ARTIGO ORIGINAL
RIBEIRO, Bárbara Lessa [1]
RIBEIRO, Bárbara Lessa. A relevância do ministério público na tutela cível do meio ambiente: levantamento histórico na legislação brasileira. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 04, Vol. 03, pp. 91-116. Abril. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/tutela-civel
RESUMO
O artigo tem por objetivo investigar a importância da atuação do Ministério Público brasileiro na tutela cível do meio ambiente. Tamanha é a relevância, inclusive, que se pode considerar esse órgão como o principal autor quando o assunto é a proteção ambiental. A elevação do Ministério Público a tal condição ocorreu gradativamente e, por isso, optou-se pelo estudo de três diplomas legais específicos, quais sejam, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei da Ação Civil Pública e a Carta Política de 1988. Conferindo àquele órgão uma peculiar estrutura institucional e colocando à sua disposição instrumentos judiciais e extrajudiciais inovadores, o conjunto integrado dessas leis acabou por colocar o Ministério Público, na tutela cível ambiental, em posição de destaque.
Palavras-chave: Ministério Público, cível, meio ambiente, histórico, legislação.
1. INTRODUÇÃO
A proposta desse trabalho consiste em investigar a importância da atuação do Ministério Público brasileiro, na ordem civil, em prol do meio ambiente, fazendo-se uso, para tanto, de três leis específicas.
A questão merece reconhecimento quando se pensa que por muito tempo vigorou a desproteção total do patrimônio ambiental enquanto macrobem, enquanto um valor em si mesmo merecedor de tutela. Era assente o paradigma individualista, que tinha no meio ambiente nada mais do que uma mera fonte de recursos, a ser explorada na proporção da conveniência humana.
Na medida em que essa visão começou a se alterar, necessário foi que se criassem novos mecanismos para a proteção do meio ambiente. Nessa esteira, o ordenamento jurídico brasileiro começou a amparar-se por novos diplomas legais, capazes de oferecer instrumentos efetivamente passíveis de defender o patrimônio ambiental como direito metaindividual, muito além da esfera limitada do indivíduo. Aparece a necessidade de proteger o meio ambiente não somente na ordem penal, cujo objetivo é incriminar aqueles que sejam comprovadamente opressores ambientais, mas também na ordem civil, com o condão de obstar ameaças e violações de danos ao meio ambiente e, ainda, reparar as lesões cometidas.
É nesse contexto que surge a grande contribuição do Ministério Público brasileiro. Paralelamente às conquistas travadas na proteção do meio ambiente, vai-se firmando a posição do órgão ministerial como o maior defensor ambiental na ordem civil. E isso é de extrema importância para o país, principalmente quando se tem em mente que, não raro, apresentam-se como responsáveis pela ameaça ou consumação de dano ambiental grandes empresas e até o próprio Estado, restando imprescindível a existência de um órgão que tenha sustentáculo suficiente para enfrentar, com a sua estrutura e pelos instrumentos que lhes são colocados à disposição, tamanhas forças.
A conquista desse status delineou-se, no entanto, gradativamente. Assim, justamente em razão da existência de um processo de gradual ascensão do Ministério Público na tutela cível ambiental é que se determinou como método investigativo o estudo de três diplomas legais específicos, quais sejam, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei da PNMA ou Lei nº 6938/1981), a Lei da Ação Civil Pública (Lei da ACP ou Lei nº 7347/1985) e, ainda, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88).
Isso posto, segue o trabalho.
2. PRESSUPOSTOS
2.1 O CONCEITO DE MEIO AMBIENTE E A SUA ELEVAÇÃO À CATEGORIA DE DIREITO FUNDAMENTAL DE TERCEIRA DIMENSÃO
Sendo certo que o trabalho objetiva tratar da atuação cível do Parquet na tutela ambiental, inevitável que se defina, primeiramente, o que se entende por “meio ambiente”. O termo, inclusive, pode denotar certa redundância, mas é justificado quando se pensa que “ambiente” é um conjunto de elementos naturais e culturais, cuja interação constitui e condiciona o “meio” em que se vive (SILVA, 2019).
Inesgotáveis são as tentativas de definição. O renomado autor José Afonso da Silva (2019), por exemplo, entende que meio ambiente, em sentido lato, é a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas.
Com base na aludida classificação, cumpre ressaltar que o trabalho buscará tratar do meio ambiente em sua acepção natural ou física, qualificada como aquela constituída pelo solo, a água, o ar atmosférico, a flora, enfim, pela interação dos seres vivos e seu meio, onde se dá a correlação recíproca entre as espécies e as relações destas com o ambiente físico que ocupam (SILVA, 2019).
No Direito brasileiro, o conceito de meio ambiente foi concebido pelo art. 3º, I da Lei da PNMA, que o considerou como o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
Posteriormente, a CRFB/88 asseverou, em seu art. 225, caput, que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Dito isso, resta incluir o direito à proteção do meio ambiente no âmbito dos direitos fundamentais e, mais especificamente, nos direitos de terceira dimensão.
Apesar de não previsto expressamente no Título II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais) da CRFB/88, o direito ao meio ambiente é tido como fundamental. Com fulcro no §2º do art. 5º, norma constitucional aberta, o constituinte, ao incluir o direito no texto constitucional, teve como objetivo garantir a qualidade do meio ambiente para a qualidade de vida, a vida com dignidade (BURGALHO, 2005).
Toma-se consciência de que a qualidade do meio ambiente é um bem, um valor em si mesmo, cuja preservação, recuperação e revitalização são imperativos ao Poder Público e à coletividade, para assegurar a saúde, o bem-estar do homem e as condições de seu desenvolvimento (SILVA, 2002).
O direito em comento é, portanto, um desdobramento do direito à vida e do princípio da dignidade da pessoa humana, cuidando-se então de um direito fundamental. Observa-se que o direito à proteção do meio ambiente visa garantir um padrão de existência digno para os seres humanos desta e também das futuras gerações, tornando-se um direito fundamental não só das presentes gerações, como também das futuras (direito fundamental intergeracional) (ANTUNES, 2019).
Além de direito fundamental, o direito ao meio ambiente é qualificado como direito de terceira dimensão, o que significa ser um direito de solidariedade, de fraternidade ou dos povos. Como as dimensões dos direitos fundamentais não se anulam, mas sim se complementam num complexo processo histórico de afirmação e conquistas, pode-se dizer que tal direito também possui dimensão negativa e garantística, como os direitos individuais (primeira dimensão), exigindo que o Estado respeite a qualidade do meio ambiente e, ao mesmo tempo, dimensão positiva e prestacional, assim como os direitos sociais (segunda dimensão), obrigando o Poder Público a ser um garantidor da incolumidade do bem jurídico, ou seja, a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida.
Diante do exposto, Édis Milaré (2018) afirma que o direito ao meio ambiente constitui verdadeiro patrimônio da coletividade, merecedor de tutela em razão de sua relevância à vida, à qualidade de vida e à sobrevivência da espécie humana, esta última destinatária dos direitos fundamentais de terceira dimensão.
Por fim, há de se reiterar que o trabalho enfocará a tutela cível do meio ambiente na acepção natural ou física.
2.2 O MEIO AMBIENTE E OS DIREITOS DIFUSOS, COLETIVOS EM SENTIDO ESTRITO E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS
Ultrapassada a conceituação de “meio ambiente” e explicitada qual a abordagem do instituto no decorrer do trabalho, cabe tecer esclarecimento sobre o meio ambiente no que concerne aos direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos (considerados direitos metaindividuais), sendo certo que será em decorrência dessa relação que se fundamentará a atuação cível do Ministério Público na proteção ambiental.
Importante dizer que é assente, tanto na doutrina como na jurisprudência pátrias, o uso indistinto dos termos “transindividual”, “metaindividual”, “supraindividual”, “coletivo em sentido lato” ou apenas “coletivo” para caracterizar a essência desses direitos, consubstanciada em interesses que excedem a esfera estritamente individual.
A definição legal do que sejam os direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos é feita pelo art. 81, parágrafo único do Código de Defesa do Consumidor (CDC, Lei nº 8078/1990). Apesar de serem, todos, direitos transindividuais, o código traça lhes as seguintes notas diferenciadoras: aqueles são previstos como de natureza indivisível, de que são titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; os seguintes, como de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; e, os últimos, como decorrentes de origem comum.
Os direitos difusos são vistos como aqueles que, não se fundando em um vínculo jurídico, repousam sobre dados de fato, frequentemente genéricos e contingentes, acidentais e mutáveis: morar na mesma região, viver sob determinadas circunstâncias socioeconômicas, por exemplo (GRINOVER, 1990). Esses direitos são como um feixe ou um conjunto de interesses individuais, de objeto indivisível, compartilhados por pessoas indetermináveis, que se encontram unidas por circunstâncias de fato conexas (MAZZILLI, 2018).
A indeterminação dos sujeitos revela ainda a natureza da lesão resultante de afronta aos interesses difusos. De fato, uma vez disseminada por um número indefinido de pessoas, essa lesão pode atingir uma comunidade (por exemplo, uma vila de pescadores, ameaçada pela emissão de dejetos urbanos no mar) ou mesmo toda a humanidade (como a exploração predatória da Amazônia) (MANCUSO, 2019).
No que concerne aos direitos coletivos em sentido estrito, são entendidos como aqueles comuns a categorias de pessoas, unidas entre si por uma relação-base: a sociedade empresarial, o condomínio, a família, os entes profissionais, o próprio sindicato, a título de exemplificação. E esse vínculo jurídico, ou relação-base, permite a identificação dos componentes do grupo (GRINOVER, 1990). A possibilidade de demarcação dos titulares também pode ocorrer em razão da relação-base desses sujeitos não entre si, mas com a parte contrária. Os titulares dos direitos coletivos em sentido estrito são, portanto, determinados ou determináveis, ao contrário do que ocorre com os direitos difusos.
Confrontando os direitos difusos e coletivos stricto sensu, Rodolfo de Camargo Mancuso (2019, p. 68) diz que
apesar de serem, ambos, transindividuais e de objeto indivisível, há diferenciação de ordem qualitativa e quantitativa. No âmbito quantitativo, os primeiros referem-se a um universo maior que os interesses coletivos, podendo concernir inclusive a toda a humanidade, enquanto estes possuem menor amplitude, já pelo fato de estarem adstritos a uma relação-base. Com relação à distinção qualitativa, os interesses coletivos resultam do homem em sua esfera corporativista, ao passo que, nos interesses difusos, o homem é considerado simplesmente enquanto ser humano.
Tratados ambos os direitos, resta abordar o que se entende por direitos individuais homogêneos.
Tais direitos são vistos como apenas acidentalmente coletivos, uma vez que, ontologicamente, na sua raiz, não guardam natureza coletiva, e sim individual. Os titulares são determinados ou determináveis, e o objeto é dotado de divisibilidade. No entanto, em razão da origem comum que permeia esses direitos, por ficção jurídica ganham caráter coletivo. A doutrina mais abalizada, na qual se encontra Hugo Nigro Mazzilli (2018), ressalta que apenas nos casos de relevância social estará o Parquet legitimado a atuar na defesa de direitos individuais homogêneos.
Sendo assim, sob a ótica dessa classificação, a proteção ambiental pode ser tanto de interesse difuso, como coletivo ou, ainda, individual homogêneo, dependendo do caso concreto que se analise.
Com base no exposto, necessário é que se estabeleça, no item seguinte, a relação do meio ambiente, enquanto interesse transindividual, merecedor de tutela cível, com a instituição do Ministério Público.
2.3 O ESTABELECIMENTO DA RELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO COM A TUTELA CÍVEL DO MEIO AMBIENTE
Os primeiros contornos do que hoje se denomina Ministério Público surgiram na França do século XIV, e a instituição pouco parecia com a sua acepção moderna: era órgão do Poder Judiciário francês, composto por procuradores do rei e encarregado de velar pela aplicação das leis, formulação de acusações públicas perante os Tribunais e defesa do Estado.
No Brasil colonial, a figura do Promotor de Justiça já era prevista nas Ordenações Manuelinas (promulgadas em 1521 e em vigor até 1832), com as funções de acusação pública e de defesa dos interesses da Coroa e da Administração.
Ao longo da história brasileira, a depender da Constituição em vigor, as funções ministeriais ora foram vinculadas ao Poder Executivo, ora ao Poder Judiciário. Apenas com a promulgação da CRFB/88 é que o Ministério Público foi finalmente elevado a instituição autônoma, distinta dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
Preconiza o caput do art. 127 da CRFB/88 que o Ministério Público é instituição permanente (leia-se cláusula pétrea, não podendo o Poder Constituinte Reformador extingui-lo mediante proposta de emenda constitucional), essencial à função jurisdicional do Estado (aqui, cabem interpretação extensiva no sentido de que o Parquet, em nome de sua missão constitucional, pode vir a atuar também extrajudicialmente, e interpretação restritiva , no sentido de que não será em todos os processos judiciais que o órgão ministerial atuará, mas apenas nos casos constitucional e legalmente previstos), incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Mais adiante, a Carta Maior dispõe em seu art. 129, III que são funções institucionais do Ministério Público promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Segundo previsão constitucional, o órgão ministerial é incumbido da defesa da ordem jurídica e dos direitos individuais indisponíveis, deduzindo-se daí a sua atribuição de zelar pelo patrimônio ambiental.
Primeiramente com respaldo infraconstitucional, na década de oitenta, e posteriormente por mandamento constitucional, em 1988, ao Ministério Público foi expressamente atribuída a função de tutelar o meio ambiente como órgão agente, promovendo o inquérito civil e propondo ações civis públicas, sendo essa função somada à de fiscal da lei.
Figurando como custos legis, ou seja, órgão interventivo, o Ministério Público certamente contribui para a proteção ambiental na área cível, intervindo nas demandas coletivas em que estejam em cheque direitos transindividuais de tal monta. Mais relevante, em contrapartida, é tratar de sua defesa cível do meio ambiente na condição de autor, de órgão agente, em atividades de promoção (GRAEFF, 1996), vez que é a grande novidade vivenciada pelo Parquet a partir da década de oitenta e que culminou com o advento da CRFB/88.
Cabe salientar ainda que, de acordo com o art. 127, §1º da Carta Política de 1988, são princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.
“Unidade” significa que os membros de cada ramo do Ministério Público integram um só órgão. “Indivisibilidade”, por sua vez, que os membros de cada ramo podem ser substituídos uns pelos outros na forma estabelecida em lei. “Independência funcional”, enfim, que cada um dos membros da instituição se submete exclusivamente à lei e à sua consciência, sem qualquer ingerência dos demais Poderes.
Permeado por tais princípios, principalmente pela independência funcional, que o desvincula em sua atuação de qualquer pessoa, órgão ou Poder, encontra-se o membro do Parquet dotado de estrutura favorável à tutela cível do meio ambiente, tanto na figura de autor, como na de custos legis.
Por fim, cumpre dizer que o trabalho, ao mencionar o Ministério Público, estará a fazer menção aos Ministérios Públicos Federal, do Distrito Federal e Territórios e, ainda, dos Estados (art. 128, I, “a” e “d” e II da CRFB/88). Tendo em vista o meio ambiente em sua acepção natural, merecedor de tutela coletiva, serão estes os ramos incumbidos de sua defesa, cada um na sua esfera de competência, não havendo que se falar dos Ministérios Públicos do Trabalho (que visa tutelar, sim, o meio ambiente do trabalho) e Militar.
3. O HISTÓRICO DA TUTELA CÍVEL AMBIENTAL PELO MINISTÉRIO PÚBLICO – AS DEMARCAÇÕES MAIS RELEVANTES NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
3.1 A LEI DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (LEI DA PNMA OU LEI Nº 6938/1981) E O SEU CONTEXTO DE CRIAÇÃO
Por muito tempo, predominou no Brasil (e no mundo) a desproteção total do meio ambiente. Em vigor a concepção individualista, o conjunto de diplomas legais não se preocupava em protegê-lo de forma específica e ao mesmo tempo global, dele cuidando de modo diluído e até mesmo casual, na exata medida de atender à exploração do patrimônio natural pelo homem.
Na condição de assistente omisso, o Estado brasileiro acabava por entregar a tutela ambiental à responsabilidade exclusiva do próprio cidadão que se sentisse incomodado com atitudes lesivas à sua higidez.
Assim, a irresponsabilidade era a regra e, a responsabilidade, a exceção. Édis Milaré (1996, p. 27) bem explica que
o particular, não raro, apresentava-se carente de condições para assumir e desenvolver ação eficaz contra o agressor que, quase sempre, personificava-se em poderosos grupos econômicos, quando não no próprio Estado. Além disso, o dano causado a cada indivíduo normalmente era pequeno, dificilmente apreciável ou determinável, sentindo-se o particular, por essas razões, desestimulado a empreender a defesa do meio ambiente.
Preponderava uma visão antropocêntrica, ou seja, a ótica de que o homem era o senhor absoluto na Terra, com direito de usufruir de todos os recursos naturais sem qualquer limitação e como se estes fossem inesgotáveis.
Juntamente com essa concepção, firmava-se com cada vez mais intensidade a sociedade de massa, que via o meio ambiente não como um valor em si mesmo, mas apenas como um meio pelo qual era possível progredir na tecnologia e atingir desenvolvimento econômico. Sem nenhuma forma específica de limitação legal, o meio ambiente, enquanto patrimônio natural, encontrava-se à mercê dos anseios humanos, vivenciado todo e qualquer tipo de exploração.
Diante de uma exploração absolutamente desmensurada, desastres ecológicos não tardaram a acontecer.
Nesse contexto, em meados dos anos cinquenta, começou-se a se observar a necessidade de criação de um novo modelo de relação entre o homem e o meio ambiente, de modo que esse último fosse amplamente protegido, enquanto patrimônio da humanidade, para as presentes e futuras gerações. Em verdade, o ideal era alcançar o equilíbrio entre a imprescindibilidade da utilização do meio ambiente, haja vista que é dele que o homem retira a matéria-prima para aplicá-la aos mais variados ramos de sua vida, e a preservação do patrimônio natural tratado como um bem em si mesmo, fonte de qualidade de vida. Nas palavras de Édis Milaré (1993), a concepção antropocêntrica começou a decair perante a paulatina conscientização de que aquela desordem ecológica talvez não produzisse vencedores.
Foi essa nova consciência ecológica que propiciou o surgimento do chamado Direito Ambiental, com o fito de compatibilizar desenvolvimento econômico e preservação do meio ambiente, binômio este que pretende tornar viável o que se passou a denominar “desenvolvimento sustentável”.
Importante marco internacional para essa mudança foi a Conferência de Estocolmo, em 1972, na qual representantes de diversas nações discutiram problemas ambientais e trataram da relação entre desenvolvimento e meio ambiente.
No Brasil, na década de oitenta, sob influência da onda conscientizadora dessa conferência, como que para compensar o tempo perdido, ou talvez por ter o meio ambiente se tornado o assunto do momento, passaram a proliferar diplomas legais, no ordenamento jurídico, voltados à proteção do desfalcado patrimônio natural do país (MILARÉ, 1996).
Até então, a patrimonialidade e o individualismo haviam servido como critérios seguros para a solução das controvérsias privadas, tanto no âmbito material, quanto no processual. Informavam o vasto leque de questões atinentes à violação de direitos, reparação de danos, liquidação de obrigações, legitimidade processual e efeitos da coisa julgada. O próprio Código de Processo Civil vigente à época, de 1973, foi elaborado sob ideal claramente individualista, proibindo inclusive, em seu art. 6º, que alguém fosse a juízo defender, em nome próprio, direito alheio.
No entanto, a introdução no cenário jurídico da matéria ambiental, de cunho essencialmente coletivo, colocou em crise toda aquela já consolidada dogmática, exigindo a formulação de novas categorias e a reformulação da legislação vigente.
É nessa perspectiva que se cria a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei da PNMA ou Lei nº 6938/1985) e que se inicia um processo de alargamento das atribuições do Ministério Público na área cível, com ênfase crescente nas atividades de promoção.
De fato, o Decreto nº 83540/1979 já trazia, em seu art. 9º, a legitimidade do Ministério Público para propor ação de responsabilidade civil por danos decorrentes da poluição de óleo. Mas é somente com a Lei da PNMA que se observa a inclusão do Parquet, de vez, no centro da problemática ambiental. O seu art. 14, §1º prevê que
sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
É desse modo que o Ministério Público começa a intervir, diretamente, na proteção do meio ambiente. Até então, a instituição atuava na área de forma indireta e fragmentária, com enfoque nos componentes e não na totalidade do meio ambiente, destituída de visão sistemática. Para tanto, o órgão ministerial costumava fazer uso, basicamente, da persecução penal, com alguns tipos penais tutelando, pela via transversa, ecossistemas e habitats.
Com efeito, há muito já se registravam reservas à atuação do Parquet nas ações coletivas, ou seja, aquelas cujo escopo é a tutela de interesses metaindividuais. A doutrina estrangeira apontava o fato de o órgão ser vocacionado à persecução de delitos, e que por isso não teria o mesmo desempenho em ações que tivessem por base ilícitos de natureza civil. Ademais, à época, o Ministério Público estaria demasiadamente ligado, estrutural e funcionalmente, ao Poder Executivo, o que lhe retiraria a necessária liberdade e independência para oficiar nas ações coletivas, principalmente porque não raro a parte adversa poderia ser o próprio Estado. A instituição não seria capacitada, ainda, com o instrumental técnico e infraestrutura indispensáveis à boa atuação na área cível.
No entanto, o que se verá é que, no Brasil, a experiência do Ministério Público na área cível, em defesa dos direitos transindividuais e, mais especificamente, do meio ambiente, contrariará tais visões, dotadas de extremo ceticismo.
Certamente, foi com o advento da Lei da PNMA que o processo de ascensão do órgão ministerial na defesa do meio ambiente foi iniciado. Além ser o primeiro diploma legal brasileiro a trazer expressamente o conceito de “meio ambiente” (como mencionado no início do trabalho) e a propiciar o planejamento de uma ação integrada de diversos órgãos governamentais segundo uma política nacional para o setor, essa lei também inovou ao dispor sobre a legitimidade do Ministério Público para propor ação de responsabilidade civil de natureza objetiva, sem necessidade de prova de culpa, em face do poluidor, por danos causados ao meio ambiente.
Sob o ponto de vista material, a lei representou um marco definitivo no âmbito da ciência ambiental, que até então estava fragmentada e sem um tratamento digno da importância que o tema merecia.
Entretanto, faltava à inovadora lei a previsão de ferramentas para a atuação do Parquet na defesa do meio ambiente. Não havia em seu texto aspectos de um instrumento processual específico que configurasse um processo civil coletivo, tampouco outros institutos que, apesar de não judiciais, permitissem a tutela ambiental.
Em 1982, A Associação Paulista de Magistrados realizou congresso voltado à discussão da tutela dos direitos difusos. Ao final, o Desembargador Weiss de Andrade, promotor do evento, formulou convite, em nome da associação, para que fosse elaborado anteprojeto de lei para a proteção processual dos direitos difusos. O desafio foi aceito por Kazuo Watanabe, Cândido Rangel Dinamarco, Ada Pellegrini Grinover e Waldemar Mariz Oliveira Júnior.
O anteprojeto culminou na edição da Lei nº 7347/1985, mais conhecida como Lei da Ação Civil Pública.
3.2 A LEI DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI DA ACP OU LEI Nº 7347/1985)
Ao que se sabe, a primeira menção expressa ao termo “ação civil pública” foi feita pela Lei Complementar federal nº 40/1981, a qual, ao estabelecer normas gerais a serem adotadas na organização do Ministério Público dos Estados, elencou, dentre as funções institucionais, a promoção da ação civil pública. A mesma expressão foi utilizada, ainda, pela Lei Complementar nº 304/1982 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo).
Posteriormente, a Lei nº 7347/1985 incorporou a terminologia de forma definitiva no vocábulo jurídico pátrio, definindo a ação civil pública como instrumento de defesa de interesses metaindividuais, notadamente do meio ambiente (art. 1º, I). Não é sem motivos, inclusive, que esse diploma legal passou a ser chamado de “Lei da Ação Civil Pública”. Com relação ao meio ambiente, também passou a ser comum o uso dos termos “ação civil pública ambiental” e “ação civil pública de meio ambiente”.
A lei prevê amplo rol de legitimados ativos para a propositura da ação civil pública ambiental: Ministério Público, Defensoria Pública (a partir da Lei nº 11448/2007), entes federados, entidades da Administração Pública indireta e, por fim, associações constituídas há pelo menos um ano e que tenham por finalidade institucional a defesa do meio ambiente (art. 5º). Rompeu-se, assim, o princípio da coincidência obrigatória entre os sujeitos da relação jurídico-material controvertida e os sujeitos do processo.
Apesar do extenso rol de legitimados ativos, reservou-se ao Parquet posição de relevo na condução da ação civil pública em defesa do meio ambiente. A própria doutrina renomada assevera que a prioridade do Ministério Público para a propositura da ação e das medidas cautelares convenientes está implícita na própria lei (MEIRELLES, 1999).
Após o advento da Lei da ACP, entrou em vigor o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8078/90), acrescentando àquela lei o art. 21, que preceitua que se aplicam à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III do CDC. Inclui-se na Lei da ACP, definitivamente, a possibilidade de proteção do meio ambiente como direito difuso, coletivo e individual homogêneo.
Dito isso, o primeiro ponto relevante a se considerar sobre o Ministério Público enquanto defensor ambiental na Lei nº 7347/1985 é o seu poder-dever de agir (“porque devo, então posso”) (MILARÉ, 2018).
Ao mesmo tempo em que, em linhas gerais, especialmente para os colegitimados privados, a ação civil pública demonstra-se um direito de agir, podendo ou não ser ajuizada, em consonância com o princípio do dispositivo, vigora para o órgão ministerial o poder-dever de agir, e não um simples direito, passível de exercício ou não.
A questão da propositura da ação civil pública ambiental enquanto direito ou poder-dever é evidenciada quando se analisa o interesse de agir nessa modalidade processual. Com efeito, assevera Édis Milaré (1996, p. 59) que
parece que a Petrobrás, por exemplo, como sociedade de economia mista e, portanto, tecnicamente legitimada para a ação ambiental, dificilmente teria interesse processual específico de promover qualquer medida judicial tendente a conjurar ameaça de dano ao rio Tietê. Visível, entretanto, seu interesse na hipótese de dano ambiental causado por petroleiro pertencente da terceiros em área de sua atuação profissional e que prejudique, direta ou indiretamente, o exercício de suas missões originais.
De fato, todos os entes, entidades e órgãos públicos legitimados têm o poder-dever de agir na tutela do meio ambiente. Mas, indubitavelmente, esse poder-dever é mais latente para o Ministério Público, incumbido pela CRFB/88 da defesa da ordem jurídica e dos interesses individuais e sociais indisponíveis e tendo como função institucional a tutela cível do meio ambiente (arts. 127, caput e 129, III). Certo é, por exemplo, que não se verá a União Federal ajuizando ação civil pública pedindo a sua própria condenação em decorrência de dano ambiental a parque nacional.
Não raro, o próprio Poder Público figura como autor (por ação ou omissão) da ameaça de dano ou dano ambiental, sendo ilógico que virá dele a inciativa de ajuizar ação civil pública buscando a tutela ambiental. Por muitas vezes, seja atuando como agente econômico ou executor de obras, seja na omissão de cumprimento do seu dever constitucional de proteger e recuperar o meio ambiente (art. 225 da CRFB/88), o Estado aparece como verdadeiro opressor ambiental.
Assim, na ação civil pública ambiental, além de o Ministério Público defrontar-se frequentemente com o poderio econômico representado pelo grande capital, é comum sua atuação em face do próprio Poder Público.
A obrigatoriedade de ajuizar ação civil pública pelo Ministério Público somente é mitigada no que concerne à liberdade de o órgão apreciar se efetivamente ocorre hipótese em que sua ação se torna obrigatória (obrigatoriedade temperada), sem se confundir isso com discricionariedade ilimitada (MAZZILLI, 2018).
Outro ponto notório é que a Lei da ACP prevê a atuação do Parquet como custos legis quando não for parte no processo (art. 5º, §1º). A função de custos legis é inafastável das atribuições do Ministério Público; é por isso que Antonio Herman de Vasconcellos e Benjamin (1993) afirma que, no Brasil, onde houver implementação ambiental, estará (ou deverá estar) o Ministério Público.
A função de custos legis também é evidenciada na Lei da ACP quando ela preconiza que, ultrapassados sessenta dias do trânsito em julgado da sentença condenatória sem que a associação autora lhe promova a execução, deverá fazê-lo o Ministério Público, sendo facultada igual iniciativa aos legitimados (art. 15, com redação dada pelo CDC). Observe-se que, enquanto os demais legitimados terão a faculdade de executar a decisão judicial, o Ministério Público deverá fazê-lo.
A possibilidade de atuação conjunta do Ministério Público Federal e Ministérios Públicos Estaduais e do Distrito Federal e Territórios é outra nota importante.
Segundo Rodolfo de Camargo Mancuso (2019, p. 114-115), a questão se coloca porque
a natureza expandida dos interesses difusos enseja que, muitas vezes, a matéria não possa ficar adstrita a limites geográficos, tampouco se sujeitar a restrições de organização judiciária, sob pena de a tutela desses interesses não ser eficaz. É o que ocorre, por exemplo, quando um desmatamento criminoso decorre de culpa exclusiva de órgão local, mas o sítio afetado é um parque nacional, quando um rio degradado pela dejeção de poluentes nasce em um Estado, mas deságua em outro, quando o derramamento de óleo no mar atinge as praias de mais de um Estado ou, ainda, no caso em que a queimada iniciada na floresta de um Estado se estende pela cobertura vegetal de outros.
Em situações tais, o autor ressalta que a atuação conjunta é não só possível, como também desejável e conveniente, sendo certo que a possibilidade de intervenção simultânea dos dois órgãos atende à necessidade de se somarem forças em defesa do meio ambiente (MANCUSO, 2019).
É por essas razões que a Lei da ACP, alterada pelo CDC, admite litisconsórcio ativo facultativo entre os Ministérios Públicos para a defesa dos direitos de que cuida, inclusive o direito ao meio ambiente (art. 5º, §5º).
A Lei da ACP ainda preceitua em seu art. 13 que, havendo condenação em dinheiro, a indenização reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo os recursos arrecadados destinados à reconstituição dos bens lesados.
O fundo foi denominado de Fundo Federal de Defesa dos Direitos Difusos (FDDD), sendo a sua finalidade conservar as verbas oriundas das condenações difusas, visando evitar que o montante arrecadado fique disperso nos órgãos públicos e que tenha uma destinação desconexa com o dano causado e compensado em pecúnia.
Novamente, confere-se posição de destaque ao Ministério Público, único legitimado ativo da lei a atuar necessariamente no controle das verbas do fundo.
Apesar da importância de cada um dos tópicos da lei vistos, certo é que nenhum foi tão marcante para o Ministério Público quanto o inquérito civil, previsto no art. 8º, §1º da Lei da ACP (e posteriormente trazido na CRFB/88).
Chega-se a afirmar inclusive que, sem o Ministério Público e esse procedimento administrativo investigatório, a ação civil pública correria o risco de se tornar letra morta como tantas outras ou, quando não, de ter repercussão muito mais discreta do que de fato vem obtendo (FERRAZ, 2002).
O inquérito civil é procedimento administrativo investigatório, de caráter inquisitivo, instaurado e presidido pelo Ministério Público. Seu objeto consiste na coleta de elementos de convicção para a atuação judicial e extrajudicial do membro do Parquet.
Com efeito, antes de ajuizarem eventual ação civil pública, é natural que os demais legitimados colham provas que configurem elementos de convicção. A própria Lei da ACP permite que o interessado requeira às autoridades competentes certidões e informações que julgar necessárias, no prazo de quinze dias (art. 8º, caput). Entretanto, o inquérito civil é instrumento de investigação exclusivo do Ministério Público.
A Lei nº 7347/1985 ainda determina que ao Ministério Público é permitido requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, não podendo ser inferior a dez dias úteis (art. 8º, §1º).
Enquanto a Lei da ACP permite aos demais legitimados ativos apenas requerer informações, o Ministério Público tem o poder de requisitá-las, e a recusa, retardamento ou omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil pública constitui crime (art. 10).
Não raro, o inquérito civil cumpre papel preventivo ou intimidativo sobre o infrator ou potencial infrator. Mancuso (2019, p. 134) ressalta que
sabendo que o Ministério Público está investigando informação sobre desmatamento não autorizado pelo IBAMA ou informação acerca da tramitação de projeto de edificação em área de preservação ambiental, por exemplo, é possível que os implicados nessas irregularidades abandonem os seus intentos e tratem de se conformar às normas de regência.
A intimidação ocorre frequentemente quando há risco de dano ambiental por condutas omissivas. O Ministério Público, utilizando-se dos seus poderes apuratórios e requisitórios, pode provocar a ação do indivíduo responsável, evitando-se lesões ao meio ambiental.
O conceituado jurista Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz (2002, p. 91) assevera que o inquérito civil
também é visto como um poderoso fator de concentração de iniciativas voltadas à defesa do meio ambiente por parte do órgão ministerial: muitos casos – de regra os mais relevantes – demandam profundas e demoradas investigações, custosas perícias, requisição de informações e convocação de testemunhas e técnicos, instrumentos estes que, por não estarem disponíveis às associações, por exemplo, em muito limitam o exercício concreto da legitimidade destas.
Conquistados eficientes instrumentos de investigação no âmbito do inquérito civil, a instituição ganhou poder de agir ex officio, sendo tão impactante a inovação que se chega a afirmar que houve mudança substancial do seu perfil (FERRAZ, 2002).
É com base nesses instrumentos de investigação e consequente alteração estrutural vivenciada pelo Parquet que Ferraz (2002, p. 90) tem as seguintes palavras:
O promotor de Justiça passou, então, a se sentir diretamente responsável pelos valores e bens que deve defender (o patrimônio público e social, a infância, o meio ambiente, os direitos dos consumidores, as normas urbanísticas), sem intermediários, sem trâmites burocráticos e independentemente da existência, ou não, de um processo.
O destaque para o Ministério Público também é realçado pela Lei da ACP quando ela determina que seja ele, como “advogado da sociedade”, o órgão destinado a receber representações de outras pessoas, que lhe queiram ministrar informações sobre fatos que sejam possível objeto de ação civil pública (art. 6º). Também é ao Ministério Público que deverão ser encaminhadas peças que os juízes e Tribunais, no exercício das suas funções, entenderem reveladoras de fatos que possam ensejar a propositura da ação e providências cabíveis (art. 7º).
Entretanto, vale dizer que o Ministério Público deve estar sempre atento à ocorrência de fatos que possam ser objeto de investigação, agindo também de ofício, sem ficar aguardando a chegada de representações e peças, apesar da relevância das mesmas na defesa ambiental.
Pode ocorrer, depois de instaurado o inquérito civil e colhidas as informações pertinentes, de o Promotor considerar que não foi demonstrada a irregularidade que buscava encontrar. Nesse caso, ele promove o arquivamento do inquérito ou peças informativas, devendo fazê-lo motivadamente (art. 9º, caput, Lei da ACP).
Dada a extrema relevância da tutela dos interesses transindividuais, em especial do direito do meio ambiente, para o qual a ameaça ou dano podem trazer consequências devastadoras e, muitas vezes, irrecuperáveis ou dificilmente recuperáveis, necessário era que se fizesse o controle das promoções de arquivamento, função que a Lei da ACP atribuiu ao Conselho Superior do Ministério Público (art. 9º, §1º).
O conselho poderá homologar o arquivamento, determinar novas diligências investigatórias ou entender pela propositura da ação civil pública, devendo os autos ser remetidos, no último caso, a outro membro do Parquet (art. 9º, §4º). O membro designado atuará como longa manus, respeitando-se assim a independência funcional do Promotor que tenha entendido inicialmente pela promoção de arquivamento.
Cumpre ressaltar que, no âmbito do Ministério Público Federal, a revisão da promoção de arquivamento cabe às Câmaras de Coordenação e Revisão, cada uma cuidando de um eixo específico de atuação. No que tange à tutela do meio ambiente (e do patrimônio cultural), o controle cabe à 4ª CCR.
Dito isso, não se pode deixar de mencionar que as informações colhidas no inquérito civil ambiental também permitem ao membro do Ministério Público firmar termos de ajustamento de conduta (TACs), expedir recomendações e realizar audiências públicas.
A Lei nº 7347/1985 preceitua em seu art. 5º, §6º que os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. Assim, somente podem firmar TAC os legitimados que sejam órgãos públicos.
Em que pesem as divergências doutrinárias sobre a natureza jurídica do TAC, certo é que tal via configura eficiente meio de solução de conflitos, não raro muito mais vantajoso que a ação civil pública.
O principal problema da efetividade do processo como meio de tutela de um direito está ligado ao fator tempo, pois muitas vezes a demora da prestação jurisdicional a torna materialmente ineficaz. Assim, muitas vezes, o melhor é optar por via alternativa, extrajudicial, como o TAC; no caso de ameaças a dano ambiental ou danos ambientais consumados, o TAC é ainda mais relevante, haja vista o elevado risco de difícil reparação ou irreparabilidade e a possível extensão da lesão, que pode alcançar até as gerações futuras.
Diante de dano ambiental iminente ou consumado por ação ou omissão, pode ocorrer de o causador pretender ajustar-se de modo a evitar a ocorrência ou persistência da opressão ao meio ambiente e, ainda, no caso de consumação, repará-lo. Isso, comum em questões ambientais, poderá ocorrer perante qualquer dos órgãos públicos legitimados da Lei da ACP, mas, em especial, junto ao Ministério Público, a partir das apurações feitas no inquérito civil (nessa hipótese, o procedimento administrativo que tiver embasado o TAC será arquivado). No Parquet, o inquérito civil ambiental muitas vezes viabiliza a celebração de TAC, alternativa frequentemente condizente com a urgência que pede o caso.
Celebrado o TAC pelo membro do órgão ministerial, o ajuste ainda há de ser homologado pelo CSMP (no caso do MPF, pela 4ª CCR), o que confere, pelo maior controle, maior garantia de eficiência ao termo. Ademais, ainda que presidido por outro órgão público legitimado, também deverá o TAC de ser fiscalizado pelo Parquet, vez que inafastável a função ministerial de custos legis.
O TAC ambiental (como todos os demais TACs) tem natureza de título extrajudicial e, uma vez descumprido, pode ser executado processualmente.
Sobre as recomendações e audiências públicas, apesar de não previstas expressamente na Lei da ACP, mas apenas em legislação infraconstitucional posterior, inegável a influência daquela lei para a criação desses institutos.
A recomendação é prevista no art. 6º, XX da Lei Complementar nº 75/1993 (Lei Orgânica do Ministério Público da União ou LOMPU) e no art. 27, pu, IV da Lei nº 8625/1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público ou LONMP).
Tratando da recomendação, Nelson Roberto Bugalho (2005, p. 109) menciona que
feita depois da apuração de infrações geralmente em inquérito civil, pode-se dizer que consiste em uma advertência, um conselho, uma sugestão feita pelo Ministério Público (somente ele tem a atribuição de expedi-la) para que seja adotada determinada postura diante de fato lesivo ou que possa resultar em dano ao patrimônio natural. Nesse instrumento, o órgão Ministerial indica a conduta a ser realizada ou omitida, com base nos elementos de convicção.
A título de exemplo, Paulo Affonso Leme Machado (2004, p. 353) diz que
o Ministério Público pode expedir recomendações: para a elaboração de Estudo Prévio de Impacto Ambiental ou sua reformulação, para a realização de inspeções em determinados locais ameaçados de terem o meio ambiente danificado ou onde o dano já foi produzido, para a apuração de infração administrativa contra o meio ambiente, ou para que o órgão público ambiental não expeça a licença, a autorização ou a permissão enquanto o inquérito civil não termine.
O mesmo autor arremata (2004, p. 352-353):
Embora não tenha natureza de decisão judicial, a recomendação acaba por colocar o recomendado, isto é, o órgão ou a entidade que a recebe, em posição de inegável ciência da ilegalidade. Prosseguindo o recomendado, portanto, em sua atividade ou obra, acaba por incorrer em comportamento doloso, com reflexos no campo penal.
Desta feita, apesar da natureza não vinculante da recomendação, fato é que esse instrumento é dotado de grande força moral, tendo mesmo implicações práticas (ao receber recomendação, a autoridade passa a ter o dever de dar divulgação à mesma e, ainda, de oferecer resposta escrita ao Parquet, devendo fundamentá-la).
Quanto à audiência pública, Hugo Nigro Mazzilli (2012) ressalta que, por meio desse instrumento, o órgão ministerial não se submete a uma assembleia popular, mas sim intenta obter informações, depoimentos, opiniões, sugestões, críticas e propostas, para haurir com mais legitimidade o fundamento de sua ação institucional.
Sendo assim, a audiência pública é um mecanismo pelo qual o cidadão e as entidades civis podem colaborar com o Parquet no exercício de suas finalidades constitucionais; eles podem participar da tarefa conferida àquela instituição de zelar pelo interesse público e pela defesa dos direitos metaindividuais, dentre eles o direito ao meio ambiente.
Feita a abordagem da Lei da ACP, resta tratar da posição de proeminência do Ministério Público na tutela cível ambiental no bojo da Carta Magna de 1988.
3.3 A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 (CRFB/88)
Depois de tantas modificações e inovações infraconstitucionais não só na ótica da proteção ao meio ambiente, como também na estrutura institucional do Ministério Público, que começou a figurar no país como o principal autor na defesa cível ambiental, ainda faltava o coroamento desse novo paradigma, em prol do patrimônio ambiental, pela Lei Maior.
Até então, nesse processo gradativo de afirmação de um novo modelo, os dois grandes marcos no ordenamento jurídico pátrio haviam sido a Lei da PNMA e a Lei da ACP.
O terceiro grande marco veio em 1988, com a promulgação da nova Carta Política. Enfim, consagrava-se constitucionalmente o novo paradigma, afirmando Paulo Affonso Leme Machado (2004) que o meio ambiente passou a ter no delineamento constitucional do Ministério Público um robusto suporte, confirmando a legislação anterior.
Primeiramente, confere-se ao meio ambiente status constitucional.
Em capítulo próprio, inserido em título que trata da ordem social (Capítulo VI, Título VIII da CRFB/88), o meio ambiente recebe rica disciplina, que espelha com louvor todas as conquistas infraconstitucionais que já vinham se firmando no cenário jurídico. Preconiza-se que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida. A CRFB/88 também preceitua que é dever do Poder Público e da coletividade defender e preservar esse novo bem que se delineia, para as presentes e futuras gerações (art. 225, caput).
Com fulcro numa interpretação sistemática da Lei Maior, o direito ao meio ambiente é desdobramento do direito à vida e do princípio da dignidade da pessoa humana, sendo direito fundamental de terceira dimensão.
A Carta Magna ainda dispõe que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitam os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, às devidas sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar as lesões ambientais na esfera cível (art. 225, §3º).
Paralelamente, há finalmente a elevação constitucional do Ministério Público como órgão agente, em atividades de promoção, com o fito de defender os direitos sociais e individuais indisponíveis (art. 127, caput) e, dentre esses, o direito ao meio ambiente enquanto direito difuso, coletivo em sentido estrito e direito individual homogêneo, deixando assim de ser mero órgão interventor (fiscal da lei).
O Parquet é previsto, em seção própria, dentro de capítulo que cuida das funções essenciais à justiça (Seção I, Capítulo IV, Título IV), como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado e, ainda, como instituição defensora da ordem jurídica, do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis. Como já mencionado, são conferidos ao órgão, ainda, os princípios da unidade, indivisibilidade e independência funcional (art 127, caput e §1º). A independência funcional, em especial, torna o membro do Parquet, no exercício das suas incumbências agora constitucionais, desvinculado da influência de qualquer pessoa, órgão ou Poder e, portanto, voltado a defender o meio ambiente sob a ótica tão-somente do interesse público.
Mas a CRFB/88 foi além. Buscando conferir efetiva proteção ao meio ambiente em sede constitucional, o legislador constituinte optou por detalhar ainda mais esse zelo, dispondo expressamente dentre as funções institucionais do Ministério Público a promoção do inquérito civil e a propositura da ação civil pública para a tutela ambiental (art. 129, III). Assim, consolidaram-se constitucionalmente dois institutos que, como já dito oportunamente, preconizaram a importância do Parquet na tutela cível ambiental. E tamanha a relevância conquistada pelo inquérito civil que também receberam status constitucional os poderes de notificação e requisição de informações e documentos, restando qualificados também como funções institucionais do Ministério Público (art. 129, VI).
O ilustre jurista Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz (2002, p. 86) menciona que
em face de tão numerosas inovações instrumentais colocadas a seu cargo com exclusividade ou, quando não, com certo grau de “privilégio” para a utilização, o Ministério Público soube aceitar a responsabilidade a ele oferecida para a defesa dos direitos metaindividuais (incluído, portanto, o meio ambiente), merecendo reconhecimento pela forma corajosa e decidida com que tem feito uso dos novos instrumentos legais postos à sua disposição.
O autor (2002, p. 86) ressalta que
desde a promulgação da lei, centenas de congressos, seminários e encontros foram promovidos pelo Ministério Público para discutir as novas atribuições. Além disso, no plano administrativo, foram rapidamente tomadas algumas providências para uso imediato desses instrumentos: previsão e disciplina das novas funções em atos normativos internos, designação de Promotores para exercê-las, criação de estruturas administrativas de apoio, implementação prática do sistema de revisão de arquivamentos de inquéritos civis junto aos Conselhos Superiores do Ministério Público.
Ainda com base no tema, o respeitável doutrinador Édis Milaré (2018, p. 241) assevera:
Trata-se, mais que tudo, de uma notável transformação, que colocou o Brasil como um dos países pioneiros no mundo de uma nova função do Ministério Público, e fez com que este se firmasse como a instituição mais bem credenciada para a tutela dos interesses sociais, difusos e coletivos, na ordem civil. Esta inovação legislativa encontra sua explicação causal em fatores peculiares à realidade brasileira, e trouxe com sua implementação mudanças concretas bastante significativas no jogo de forças dos conflitos vinculados à questão do meio ambiente.
Com a repercussão dada pelo Ministério Público aos instrumentos inovadores, com ênfase aos milhares de inquéritos civis ambientais instaurados , compromissos de ajuste de conduta celebrados e ações civis públicas de meio ambiente ajuizadas, vê-se que a questão da tutela cível ambiental deixou se ser meramente acadêmica para converter-se em realidade de inegável alcance social.
Na utilização prática desses mecanismos colocados à sua disposição, o órgão ministerial tem buscado
atrelar a este incremento numérico a diversificação qualitativa, visando proteger tanto uma única árvore quanto a salvação de um ecossistema ameaçado, abarcar desde a circunscrita poluição gerada por uma pequena indústria até aquela que afeta uma cidade inteira, buscar reparação não só da contaminação de um pequeno curso de água por esgotos, como igualmente a reparação dos danos causados por gigantescos derrames de óleo no mar (MILARÉ, 2018, p. 242).
Obviamente, são várias as dificuldades enfrentadas pelo órgão ministerial. Os entraves para a atuação do Ministério Público em prol do patrimônio cultural começam na intrínseca complexidade da matéria ambiental, que acaba por ocasionar situações de ameaça e consumação de dano ambiental das mais variadas, em especial quando se pensa na extensão geográfica do país e na tamanha riqueza natural que permeia todo o território brasileiro. Também há dificuldades quanto ao aparelhamento material (recursos financeiros e técnicos para que o membro do Parquet possa identificar, analisar, compreender e enfrentar as situações com que se defronta) e humano.
No entanto, inegável é o esforço da instituição de atuar de modo o mais eficiente possível em prol do patrimônio ambiental, zelando pela árdua e desafiadora tarefa que lhe foi conferida de tutelar civilmente o meio ambiente e, mais que isso, pelo posto que assumiu de principal autor na luta desse verdadeiro patrimônio da coletividade.
4. CONCLUSÃO
Os avanços que operam quanto à consciência ecológica são cada vez maiores. De uma visão individualista e egoísta, pautada pela submissão do meio ambiente aos anseios inconsequentes e particulares, o que se vê é uma gradual alteração de paradigma, em prol da defesa do patrimônio ambiental por ser ele um bem em si mesmo, fonte da qualidade e viabilidade da vida em todas as suas formas, para as presentes e futuras gerações.
No entanto, em que pesem os avanços no tratamento dirigido ao meio ambiente, ainda são frequentes as ameaças e lesões a esse bem, tornando-se imperiosa a existência e uso de meios efetivamente passíveis de viabilizar a tutela ambiental.
Nesse contexto, o ordenamento jurídico brasileiro buscou atender à demanda da tutela cível ambiental mediante três diplomas legais totalmente inovadores: a Lei da PNMA, a Lei da ACP e a CRFB/88. É fornecida ao Ministério Público estrutura completamente peculiar, com novos instrumentos de atuação, alguns destinados unicamente ao manejo ministerial. A combinação da nova estrutura com os novos mecanismos acaba tornando o Parquet como aquele dotado de sustentáculo mais compatível com a ideia de proteção cível ambiental.
Ganha o meio ambiente, ganha toda a coletividade. Em meio a uma realidade ainda assolada pelas mais variadas formas de opressão ao patrimônio natural, era imprescindível que surgisse no cenário jurídico uma figura que tivesse como função institucional a defesa do meio ambiente, sendo essa atribuição alheia a qualquer eventual influência, vínculo ou dependência.
Embora haja outros legitimados outorgados a defender o meio ambiente na seara civil, fato é que o Ministério Público surge como o principal destaque na matéria em apreço. E esse destaque ultrapassa o campo teórico das leis, para atingir a prática.
Inegável que a instituição lida com problemas de toda ordem, enfrentando inclusive carência de verbas e pessoal, principalmente quando se pensa que os adversários são, não raro, as grandes empresas e até o próprio Poder Público, dotados de poderio econômico e técnico muitas vezes utilizado para driblar normas ambientais.
Incontáveis são, entretanto, os seus méritos e esforços, que merecem todo reconhecimento.
REFERÊNCIAS
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 20ª ed.. São Paulo: Atlas, 2019. 1112 p.
BENJAMIN, Antonio Herman de Vasconcellos e. A implementação da legislação ambiental: o papel do Ministério Público. In: BENJAMIN, Antonio Herman de Vasconcellos e (Org.). Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 360-377.
BURGALHO, Nelson Roberto. Instrumentos de controle extraprocessual: aspectos relevantes do inquérito civil público, do compromisso de ajustamento de conduta e da recomendação em matéria de meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 37, p. 96-112, jan./ mar. 2005.
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm > Acesso em 19 fev. 2021.
GRAEFF, Thais. Cidadania e tutela dos direitos difusos: uma análise do papel do Ministério Público. Tese (Mestrado em Direito) – Departamento de Direito da PUC-Rio. Rio de Janeiro, 1996.
GRINOVER, Ada Pellegrini. Novas tendências do direito processual. 3ª ed.. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990. 451 p.
FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo. Ação civil pública, inquérito civil e Ministério Público. In: MILARÉ, Édis. (Org.). Ação civil pública: lei 7347/1985 – 15 anos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 84-100.
Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/Leis/L6938.htm > Acesso em 19 fev. 2021.
Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências. Disponível em < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7347orig.htm > Acesso em 19 fev. 2021.
Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078compilado.htm > Acesso em 19 fev. 2021.
Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados e dá outras providências. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/Leis/L8625.htm > Acesso em 19 fev. 2021.
Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993. Dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp75.htm > Acesso em 19 fev. 2021.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12ª ed.. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 353.
MANCUSO. Rodolfo de Camargo. Ação civil pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 15ª ed.. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019. 864 p.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimação para agir. 9ª ed.. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019. 350 p.
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em Juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 31ª ed.. São Paulo: Saraiva, 2018. 1036 p.
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento de conduta e audiências públicas. 4ª ed.. São Paulo: Saraiva, 2012. 488 p.
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança: ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data. 21ª ed.. São Paulo: Malheiros, 1999. 320 p.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 11ª ed.. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018. 1500 p.
MILARÉ, Édis. Processo coletivo ambiental. In: BENJAMIN, Antonio Herman de Vasconcellos e (Org.). Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 257-277.
MILARÉ, Édis. A tutela jurídico-civil do ambiente. Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 0, p. 26-72. 1996.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 11ª ed.. São Paulo: Malheiros, 2019. 374 p.
SILVA, José Afonso da. Fundamentos constitucionais da proteção do meio ambiente. Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 27, p. 51-57, jul./ set. 2002.
[1] Graduada em Direito. Pós-graduada em Direito Público. Pós-graduanda em Direito Trabalhista.
Enviado: Fevereiro, 2021.
Aprovado: Abril, 2021.
