonyme d’objectif, de pensée, de rêve, de désir, et ainsi de suite (…) ».

Il souligne l’importance de mettre en œuvre la planification précédente et l’examen constant de ces plans, seulement avec ce type d’instrument que la direction commencera à participer davantage à ses actions et à obtenir de meilleurs résultats pour la société.

1. QUAND COMMENCER UNE BONNE PLANIFICATION DANS L’ADMINISTRATION PUBLIQUE?

Une administration municipale réussie doit commencer par une bonne planification, il est certain que cette planification a un début palpable, même si très générique, dans la construction du plan gouvernemental à remettre à la justice électorale lors de l’enregistrement de la candidature (Nouveau libellé de l’art 11, § 1, IX, de la loi 9.504 / 97). À ce moment-là, le candidat d’alors a la possibilité de planifier et de mettre sur papier ses idées de gouvernance pour sa municipalité, il a la possibilité d’examiner et de scruter l’histoire, les données, les faits, les possibilités, les statistiques et la réalité actuelle de sa municipalité et loin des citoyens. Cependant, de rares candidats qui se plongent dans un plan gouvernemental bien conçu et bien planifié, avec une étude détaillée et le résultat d’un travail d’équipe, de personnes qui ont une compréhension minimale des différents domaines dans lesquels le plan devrait couvrir.

On sait que cette obligation est quelque peu récente, mais avant cela, les candidats utilisaient déjà ce mécanisme de « planification » pour guider leur campagne électorale, même s’il s’agissait de projets stratégiques de la campagne. Le plus souvent, les plans gouvernementaux livrés à l’élection sont simplement de remplir une obligation, une condition préalable à l’enregistrement de la candidature, en d’autres temps, sont préparés par des spécialistes du marketing politique, qui connaissent généralement peu la réalité locale et de développer une pièce très showy, belle, passionnante, mais loin de la réalité locale, presque peu pratique.

La modification de la législation électorale susmentionnée (Nouveau libellé de l’art. 11, § 1, IX, de la loi 9.504 / 97), ne prévoit pas de sanction pour ceux qui enfreignent leurs propositions et promesses, mais elle peut représenter une avancée importante dans le sens de la prise de conscience et la critique des électeurs, entraîne une «obligation» morale envers l’électorat. Le professeur de droit électoral Alberto Rollo (entretien avec le site web Gazeta Digital le 15/05/2010) souligne:

Le dispositif inclus est intéressant parce qu’il génère une sanction morale, c’est-à-dire avoir un ordre du jour à remplir qui, s’il n’est pas atteint, peut générer des critiques par le non-respect, clarating aspects moraux de non-conformité, ou peut générer des critiques des propositions pour les comprendre insuffisante (GAZETA, 2010)

Quel serait donc le modèle idéal de planification préélectorale? La réponse réside dans les besoins de chaque municipalité, un candidat qui a l’intention de guider son administration dans la planification préalable, doit d’abord s’entourer de bons conseillers, des gens qui connaissent la réalité locale et qui peuvent l’aligner sur les idéaux politiques et la capacité économique de la municipalité. Une étude bien faite, large et détaillée donnera au candidat de l’époque et à son équipe de campagne un diagnostic préalable de la situation réelle, ce qui permettra au futur manager de savoir « où il marche » . Pour Saldanha (2006, p.23), « l’objectif de la planification gouvernementale est de définir les objectifs pour l’avenir et les moyens de les atteindre ».

2. PLANIFICATION POSTÉLECTORALE

Le candidat a été élu, et maintenant où aller? Ce deuxième moment est peut-être le plus important dans la planification d’une gestion, et de nombreux gestionnaires élus finissent par ne pas se rendre compte de cette importance. C’est à ce moment que le gestionnaire et son équipe devraient revoir leur plan gouvernemental, maintenant approfondissement dans chaque domaine d’activité, connaître la réalité de la gestion actuelle qui va réussir, des questions telles que: Quel est l’endettement brut de ma municipalité?  Quel est le taux actuel de personnel et de charges sociales? Quel est le personnel de la municipalité? Comment se fait le nettoyage public? La poursuite des contrats de service sera-t-elle ajoutée? Que faut-il préparer pour que le jour 01/01 n’a pas de problèmes de santé, de sécurité, de nettoyage urbain? Parmi beaucoup d’autres questions qui devraient faire acquérir leurs réponses dès que possible, ce qui permettra une bonne planification pour la direction à venir.

Il y a l’obligation de transition gouvernementale (À partir de l’expérience fédérale réglementée par la loi n° 10 609 du 20 décembre 2002 et le décret n° 4 298 du 11 juillet 2002, motivés par les propositions du Comité d’articulation fédérative – CAF, consolidées dans le Programme national de soutien à la gestion des municipalités; actuellement, les tribunaux des comptes ont des résolutions spécifiques pour la transition gouvernementale) cependant, nous savons que la maturité des dirigeants et souvent de la majorité de leur personnel et de leur électorat ne suffit pas à cet acte de démocratie et de continuité de l’administration, ce que nous avons après les élections sont généralement des attitudes totalement contraires à une bonne transition, avec des actions qui entravent la connaissance de la réalité, qui se traduit parfois par des actes d’improbité administrative, de crime contre la chose publique , et apportera des pertes qui sont souvent incalculables à la nouvelle gestion et surtout à la population. Il n’y a pas de cas rare où il n’y a tout simplement pas de transition, pas même la formalisation de la bureaucratie documentaire définie par la législation actuelle, devient simplement un « après-guerre » où si mon ennemi a gagné cette bataille, je vais totalement entraver sa performance ultérieure, afin que je puisse gagner la prochaine bataille; plus et le peuple? les gens « oublient facilement » est donc l’image que de nombreux politiciens / gestionnaires ont. Selon Meirelles (2014, p.843), « l’objectif premier de l’administration est la promotion de la protection sociale ».

Considérant que la transition du gouvernement, lorsqu’elle est bien faite, permet une connaissance préalable de la situation municipale réelle, de ses potentiels, des bonnes choses de gestion qui quittent le gouvernement et qui peuvent avoir une continuité, après tout, sont de bonnes actions, et cela semble clair puisque l’administration publique devrait suivre le principe de continuité, cependant, ce qui n’est pas rare dans les cas où un projet est interrompu par le simple fait d’avoir été mis en œuvre par l’autre direction. Dans la transition, il est essentiel de voir une vérification générale et détaillée de tous les secteurs administratifs, une profondeur de détail qui nous permet de savoir si les serveurs efficaces existants dans le cadre de la municipalité sont en mesure de développer les exigences du secteur vers lequel il est encombré, si les secteurs primaires tels que: Comptabilité, RH, Appel d’offres et impôts, a des serveurs formés pour effectuer les fonctions, et combien de l’équipement administratif est déplacé par commandé , ce diagnostic donnera un aperçu des besoins du personnel, des professionnels qualifiés, ou même de l’embauche d’avis spécifiques pour chaque demande.

Le moment de la transition fait également référence à un grand besoin de définition de la part du futur gestionnaire, la définition de son équipe de travail, les postes de confiance, le secrétariat, de telles définitions sont extrêmement importantes pour la planification. Il est plausible par exemple que le futur secrétaire à la Santé participe déjà à la transition du gouvernement, aura son regard spécifique et se concentrera sur son portefeuille, les besoins structurels et d’équipe, la situation actuelle et souhaitée, tous ces diagnostics et parallèles façonneront une bonne planification tirant parti des possibilités de succès, et l’exemple du secrétaire à la Santé s’étend à tous les autres dossiers. Cette équipe qui sera formée par le nouveau manager devrait avoir au moins un équilibre entre les politiciens et les techniciens, il n’y a pas de gestion sans vision politique, mais il est certain qu’une direction sans vision technique sera condamnée à des problèmes majeurs de planification et par conséquent d’exécution, ce qui conduira à des problèmes, même de nature personnelle pour le futur gestionnaire. Toutefois, la loi (Constitution fédérale de 1988) autorise les postes de disposition en commission, la nomination et l’exonération dites libres, destinées aux fonctions d’orientation, de leadership et de conseil, doivent toutefois respecter la proportionnalité par rapport aux fonctions effectives de la prestation par voie d’appel d’offres public.

Le fait de connaître en détail la réalité municipale aidera-t-il à prendre la décision de former l’équipe, ce qui donnera une meilleure base pour savoir quel domaine devrait insérer des personnes extrêmement techniques? où il exige des gens avec une plus grande orientation politique? où s’adapte le juste milieu? Il ya encore un problème majeur dans la plupart des petites municipalités, tout simplement la rareté des techniciens avec de bonnes connaissances et de l’expérience dans les domaines nécessaires, la main-d’œuvre qualifiée célèbre, et c’est un gros problème. Les conséquences de cette pénurie sont généralement le remplissage des postes vacants avec des personnes sans la capacité et les connaissances nécessaires, occupant ces postes simplement par « engagement politique », et c’est sans aucun doute l’un des plus grands méchants de l’administration publique, et la première étape de l’échec dans la planification de la gestion.

La planification de la vision d’Oliveira (2012, p.41) est la suivante :

(…) la méthodologie administrative qui permet le diagnostic et l’analyse des situations actuelles, d’établir les résultats, les objectifs et les objectifs à atteindre par les organisations et de décrire les actions – stratégies – pour atteindre ces résultats, ainsi que d’établir des lois et des normes – des politiques qui appuient cette procédure administrative.

Ainsi, lorsque le processus de transition, si l’équipe du nouveau gouvernement rencontre des difficultés à obtenir les données, des difficultés d’accès aux secteurs publics et des obstacles à discuter avec les employés municipaux, il est indispensable de prendre des mesures juridiques, les dommages d’une transition fragile et incomplète peuvent être énormes pour la nouvelle direction, toujours fondée sur la prise en charge d’une planification préalable et détaillée des besoins et des actions du gouvernement.

3. PREMIÈRE ANNÉE AU POUVOIR, CONTININUITÉ OU RENOUVELLEMENT TOTAL?

Nous avons maintenant un troisième moment, la première année de la nouvelle administration, un moment où la planification précédente qui a été effectuée ou son absence est mise à l’épreuve. Il est essentiel de mentionner à nouveau, que l’administration publique doit suivre le principe de continuité, donc, même dans le cas d’une nouvelle direction, il existe des «liens» juridiques qui ne sont pas facultatifs, l’obligation de cette continuité se matérialise dans les instruments constitutionnels de planification et de budget (Plan pluriannuel – PPA, loi d’orientation budgétaire – LDO et loi budgétaire annuelle – LOA), étant le PPA – plan pluriannuel, préparé au cours de la première année de gestion pour s’appliquer jusqu’à la première année de la gestion suivante, un ordre clair et précis ayant pour but de maintenir la continuité dans la gestion publique et ses actions, puis nous avons la LDO – Loi sur les directives budgétaires et LOA – Loi de finances annuelle, toutes deux approuvées dans un exercice pour être en vigueur dans le suivant, c’est-à-dire que nous avons deux lois d’une importance primordiale pour la planification approuvé dans la dernière année d’une gestion pour être valide dans la première année de la prochaine direction, j’ai frappé la clé de l’idée constitutionnelle de continuité, car Cependant, dans la pratique, les municipalités et leurs gestionnaires ont de nombreuses difficultés à transformer les pièces documentaires en une réalité de planification et d’exécution continues et les pièces de planification et les lignes directrices budgétaires, finissent même par ne pas être utilisées comme subvention pour l’élaboration des plans municipaux de chaque secrétariat, faisant – obsolète.

Il est assez courant de se retrouver au cours de la première année de mandat avec des budgets très mal faits, soit par le manque technique des équipes d’urbanisme des municipalités, soit par le phénomène du « pire, le mieux » appliqué à maintes reprises par les gestionnaires qui quittent leurs fonctions, et imaginez que nuire à la prochaine direction est la meilleure façon de revenir au pouvoir. Nous avons ensuite une première année de gestion étroitement liée à une planification budgétaire définie par la direction précédente, liée à l’PPA  faite il y a 5 ans, et si tout cela est ajouté à une mauvaise planification préalable faite par la nouvelle direction, ou même à l’absence de cette planification antérieure, la tendance est un résultat désastreux, cependant, si tout ce processus a été analysé précédemment , planifié et étudié, minimise la marge d’erreurs, les besoins et les besoins des projets, et la recherche de solutions est optimisée.

Le principal avantage de la planification est la mise en place d’un plan d’action futur qui favorise la coordination des ressources internes donne à l’organisation ses défis politiques et externes. Le processus de planification intègre les fonctions de l’organisation à ses ressources visant à atteindre ses objectifs (SORD et WEISCH, 1964).

La première année de gestion apportera toujours beaucoup d’expériences pour le nouveau gestionnaire et son équipe, beaucoup d’entre eux seront négatifs d’autres si positif, de sorte que tous ceux qui apprennent des erreurs et ont la sagesse de chercher à les éviter et à les prévenir, galgam la voie de la planification pour atteindre le succès. Après la première année d’une nouvelle direction, il est essentiel que le manager rassemble son équipe et demande à tous les départements et secteurs techniques un rapport sur la situation constatée au début de la gestion, ce qui a été fait au cours de l’année, les difficultés, les solutions et surtout la planification afin que la deuxième année le résultat soit meilleur. Cela s’applique à la nécessité du rapport de gestion qui permet au gestionnaire municipal et aux secrétaires d’analyser la mise en œuvre des politiques publiques, les objectifs prévus et atteints et les considérations à souligner afin que la municipalité puisse atteindre ses indicateurs et ses objectifs au cours de l’année suivante.

4. EST-IL TEMPS DE CORRIGER LE COURS DE LA GESTION?

La réponse à cette question est simple : cela dépend. Mais cela n’est pas quelque chose d’aussi simple, après tout « la planification est mieux que désolé », pour corriger les directions dépend de la volonté et la perception du gestionnaire, dépend de la capacité de son équipe, et dépend de combien l’absence de planification antérieure engagée dans les actions futures.

Il est tout à fait possible de construire un budget bien fait, discuté et bien conçu, dans la bonne mesure pour la municipalité, et donc d’avoir une deuxième année de gestion au niveau budgétaire nécessaire, car il est également tout à fait possible de construire une planification financière adaptée à la réalité de la municipalité et de l’exécuter en deuxième année de gestion, d’autre part, il ya des restes de l’absence de planification préalable qui peut nécessiter un effort beaucoup plus important pour s’adapter , on peut citer le taux des dépenses de personnel, où, la première année de gestion, est peu observé par de nombreux cadres qui finissent par gonfler la feuille et rendre les ressources des communes pratiquement otages et de leurs charges (Et l’INSS – Institut national de la sécurité sociale ? Mérite un ordre du jour spécifique, qui restera pour une autre occasion) et de re-conduire l’indice aux limites de prudence de la LRF – Loi sur la responsabilité fiscale, est une voie ardue et très compliquée, d’autres exemples sont des offres et des accords, en particulier quand il s’agit de ressources fédérales, dans les deux cas, les conséquences pour la gestion et surtout pour le gestionnaire sont terribles , il y a d’innombrables cas de gestionnaires qui ont eu des problèmes avec le retour des ressources, les amendes, les blocages d’actifs, tout le résultat d’un manque de reddition de comptes, d’une exécution erronée ou incomplète des accords, d’un manque total de respect, et tout cela reflète le manque de planification.

La deuxième année de gestion est opportune pour « remédier », la nouvelle équipe sera déjà plus expérimenté, aura vécu tout un exercice, passé par les situations les plus diverses, et aura toutes les conditions pour chercher une meilleure planification et des solutions aux problèmes présentés dans chaque domaine. Je défends également une thèse selon laquelle il devrait y avoir un changement concernant l’année de préparation du Plan PPA – Pluriannuel, la réalité de la maturité et des conditions techniques des petites municipalités est une première année de gestion de beaucoup d’apprentissage et de difficultés, un moment où les conditions nécessaires ne sont pas remplies pour élaborer une planification aussi importante et qui sera en vigueur pour les 4 (quatre) prochaines années de la municipalité , c’est-à-dire, je vais planifier à long terme sans connaître ma municipalité et tous les engagements nécessaires, pourquoi ne pas définir cette obligation pour la deuxième année au pouvoir? La réponse est également simple, la législation dans sa combinaison parfaite d’instruments, traite du monde idéal, plus nous avons un « monde réel » où la réalité est totalement différente, je pense que cela devrait être pris en compte.

À l’insu d’un plan d’action et d’événements futurs planifié, les administrateurs n’ont aucun fondement pour prendre des décisions. Le succès de la mise en œuvre des plans est constamment menacé par les problèmes de contrôle organisationnel, le comportement des employés au niveau de l’organisation et sa tendance générale à résister au changement (GORDON, 1992).

Chaque nouvelle année est également un nouveau cycle dans la gestion, étant possible d’apporter de nombreuses corrections et ajustements, il suffit de planifier et d’exécuter, il n’est jamais en retard, mais « remède » ne garantit pas qu’il n’y aura pas de cicatrices.

CONCLUSION

La voie du succès dans l’administration publique implique inévitablement une planification bien faite, une planification qui devrait commencer dans la préparation du plan gouvernemental, l’intensification après les élections, la matérialisation dans la transition du gouvernement et la consolidation au début de la gestion, c’est le modèle que nous comprenons idéal, qui permettra aux gestionnaires et à leur équipe de travailler avec plus de clarté , exécuter avec la certitude d’une planification solide, sans oublier que chaque année d’une gestion est un cycle qui est renouvelé, ce qui permet toujours de « remédier » à corriger le cours des choses. À ceux qui n’ont pas été heureux dans tout ce cycle de planification, ou tout simplement ne l’ont pas fait à tout moment, s’il ya un moment idéal dans ce scénario pour corriger les directions, c’est la deuxième année de bureau, apprendre des erreurs et changer les choses, vous devez savoir où vous voulez aller, l’écrivain Lewis Carroll déjà dit:« Si vous ne savez pas où vous voulez aller , n’importe quelle façon sert » (Livre Alice au pays des merveilles), il est nécessaire d’avoir la conviction dont on veut avoir la gestion, défini cela est d’aller à la planification et ne jamais oublier: « la planification est mieux que désolé ».

RÉFÉRENCES

BRASIL. Lei nº 10.609, de 20 de dezembro de 2002 – Dispõe sobre a instituição de equipe de transição. Disponível em: www.planalto.gov.br

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BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br.

BRASIL. Lei nº 9.504/97 – Lei Das Eleições. Disponível em: www.tse.jus.br

REZENDE, Denis Alcides, Planejamento estratégico para organizações privadas e públicas: Guia prático para elaboração do projeto de plano de negócios. Rio de Janeiro. Brasport, 2008.

OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Teoria Geral da Administração: uma abordagem prática. 3 ed. São Paulo. Atlas, 2012.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 40. Ed. São Paulo. Malheiros Editores, 2014.

SALDANHA, Clezio. Introdução à gestão pública. 2 ed. São Paulo. Saraiva, 2006.

[1] Diplômé en administration publique municipale, titulaire d’un diplôme en comptabilité publique municipale, baccalauréat en comptabilité.

Soumis : août 2020.

Approuvé : septembre 2020.

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