ARTIGO ORIGINAL
OTTONI, Davi Niemann [1], MAIA, Matheus Oliveira [2], CARDOSO, Claudiomar Vieira [3]
OTTONI, Davi Niemann. MAIA, Matheus Oliveira. CARDOSO, Claudiomar Vieira. Democracia em construção: Análise das reformas eleitorais no Brasil Império. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 11, Ed. 01, Vol. 01, pp. 144-167. Janeiro de 2026. ISSN: 2448-0959. Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/democracia-em-construcao, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/lei/democracia-em-construcao
RESUMO
Este artigo examina a evolução das reformas eleitorais no Brasil Imperial, destacando os desafios contínuos para a consolidação da democracia desde o início do século XIX até a transição para a República. Por meio de uma análise detalhada de legislações-chave como a Lei dos Círculos, a Lei do Terço e a Lei Saraiva, o estudo investiga como essas reformas buscaram equilibrar representação e controle dentro do sistema político. A Lei dos Círculos introduziu o voto distrital para melhorar a representatividade regional, enquanto a Lei do Terço assegurou a representação das minorias nos corpos legislativos. A Lei Saraiva representou uma mudança significativa ao instituir o voto direto e aumentar a legitimidade eleitoral, apesar de manter critérios restritivos de sufrágio. A pesquisa revela que, embora essas reformas modernizassem progressivamente a estrutura eleitoral, elas também perpetuaram exclusões sociais e a dominação das elites, limitando a participação democrática genuína. Os resultados ressaltam as complexidades da democratização no Brasil Imperial e o papel fundamental dessas reformas na configuração dos desenvolvimentos políticos subsequentes.
Palavras-chave: Democracia, Reformas Eleitorais, Brasil Imperial, Lei dos Círculos, Lei do Terço.
1. INTRODUÇÃO
A trajetória da democracia no Brasil é marcada por avanços e retrocessos que remontam aos primórdios do período imperial, momento em que o país experimentava as primeiras tentativas de organização política e eleitoral. Desde a Independência, em 1822, até o final do Império em 1889, o cenário político brasileiro se moldava por meio de leis que buscavam consolidar a soberania popular e a representatividade, mas que frequentemente restringiam o acesso ao voto e mantinham o controle nas mãos de elites. Nesse contexto, reformas como a Lei dos Círculos (1855), a Lei do Terço (1875) e a Lei Saraiva (1881) emergem como marcos essenciais para entender as complexas relações entre o Estado, a política e a sociedade do período.
Cada uma dessas reformas responde a pressões específicas do momento e reflete tentativas distintas de ajuste no sistema representativo, ora favorecendo a inclusão de diferentes grupos na arena política, ora reforçando barreiras à participação. A Lei dos Círculos introduziu o voto distrital, buscando uma representação regional mais próxima dos interesses locais. Já a Lei do Terço trouxe uma inovação ao estabelecer o princípio de representação das minorias, enquanto a Lei Saraiva marcou um avanço ao instituir o voto direto, embora tenha também reforçado as restrições ao sufrágio, principalmente ao proibir o voto dos analfabetos.
Este artigo tem como objetivo analisar o impacto dessas legislações no processo de democratização do Brasil durante o período imperial. Para tanto, será abordada a construção e os efeitos das reformas eleitorais, considerando como cada uma influenciou a dinâmica política e os desafios impostos ao sistema eleitoral. Pretende-se, com isso, oferecer uma reflexão sobre os desafios persistentes na construção da democracia no Brasil, ressaltando a importância dessas reformas para a compreensão das bases da representação política nacional e seus desdobramentos na formação de uma cidadania ativa e participativa.
2. DEMOCRACIA NO BRASIL: DESAFIOS CONSTANTES
Inquestionavelmente, a história revela que o desenvolvimento do Direito Eleitoral está intrinsecamente ligado ao processo de evolução política e administrativa do Estado brasileiro. A retrospectiva histórica, de fato, confirma a premissa lógica de que cada legislação eleitoral no Brasil reflete cada período político e institucional vivenciado desde a independência e emancipação política e jurídica de Portugal, abrangendo a Revolução de Trinta, que viabilizou a criação da Justiça Eleitoral com características jurídicas distintas, até os diversos golpes militares e regimes de exceção, nos quais diversos direitos fundamentais foram suprimidos, culminando nos dias atuais, marcados por discussões sobre a viabilidade de uma reforma política.
Assim sendo, a legislação eleitoral não é um elemento isolado, inserido sem conexão com a realidade fática. Como anteriormente mencionado, ela mantém uma relação estreita com as instituições vigentes em determinada época e com as forças políticas predominantes.
Não é descabido afirmar que, com a consolidação histórica e o avanço da soberania popular e dos princípios que regem o Estado Democrático Social de Direito, tornou-se imperativo que o Direito Eleitoral acompanhasse esse processo evolutivo. Essa adaptação visa garantir maior legitimidade e legalidade ao processo de alternância do poder, eliminando qualquer vício relacionado a abusos de poder político e econômico, além de prevenir fraudes que possam comprometer o certame eleitoral.
O propósito aqui é delinear as principais legislações eleitorais do Brasil, a fim de avaliar sua contribuição para o êxito ou fracasso das eleições. Optou-se por uma abordagem não estritamente cronológica, selecionando as legislações com base em seu grau de relevância para o ordenamento jurídico.
2.1 O PERÍODO COLONIAL
Diante do exposto, é inegável que o Brasil percorreu e ainda enfrenta uma trajetória democrática complexa e desafiadora, marcada pela promulgação da Constituição Federal de 1988, que se erige como um marco significativo na busca por um ambiente democrático. A evolução e estabelecimento de normas dessa Constituição contribuíram para o progresso do Direito Eleitoral e a consolidação das instituições democráticas.
A tradição eleitoral no Brasil remonta ao período colonial, quando os colonizadores, ao explorarem as terras brasileiras e descobrirem metais preciosos, instituíram eleições para selecionar tutores ou guardas-mores regentes do Tesouro do Rei, consolidando a primazia como autênticos administradores das comunidades. O primeiro pleito formal ocorreu em 1532, elegendo os membros da Câmara Municipal de São Vicente/SP (Alencastro, 2018). Contudo, durante o período colonial, as Ordenações do Reino em Portugal, aplicáveis ao Brasil, estabeleceram as primeiras regras eleitorais, restringindo significativamente o sufrágio e tornando praticamente irrelevante a discussão sobre as capacidades políticas passivas, dada a ênfase nos rigorosos critérios para o reconhecimento da cidadania (Maia, 2018).
A estruturação da economia brasileira na agricultura latifundiária durante o período colonial refletiu em toda a organização social e política, propiciando abusos por parte dos grandes latifundiários rurais, que exerciam domínio sobre todos sob sua jurisdição (Maia, 2018). Essa estrutura social paternalista influenciou o ambiente político, tornando-o altamente localizado como meio de controle sobre os currais eleitorais. Mesmo limitado pelos poderes da Coroa, esse cenário persistiu, resultando em eleições ilegítimas e restrições ao voto que excluíam uma considerável parcela da população, notadamente escravos e trabalhadores livres, frequentemente submetidos à força política e armada dos proprietários rurais (Maia, 2018).
A construção desse cenário foi moldada pela intenção da Coroa Portuguesa em favorecer uma estrutura política local que formasse uma ampla rede de apoiadores. Os “homens bons”, participantes do primeiro nível das eleições para as Câmaras Municipais, tinham o intuito de homogeneizar o corpo eleitoral, excluindo aqueles que não se encaixavam no projeto de subserviência imposto pela Coroa, independentemente de suas qualidades políticas ou linguísticas (Maia, 2018). Essa seleção atendia aos interesses da Coroa, determinando as condições de elegibilidade e os critérios para inferir a moralidade, com a distribuição de honrarias e títulos, assim como o controle das ordens, facilitando a posição da Coroa como mediadora entre os conflitos dos súditos e configurando uma forma de manipulação dos interesses (Maia, 2018).
Apesar das primeiras eleições gerais convocadas em 1821 terem ocorrido com votos abertos e em listas, longe estiveram de constituir um avanço democrático. A eleição marcou a escolha para os cargos gerais, encarregados de elaborar as primeiras estruturas normativas essenciais da metrópole portuguesa (Alencastro, 2018). Durante o período colonial, a cidadania e os procedimentos eleitorais estiveram a serviço do aparato governamental da Coroa Portuguesa, revelando um cenário onde uma reduzida elite detinha o poder sobre a totalidade da população no Brasil Colônia (Maia, 2018).
As eleições no Brasil, com início antes da independência, eram realizadas para escolher tutores ou guardas-mores regentes do Tesouro do Rei, consolidando a primazia de autênticos administradores das comunidades. Posteriormente, esse método foi aperfeiçoado, realizando certames eleitorais para escolher os membros das Câmaras Municipais, de forma indireta. Inicialmente, eram eleitos os representantes para, posteriormente, elegerem os membros das respectivas Câmaras Municipais. O mandato dos “Oficiais da Câmara” era de um ano, com eleições de três em três anos, elegendo-se três conselhos, um para cada ano (Agra, 2018).
Essas eleições eram orientadas por uma legislação de Portugal, o Livro das Ordenações, que presidiu as eleições para os Conselhos Municipais do Brasil até o ano de 1828. Outras leis importantes, como o Alvará de 12 de novembro de 1611 e o Alvará de 5 de abril de 1618, regulamentaram a forma de fazer as eleições de juízes, procuradores e as qualidades dos cidadãos eleitos para o cargo de Almotacé. O Almotacé era um funcionário que supervisionava o mercado e os aspectos construtivos e sanitários das cidades e vilas. Além desses, outros alvarás, cartas régias e provisões modificaram substancialmente a execução do código eleitoral da época (Agra, 2018).
A propagação dos ideais iluministas na segunda metade do século XIX, evidenciada pela Revolução do Porto em 1820, levou ao anseio pela Constituinte no Brasil. Convocados por D. João VI em 1821, os brasileiros escolheram representantes para compor as Cortes Gerais de Lisboa, visando redigir a primeira Carta Constitucional da Monarquia Portuguesa. Essa votação para cargos gerais foi um marco, uma vez que as eleições anteriores se restringiam à escolha dos membros do Legislativo local, ou seja, das Câmaras Municipais. Importante destacar que as instruções para as votações eram transcrições da Constituição de Cádiz, de 1812 (Agra, 2018).
Assim, a análise histórica e crítica do Direito Eleitoral revela como as legislações refletiram, ao longo do tempo, as forças políticas e sociais do Brasil, moldando o cenário democrático atual e apontando para a necessidade de uma contínua reforma política para consolidar os avanços democráticos e minimizar os riscos de retrocessos
2.2 O BRASIL IMPÉRIO
A primeira legislação eleitoral brasileira, promulgada por Dom Pedro I em 1822, regulamentou as eleições para a Assembleia Geral-Constituinte (Cerqueira, 2011). Após a independência do Brasil, o sistema político imperial, estabelecido pela Constituição de 1824, organizava a estrutura administrativa em municípios, províncias e governo central, com processos eleitorais regulamentados em todas essas esferas. Algumas eram submetidas a eleições diretas, como a Câmara de Vereadores e Juízes de Paz, enquanto outras, como a Assembleia Provincial, Câmara dos Deputados e Senado (este último com mandatos vitalícios), era submetida a eleições indiretas. Este arranjo consistia em um sistema de dois graus, no qual os cidadãos elegiam eleitores de paróquia, os quais, por sua vez, escolhiam os representantes (Maia, 2018) (Agra, 2018).
No Brasil Império, durante a vigência da Constituição de 1824, devido à concentração de competências na pessoa do imperador, o exercício dos direitos políticos era bastante limitado. Ao monarca, na qualidade de chefe do Poder Executivo, competia nomear e demitir livremente seus ministros. O Poder Legislativo era formado pelo Senado e pela Câmara. Os senadores eram indicados pelo imperador de forma vitalícia, e a cada província era atribuído um número de senadores igual à metade de seus deputados.
A função dos senadores era defender a monarquia e fortalecer o Executivo, funcionando como um freio à Câmara, que, por sua vez, era eleita e temporária. Os deputados eram escolhidos pelos votos de dois tipos de eleitores: os de paróquia e os de província. Os eleitores de paróquia elegiam os de província, que, por sua vez, votavam nos deputados para a Assembleia Geral.
A Constituição qualificou os eleitores (denominados cidadãos ativos) e os que poderiam ser votados, segundo o critério censitário. Podiam votar os maiores de 25 anos, libertos e nascidos no Brasil. Para eleições paroquiais, era necessário ter renda líquida anual de cem mil réis, e para as de província, de duzentos mil réis. Ficavam excluídos do direito ao voto os menores de 25 anos, os criados, os religiosos, as mulheres, os escravos, os índios, os filhos que viviam na companhia dos pais (isto é, dependentes economicamente), e os estrangeiros não naturalizados. Como se observa, efetivamente a primeira Constituição do Brasil não buscou garantir o exercício dos direitos políticos de forma a abranger o maior número possível de habitantes. Outorgada a Constituição a 1824, nela dispôs-se sobre o sistema eleitoral em seus arts. 90 a 97.
A escolha dos deputados e senadores da Assembleia Geral e dos membros dos Conselhos Gerais das Províncias deveria dar-se por eleições indiretas. Nas eleições primárias, os brasileiros no gozo dos direitos políticos e os estrangeiros naturalizados votavam nos eleitores de província, os quais escolheriam os deputados gerais e os deputados provinciais, estes a partir do ato adicional de 1834. Funcionavam como barreiras ao exercício da cidadania política, entre outras, a idade, a profissão e a renda anual, visto que eram impedidos de votar nas eleições primárias os menores de 21 anos, salvo se casados, oficiais militares, bacharéis formados, clérigos de ordens sacras; os filhos que ainda morassem com os pais, salvo se servissem em ofícios públicos; os criados, categoria na qual não se incluíam os guarda-livros e primeiros caixeiros das casas de comércio; os criados da Casa Imperial, se não fossem de galão branco; os administradores das fazendas rurais e fábricas; os religiosos e quaisquer que vivessem em comunidade claustral; e os que não tivessem renda líquida anual mínima de cem mil réis.
Para ser eleitor de província ou de deputado, de senador e de membro de Conselho Geral de Província, por sua vez, era elegível qualquer cidadão capaz de votar nas eleições primárias, exceto os libertos, os criminosos pronunciados em querela ou devassa e os que não tivessem renda líquida anual de duzentos mil réis. Ademais, para ser nomeado deputado, o eleitor deveria ser brasileiro nato, professar a religião do Estado e ter renda líquida anual de quatrocentos mil réis. Não havia restrição quanto à circunscrição eleitoral do indivíduo para que ele fosse elegível, de sorte que, cumpridas as exigências constitucionais, o cidadão poderia ser escolhido para os cargos eletivos de qualquer distrito, independentemente de ali ter nascido ou residido, ou ser domiciliado (Moraes, 2018).
Com efeito, a Carta Imperial reservava integralmente o Capítulo VI para abordar as eleições, estabelecendo que as designações dos Deputados e Senadores para a Assembleia Geral, assim como dos Membros dos Conselhos Gerais das Províncias, seguiriam o processo de eleições indiretas. Inicialmente, é imperativo registrar que o sistema de votação era estruturado em quatro estágios: os cidadãos da província exerciam seu voto nos compromissários, que, por sua vez, elegiam os eleitores de paróquia, os quais escolhiam os eleitores de comarca. Estes últimos, por fim, elegiam os Deputados. Os Senadores, por sua vez, eram nomeados pelo Imperador com base em uma lista tríplice selecionada pelos eleitores.
Posteriormente, o sistema de votação foi simplificado para dois estágios, envolvendo os eleitores de paróquia e os eleitores de província, até aproximadamente 1891, quando a Lei Saraiva foi promulgada, marcando a estreia do voto direto no Brasil. Nas eleições primárias (primeiro estágio), o direito de voto era garantido aos cidadãos brasileiros em pleno exercício de seus direitos políticos, bem como aos estrangeiros devidamente naturalizados.
Nesse contexto, alguns impedimentos foram estabelecidos para a participação nas assembleias paroquiais, excluindo: a) menores de vinte e cinco anos, exceto os casados, os oficiais militares com mais de vinte e um anos, os bacharéis formados e os clérigos de ordens sacras; b) filhos de famílias que estivessem na companhia de seus pais, a menos que estivessem servindo em ofícios públicos; c) criados de servir, excluindo guarda-livros e primeiros caixeiros das casas de comércio, criados da casa imperial sem galão branco e administradores de fazendas rurais e fábricas; e d) religiosos em comunidade claustral e aqueles sem renda líquida anual mínima de cem mil réis por bens de raiz, indústria, comércio ou empregos.
Estes obstáculos mitigavam tanto a capacidade eleitoral ativa quanto a passiva das camadas sociais menos favorecidas economicamente, restringindo o exercício de seus direitos políticos. Destarte, os eleitores de paróquia, correspondentes ao primeiro estágio, votavam em seus representantes, os eleitores de província (segundo estágio), que, por sua vez, elegiam os Deputados Federais e escolhiam três Senadores. Os Senadores, por sua vez, eram selecionados pelo Imperador a partir de uma lista tríplice. Os eleitores de província não poderiam possuir renda líquida anual inferior a duzentos mil réis provenientes de bens de raiz, indústria, comércio ou emprego, nem poderiam ser libertos ou réus pronunciados em querela ou devassa (Agra, 2018).
O Poder Judiciário, em termos teóricos, mantinha independência, composto por juízes e jurados, com o Poder Moderador detendo a faculdade de suspender os magistrados de suas funções. Nesse contexto, sua atuação era restrita, limitando-se à regulação do alistamento e à expedição do título de eleitor (Alencastro, 2018).
Paralelamente a essa estrutura eleitoral, destacava-se o exercício do Poder Moderador, conferido ao Imperador, possibilitando a dissolução da Câmara dos Deputados a qualquer momento. Além disso, a classificação dos eleitores e o gozo dos direitos políticos mantinham-se sujeitos a restrições significativas, como a hipótese da suspensão dos direitos políticos em razão de incapacidade física ou moral, conforme estabelecido no artigo 8º, inciso I (Maia, 2018) (Alencastro, 2018).
A Carta Constitucional de 1824, ao estipular os critérios de elegibilidade, delineava “probidade” e “decente subsistência” como requisitos indispensáveis para a postulação de candidaturas. Sob tal premissa, a moralidade se erigia como uma qualidade intrínseca, um valor a ser incorporado, cuja presença facultava ao cidadão, em conjunto com outras exigências, a concessão régia para pleitear cargos públicos.
É imperioso salientar que a avaliação da presença ou ausência de “probidade” e “decente subsistência” incumbiam exclusivamente ao Imperador ou àqueles por ele designados. Dessa forma, independentemente de apresentar uma conduta moralmente irrepreensível e satisfazer os demais critérios de elegibilidade, um cidadão poderia ter sua candidatura vetada, caso está se contrapusesse aos interesses governamentais.
Contudo, a limitação da elegibilidade com base em critérios de moralidade, nos termos em que eram impostos, não conduzia automaticamente à caracterização de indignidade. A “decente subsistência” era compreendida como uma qualidade adicional ao indivíduo. Portanto, a impossibilidade de um cidadão candidatar-se não implicava automaticamente em sua desqualificação moral, mas indicava um alinhamento político divergente dos interesses governamentais.
Além disso, considerando que a norma preconizava uma restrição absoluta ao exercício dos direitos políticos para uma considerável parcela da população, não se verificava necessariamente reprovação social quanto ao perfil pessoal daquelas cujas candidaturas não eram autorizadas. Afinal, não se pode censurar a ausência do que, por regra, não se detém. De modo análogo, não se configuraria como sanção indeferir algo que, no entendimento da autoridade competente para conceder, não reunia as qualidades necessárias, sendo tal concessão tão rara quanto valiosa para o povo brasileiro (Maia, 2018).
Uadi Lammego Bulos ressalta que a Constituição de 1824 consagrou o sufrágio censitário, permitindo votar somente àqueles que preenchessem requisitos econômico-financeiros baseados na renda (Bulos, 2015). É em razão desses requisitos que a Constituição de 1824 passou a ser apelidada de “Constituição da Mandioca”, já que levava em conta a riqueza baseada em uma sociedade agrária, utilizando a farinha de mandioca para calcular a renda dos produtores rurais (Bulos, 2015).
Em 1842, uma nova lei eleitoral foi crucial ao estabelecer procedimentos para eleições gerais e provinciais, abordando temas como alistamento prévio e proibição do voto por procuração. O ano de 1846 testemunhou a assinatura da primeira lei eleitoral pelo imperador, unificando as regras eleitorais em todo o Império. Aqui refere-se à promulgação da Lei nº 387, ocorrida em 19 de agosto de 1846, a qual desempenhou um papel efetivo na normatização dos procedimentos eleitorais no contexto do Império brasileiro. Esta legislação materializou-se como resultado de um projeto apresentado à Câmara dos Deputados pelos parlamentares Odorico Mendes e Paulo Barbosa (Agra, 2018).
Esta legislação assume uma relevância ímpar no contexto do processo eleitoral brasileiro, pois resultou no sepultamento da aplicação das Ordenações do Rei. Decorridos mais de duas décadas desde a emancipação política e jurídica em relação a Portugal, tornou-se insustentável a manutenção das Ordenações Lusitanas no aparato legal do Estado brasileiro. Ademais, a Lei nº 387 representa o marco inaugural na trajetória das leis eleitorais no Brasil, sendo a primeira norma verdadeiramente autóctone, elaborada em conformidade com a Carta Magna do império.
Entretanto, o processo eleitoral dessa época estava permeado por fraudes e inverdades, uma vez que o controle das eleições era exercido pelo próprio Poder Moderador. Isso resultava em uma clara antinomia entre a vontade popular e os desfechos dos pleitos eleitorais, comprometendo a legitimidade dos representantes políticos e a legalidade do processo eleitoral, o que impedia a cristalização da vontade popular (Agra, 2018).
Dessa forma, o sistema eleitoral do Brasil Império, com seu caráter censitário e centralizador, lançou as bases para um modelo de participação política elitista e excludente, que contrastava com ideais de representatividade ampla. A autonomia limitada do Judiciário e o controle do Poder Moderador sobre as eleições revelavam um processo eleitoral permeado por fraudes e manipulações, impedindo a expressão genuína da vontade popular. A aprovação da Lei nº 387, de 1846, marca um esforço inicial em direção à independência legislativa brasileira, mas a forte influência dos interesses governamentais impediu que o sistema eleitoral avançasse em termos democráticos. Essa realidade inicial não apenas moldou o desenvolvimento das leis eleitorais brasileiras, mas também antecipou os desafios futuros enfrentados na consolidação de uma cidadania política ampla e efetiva.
2.2.1 LEI DOS CÍRCULOS
Em 19 de setembro de 1855, o Imperador D. Pedro II promulgou o Decreto nº 942, originado do projeto legislativo de autoria do senador Paulo Souza, promovendo uma reforma substancial no cenário eleitoral da época. A Lei dos Círculos propiciou a subdivisão das províncias em distritos ou círculos eleitorais, alinhada ao número de deputados de cada região, garantindo a presença de um deputado por distrito ou círculo eleitoral.
Essa medida visava instituir o sistema de voto por círculos eleitorais, no qual apenas um representante seria eleito por distrito, juntamente com a seleção de seus suplentes. Tal abordagem interiorizava o processo eleitoral, ajustando-o às influências de cada circunscrição, com o intuito de estabelecer uma forma de voto distrital. Importante destacar que a Lei dos Círculos também buscava resolver o desafio da representação das minorias (Agra, 2018).
A Lei dos Círculos foi diretamente inspirada na legislação eleitoral francesa de 22 de dezembro de 1789, cujo artigo 25 estabelecia três escrutínios, demandando maioria absoluta no primeiro e no segundo. Caso nenhum candidato obtivesse majorité absolute (maioria absoluta) nesses dois escrutínios, os dois candidatos mais votados na eleição anterior disputariam o terceiro escrutínio. O parágrafo 3º da Lei dos Círculos dispunha que as províncias seriam divididas em distritos eleitorais correspondentes ao número de seus deputados, determinando essa divisão pelo governo, após consulta aos presidentes das províncias, sendo passível de alteração apenas por meio de lei.
Durante essa divisão, o governo estava obrigado a não fragmentar as freguesias, designar os distritos por números ordinais e, na medida do possível, manter uma equivalência de pessoas livres entre eles. A cidade ou vila mais central seria designada como cabeça do distrito eleitoral. O processo eleitoral permanecia indireto, composto por dois graus: os votantes escolhiam os eleitores de paróquia, responsáveis por selecionar os votantes das províncias, encarregados de eleger deputados, senadores e membros da Assembleia Provincial. A distinção residia no fato de que a base territorial da província era dividida em distritos, e os eleitores secundários eram agrupados nos distritos correspondentes às suas freguesias, elegendo um único deputado. Os votos eram emitidos em cédulas não assinadas, escritas em papel fornecido pela mesa, e o cidadão que obtivesse a maioria dos sufrágios era eleito deputado. Contudo, a lei previa a possibilidade de um segundo ou até mesmo um terceiro escrutínio caso nenhum candidato atingisse a maioria absoluta.
Cinco anos após a promulgação da Lei dos Círculos, o Decreto nº 1.082, de 18 de agosto de 1860, de autoria do deputado Sérgio Macedo, parcialmente derrogou a referida lei, ampliando a representação política dos círculos para três deputados em vez de apenas um, como inicialmente estabelecido. Essa modificação permitia ao eleitor votar em lista fechada. O mencionado decreto também alterou o quórum da eleição de maioria absoluta para maioria relativa, eliminando os sucessivos escrutínios em busca da maioria absoluta.
Além disso, a mencionada alteração suprimiu a eleição de suplentes, implicando que, em caso de morte do deputado ou perda do cargo por qualquer motivo, uma nova eleição seria realizada para preencher a vaga. Ademais, é imperativo ressaltar que a referida lei também modificou o número de membros das assembleias eleitos por cada distrito (Agra, 2018).
A promulgação da Lei dos Círculos marcou uma tentativa significativa de descentralizar o processo eleitoral e ajustar a representação às realidades regionais. Ao dividir as províncias em distritos eleitorais e promover o voto distrital, a lei buscou não apenas garantir uma maior proximidade entre representantes e eleitores, mas também atender à crescente demanda por uma representação mais equitativa. Contudo, apesar das inovações, a Lei dos Círculos também enfrentou limitações, como a dificuldade em consolidar a representação das minorias e a manutenção de um sistema de eleições indiretas. As modificações subsequentes, como a ampliação da representação para três deputados por círculo em 1860, demonstram que, embora a lei tenha avançado em termos de representatividade, ainda era necessária uma adaptação contínua para alcançar uma verdadeira inclusão política. Dessa forma, a Lei dos Círculos se configura como um marco de transformação no sistema eleitoral do Império, contribuindo para o amadurecimento gradual da prática democrática no Brasil.
2.2.2 A LEI DO TERÇO
A Lei dos Círculos, em parte, propiciou o fenômeno de câmaras unânimes, constituídas por membros de um único partido ou coligação, eliminando a possibilidade de representação política pela oposição. Em resposta a essa conjuntura, o Governo promulgou, em 20 de outubro de 1875, a conhecida “Lei do Terço”, regulamentada pelo Decreto nº 6.097, de 12 de janeiro de 1876. Esta legislação distribuía os cargos eletivos de forma a reservar dois terços para a maioria e um terço para a minoria, prevenindo que esta última ficasse desprovida de representação política. A “mens legis” da Lei do Terço, como popularmente denominada, não visava estabelecer um sistema eleitoral proporcional convencional; seu propósito era assegurar que a minoria pudesse obter algum grau de representação política. Isso se traduzia na prevenção da composição de Câmaras Municipais e Assembleias Legislativas exclusivamente por membros de um único partido ou coligação, viabilizando a representação dos grupos opositores.
Nesse contexto, cada eleitor tinha permissão para votar em um número de candidatos equivalente a dois terços dos cargos a serem preenchidos. De acordo com a mencionada lei, os eleitores de segundo grau eram encarregados de organizar suas chapas, contemplando dois terços do número total de deputados para a Assembleia Geral e dois terços para a Assembleia Provincial, respectivamente.
Importante ressaltar que a agremiação ou coligação vencedora somente poderia ocupar os dois terços correspondentes aos cargos eletivos. Dessa forma, o terço restante seria preenchido pela minoria, ou seja, pelo partido ou coligação que obtivesse menor número de votos.
Por fim, é imperativo destacar que a Lei do Terço não configurava um sistema proporcional convencional; ela simplesmente dividia os cargos a serem preenchidos em dois terços para a maioria e um terço para a minoria, independentemente do quantum de votos recebidos (Agra, 2018).
Em seguida o Decreto nº 3019/81, denominado Lei Saraiva, foi crucial ao estabelecer o voto secreto, alistamento eleitoral pela justiça, o título de eleitor e eleições diretas dos senadores, deputados à Assembleia Geral, membros das Assembleias Legislativas Provinciais, vereadores e juízes de paz, rompendo de vez com a tradição das eleições indiretas. Mesmo trazendo esses avanços, a Lei manteve as exigências para a estabilidade e elegibilidade, a comprovação de renda e posição social, além da exclusão do voto do analfabeto. A proclamação da República, em 1889, trouxe uma virada significativa, adotando o modelo norte-americano e eliminando privilégios eleitorais (Maia, 2018) (Cerqueira, 2011) (Alencastro, 2018) (Brasil, 1855).
A Lei Saraiva, de igual modo, promoveu a ampliação do rol de incompatibilidades eleitorais, estabelecendo penalidades rigorosas para coibir fraudes, ao passo que conferiu extensão do direito de voto aos naturalizados, indivíduos de fé católica e emancipados (Maia, 2018) (Brasil, 1855). Devido a sua importância a Lei Saraiva merece uma abordagem precisa para compreendermos a fundo seu papel histórico no Direito Eleitoral brasileiro.
A Lei do Terço representa um marco na história eleitoral brasileira ao estabelecer um modelo de representação mínima para as minorias políticas, rompendo com a hegemonia absoluta das maiorias em cargos eletivos. Ao reservar um terço das cadeiras para a oposição, essa legislação trouxe um avanço significativo na busca por uma representatividade mais plural e equilibrada, ainda que não constituísse um sistema proporcional em seu sentido moderno. A medida, contudo, era limitada ao objetivo de evitar câmaras unânimes e, em longo prazo, mostrou-se insuficiente para resolver a exclusão de setores inteiros da sociedade. Apesar dessas limitações, a Lei do Terço configurou um avanço importante na consolidação de uma prática política mais inclusiva, pavimentando o caminho para futuras discussões sobre a reforma eleitoral no Brasil e para a adoção de sistemas mais democráticos e igualitários.
2.2.3 LEI SARAIVA
A Lei Saraiva, conhecida como Lei do Censo, foi promulgada em 9 de janeiro de 1881, por meio do Decreto nº 3.029, sob a égide do Imperador D. Pedro II. Concebida pelo jurista e político brasileiro Ruy Barbosa, essa legislação conferiu uma nova configuração ao sistema eleitoral então vigente no Império, promovendo alterações substanciais nos processos eleitorais e nas eleições brasileiras.
Um marco relevante introduzido pela Lei Saraiva foi a implementação do voto direto nas eleições brasileiras, abrangendo senadores, deputados à Assembleia Geral, membros das assembleias legislativas provinciais, vereadores e juízes de paz. Essa inovação rompeu de maneira inexorável com a tradição de eleições indiretas, proporcionando uma identificação mais estreita do eleitor com seu representante. Além disso, a legislação eliminou o poder arbitrário do Imperador na escolha direta dos senadores, fomentando o livre convencimento dos eleitores e conferindo maior legitimidade aos certames eleitorais.
Outra modificação significativa foi a determinação de eleições a cada quatro anos, no primeiro dia útil de dezembro da última legislatura. Embora o voto continuasse sendo censitário, requerendo 200 mil réis para o eleitor, a legislação buscava fundamentar a exclusão de pessoas sem renda do processo político, sustentando, conforme parte da elite brasileira, a suposta falta de capacidade intelectual do povo para exercer o direito ao voto. Adicionalmente, a Lei Saraiva promoveu um censo geral, instituindo o título eleitoral pela primeira vez.
Com o voto censitário, somente os cidadãos que comprovassem renda líquida anual superior a duzentos mil réis, proveniente de bens de raiz, indústria, comércio ou emprego, podiam obter o alistamento eleitoral e, consequentemente, o direito de voto. Vale ressaltar que a legislação garantia o direito de voto aos analfabetos, desde que devidamente alistados e atendendo aos critérios de renda mínima estipulada.
No que concerne às condições de elegibilidade, a lei estabelecia requisitos como idade mínima de 40 anos para candidatos ao cargo de senador, com renda anual não inferior a um milhão e seiscentos mil réis, proveniente de bens de raiz, indústria, comércio ou emprego. Para o cargo de deputado à Assembleia Geral, a renda anual exigida era de oitocentos mil réis. Já os candidatos à Assembleia Legislativa Provincial deveriam residir na província há mais de dois anos, enquanto para vereador ou juiz de paz era necessário residir no município ou distrito de paz por igual período.
Os vencedores do certame eleitoral eram os candidatos que obtivessem a maioria absoluta dos votos. Em caso de nenhum candidato atingir essa maioria, uma segunda eleição deveria ocorrer 20 dias após a primeira, com os dois candidatos mais votados, sendo eleito aquele que obtivesse a maioria simples dos votos. A Lei Saraiva também tratava dos crimes eleitorais, impondo penas que variavam desde multas até penas privativas de liberdade para os candidatos que cometessem tais infrações (Agra, 2018).
A Constituição atribuiu a uma lei a ser editada a regulamentação do “modo prático das eleições” e o número dos deputados, levando em conta a população do Império. A lei prevista pela Constituição só viria 22 anos depois, com decretos e atos normativos outros disciplinando as eleições durante o Primeiro Império, a Regência e alguns anos do Segundo Império. Finalmente, foi editada a Lei nº 387, em 19.8.1846, que disciplinou, entre outros aspectos, a qualificação dos votantes e as eleições primária e secundária, acabando com a qualificação pelas mesas receptoras e organizando juntas de qualificação.
Tal lei recebeu alteração importante por meio do Decreto nº 842, de 19.9.1855, conhecido como a Lei dos Círculos, pois, além de estabelecer “incompatibilidades eleitorais”, instituiu os distritos (“círculos”) em que aconteceriam as eleições. Em seguida, veio o Decreto nº 1.082, de 18.8.1860 (a Segunda Lei dos Círculos), que alterou a Lei nº 387/1846 e o Decreto nº 842/1855, aumentando o número de deputados de cada “círculo” para três.
Outra importante reforma da legislação eleitoral foi a inaugurada pelo Decreto nº 2.675, de 20.10.1875 (denominado de Lei do Terço), visto que instituiu um sistema no qual os eleitores votavam em dois terços dos elegíveis, assim proporcionando a representação das minorias. Além disso, esse diploma normativo introduziu o título eleitoral e a possibilidade de conhecimento, por parte do Poder Judiciário, de questões relativas a ambas as fases do processo eleitoral.
Com a edição da Lei nº 3.029, de 9.1.1881, a Lei Saraiva, o sistema eleitoral foi profundamente alterado. As modificações mais notórias foram a abolição das eleições indiretas e a instituição de eleições diretas, a vedação do voto do analfabeto, a expansão do papel da magistratura no processo eleitoral e a ampliação das incompatibilidades eleitorais. Além disso, os títulos eleitorais passaram a ser assinados pelo juiz e o alistamento eleitoral passou a ser realizado permanentemente (Moraes, 2018).
A Lei Saraiva representou um divisor de águas no Direito Eleitoral brasileiro, introduzindo inovações essenciais como o voto direto, a exigência de título eleitoral e o papel ativo do Judiciário no alistamento de eleitores. Essas mudanças visavam conferir maior legitimidade ao processo eleitoral, alinhando-o aos ideais de participação cidadã e responsabilidade cívica. No entanto, a exclusão dos analfabetos e a manutenção do voto censitário refletem as contradições da época, pois limitavam o acesso ao sufrágio a uma elite econômica e educada, o que restringia a representatividade do sistema. A Lei Saraiva, ainda que não tenha superado todas as barreiras para uma democracia plena, foi fundamental para o desenvolvimento das instituições eleitorais no Brasil e preparou o terreno para as reformas subsequentes, reafirmando a importância de uma legislação eleitoral que promova tanto a integridade quanto a inclusão no sistema político.
2.3 O SEGUNDO IMPÉRIO
Com efeito, o período do Segundo Império brasileiro se caracterizou por uma significativa restrição da participação política, impondo numerosas barreiras à expansão da cidadania, incluindo o voto censitário, práticas fraudulentas, corrupção, intimidação e a ausência de partidos efetivos, resultando em uma institucionalização política rarefeita. As revisões anuais, as juntas irresponsáveis, a complexidade dos recursos, a confusão gerada por listas extensas e o poder discricionário das mesas paroquiais no reconhecimento da identidade do eleitor qualificado contribuíam para a incerteza e precariedade do direito de sufrágio, culminando na extorsão da soberania popular. Dessa forma, a manutenção do sistema de qualificação e a melhoria de seu processo eram consideradas como o “prólogo da reforma eleitoral”, constituindo uma base sólida para qualquer sistema subsequente que visasse a aperfeiçoar a representação nacional. Em resumo, a reforma se tornava uma necessidade imperativa para a “dignidade nacional, manchada pelas farsas eleitorais; a verdade do sistema corrompido pela fraude; o orgulho dos cidadãos que ocupavam assentos no parlamento sem a consciência de sua legitimidade” (Moraes, 2018).
A década de 1870 e o início dos anos 1880 do século XIX presenciaram um movimento relevante em prol da reforma do sistema eleitoral, marcado pela abolição das eleições indiretas. O Gabinete Sinimbu empenhou-se em aprovar tal reforma na Câmara dos Deputados, propondo, para acalmar os grandes proprietários rurais, a eliminação do voto dos analfabetos e o aumento do censo, ou seja, da renda mínima anual exigida para a inscrição nas listas eleitorais. Nesse contexto, o deputado José Bonifácio, o Moço, criticando a “aristocracia eleitoral” e a “soberania de gramáticos” pretendida, enfatizou que “pelo recenseamento de 1872, o número dos que sabem ler e escrever é apenas 1.013.055”, resultando em “dezenove partes da população sem participação no governo do Império, subjugadas pelo restante” (Moraes, 2018).
O “projeto, injusto, violento, impolítico e cheio de perigos” provocou a queda do Gabinete Sinimbu, sendo designado como primeiro-ministro o Conselheiro José Antonio Saraiva, que, finalmente, obteve a aprovação do Decreto nº 3.029, de 9.1.1881, conhecido como Lei Saraiva. Esta legislação estabeleceu que a escolha de senadores, deputados para a Assembleia Geral e membros das assembleias legislativas das províncias, assim como a eleição de qualquer outra autoridade, seria realizada por meio do sistema de votação direta. No entanto, essa mudança veio acompanhada da proibição do voto dos analfabetos e do aumento do piso do censo (Moraes, 2018).
Assim, o Segundo Império viu-se marcado por uma combinação paradoxal de tentativas de modernização eleitoral e persistência de práticas excludentes. A promulgação da Lei Saraiva simbolizou uma reforma de peso, substituindo o sistema de votação indireta pelo voto direto e reforçando o papel do Judiciário na supervisão dos eleitores. Porém, ao excluir analfabetos e elevar o censo econômico, a legislação reiterava uma política restritiva que manteve a maioria da população à margem das decisões nacionais, limitando a soberania popular. A reforma de Saraiva e a reforma eleitoral de 1881 podem ser vistas como um primeiro movimento em direção a uma política de representação mais transparente, ainda que distante dos ideais de democracia plena. Essa fase final do Império, portanto, preparou o terreno para o questionamento da legitimidade do sistema político da época e pavimentou o caminho para as mudanças que viriam com a República, destacando a importância contínua da inclusão e integridade eleitoral para a formação de uma democracia efetiva no Brasil.
3. CONCLUSÃO
A análise das reformas eleitorais durante o Brasil Império revela um processo contraditório e lento de construção da democracia. As leis implementadas entre 1855 e 1881, embora marcassem tentativas de aprimorar a representatividade política, também refletem as limitações de um sistema que resistia a abrir espaço para uma participação popular efetiva. A Lei dos Círculos, com o voto distrital, a Lei do Terço, que buscava incluir minorias, e a Lei Saraiva, que instaurou o voto direto, foram reformas significativas, mas que, ao mesmo tempo, mantiveram o controle político nas mãos de elites e dificultaram o acesso ao sufrágio para grande parte da população.
Essas reformas indicam que, apesar de um ideal democrático emergente, o período imperial caracterizou-se pela exclusão de vastos setores sociais, especialmente por meio do voto censitário e da proibição do voto para analfabetos. Tal contexto não apenas restringiu a representatividade, mas também contribuiu para um cenário de instabilidade política e desconfiança nas instituições.
Assim, as reformas eleitorais do Império brasileiro constituem uma etapa fundamental no caminho da democracia, que somente se consolidaria em momentos posteriores, com a ampliação do direito ao voto e a construção de instituições mais inclusivas. Compreender esses passos históricos permite refletir sobre a persistência de desafios democráticos no Brasil contemporâneo e sobre a importância contínua de aperfeiçoar o sistema eleitoral para garantir uma representação que de fato reflita a pluralidade da sociedade.
REFERÊNCIAS
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MAIA, Clarissa. Reflexões sobre a elegibilidade e as suas consequências jurídicas diante do reconhecimento do metaprincípio da universalidade dos direitos políticos. In: FUX, Luiz; PEREIRA, Luiz Fernando Csagrande; AGRA, Walber de Moura (Coord.) PECCININI, Luiz Eduardo (Org.). Elegibilidade e inelegibilidades. Belo Horizonte: Fórum, 2018.
MORAES, Filomeno. Sufrágio, voto e sistema eleitoral no Brasil: descaminhos e caminhos da inclusão política. In: FUX, Luiz; PEREIRA, Luiz Fernando Casagrande; AGRA, Walber de Moura; PECCININ, Luiz Eduardo (coord.). Tratado de Direito Eleitoral: Direito Constitucional Eleitoral. Belo Horizonte: Fórum, 2018. v. 1, p. 175-___.
INFORMAÇÕES SOBRE OS AUTORES
[1] Mestre em Direito pela universidade PUC MINAS, advogado e professor docente. ORCID: 0009-0003-0876-8225. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/1510336299496996.
[2] Mestrando em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Foi pesquisador voluntário vinculado ao Programa de Iniciação Científica Voluntária (PIC-V) – PUC Minas. Atualmente é estagiário em gabinete no Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Autor de artigos jurídicos. ORCID: 0009-0005-5155-5967. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/3377231555543289.
[3] Pós-graduando em Direito Digital pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC-RS). Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Profissional com sólida experiência em Tecnologia da Informação, incluindo Gerenciamento de Projetos, Estrutura de Dados, Programação e Redes de Computadores. Possui também atuação significativa na área de Administração Financeira, com competências em análise financeira, controle de orçamentos e planejamento estratégico. Busca integrar conhecimentos multidisciplinares para desenvolver soluções inovadoras e eficazes, unindo as áreas de TI, gestão e direito digital. ORCID: 0009-0009-9330-468X. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/7344598688547707.
Contribuição dos autores:
Davi Niemann Ottoni: Concepção, planejamento, análise, interpretação e redação do trabalho.
Matheus Oliveira Maia: Concepção, planejamento, análise, interpretação e redação do trabalho.
Claudiomar Vieira Cardoso: Concepção, planejamento, análise, interpretação e redação do trabalho.
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- ISSN (versão eletrônica): 2448-0959
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Histórico da Publicação:
Material recebido: 16 de novembro de 2024.
Material aprovado pelos pares: 27 de fevereiro de 2025.
Material editado aprovado pelos autores: 22 de dezembro de 2025.
