Responsabilidade civil do Estado: Uma análise de seus possíveis âmbitos de aplicação

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CONTEÚDO

ARTIGO ORIGINAL

DUTRA, Hortência Carneiro [1], PEREIRA, Leo Henrique [2]

DUTRA, Hortência Carneiro. PEREIRA, Leo Henrique. Responsabilidade civil do Estado: Uma análise de seus possíveis âmbitos de aplicação. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 07, Ed. 04, Vol. 05, pp. 70-80. Abrilde 2022. ISSN: 2448-0959, Link de acesso:  https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/possiveis-ambitos

RESUMO

A responsabilidade civil do Estado constitui-se na obrigação de indenizar aquele que comprovadamente tenha sofrido dano, seja este na órbita patrimonial ou moral. Trata-se de tema que conta com divergências doutrinárias de posicionamento, em especial quando se trata da possibilidade de responsabilização nas diversas esferas de atuação do Estado, qual seja, no exercício das funções administrativa, legislativa e jurisdicional. Diante do exposto, surge a seguinte questão: Em que circunstâncias os agentes públicos poderão ser responsabilizados por seus atos praticados no exercício das atividades típicas do poder legislativo, executivo e judiciário? Deste modo, o objetivo deste estudo foi sintetizar o conhecimento de publicações doutrinárias acerca dos aspectos relevantes relacionados a responsabilização civil dos agentes públicos no exercício das atividades típicas de Estado. Trata-se de um estudo teórico, de caráter bibliográfico, que foi realizado em livros e nas bases de dados da CAPES, REFLEGIS e RVBI. Historicamente, nos tempos do Estado absolutista, o que se tinha era a irresponsabilidade dos governantes. Com o passar do tempo, houve uma evolução histórica e passou-se da irresponsabilidade à possibilidade de o Estado responder pelas ações de seus representantes em determinadas condições. Atualmente, entende-se que a responsabilização do Estado dar-se-á, em regra, na sua forma objetiva e poderá incidir no exercício das três funções típicas de Estado. Assim, constata-se que há a possibilidade de responsabilização do julgador em sua função de dizer o Direito, quando este agir dolosamente ou mediante fraude. Concluiu-se que há divergências na doutrina quando se trata da possibilidade de o legislador ser responsabilizado quando da edição de normas que venham a ocasionar danos a parcelas da população. Parte dos autores defende que somente poderia ser responsabilizado o Estado no exercício da função de legislar quando este emitir norma inconstitucional. Já outra parcela doutrinária defende que a responsabilização do Estado nestes casos independe de se a norma seria ou não constitucional, bastando que tenha havido dano especificamente injusto. Assim, constatou-se que, no ordenamento vigente, diversas são as possibilidades de responsabilização estatal, o que, entendemos, constitui-se em relevante instrumento para a manutenção da democracia

Palavras-chave: Responsabilidade civil do Estado, Esferas de atuação, aplicação.

1. INTRODUÇÃO

A responsabilidade civil do Estado constitui-se na obrigação que a Administração tem de indenizar os danos, sejam estes patrimoniais ou morais, sofridos por particulares e ocasionados pelos agentes governamentais (REIS; FRANCO, 2013).

Assim, por definição, tem-se que a responsabilidade civil do Estado se constitui na obrigação de este reparar os danos de qualquer natureza sofridos por particulares e que tenham sido ocasionados por ações perpetradas por agentes estatais.

Gasparini (2003), conceitua a responsabilidade civil do Estado como a obrigação de recompor os danos causados a terceiros em virtude de comportamento unilateral comissivo ou omissivo, legítimo ou ilegítimo, material ou jurídico, que lhe seja imputável.

De acordo com esta última definição, a responsabilidade civil estatal abrangeria tanto os atos comissivos quanto comissivos estatais.

Historicamente, nos tempos do Estado absolutista, o entendimento era de que os governantes não estavam submetidos a qualquer responsabilidade (DI PIETRO, 2001).

Posteriormente, houve uma evolução da irresponsabilidade inicial do Estado para uma responsabilidade relativa. Buscou-se distinguir entre os chamados atos de império e os atos de gestão. Os primeiros seriam típicos da soberania do Estado e, portanto, não estariam sujeitos à responsabilização do governante e os últimos dariam lugar à indenização nos casos de culpa. Exemplos de atos de império seriam desapropriações decretadas pelo poder Executivo, leis editadas pelo poder Legislativo e as sentenças emanadas do poder Judiciário. Já no que se refere aos atos de gestão, estes teriam como exemplos as concorrências públicas e certas espécies de contratos (LAZZARINI, 1997).

Diante do exposto, o presente trabalho busca responder a seguinte questão: Em que circunstâncias os agentes públicos poderão ser responsabilizados civilmente por seus atos praticados no exercício das atividades típicas do poder legislativo, executivo e judiciário?

Deste modo, o objetivo deste estudo foi sintetizar o conhecimento de publicações doutrinárias acerca dos aspectos relevantes relacionados à responsabilização civil dos agentes públicos no exercício das atividades típicas de Estado.

Trata-se de um estudo teórico, de caráter bibliográfico, que foi realizado em livros e nas bases de dados da CAPES, REFLEGIS e RVBI, utilizando-se as seguintes palavras – chaves: Responsabilidade civil do Estado; Esferas de atuação, no período de outubro a dezembro de 2021. Foram incluídos no estudo, artigos científicos, monografias, teses e dissertações e excluídos artigos de opinião e reportagens. Ao final foram selecionados 13 materiais para compor o estudo.

2. DESENVOLVIMENTO

2.1 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

2.1.1 ESPÉCIES DE RESPONSABILIDADE

Conforme estabelecido na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, § 6º, pessoas jurídicas de direito público ou privado que prestam serviços públicos poderão responder por danos que seus agentes causarem a terceiros assegurando a ação regressiva contra o responsável em casos de dolo ou culpa (BRASIL, 1988).

Desta forma, depreende-se da leitura do citado dispositivo legal, que os entes estatais estão sujeitos à responsabilização pelos danos, eventualmente, ocasionados por seus agentes e que somente nos casos em que estes incorram em culpa lato sensu é que se estará assegurado o direito de regresso estatal.

Meirelles (2005, p. 49), ao analisar o enunciado normativo citado acima, registra que:

O texto aprovado apresenta duas novidades: a) firma o princípio objetivo da responsabilidade sem culpa também para as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, tornando induvidosa a responsabilidade, também, das paraestatais cujos agentes causem danos a terceiros; e b) utiliza-se, pela primeira vez, em texto que se tornou constitucional, o vocábulo agente, ou seja, aquela pessoa física incumbida, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal.

Assim, de acordo com o citado autor, a responsabilidade do Estado será, em regra, objetiva; ou seja, independente de demonstração da existência de dolo ou culpa no agir do Estado, realizado através dos seus agentes públicos.

Pestana (2010, p. 610) corrobora com tal afirmação, ao registrar que:

A doutrina e a jurisprudência maciçamente entendem que a responsabilidade do Estado por danos causados a terceiros é a do tipo objetiva, ou seja, decorrente da teoria do risco administrativo, que divisa o risco que a atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Para compensar essa desigualdade individual, criada pela própria Administração, todos os outros componentes da coletividade devem concorrer para a reparação do dano, por meio do erário, representado pela Fazenda Pública. Segundo esta orientação, sublinhe-se, tal assertiva aplica-se tanto aos danos causados por comportamento comissivo do Estado ou de seus delegados como também em decorrência de comportamento omissivo.

Assim, a responsabilidade do Estado seria consequência do agir do representante do governo, o qual teria imposto um ônus não suportado aos demais integrantes da comunidade.

Por outro lado, há casos em que a responsabilidade do Estado será mitigada ou até mesmo excluída, em especial nas hipóteses de culpa concorrente ou exclusiva do particular. Sobre isto, o Supremo Tribunal Federal (BRASIL, 1993) já assentou entendimento neste sentido:

Esta Corte tem admitido a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito público seja reduzida ou excluída conforme haja culpa concorrente do particular ou tenha sido este o exclusivo culpado (Ag. n.º 113.722 – Ag. Reg. em RE n.º 113.587). No caso, tendo o Acórdão recorrido, com base na análise dos elementos probatórios cujo o exame não é admissível em recurso extraordinário, decidido que ocorreu culpa exclusiva da vítima, inexistente a responsabilidade civil da pessoa jurídica de direito público, pois foi a vítima quem deu causa ao infortúnio, o que afasta, sem dúvida, o nexo de causalidade entre a ação, a omissão e o dano no tocante ao ora recorrido.

Desta forma, podemos concluir, de acordo com o entendimento apresentado no presente julgado, que haverá rompimento do nexo causal no caso de culpa exclusiva da vítima, isentando-se, assim, o ente estatal de responsabilidade.

O Estado poderá, ainda, de acordo com Cretella Júnior (1970), ser também responsabilizado pela omissão de seus agentes:

Não apenas a ação provoca danos. Omitindo-se, o agente público também pode causar prejuízos ao administrado e à própria administração. A omissão configura a culpa in omitendo e a culpa in vigilando. São casos de inércia, casos de não-atos. Se cruza os braços ou se não vigia, quando deveria agir, o agente público omite-se, empenhando a responsabilidade do Estado por inércia ou incúria do agente. Devendo agir, não agiu. Nem como o bonus pater familiae, nem como o bonus administrator. Foi negligente. Às vezes imprudente, se confiou na sorte; imperito, se não previu as possibilidades da concretização do evento. Em todos os casos, culpa, ligada à idéia de inação, física ou mental.

Desta forma, depreende-se que o não agir de algum agente estatal poderá também ocasionar a responsabilização do Estado, em especial nas hipóteses em que este estaria obrigado a agir ou em casos em que não tiver sido observado um dever geral de cautela.

2.1.2 RESPONSABILIDADE DO JULGADOR EM SUA FUNÇÃO JURISDICIONAL

 De acordo com o Código de Processo Civil de 2015 (BRASIL, 2015):

Art. 133. Responderá por perdas e danos o juiz, quando: I – no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude; II – recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte. Parágrafo único. Reputar-se-ão verificadas as hipóteses previstas no no II só depois que a parte, por intermédio do escrivão, requerer ao juiz que determine a providência e este não Ihe atender o pedido dentro de 10 (dez) dias.

Verifica-se que o texto legal prevê duas hipóteses de responsabilização civil do juiz. De acordo com a primeira hipótese de responsabilização, o julgador será responsabilizado apenas nos casos em que agir de forma fraudulenta ou com dolo. Já na segunda hipótese, a responsabilização do julgador estará atrelada a uma recusa injustificada de tomar providência que este tem o dever de ordenar, quer seja de ofício ou a requerimento da parte. Além disso, a responsabilidade do juiz somente poderá se dar após requerimento específico da parte ao escrivão e após o decurso do prazo especificado no parágrafo único do artigo citado em epígrafe.

Por outro lado, a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) estabelece que, na hipótese de conduta culposa por parte do magistrado, caberá indenização quando este estiver atuando na esfera penal, com fundamento no artigo 5º, inciso LXXV: “o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença”.

Por outro lado, Di Pietro (2001) apresenta diversos argumentos contrários à possibilidade de responsabilização dos juízes pelo exercício da jurisdição:

1. o Poder Judiciário é soberano; 2. Os juízes têm que agir com independência no exercício das funções, sem o temor de que suas decisões possam ensejar a responsabilidade do estado; 3. o magistrado não é funcionário público; 4. a indenização por dano decorrente de decisão judicial infringiria a regra da imutabilidade da coisa julgada, porque implicaria o reconhecimento de que a decisão foi proferida com violação da lei.

Em consonância com a doutrinadora citada, entendemos que, certamente, há a necessidade de se garantir ao julgador a necessária segurança para que este tenha a possibilidade de exercer a sua função jurisdicional sem o temor de ser responsabilizado, até mesmo pela própria análise gramatical do sentido de seu ofício, qual seja, o de dizer o direito.

Assim, entendemos que o simples ato de se fornecer a eventuais litigantes solução que esteja absolutamente de acordo com o ordenamento jurídico não é passível de responsabilização.

Recentemente, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB (BRASIL, 1942) foi alterada pela Lei n.º 13.655, de 25 de abril de 2018 (BRASIL, 2018). A norma inovadora estabelece, dentre outros preceitos normativos, que:

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Assim, o legislador passa a estabelecer que o juiz não mais poderá basear suas decisões em princípios sem que este realize verdadeira previsão de possíveis e eventuais consequências práticas de sua decisão.

De acordo com Oliveira (2014), os princípios são considerados como normas jurídicas, paralelamente às regras e os mesmos podem ser invocados para que o Estado venha a exercer o controle da juridicidade da sua atuação.

Assim, pode-se concluir que trata a inovação normativa de tentativa de mitigação da natureza normativa dos princípios, ao se estabelecer limitação ao julgador, restringindo seu poder de decisão e atrelando a função jurisdicional à necessidade de realizar previsão de consequências práticas de sua decisão.

Foi, também, acrescentado o artigo 21 à LINDB (BRASIL, 1942), o qual consigna que:

Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.

Estabelece, assim, a nova norma, um ônus extra para o julgador, o qual deverá, obrigatoriamente, registrar verdadeira previsão de possíveis consequências jurídicas que eventualmente poderão decorrer de suas decisões.

Entendimento semelhante ao apresentado por nós é também defendido por Gagliano e Viana (2018), no momento em que tais juristas teceram comentários acerca das recentes alterações ocorridas na LINDB (BRASIL, 1942):

De acordo com o novo art. 21 da LINDB, a decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. Trata-se de dever imposto ao agente do ato decisório. Imagine-se que, no cumprimento desse dever, o magistrado, apesar de haver se referido a várias outras, não insira, na decisão, uma determinada consequência administrativa que tenha escapado à sua capacidade de previsão, e que outros agentes considerem tratar-se de consequência grave. O magistrado, num caso desse, não estará, em tese, livre de uma tentativa de imposição de responsabilização pessoal, sob a alegação de que teria ele cometido erro grosseiro. É preciso questionar – e esse questionamento deve ser fortemente lançado, sob o ponto de vista da constitucionalidade da nova lei, nesse específico aspecto – até que ponto uma previsão normativa dessa ordem é capaz de produzir, como efeito colateral, uma inibição da atuação do Poder Judiciário. É que seus agentes – seres humanos que são, diante de duas decisões possíveis, uma de acolhimento e outra de rejeição do pedido, podem ser induzidos, pelo risco de responsabilização pessoal, a adotar o caminho menos arriscado, ante a impossibilidade de prever todas as consequências práticas de uma decisão em outro sentido. Não se pode exigir dos magistrados poderes que são somente dos adivinhos e das pitonisas da antiguidade.

Desta forma, em consonância com o que foi afirmado pelos doutos magistrados, entendemos que o dispositivo em questão é retrógrado ao estabelecer a possibilidade de responsabilização de juízes pelo simples exercício da jurisdição, mesmo quando o julgador não incorrer em dolo ou culpa, passando a exigir destes, previsões acerca de eventuais e futuras consequências jurídicas de difícil prognóstico.

2.1.3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO LEGISLADOR

Esteves (2003), baseando-se em uma ideia de equivalência na distribuição de ônus e encargos públicos na função legislativa, defende a ideia de que há a obrigação de indenizar por parte do Estado quando da ocorrência de prejuízos na órbita civil decorrentes de promulgação de leis inconstitucionais.

Em uma perspectiva antagônica, Meirelles (2005) afirma que não há que se falar em responsabilização civil do Estado quando do exercício da função legislativa, mesmo em se tratando da edição de leis inconstitucionais.

Por outro lado, há autores que defendem que, mesmo em se tratando de ato legislativo consoante com o texto constitucional, haveria a possibilidade de indenização por parte do Estado por danos sofridos por particulares (FREITAS, 2001; SANTOS, 2013).

Neste mesmo diapasão, Brito (2013) defende que

Destarte, responderá o Estado pelos atos legislativos, quando estes forem inconstitucionais ou por sua falta de abstração e generalidade virem a causar danos a uma ou mais pessoas. Além disso, ensejarão a devida responsabilidade estatal, quando ocorrerem as omissões legislativas quanto a direitos instituídos constitucionalmente, bem como o ato legislativo constitucional, desde que provoque dano injusto a qualquer cidadão.

Desta forma, de acordo com o entendimento apresentado, caberia a responsabilização civil estatal quando do exercício do ato de legislar, desde que constatado dano especialmente injusto.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Assim, verifica-se que a responsabilização do Estado, em especial o seu dever de indenizar, contou com significativa e salutar evolução jurídica no tempo.

Passou-se de uma hipótese inicial de não responsabilização para um contexto histórico de responsabilidade subjetiva, dependendo da comprovação de culpa lato sensu, até que se alcançasse a possibilidade atual, de responsabilização objetiva, na qual é necessária apenas a comprovação do dano e do nexo de causalidade entre este e a conduta do agente público.

Conforme se pôde verificar neste trabalho, há entendimentos no sentido da possibilidade de responsabilização de todas as esferas de poder, inclusive no exercício da atividade legislativa, em circunstâncias especiais.

Concluiu-se que, respondendo à questão norteadora, há divergências na doutrina quando se trata da possibilidade de os agentes públicos serem responsabilizados quando da prática dos atos típicos das atividades de Estado. Parte dos autores defende que o Estado somente poderia ser responsabilizado, por exemplo, no exercício da função de legislar quando este emitir norma inconstitucional. Já outra parcela doutrinária, defende que a responsabilização do Estado nestes casos independe de se a norma seria ou não constitucional, bastando que tenha havido dano especificamente injusto.

Deste modo, em resposta ao questionamento do presente estudo, constatou-se que, no ordenamento jurídico vigente, há a possibilidade de responsabilização dos agentes públicos, o que, entendemos, constitui-se em relevante instrumento para a manutenção da paz social.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Decreto-Lei n. 4.657, de 04 de set. de 1942. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. p. 01-01, set. 1942. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del4657compilado.htm>. Acesso em: 15 Nov 2018.

BRASIL, Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil.  p.01-01, mar. 2015. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm>. Acesso em: 15 dez. 2021.

BRASIL. Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018. Inclui no Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público p.01-01, abr. 2018. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13655.htm#art1>. Acesso em: 02 dez. 2021.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 120.924. Relator: Ministro Moreira Alves. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Diário da Justiça, Brasília, DF, 27 ago. 1993.

BRITO, Karine Nunes de. Responsabilidade civil do estado por atos legislativos. Âmbito Jurídico, Rio Grande, XVI, 2013, n. 110, mar 2013. Disponível em:          <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=13023>. Acesso em: 24 novembro 2021.

CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de direito administrativo: responsabilidade do estado. v. VIII. Rio de Janeiro: Forense, 1970, 426 p.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001.

ESTEVES, Júlio César dos Santos. Responsabilidade Civil do Estado por Ato Legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, 261 p.

FREITAS, Marisa Helena D’Arbo Alves de. Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos. Franca: UNESP – FHDSS, 2001.

GAGLIANO, Pablo Stolze; VIANA, Salomão. Impactos da nova lei que altera normas do direito brasileiro. Disponível em: <https://www.lfg.com.br/conteudos/entrevistas/geral/impactos-da-nova-lei-que-altera-normas-do-direito-brasileiro>. Acesso em: 30 out. 2021.

GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2003, 1180p.

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OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 2. ed., São Paulo: Método, 2014, 887p.

PESTANA, Márcio. Direito administrativo brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010, 700 p.

REIS, Clayton; FRANCO DE OLIVEIRA, Flávio Henrique. Responsabilidade Civil do Estado no Crime de Tortura Praticada pelos seus Agentes. Direito e Desenvolvimento, v. 4, n. 1, p. 43-71, jun. 2017.

SANTOS, Paula Rogéria Gama. Breve estudo sobre a responsabilidade civil do Estado pelo ilícito legislativo no direito português. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1387, 19 abr.  2007.

[1] Pós-graduação e graduação. ORCID: 0000-0002-3656-8402.

[2] Pós-graduação e graduação. ORCID: 0000-0002-9483-8896.

Enviado: Abril, 2022.

Aprovado: Abril, 2022.

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