ARTÍCULO ORIGINAL
ALVES JÚNIOR, Marcos de Oliveira [1]
ALVES JÚNIOR, Marcos de Oliveira. El ciclo de planificación municipal: del programa de gobierno al presupuesto. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Año 05, Ed. 09, Vol. 08, págs. 36-45. Septiembre de 2020. ISSN: 2448-0959, Enlace de acceso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracion-de-empresas/ciclo-de-planificacion
RESUMEN
La planificación es esencial en cualquier ámbito de la vida, en la administración pública no sería diferente, sin embargo, especialmente cuando se trata de la administración pública municipal, se percibe la fragilidad de esta acción básica para una buena gestión. El dicho popular de que todos sabemos que “la prevención es mejor que la pena” es ampliamente utilizado y de significado simple y objetivo, siempre refiriéndose a las acciones de prevención, en la administración pública es posible imaginar un nuevo dicho “la planificación es mejor que remediar”. Es precisamente en la planificación en la administración pública municipal que este artículo se centrará, buscando respuestas para que los directivos y su equipo entiendan la importancia y logren la planificación de larga experiencia. ¿Cuál es la importancia de la Planificación en la Administración Pública? Para responder al problema, el objetivo general es: analizar las contribuciones del Prior Planning, desde el plan de gobierno hasta el presupuesto. El método deductivo fue el adoptado para la implementación de esta investigación. Esta fue una investigación exploratoria; con respecto al enfoque del problema, era cualitativo; procedimientos técnicos, era bibliográfico. La planificación en la Gestión Pública se vuelve cada vez más esencial e indispensable para lograr el propósito principal de la administración que es el bienestar social, sin embargo, cuando esta planificación está relacionada con la Gestión Pública, se percibe la ausencia de sistematización, limitándola a los planes presupuestarios previstos en la legislación, llevados a cabo de manera mecanizada, sin la preocupación de construir con los objetivos esbozados, un problema esbozado, un problema esbozado , y sin la participación de los participantes en la forma adecuada.
Palabras clave: Planificación, Administración Pública, gestores.
INTRODUCCIÓN
Este artículo fue elaborado sobre la base de la experiencia del autor, donde a lo largo de los 18 (dieciocho) años trabajando con la contabilidad pública experimentó los reflejos de la planificación municipal y/o ausencia de la misma. Así, el objetivo del artículo es destacar la importancia y ventajas de planificar una gestión municipal de excelencia, presentando cuándo debe iniciarse esta planificación, algunos puntos indispensables en el proceso, y el ciclo recomendado para alcanzar los objetivos de una manera planificada.
En esta línea, ofreciendo elementos para la mejora del debate sobre la planificación en la gestión municipal, este estudio pretende contribuir a la consolidación de la planificación previa, difundiendo la importancia de esta herramienta para la gestión y para toda la sociedad, así como las consecuencias de su ausencia. Según Rezende (2008, p.15) “la planificación es sinónimo de objetificación, pensamiento, sueño, gana y así sucesivamente (…)”.
Destaca la importancia de implementar la planificación previa, y la revisión constante de estos planes, sólo con este tipo de instrumento que la gestión comenzará a lograr una mayor participación en sus acciones y mejores resultados para la sociedad.
1. ¿CUÁNDO INICIAR UNA BUENA PLANIFICACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
Una administración municipal exitosa debe comenzar con una buena planificación, es cierto que esta planificación tiene un inicio palpable, aunque sea muy genérico, en la construcción del plan de gobierno para ser entregado a la justicia electoral cuando se registre la candidatura (Nueva redacción del art. 11, § 1, IX, de la Ley 9.504 / 97). En ese momento, el entonces candidato tiene la posibilidad de planificar y plasmar en papel sus ideas de gobernanza para su municipio, tiene la posibilidad de mirar y escudriñar la historia, datos, hechos, posibilidades, estadísticas y la realidad actual de su municipio y claro de los ciudadanos. Sin embargo, son raros los candidatos que ahondan en un plan de gobierno bien diseñado, bien planificado, con un estudio detallado y el resultado del trabajo en equipo, de personas que tienen un conocimiento mínimo en las distintas áreas que el plan debe cubrir.
Se sabe que esta obligación es algo reciente, pero antes de eso, los candidatos ya utilizaron este mecanismo de “planificación” para guiar su campaña electoral, incluso si eran borradores estratégicos de la campaña. La mayoría de las veces los planes gubernamentales entregados a la el electoral son simplemente cumplir con una obligación, un requisito previo para el registro de la candidatura, en otras épocas, son preparados por los vendedores políticos, que generalmente conocen poco la realidad local y desarrollan una pieza muy vistosa, hermosa, emocionante, pero lejos de la realidad local, casi poco práctica.
El cambio en la legislación electoral citada (Nueva redacción del Art. 11, n.o 1, IX, Ley 9.504/97), no trae la provisión de castigos a quienes rompen sus propuestas y promesas, pero pueden representar un avance importante hacia la conciencia y la crítica por parte de los votantes, trae consigo una “obligación” moral para el electorado. Destaca el profesor de Derecho Electoral Alberto Rollo (entrevista con gazeta digital el 15/05/2010):
El dispositivo incluido es interesante porque genera una sanción moral, es decir, tener una agenda para cumplir que, si no se logra, puede generar críticas por el incumplimiento, clarando aspectos morales del incumplimiento, o puede generar críticas a las propuestas para entenderlas insuficientes (GAZETA, 2010)
Entonces, ¿cuál sería el modelo de planificación preelectoral ideal? La respuesta está en las necesidades de cada municipio, un candidato que pretende guiar su administración en la planificación previa, primero debe rodearse de buenos asesores, personas que conozcan la realidad local y puedan alinearla con los ideales políticos y la capacidad económica del municipio. Un estudio bien hecho, amplio y detallado le dará al entonces candidato y a su equipo de campaña un diagnóstico previo de la situación real, esto permite al futuro gerente saber “dónde está pisando”. Para Saldanha (2006, p.23) “el propósito de la planificación gubernamental es definir objetivos para el futuro y los medios para alcanzarlos”.
2. PLANIFICACIÓN POSTELECTORAL
El candidato fue elegido, ¿y ahora hacia dónde ir? Este segundo momento es quizás el más importante en la planificación de una gestión, y muchos gerentes electos terminan sin darse cuenta de esta importancia. Es en este momento que el gerente y su equipo deben revisar su plan de gobierno, ahora profundizar a fondo en cada área de actividad, conocer la realidad de la actual gestión que tendrá éxito, preguntas como: ¿Cuál es el grave endeudamiento de mi municipio? ¿Cuál es la tasa actual de personal y cargos sociales? ¿Cuál es el personal del municipio? ¿Cómo se realiza la limpieza pública? ¿Se añadirán contratos de servicio continuos? ¿Qué se debe preparar para que el día 01/01 no tenga problemas con la salud, la seguridad, la limpieza urbana? Entre muchas otras preguntas que deben tener sus respuestas adquiridas tan pronto como sea posible, y esto permitirá una buena planificación para la gestión por venir.
Existe una transición de gobierno obligatoria (Con base en la experiencia federal regulada por la Ley N ° 10.609, del 20 de diciembre de 2002, y el Decreto N ° 4.298, del 11 de julio de 2002, motivado por las propuestas del Comité de Articulación Federativa – CAF, consolidado en la Agenda Nacional de Apoyo a la Gestión de Municipios; actualmente los Tribunales de Cuentas tienen resoluciones específicas para la transición de gobierno), sin embargo, sabemos que la madurez de los gobernadores y muchas veces la mayoría de su equipo y electorado no es suficiente para este acto de democracia y continuidad de la administración, lo que tenemos después de las elecciones son generalmente actitudes totalmente contrarias a una buena transición, con acciones que entorpecen el conocimiento de la realidad, lo que a veces resulta en actos de impropiedad administrativa, de delito contra lo público, y traerá pérdidas. a menudo incalculable para la nueva gestión y principalmente para la población. No es infrecuente que los casos en los que simplemente no hay transición, ni siquiera la formalización de la burocracia documental definida por la legislación vigente, simplemente se convierte en una “posguerra” donde si mi enemigo ganaba esta batalla, obstaculizaré totalmente su posterior actuación, así , Podré ganar la próxima pelea; más y la gente? la gente “se olvida fácilmente”, esa es la imagen que tienen muchos políticos / directivos. Como señala Meirelles (2014, p. 843) “el propósito primordial de la administración es la promoción del bienestar social”.
Teniendo en cuenta que la transición de gobierno cuando está bien hecho, permite el conocimiento previo de la situación municipal real, sus potencialidades, las cosas buenas de la gestión que está dejando al gobierno y puede tener una continuidad, después de todo son buenas acciones, y esto parece claro ya que la administración pública debe seguir el principio de continuidad, sin embargo, no casos infrecuentes en los que un proyecto es descontinuado por el simple hecho de haber sido implementado por la otra dirección. En la transición, es esencial ver un control general y detallado de todos los sectores administrativos, una profundidad de detalle que nos permita saber si los servidores efectivos existentes en el marco municipal son capaces de desarrollar las demandas del sector al que está abarrotado, si sectores primarios como: Contabilidad, Gestión de recursos humanos, Licitación e Impuestos, cuenta con servidores capacitados para realizar las funciones, y cuánto del equipo administrativo es movido por el comisionado por encargo de la comisión , este diagnóstico dará una visión general de las necesidades de personal, profesionales cualificados, o incluso la contratación de asesores específicos para cada demanda.
El momento de la transición también se refiere a una gran necesidad de definición por parte del futuro gerente, la definición de su equipo de trabajo, los puestos de confianza, la secretaría, tales definiciones son extremadamente importantes para la planificación. Es plausible, por ejemplo, que el futuro Secretario de Salud ya participe en la transición de gobierno, tenga su aspecto específico y se centre en su cartera, necesidades estructurales y de equipo, situación actual y deseada, todos estos diagnósticos y paralelos darán forma a una buena planificación aprovechando la posibilidad de éxito, y el ejemplo del secretario de salud se expande a todas las demás carpetas. Este equipo que formará el nuevo gestor debe tener al menos un equilibrio entre políticos y técnicos, no hay gestión sin una visión política, pero es seguro que una dirección sin visión técnica estará condenada a grandes problemas de planificación y ejecución, lo que conducirá a problemas incluso de carácter personal para el futuro gerente. La legislación (Constitución Federal de 1988) permite puestos de provisión en comisión, el llamado nombramiento libre y exoneración, destinado a los deberes de dirección, liderazgo y asesoramiento, sin embargo, debe observar la proporcionalidad en relación con las funciones efectivas de provisión a través de licitación pública.
¿El conocer la realidad municipal en detalle ayudará en la decisión de la formación del equipo, dando una mejor base para saber qué área debe insertar personas extremadamente técnicas? donde exige a las personas con un mayor enfoque político? ¿dónde encaja el terreno medio? Sigue habiendo un problema importante en la mayoría de los municipios pequeños, simplemente la escasez de técnicos con buen conocimiento y experiencia en las áreas necesarias, la famosa mano de obra calificada, y este es un gran problema. Las consecuencias de esta escasez suelen ser el llenado de vacantes con personas sin la capacidad y el conocimiento necesarios, ocupando tales posiciones simplemente por “compromiso político”, y este es sin duda uno de los mayores villanos de la administración pública, y el primer paso para el fracaso en la planificación de la gestión.
La planificación de la visión de Oliveira (2012, p.41) es:
(…) la metodología administrativa que permite el diagnóstico y análisis de las situaciones actuales, establecer resultados, objetivos y metas a alcanzar por parte de las organizaciones y esbozar acciones – estrategias – para lograr estos resultados, así como para establecer leyes y normas – políticas que apoyen este procedimiento administrativo.
Así, cuando el proceso de transición, si el equipo del nuevo gobierno encuentra dificultades para obtener los datos, dificultad para tener acceso a los sectores públicos e impedimento para discutir con los empleados municipales, es indispensable tomar medidas legales, el daño de una transición frágil e incompleta puede ser enorme para la nueva gestión, siempre basada en la asunción de la planificación previa y detallada de las necesidades y acciones del gobierno.
3. ¿PRIMER AÑO EN OFICINA, CONTININUITY O RENOVACION TOTAL?
Ahora tenemos un tercer momento, el primer año de la nueva administración, un momento en el que se pone a prueba la planificación anterior que se realizaba o su ausencia. Es fundamental mencionar nuevamente, que la administración pública debe seguir el principio de continuidad, por lo tanto, aún en el caso de una nueva gestión, existen “vínculos” legales que no son opcionales, la obligación de esta continuidad se materializa en los instrumentos constitucionales de planificación y presupuesto (Plan Plurianual) – PPA, Ley Directrices Presupuestarias – LDO y Ley Presupuestaria Anual – LOA), siendo el PPA – Plan Plurianual, elaborado en el primer año de gestión para aplicar hasta el primer año de la próxima gestión, un orden claro y específico con el fin de mantener la continuidad en la gestión pública y sus acciones, entonces tenemos la LDO – Ley de Directrices Presupuestarias y LOA – Ley de Presupuesto Anual, ambas aprobadas en un ejercicio para estar vigentes en el siguiente, es decir, tenemos dos leyes de suma importancia para la planificación aprobada en el último año de una gestión para ser válida en el primer año de la próxima gestión, le di a la clave de la idea constitucional de continuidad, porque Sin embargo, en la práctica, los municipios y sus gestores tienen muchas dificultades para transformar las piezas documentales en una realidad de planificación y ejecución continua y las piezas de planificación y pautas presupuestarias, terminan ni siquiera siendo utilizadas como subvención para la elaboración de los Planes Municipales de cada Secretaría, haciendo – obsoleto.
Es bastante común encontrarse en el primer año de la oficina con presupuestos muy mal hechos, ya sea por la deficiencia técnica de los equipos de planificación de los municipios, o por el fenómeno de “lo peor, lo mejor” aplicado muchas veces por los gerentes que están dejando el cargo, e imaginen que perjudicar a la próxima administración es la mejor manera de volver a la energía. Luego tenemos un primer año de gestión entrelazado con una planificación presupuestaria definida por la anterior dirección, vinculada al PPA realizada hace 5 años, y si todo esto se añade a una mala planificación previa realizada por la nueva dirección, o incluso la ausencia de esta planificación previa, la tendencia es un resultado desastroso, sin embargo, si todo este proceso fue analizado previamente , planificada y estudiada, minimiza el margen de errores, necesidades y necesidades de proyectos, y se optimiza la búsqueda de soluciones.
El principal beneficio de la planificación es el establecimiento de un futuro curso de acción que promueva la coordinación de los recursos internos que dé organización con sus desafíos políticos y externos. El proceso de planificación integra las funciones de la organización con sus recursos destinados a alcanzar sus objetivos (SORD y WEISCH, 1964).
El primer año de gestión siempre traerá muchas experiencias para el nuevo gerente y su equipo, muchas de ellas serán negativas otras tan positivas, para que todos aquellos que aprendan de los errores y tengan la sabiduría de tratar de evitarlos, galgam el camino de la planificación para alcanzar el éxito. Tras el primer año de una nueva gestión, es imprescindible que el gerente reúna a su equipo y solicite a todos los departamentos y sectores técnicos un informe sobre la situación encontrada al inicio de la gestión, lo que se hizo durante el año, las dificultades, las soluciones y sobre todo la planificación para que en el segundo año el resultado sea mejor. Esto aplica la necesidad del Informe de Gestión que permita al Gerente Municipal y Secretarios analizar la implementación de las políticas públicas, los objetivos previstos y alcanzados y las consideraciones a señalar para que el municipio pueda alcanzar sus indicadores y metas en el año siguiente.
4. ¿HAY TIEMPO PARA CORREGIR EL CURSO DE LA ADMINISTRACION?
La respuesta a esta pregunta es simple: depende. Pero hacerlo no es algo tan simple, después de todo “la planificación es mejor que lamentar”, para corregir las direcciones depende de la voluntad y la percepción del gerente, depende de la capacidad de su equipo, y depende de cuánto la ausencia de planificación previa comprometida con acciones futuras.
Es totalmente posible construir un presupuesto bien hecho, discutido y bien diseñado, en la medida de lo correcto para el municipio, y así tener un segundo año de gestión en el nivel presupuestario necesario, ya que también es plenamente posible construir una planificación financiera adecuada a la realidad del municipio y ejecutarla en el segundo año de gestión, por otro lado, hay restos de ausencia de planificación previa que pueda requerir un esfuerzo mucho mayor para adaptarse a la adaptación , podemos mencionar la tasa de gastos de personal, donde en el primer año de gestión es poco observado por muchos gerentes que terminan inflando la hoja y hacen que los recursos de los municipios prácticamente rehenes sofá y sus cargos (Y el INSS – Instituto Nacional de la Seguridad Social? Merece una agenda específica, que se quedará por otra oportunidad) y volver a llevar a cabo el índice a los límites de prudencia de la LRF – Ley de Responsabilidad Fiscal, es un camino arduo y muy complicado, otros ejemplos son las ofertas y acuerdos, especialmente cuando se trata de recursos federales, en ambos casos las consecuencias para la gestión y especialmente para el gerente son terribles , hay innumerables casos de gestores que tuvieron problemas con la devolución de recursos, multas, bloqueos de activos, todo el resultado de la falta de responsabilidad, ejecución incorrecta o incompleta de los acuerdos, totalmente deficiente, y todo esto refleja la falta de planificación.
El segundo año de gestión es oportuno para “remediar”, el nuevo equipo ya tendrá más experiencia, habrá vivido todo un ejercicio, pasado por las más diversas situaciones, y tendrá condiciones completas para buscar una mejor planificación y soluciones a los problemas presentados en cada área. También defiendo una tesis de que debe haber un cambio con respecto al año de preparación del PPA – Plan Plurianual, la realidad de madurez y condiciones técnicas de los municipios más pequeños es un primer año de gestión de mucho aprendizaje y dificultades, un momento en el que no se cumplen las condiciones necesarias para elaborar una planificación tan importante y que estará en vigor durante los próximos 4 (cuatro) años del Municipio , es decir, planificaré a largo plazo sin conocer mi ayuntamiento y todos los compromisos necesarios, ¿por qué no definir esta obligación para el segundo año en el cargo? La respuesta también es simple, la legislación en su perfecta combinación de instrumentos, se ocupa del mundo ideal, cuanto más tenemos un “mundo real” donde la realidad es totalmente diferente, creo que esto debe tenerse en cuenta.
Sin el conocimiento de un curso futuro planificado de acciones y eventos, los administradores no tienen ninguna base para las decisiones. El éxito en la implementación de planes se ve constantemente amenazado por los problemas de control organizacional, el comportamiento de los empleados en la organización y su tendencia general a resistir el cambio (GORDON, 1992).
Cada nuevo año es también un nuevo ciclo en la gestión, siendo posible hacer muchas correcciones y ajustes, sólo planificar y ejecutar, nunca es tarde, pero “remedio” no garantiza que no habrá cicatrices.
CONCLUSIÓN
El camino hacia el éxito en la administración pública implica inevitablemente una planificación bien hecha, planificación que debe comenzar en la preparación del plan de gobierno, intensificándose después de las elecciones, materializándose en la transición del gobierno y consolidándose al comienzo de la gestión, este es el modelo que entendemos ideal, que permitirá a los gerentes y su equipo trabajar con mayor claridad , ejecutar con la certeza de una planificación sólida, sin olvidar que cada año de gestión es un ciclo que se renueva, siempre haciendo posible “remediar” corrigir el curso de las cosas. Para aquellos que no han sido felices en todo este ciclo de planificación, o simplemente no lo hicieron en cualquier momento, si hay un momento ideal en este escenario para corregir las direcciones, es el segundo año de la oficina, aprender de los errores y cambiar las cosas, usted necesita saber a dónde quiere ir, el escritor Lewis Carroll ya dijo “Si usted no sabe a dónde quiere ir , de cualquier manera sirve” (Libro Alicia en el País de las Maravillas), es necesario tener la convicción de qué gestión uno quiere tener, definido esto es ir a la planificación y nunca olvidar: “la planificación es mejor que lamentar”.
REFERENCIAS
BRASIL. Lei nº 10.609, de 20 de dezembro de 2002 – Dispõe sobre a instituição de equipe de transição. Disponível em: www.planalto.gov.br
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: www.planalto.gov.br.
BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br.
BRASIL. Lei nº 9.504/97 – Lei Das Eleições. Disponível em: www.tse.jus.br
REZENDE, Denis Alcides, Planejamento estratégico para organizações privadas e públicas: Guia prático para elaboração do projeto de plano de negócios. Rio de Janeiro. Brasport, 2008.
OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Teoria Geral da Administração: uma abordagem prática. 3 ed. São Paulo. Atlas, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 40. Ed. São Paulo. Malheiros Editores, 2014.
SALDANHA, Clezio. Introdução à gestão pública. 2 ed. São Paulo. Saraiva, 2006.
[1] Post-graduado en Administración Pública Municipal, Post-Graduado en Contabilidad Pública Municipal, Licenciado en Contabilidad.
Enviado: Agosto, 2020.
Aprobado: Septiembre de 2020.
