Regulamentação da atividade do lobby no Brasil

ARTIGO ORIGINAL

SILVA, Eliane Macedo Ferreira da ^[1], OLIVEIRA, José Roberto Pimenta ^[2]

SILVA, Eliane Macedo Ferreira da. OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Regulamentação da atividade do lobby no Brasil. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 10, Vol. 14, pp. 31-60. Outubro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/lobby-no-brasil

RESUMO

O presente artigo tem por finalidade analisar a regulamentação da atividade de lobby  no Brasil e a sua compatibilidade com a Constituição Federal. Durante muitos anos o Congresso se movimentou para edição de lei do lobby, mas encontrou entraves na aprovação. O projeto de lei que chegou mais perto da aprovação e continua em trâmite, foi o projeto de Lei nº 1202/2007, que posteriormente foi emendado. A emenda substituiu o termo Lobby por Relações Institucionais e Governamentais, dentre outras alterações.  O lobby promove a transparência e representatividade da coletividade, e sua aprovação contribui para evitar o tráfico de influência e outros delitos. A metodologia de trabalho empregada será a análise frente às normas de direito comparado sobre a atividade dos lobistas nos países membros da Organização da Cooperação do Desenvolvimento Econômico, em especial, no Chile e nos Estados Unidos. O estudo abordará ainda, a importância dos códigos de conduta ética do lobby no ordenamento jurídico endógeno, e no Brasil.

Palavras-chave: Lobby, regulação, grupo de interesse, tráfico de influência, Código de conduta ética.

1. INTRODUÇÃO

No Brasil o lobby não é bem-visto pela sociedade, diante dos diversos casos noticiados nos jornais envolvendo práticas de corrupção e suborno de autoridades, como forma de prevalecer interesses indevidos.

A imprensa tem desempenhado um papel relevante na divulgação dos delitos cometidos pelos lobistas, como forma de controlar os atos políticos. Entretanto, ao identificar o lobby com práticas ilícitas, como o crime de tráfico de influência, a mídia contribuiu para o predomínio de uma visão deturpada da atividade:

Ao denunciar escândalos políticos, a mídia constitui-se em um importante instrumento de controle, que fomenta o combate à corrupção no país. Contudo, ao praticamente identificar o lobby com práticas ilícitas, a mídia contribuiu para o predomínio, entre nós, de uma visão negativa da atividade. Nas denúncias feitas pela mídia, os lobistas muitas vezes, são apresentados como indivíduos que buscam vantagens indevidas perante o poder público e para isso recorrem a ameaças ou à oferta de recompensas ilegais. A figura arquetípica do lobista passou a ser a do indivíduo que atua de forma obscura e dissimulada, procurando acesso privilegiado aos tomadores de decisão, sempre disposto a entrar em negociatas com agentes públicos capazes de ajudá-lo na obtenção de seus objetivos. (MANCUSO; GOZETTO, 2011).

A regulamentação da atividade é de suma importância, uma vez que o Brasil aderiu à Convenção Interamericana contra a Corrupção – OEA e à Convenção Internacional contra a Corrupção – ONU, culminando com a edição dos Decretos nº 4410/2002 e nº 5687/2007. Assim, o Brasil se comprometeu a adotar medidas para o enfrentamento da corrupção no país, e a regulamentação do lobby é uma forma de evitar condutas indesejáveis.

Recentemente, houve uma tentativa no Congresso Nacional de regulamentação do lobismo, mas até os dias atuais o regramento não foi aprovado. Merece destacar, que no dia 19/02/2018, conforme publicado na revista Exame (2020), a profissão foi incluída no rol das ocupações oficiais registradas no Ministério do Trabalho denominada como relações institucionais e governamentais.

O projeto de regulamentação da atividade no Brasil caminha a passos lentos, quase parando, mesmo em regime de urgência. No ano de 2019, o jornal Poder 360 (2020) noticiou que o governo federal, por meio da Controladoria Geral da União, elaborou decreto sobre o lobby, com regras de transparência nas agendas e audiências das autoridades que mantém relações com os grupos de interesses.

Por outro lado, matéria publicada na Gazetaweb.com (2020) aponta que 75% dos órgãos federais não cumprem a regra da publicação das agendas das autoridades, dificultando o acesso aos dados e à transparência pública, em desacordo com a Lei 12.813 de 2013 (Lei de Conflito de Interesses), a Lei 12.527 de 2011 (Lei de Acesso à Informação), o Decreto 4.334 de 2002, o Guia de Transparência Ativa da Controladoria-Geral da União (CGU), bem como recomendação de transparência da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico – OCDE.

Apesar dos entraves que a regulamentação do lobby enfrenta no país para aprovação parlamentar, na legislação alienígena a atividade dos grupos de interesse é regulamentada e uma prática corriqueira e bem-acolhida no âmbito do Poder Público. Nos países em que a atividade é regulada, existe o apoio popular, pois, promove a transparência dos interesses pleiteados e a moralidade dos atos governamentais.

Urge apontar, que a OCDE, tem desenvolvido vasto estudo sobre o tema. A entidade afirma que o lobismo não pode ser excluído das decisões emanadas pelos países, entretanto, a atividade realizada pelos lobistas deve ser praticada de forma ética e transparente.

E para reforçar os mecanismos de controle da profissão, em 18 de fevereiro de 2010, a OCDE recomendou por meio do seu conselho a adoção de princípios de transparência e de integridade no exercício do lobby.

Da mesma forma, o Comitê Público de Governança tem feito recomendações a nível internacional das boas práticas do  lobby, como instrumento de transparência e de prestação de contas – accountability na Administração Pública.

A OCDE enfatiza que o lobby é um fato na Administração Pública e mecanismo necessário para participação democrática dos grupos de interesse que buscam as decisões favoráveis, uma vez que contribui com a transparência das decisões governamentais.

Com efeito, os países europeus tem incentivado a participação popular nas decisões tomadas pelo Poder Público, contribuindo assim, para maior eficiência e publicidade dos atos governamentais, por meio da disponibilização à população dos informes oficiais dos planos de governo.

Ademais, dados apresentados pela OCDE demonstram que países como Nova Zelândia, Itália e os Países Baixos tem promovido a participação dos cidadãos nos atos políticos. A pressão é exercida pelos moradores regionais, para influenciar aos tomadores de decisões. Este fato contribui para o controle social, e para efetivar decisões de acordo com o interesse público local.

Na Nova Zelância, por exemplo, foi criado canal para promover a participação dos cidadãos nas tomadas de decisões no âmbito nacional e regional, por meio de fomento para que o povo contribua com sugestões nas áreas relacionadas às pesquisas científicas.

Na América Latina, o Chile tem se destacado como país que possui regramento de transparência e de ética da atividade dos lobistas. A profissão dos lobistas no Chile foi regulamentada, e também foi editado código de conduta próprio.

Ademais, o país estruturou um canal de comunicação com os cidadãos para promover a transparência da relação dos lobistas com os agentes públicos e autoridades.

Da mesma forma, na América do Norte a atividade dos lobistas se desenvolvem de acordo com a legislação específica para a profissão, e a corrupção na área é controlada.

Os Estados Unidos da América foram percussores no lobby, e regulamentou a profissão para evitar desconfiança por parte da população americana sobre o exercício profissional, e casos de corrupção.

Com a aprovação da lei do lobby, o país estruturou a atuação do profissional no setor público, e o exercício da profissão tornou-se transparente com a entrada em vigor do “Lobbying Disclosure Act of 1995”, cujas normas devem ser observadas obrigatoriamente pelos lobistas.

Com estes modelos normativos da regulamentação da profissão, o lobby lícito e regrado é forma de evitar os desvios, e exemplo para países que ainda não o regulamentaram.

No Brasil, mesmo sem o regramento da profissão, a atuação dos lobistas é prática corrente no Congresso Nacional. Entretanto, sem a devida regulação, há o risco da ocorrência de desvios de conduta, uma vez que a profissão ainda não foi devidamente normatizada.

Diante deste cenário de resistências para a edição da legislação que regulamenta a profissão, o projeto de lei que mais chegou perto da aprovação, e que continua em trâmite na Câmara dos Deputados é o projeto de Lei nº 1202/2007, de autoria do Deputado Federal Carlos Zarattini.

Da mesma forma que a regulação é medida urgente, é premente a necessidade de aprovação de códigos de conduta para a profissão, pois a adoção de preceitos éticos é mecanismo de prevenção do cometimento de atos ilícitos no desenvolvimento da função.

Assim, a regulamentação dos limites da profissão aumentará a confiança e legitimidade dos trabalhos dos grupos de representação, e reforçará o controle e o combate de atos de corrupção por meio daqueles que praticam a influência indevida.

2. ATIVIDADE LOBISTA, BREVE CRONOLOGIA: A ATIVIDADE DOS LOBISTAS NO CHILE E NOS ESTADOS UNIDOS

A OCDE define o lobby como toda a comunicação oral ou escrita, direcionada a um funcionário público com a finalidade de influenciar a legislação, a política ou decisões administrativas. A autuação pode se concentrar no Poder Legislativo, em níveis nacionais ou subnacionais, ou no Poder Executivo.

No Poder Executivo, a atividade tem por finalidade influenciar a adoção de regulamentos, ou a concepção de projetos ou contratos.

Ainda, de acordo com a OCDE, as normas sobre lobby foram editadas primeiramente nos EUA em 1946, e pela Alemanha em 1951. Depois foi a vez da Austrália em 1983, Canadá em 1989, Polônia em 2005, Hungria em 2006, Israel em 2008, França em 2009, Eslovênia em 2010, Áustria, Itália e Nova Zelândia em 2012, e no Reino Unido em 2014.

Em breve cronologia dos fatos, conforme Córdova (2018), verificamos que o Peru foi o primeiro país da América Latina a  regulamentar o lobby, em julho de 2003, como resposta a um período de escândalos de corrupção que surgiu com a divulgação de um vídeo que envolvia atos ilegais de um assessor da Alta Direção do Serviço de Inteligência Nacional com a participação de um congressista. No episódio em questão, o assessor negociou valores para transferência às fileiras do partido do presidente Alberto Fujimori.

O segundo país latino a regulamentar o lobby foi o México em 2010. No entanto, a atividade é exercida somente no âmbito do Poder Legislativo. Logo em seguida, a Colombia regulamentou a atividade do lobista em 2011, com o objetivo de melhorar o sistema eleitoral e a transparência dos recursos provenientes do financiamento dos partidos políticos.

Isto posto, ao analisar a legislação do Chile, verifica-se que este foi o único país latino a regulamentar a igualdade de tratamento dos lobistas nas pautas das audiências solicitadas com as autoridades públicas.

Assim, o Chile regulamentou o lobby por meio da Lei nº 20.730 de 2014, a qual define o lobby como a atividade remunerada que consiste em promover, defender ou representar interesses particulares, com o propósito de influir nas decisões a serem adotadas pelas autoridades e funcionários públicos (definição dada pelo artigo 2, nº 1).

No estudo da legislação chilena, verificamos que os mecanismos de transparência e integridade estão presentes na norma, o que contribui para evitar desvios que possam ser cometidos no exercício da profissão.

Da mesma forma, a legislação chilena estabelece os legitimados para o exercício do lobby remunerado, que são as pessoas físicas e jurídicas, nacionais ou estrangeiras, que tem por objetivo promover, defender ou representar qualquer interesse particular com o escopo de influir nas decisões.

A norma fixa que a atividade pode ser exercida por “gestão de interesse particular”, e, neste caso, sem remuneração, mas, com as mesmas finalidades dos lobistas. Ou seja, o lobista pode atuar para pleitear os interesses particulares, ou interesses comunitários, desde que para isso, não receba valores em troca.

A legislação chilena inovou e avançou na normatização da profissão com a edição de código de conduta do lobby, promovendo regramento próprio de integridade e ética do lobismo.

O Código de Boas Práticas do lobby chileno tem por objetivo promover a confiança e a integridade do processo de tomada das decisões pela Administração Pública, e assegurar a probidade e ética nas tratativas dos lobistas com os funcionários e autoridades.

Nos Estados Unidos, assim como no Chile, o sistema normativo do país foi bem estruturado, a fim de evitar eventuais desvios de conduta no lobby, com mecanismos de controle, transparência e publicidade dos atos dos grupos de interesses.

Vislumbra-se que nos Estados Unidos a atividade lobista é exercida por longa data, e a lei dos lobistas foi modificada em 1995. O “Lobbying Disclosure Act of 1995” posteriormente, foi substancialmente alterado pela lei “Honest Leadersip and Open Government Act” em 2007.

Assim, a legislação estadunidense, por meio dos “Acts”, conceitua juridicamente o lobby na Seção 3 (7):

O termo ‘atividades de Lobbying’ engloba os contatos de Lobby e os esforços empreendidos para se obter esses contatos, incluindo a preparação e o planejamento das atividades, pesquisas e outros trabalhos que se façam necessários, em cada caso, utilizados para o estabelecimento de contatos e para a coordenação das atividades de Lobbying empreendidas por outros. (Lobbying Disclosure Act, 1995, tradução nossa).

Mais adiante,  o item nº 10 estabelece o alcance do exercício da profissão:

O termo ‘lobista’ abrange qualquer indivíduo que seja empregado ou mantido por um cliente, que o financie ou lhe dê qualquer outra forma de compensação pelos seus serviços que incluam mais de um contato  de Lobby, e cujas atividades de Lobbying representem menos de vinte por cento do tempo empregado a essa prestação de serviço desempenhada por esse indivíduo para um cliente por um período de três meses. (Lobbying Disclosure Act, 1995, tradução nossa).

Merece destacar que nos EUA o instituto do lobismo foi regulamentado há mais de setenta anos, e a atividade de lobby é exercida nos mais variados setores da sociedade, com o propósito de influenciar a decisão do Congresso Nacional.

Conforme explica Rodrigues (2012) a Lei de 1995, reformou substancialmente a lei dos lobistas de 1946, exigindo a transparência da atividade e cadastro dos lobistas que recebam mais de 22.500 dólares. No entanto, houve um aumento de casos de corrupção, e para combater esta prática, em 2007 foi publicada a Lei de Liderança Honesta e do Governo Aberto, que disciplinou os pagamentos de doações aos partidos políticos e obrigatoriedade de apresentação de balanços a serem divulgados.

Assim, a tradição da atividade do lobismo é tão comum que a pressão se faz nos outros poderes, como no Poder Executivo, que é utilizado por empresas na tentativa de influenciar o Governo para a contratação de seus serviços.

Outra característica importante do sistema norte-americano é inalteração e o grande apego constitucional, a Constituição data de 1789. Diferentemente do que ocorreu no Brasil, pois a nossa atual Constituição Federal acabou de completar 30 anos.

Dessa forma, com a Constituição forte, os Estados Unidos fortaleceram as instituições do país, o que levou a uma prática segura do lobby como grupo de pressão e grupo de interesse que se funda na representação social.

Aqui no Brasil, o projeto de Lei sobre o lobby está em trâmite no Congresso Nacional. O projeto foi inspirado em vários aspectos na legislação estadunidense.

O projeto de Lei nº 1202, de 2007, de autoria do Deputado Federal Carlos Zarattini, define lobby ou pressão como o esforço deliberado para influenciar a decisão administrativa ou legislativa em determinado sentido, favorável à entidade representativa de grupo de interesse, ou de alguém atuando em defesa de interesse próprio ou de terceiros, ou, em sentido contrário ao interesse de terceiros.

3. DIFERENÇA ENTRE LOBBY E TRÁFICO DE INFLUÊNCIA

No Brasil o termo lobby sofreu uma enorme influência negativa, remetendo o vocábulo ao sinônimo de corrupção, devido a contribuição da imprensa nacional.

Diante da forte conotação pejorativa sobre o lobismo que permeia o imaginário popular, pode existir confusão com o crime tipificado no Código Penal brasileiro, o crime de tráfico de influência, previsto no artigo 332 do Código Penal.

Portanto, o tráfico de influência por ser crime relacionado aos atos de corrupção, está incurso no rol de crimes contra a Administração Pública.

Cumpre esclarecer que o termo originou-se precipuamente no Direito Romano, conforme escritos a respeito da pena capital imposta a Vetrônio Turin, na época do Direito Romano Clássico.

Vendita di Fumo ou tráfico de influência, conforme explica Calado (2016) originou-se da pena capital cominada pelo imperador romano da época Alessandro Severo a Vetrônio Turin, porque este aceitara dinheiro em troca de influir nas decisões governamentais. Conta-se que foi aplicada a Vetrônio Turim a pena de que ele fosse amarrado sobre uma pira de lenha verde, para morrer por asfixia. Durante a execução, o arauto do imperador repetia: Fumo punir, qui fumum vendidit (pune-se com fumo, aquele que vende fumo).

Assim, o instituto do tráfico de influência surgiu para proteger o prestígio e a reputação da Administração Pública lesada pelo ato danoso, e, ainda, coibir quem por meio da influência busca fins ilícitos.

O combate ao tráfico de influência é uma necessidade incessante dos países ao redor do mundo, pois os efeitos da influência indevida aumentam os níveis da corrupção.

Na Europa, o desconforto dos países com o crescimento de crimes relacionados ao tráfico de influência ressurgem de tempos em tempos, e o combate a este ilícito é uma forma  de controlar a corrupção.

Por algum tempo, a figura do tráfico de influência permaneceu desapercebida nas legislações dos países da Comunidade Europeia, pois eram raros os casos relacionados à influência ilícita.

Nos últimos anos houve um movimento de restauração da penalização do delito nas legislações europeias, diante dos escândalos de corrupção que assolavam parte da Europa e desprestigiavam a imagem da Administração perante os cidadãos.

Da mesma forma, nos Estados Unidos, o crime em questão, assim como em outros países, também já foi objeto de confusão com o lobby  lícito.

Conforme explica Bonelli (2015, p. 24), o lobismo é confundido com todo o tipo de atividade ilícita, com forte conotação depreciativa no Brasil, assim como no Reino Unido, Portugal e Itália, e mesmo nos Estados Unidos que é bem regulamentado.

Existe uma preocupação mundial em reprimir o crime de tráfico de influência, pois a influência indevida contribui para o aumento da corrupção nos países. Neste crime o agente se vale da promessa ou paga de recompensa, para subornar às autoridades públicas, por meio da influência.

Aqui no Brasil, o combate ao tráfico de influência foi pauta de discussão no Congresso Nacional, uma vez que casos de desvios de influência indevida se tornaram conhecidos pela população.

Dentre as convenções que o Brasil anuiu para combate aos atos corruptos, destaca-se a convenção que trata do tráfico de influência, a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção.

Um dos temas em destaque na Convenção, como forma de combater a corrupção é o dispositivo que trata do tráfico de influência, e traz no bojo do Capítulo III, o tema da penalização e aplicação da lei, no seu artigo 18, que diz que o país adotará medidas a fim de reprimir:

a) a promessa, o oferecimento ou a concessão a um funcionário público ou a qualquer outra pessoa de forma direta ou indireta, de um benefício indevido com o fim de que o funcionário público ou a pessoa abuse de sua influência real ou suposta para obter de uma administração ou autoridade do Estado Parte um benefício indevido que redunde em proveito do instigador original do ato ou de qualquer outra pessoa;

b) A solicitação ou aceitação por um funcionário público ou qualquer outra pessoa, de forma direta ou indireta, de um proveito do instigador original do ato ou de qualquer outra pessoa com o fim de que o funcionário público ou a pessoa abuse de sua influência real ou suposta para obter de uma administração ou autoridade do Estado Parte um benefício indevido.

A Convenção traz uma interpretação ampliativa do sujeito passivo do ilícito de influência, podendo ser agente público ou qualquer outra pessoa, dessa forma, é crime comum, não necessitando da relação de sujeição especial com o Estado para caracterização do delito.

Da mesma forma, o agente ativo, aquele que solicita ou aceita a vantagem indevida, pode ser agente público ou qualquer outra pessoa que se vale da sua posição de influência para benefício próprio.

Outra característica peculiar é que a Convenção trata da influência real e da influência suposta. Na influência real o agente necessariamente tem o poder de influir na decisão, seja por sua posição privilegiada, seja por seus contatos que o façam influente na situação.

Já a influência suposta, é aquela em que o agente público “vende ilusão” de influência, ou seja, o agente age como um verdadeiro estelionatário para confundir o terceiro interessado no ilícito, o qual, pensando que o agente possui influência, atua para conseguir o benefício indevido.

Ao analisar a legislação brasileira, constata-se que existe a diferenciação entre os crimes praticados por agentes públicos, que estão sujeitos a uma relação de sujeição especial com o Estado, e os crimes comuns, aqueles praticados por qualquer pessoa.

Desta forma, após ratificar a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção,. entrou em vigor no Brasil o Decreto nº 5.687 de 31 de janeiro de 2006, que regulamentou e deu destaque ao dispositivo que criminaliza o tráfico de influência no país.

Tal medida foi disciplinada pelo artigo 332 do Código Penal brasileiro. De acordo com Gonçalves (2019) o tráfico de influência é uma modalidade de estelionato, porque o agente age ardilosamente com objetivo de influir em funcionário público para obter ato favorável ao seu interesse, ou seja, busca o agente uma vantagem ilícita.

O agente incurso no art. 332 do Código Penal atua e solicita, exige, cobra ou obtém para si ou para pessoa diversa, a vantagem ou a promessa de vantagem, com a finalidade de praticar influência no ato emitido pelo funcionário público.

Segundo explica Cogan (2003) compreende-se por solicitar o ato de pedir, rogar, provocar, induzir. Solicitar é impor, ordenar, pedir com autoridade; já cobrar é receber, tomar, fazer ser pago; e por fim, obter é conseguir, ganhar, conquistar.

Sujeito passivo do crime é a Administração Pública, na medida em que o agente oferece a agente público uma benesse para se valer da qualidade de obter influência em prejuízo da imagem do Ente Público.

A causa de aumento de pena está disciplinada no parágrafo único do dispositivo. Ocorre a causa de aumento de pena, quando o agente alega ou insinua que a vantagem também é destinada ao agente público, com a finalidade de corrompê-lo.

Conforme se depreende, este crime é totalmente diferente do lobby, no sentido em que o profissional atua legitimamente para influenciar autoridade, a fim de obter decisão favorável para o grupo de interesse representado.

Recentemente houve alteração no Código Penal para incluir a figura de tráfico de influência em transação comercial internacional. Trata-se do artigo 337-C, e segundo Nucci (2019) o delito em comento é diverso da figura do tráfico de influência, prevista no artigo 332, pois o agente pode praticar as condutas de maneira direta ou indireta, o que favorece a punição.

Com estes postulados, conclui-se que os institutos são diversos. O lobby  é atividade lícita de representação de interesses, e o tráfico de influência é conduta tipificada no Código Penal, ou seja, é crime.

4. COMPATIBILIDADE DA REGULAÇÃO DO LOBBY NO BRASIL E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu a livre iniciativa  e os valores sociais do trabalho como fundamento do Estado brasileiro, ou seja, defende a ampla liberdade no exercício do trabalho sem a interferência estatal.

Nesse sentido, a Constituição diz que as profissões são livres a todos os brasileiros, sem embaraços, podendo ser exercidas por aqueles que estejam de acordo com as normas fixadas para o exercício da ocupação.

Ainda, segundo fixa a Constituição Federal a dignidade do trabalho é considerada um valor protegido que deve ser observada e protegida, assim como os demais direitos previstos na Constituição.

A Constituição assegura o livre exercício do lobby, como quaisquer outra profissões no território nacional, mas o exercício pode ter condicionamentos, como a necessidade do registro profissional na categoria de classe e pagamentos de mensalidades.

A regulamentação das profissões está disciplinada no artigo 5º, inciso XIII, da Constituição Federal, que estabelece que é livre o exercício de qualquer ofício, de acordo com a lei que o regulamente.

A norma constitucional prevê a liberdade do exercício das profissões, e a atividade do lobby , como ofício laboral, pode ser exercida livremente em todo território nacional, mesmo sem lei que a regulamente. Contudo, a regulamentação da profissão traz segurança jurídica para atuação profissional e para toda a sociedade.

A importância da regulamentação da atividade de pressão para a sociedade tem fundamento o parágrafo único, do artigo 1º da norma constitucional. O dispositivo trata da soberania popular, e diz que o poder emana do povo que o exercem por meio dos seus representantes, indireta ou diretamente..

Nesse sentido, a Constituição erige à norma constitucional principiológica o direito de representação consubstanciado no artigo 1º, no sentido em que o povo pode escolher os representantes que melhor representem os seus  interesses.

Com efeito, o direito de representação possui garantias e fundamento constitucional, pois a Constituição reforça a necessidade da atividade dos grupos de pressão na elaboração de melhores leis que atinjam o bem comum, dado a contribuição do lobby no processo legislativo e na representação dos interesses pleiteados.

Mas precisamente porque não é princípio, nem dogma da democracia, senão mera técnica que pode ser substituída por outra mais adequada, é que se desenvolveu a da representação proporcional que amplia a participação do povo, por seus representantes no poder. Mesmo assim o elemento maioria é amplamente empregados nos regimes democráticos contemporâneos. Uma análise mais acurada, porém, mostra que essa maioria, representada nos órgãos governamentais, não corresponde à maioria do povo, mas a uma minoria dominante. Esta situação fica muito mais clara no processo de formação das leis, que é aspecto importante do regime político, notadamente nas estruturas sociais divididas em classes de interesses divergentes, onde dificilmente se consegue atinar com o que seja o interesse geral (SILVA, 2007, p. 130).

Ademais, a Constituição, no art. 5, inciso LXX, alínea “b”, disciplina o Mandado de Segurança Coletivo. Os grupos de pressão possuem legitimidade para utilizar este remédio constitucional, uma vez que representam os interesses de grupos.

O artigo 74, § 2º prediz: “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”.

O dispositivo constitucional ora em comento, estabelece que qualquer um do povo pode representar junto ao Tribunal de Contas da União quando verificar irregularidades nos gastos públicos. Dessa forma os lobistas podem atuar no interesse dos seus representados que se sentirem prejudicados por determinados atos ou decisões. Acerca do mandado de segurança diz Celso Antônio Bandeira de Mello:

Com efeito, firmando-se que a legalidade tem caráter protetor dos indivíduos, resulta que estes têm direito a ela e pessoal interesse em sua subtração quando a quebra da ordem jurídica implicar agravo ou subtração de vantagem que os atinja individualmente, pouco importando se a ilegalidade arguida alcança especificamente um ou um conjunto de indivíduos concorrentemente afetados, por estarem unificados na mesma situação objetiva e abstrata (MELLO, 2010, p. 154).

A atuação do lobby no setor público, gera otimização dos recursos aplicados, por meio da fiscalização e da atuação dos grupos de interesses. Os grupos representantes da sociedade civil, por exemplo, fazem o acompanhamento da aplicação dos recursos destinados à saúde.

Desta forma, o artigo 198, inc. III, da Constituição diz que: “As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (…) III – participação da comunidade.”.

Assim, a atividade lobista pode contribuir para a adequada preservação do sistema de saúde pública, que neste caso, está relacionado com a fiscalização do Sistema Único de Saúde – SUS.

No tocante à assistência social, outra previsão da atuação do lobista, está fundamentada no artigo 204, inciso II, onde a participação da população se dá por meio das organizações representativas, para controle e influência na tomada das decisões das formulações das polícias públicas.

A respeito do direito de participação dos cidadãos, Enterría; Fernández (2014, p. 88) apregoa que é um direito fundamental a garantia do direito do cidadão de participar do sistema político, a fim de formar a vontade política do Estado.

Outrossim, há previsão constitucional da atuação do lobby no art. 220 da Constituição Federal. A norma constitucional trata da liberdade de pensamento e informação para promoção da participação social, ou seja, é garantido o direito de participação ativa da população.

Neste último dispositivo constitucional que colacionamos, assenta-se que a proteção à liberdade de pensamento dos lobistas, e o direito constitucional de informação,  não poderá conter obstáculos para o seu exercício.

5. CÓDIGOS DE CONDUTAS DO LOBBY NO DIREITO COMPARADO

Segundo a OCDE os Códigos de Conduta do lobby  incutem os princípios éticos no desenvolvimento da função, ou seja, os valores estabelecidos no princípio da moralidade pública devem ser observados no exercício profissional.

Os códigos fornecem aos lobistas regras de condutas nas relações com o Poder Público, como forma de evitar as relações antiéticas e prevenir os desvios de condutas e os atos corruptos.

A ética lastreia-se no exercício do bem comum, na reciprocidade, e no respeito mútuo entre os cidadãos, que fixam um objetivo comum a ser almejado, o bem comum. Conforme apregoa Bittar (2019), pode-se dizer que o agir ético está fundamentado na liberdade de escolha.

O agente deve sempre escolher a melhor alternativa possível na representação dos interesses,  em face da consecução da finalidade pública.

Segundo Aristóteles (2017)  a ética é a busca da felicidade, do bem comum. O homem procura caminhos para a felicidade, e a felicidade está relacionada à vida em sociedade, aos valores que efetivem o bem estar coletivo.

Como bem explanado por Bittar (2019) a ética profissional é importante mecanismo para condicionar a liberdade absoluta de escolha da ética individual do agente no âmbito laboral, uma vez que a utilidade do código profissional valhe-se da adoção de mandamentos mínimos, com a finalidade precípua de coibir condutas futuras indesejáveis de determinada categoria profissional.

Da mesma sorte, a adoção de mecanismos de prevenção de delitos cometidos na atividade profissional é menos custosa economicamente do que a reparação dos prejuízos causados, evitando a detecção tardia do evento danoso pelo Poder Público.

O código de conduta dos lobistas está presente nos países que regulamentaram a profissão, a fim de retomar os valores éticos da profissão.

Dentre os códigos de conduta estudados, destacam-se o Código de Veneza que serviu de base para a elaboração de outros códigos de conduta ética, como o Código de Atenas, de Lisboa e de Bruxelas na Bélgica, uma vez que fixaram princípios e regras gerais para as relações dos lobistas com o Poder Público.

Já o Código de Atenas é conhecido como o código de conduta internacional. O Código foi inspirado na Declaração Universal dos Direitos Humanos, e trata de questões interculturais, incentivando os profissionais a respeitar as diferenças culturais.

O Código de Lisboa é similar ao Código de Veneza. Estabelece obrigações específicas entre os clientes e os empregados, com a promoção da transparência das atividades dos lobistas.

Os princípios éticos a serem observados pelos profissionais que exercem a atividade do lobby são: requerer as informações dos funcionários públicos de maneira precisa e honesta; proibir o conflito de interesse entre o público e o privado; dever de prestar contas dos interesses que são pleiteados junto ao Poder Público; não oferecer presentes ou compensações para os funcionários públicos;  realização de treinamento para cumprimento dos deveres éticos; estabelecimento de mecanismo independente de monitoramento do cumprimento do código ético.

Entretanto, segundo a OCDE, a eficácia dos códigos de conduta ética depende não somente da implementação dos códigos e dos princípios a serem observados pelos lobistas, mas sim do efetivo treinamento e capacitação dos profissionais para observância das questões éticas.

Assim, para adoção dos preceitos éticos,  o Chile instituiu um código de conduta próprio para os lobistas. De acordo com o preâmbulo do Código Chileno:

El presente Código de Buenas Prácticas ha sido creado en atención a las recomendaciones internacionales y en virtud de la experiencia comparada en la materia, y su objetivo es fomentar el cumplimiento de los mayores estándares éticos en la actividad de lobby, fortaleciendo la transparencia y probidad en las relaciones con los órganos del Estado, en los términos señalados en el artículo 1° de la ley N°20.730. Para estos efectos se entiende como lobby aquella “gestión remunerada que consiste en promover, defender o representar intereses particulares, con el propósito de influir en las decisiones que deban adoptar las autoridades y funcionarios” (Ley Lobby, artículo 2, N°1 ley N°20.730).

O Código de Conduta do lobby chileno tem por finalidade fomentar o cumprimento dos valores éticos e fortalecer a transparência e a probidade da conduta dos lobistas, além do mais, busca promover a confiança e integridade nos processos de tomada de decisões.

Os princípios regentes do código de conduta dos lobistas são a honestidade e a integridade, a transparência das informações, o profissionalismo, e a compatibilidade entre os interesses privados que representam, com os interesses públicos de toda a coletividade.

A Austrália também possui um código de conduta do lobby, que foi introduzido em 2008 para promover a integridade dos processos governamentais e a confiança da relação entre os representantes do Governo e os lobistas.

O Código australiano diz que os cidadãos tem a expectativa de que as atividades dos lobistas sejam regidas pela ética e a transparência, e de que os representantes governamentais tenham uma conduta adequada nas tratativas com os lobistas.

A maioria dos códigos de ética tem cláusula que veda o recebimento de presentes, mas há de se fazer a ressalva do recebimento de presentes sem valor econômico:

O pagamento de presentes (regalos) ou de recompensas de pouco valor econômico, sem relação direta com a execução de tarefa ou a prática de atos determinados, mas com o propósito de aproximar ou de fortalecer a relação com pessoas que assumem posição de comando, não tem sido considerados em muitos países como atos de corrupção. Veja-se, nesse caso, a liberalidade como essa questão é tratada nas relações entre os lobbies e os congressistas norte-americanos. (FURTADO, 2015 p. 28, apud SEÑA, p. 27).

Os problemas ocorridos no Brasil relacionados ao desvio de conduta do lobby não são diferentes daqueles enfrentados pelos demais países no mundo.

A história brasileira dá conta de diversos escândalos envolvendo a atividade ilícita de alguns lobistas com oferecimento de suborno em troca de benesses aos grupos de interesse representados.

Um caso que merece menção, foi o escândalo que ficou conhecido como  “Anões do Orçamento”. Este escândalo trouxe prejuízo aos cofres públicos e ocorreu por influência indevida do lobby na Comissão de Orçamento, que efetuavam pagamentos aos parlamentares que  examinavam e propunham as emendas ao projeto de Lei Orçamentária – LOA.

O esquema envolveu integrantes da comissão parlamentar, conhecidos como “anões do orçamento”, que atuavam recebendo recursos em troca da inclusão de dotações orçamentárias direcionadas às empresas e grandes empreiteiras participantes da fraude. O ato criminoso também atingiu o Poder Executivo, pois direcionou recursos para as pessoas que liberavam as emendas parlamentares.

Na análise feita por Furtado (2015) sobre as imperfeições existentes à época do esquema criminoso relacionado ao orçamento, indicou falha estrutural, tendo em vista o número reduzido de parlamentares participantes da comissão.

Ainda, ocorreram a ausência de transparência na tramitação e de discussão da matéria; a deficiência no sistema de controle e execução orçamentária – SIAFI; a falta de transparência das emendas individuais dos parlamentares; e a carência de pessoal qualificado e com desconhecimento de valores morais.

Situações como estas, corroboram a necessidade urgente de regulamentar a profissão no Brasil com a edição de normas relativas à transparência, prestações de contas, e adoção de preceitos éticos no exercício da profissão do lobismo no país.

Em suma, os códigos de conduta ética são imprescindíveis, porque fortalecem a transparência e a moralidade da atividade exercida pelos lobistas, contribuindo para a prevenção dos desvios de conduta.

6. O PROJETO DE LEI Nº 1202/2007

O projeto de Lei nº 1202, de 2007, que trata da regulamentação do lobby, está em trâmite no Congresso Nacional, e objetiva suprimir as desconfianças da sociedade sobre o exercício da atividade de representação.

Da análise do projeto, verifica-se que o artigo primeiro disciplina o exercício da atividade do “lobby” junto à Administração Pública Federal.

O artigo 2º do mencionado projeto conceitua e define decisão administrativa, órgão público decisor, entidade representativa de grupo de interesse, recompensa, presente, lobby, lobista ou agente de grupo de interesse, dirigente responsável, com a previsão nos incisos I a VIII, aos quais, examinaremos a seguir os incisos VI  e VII que conceitua a atividade do lobista.

O inciso VI diz que o lobby ou pressão é o esforço utilizado para influenciar a decisão, tanto administrativa, como a decisão legislativa, em sentido favorável à entidade que representa o grupo de interesse ou atua em interesse próprio ou de terceiros.

O inciso VII do projeto diz que o:

lobista ou agente de grupo de interesse é o individuo profissional liberal ou não, a empresa, a associação ou entidade não-governamental de qualquer natureza que atue por meio de pressão dirigida a agente público, seu cônjuge ou companheiro ou sobre qualquer de seus parentes, colaterais ou afins até o segundo grau, com o objetivo de lograr a tomada de decisão administrativa ou legislativa favorável ao grupo de interesse que representa, ou contrária ao interesse de terceiros, quando conveniente ao grupo de interesse que representa.

Verifica-se nestes excertos a preocupação em conceituar corretamente o exercício da profissão como atividade legítima, na tentativa de dirimir as eventuais dúvidas que pairam sobre o exercício regular da ocupação.

Por outras palavras, o lobista exerce influência para obter decisão favorável ao grupo de interesse que representa, e a atuação pode ser de tanto de pessoa física como de pessoa jurídica, caracterizando um vínculo profissional.

Assim, a aplicação dos princípios regentes da Administração Pública é necessária no atuar do agente na persecução da decisão favorável perante a o Ente Público, no sentido em que o ato praticado não seja contrário ao interesse público de toda a coletividade.

O Professor Celso Antônio Bandeira de Mello acertadamente esclarece acerca do sentido correto da expressão interesse público:

Ao pensar em interesse público, pensa-se, habitualmente, em uma categoria contraposta à de interesse privado, individual, isto é, ao interesse pessoal de cada um. Acerta-se em dizer que se constitui no interesse do todo, ou seja, do próprio conjunto social, assim como acerta-se também em sublinhar que não se confunde com a somatória dos interesses individuais, peculiares de cada qual. (MELLO, 2019, p. 59)

Já o artigo 3º trata do cadastramento obrigatório dos agentes ou empresas que atuem, ou tenham a intenção de atuar, na representação dos interesses dos grupos de pressão, que se dará nos órgãos e entidades responsáveis pelo controle do lobby.

Também se aplica o disposto no § 3º, para exigir o credenciamento das pessoas jurídicas de direito privado e direito público, Ministério Público, Administração direta e inderata, ou seja, todas as entidades públicas ou privadas que queiram exercer a atividade lobista.

Verifica-se a restrição do exercício regular da atividade por aqueles grupos de interesse, que por questões econômicas, ou por não estarem efetivamente organizados, não se cadastraram e queiram participar ou influir no processo decisório, mas sejam impedidos por não estarem devidamente habilitados nos órgãos competentes.

Conforme explica Luiz Alberto dos Santos, a profissão deve ser exercida pelo maior número de profissionais, a fim de assegurar o exercício do direito de petição, bem como a ampla participação dos lobistas:

Um efeito perverso de um monitoramento excessivamente detalhista, oneroso ou rigoroso é o de que escritórios profissionais de lobby poderiam obter, dessa forma, uma lucrativa reserva de mercado, graças à redução do grau de acessibilidade aos tomadores de decisão no âmbito do sistema político. Haveria, nesses casos, um flagrante afronta ao direito de petição, que garante a todos o direito de levar suas posições aos representantes do poder público. (SANTOS, 2012)

Nesse sentido, a intenção de conferir maior controle e transparência da atividade por meio do credenciamento de profissionais, afronta ao amplo e irrestrito direito da participação popular por meio da representação, que é um direito garantido pela Constituição Federal.

A importância da participação social é mecanismo eficaz para contribuir com a edição de leis mais justas conforme excerto a seguir:

Não apenas foram elevados ao patamar constitucional mecanismos de controle da administração pública, a exemplo da ação popular, da ação civil pública e do mandado de segurança individual e coletivo, como também diversos dispositivos impuseram ao Estado brasileiro o dever de promover a participação social popular, a exemplo dos artigos 10; 14; 29, inciso XII; 37, §3º,; 204, inciso II, dentre outros. A própria Constituição, vale lembrar, foi elaborada com significativa participação da sociedade, tendo sido apresentadas 122 emendas populares, muitas das quais foram absorvidas ou influenciaram a redação final do texto normativo supremo do país. (UNGARO, SIQUEIRA, 2016, p. 293).

O projeto de lei estabelece que o órgão competente para os registros cadastrais dos lobistas é a Controladoria Geral da União, que providenciará o credenciamento das entidades e verificará a regularidade dos credenciados, conforme disposto no § 6º do artigo 3º.

Os parágrafos 3º, 4º , 5º e 7º estabelecem os requisitos para o credenciamento. Assim, cada entidade indicará até dois representantes, por entidade que responderão por seus atos. Os representantes fornecerão dados aos dirigentes, ademais, veda-se o cadastramento de representantes que tenham participado do processo legislativo nos dozes meses anteriores à solicitação do credenciamento, trata-se de quarentena a fim de evitar possível conflito de interesse. Por fim, quando os representantes da entidades se dirigirem ao agente público deverão identificar a entidade a qual representa.

O parágrafo 8º faz referência à importância na participação de cursos de formação específico para adoção dos preceitos éticos, normativos e de prestação de contas a serem observados no exercício da profissão.

No artigo 4º traz vedação do representante de empresa jurídica, ou física de influenciar ou provocar proposições legislativas com o objetivo de, posteriormente, vir a ser contratado para influenciar, aprovar ou rejeitar propostas legislativas. Trata-se  neste caso de tentativa de fraude, engodo, que é punida com a cassação do credenciamento, com a possibilidade de responder criminalmente pela conduta indevida.

O artigo 5º diz que por meio de solicitação, podem às pessoas físicas e jurídicas credenciadas, participar das audiências públicas.

O § 1º Regulamenta, ainda, os termos da participação, a fim de conferir um pluralismo de ideias, tanto das partes contrárias, como daquelas favoráveis ao tema discutido, e dá  preferência às pessoas físicas e jurídicas credenciadas, e as demais,  no caso de mais de 3 entidades que queiram participar da audiência, serão deferidas a participação por meio de sorteio.

Acerca da obrigatoriedade dos cadastros para atuar como lobista o assunto não é pacífico, e é objeto de discussão por parte da doutrina, conforme explica Manoel Leonardo Santos e Lucas Cunha:

O primeiro argumento é que a regulamentação poderia gerar a percepção de que somente grupos institucionalizados ou formalmente constituídos estariam aptos a participar do processo decisório. Nesse sentido, a regulamentação da atividade teria o potencial efeito de gerar barreiras à entrada de alguns grupos, prejudicando principalmente aqueles menos organizados e institucionalizados. Nesse sentido, o efeito sobre o processo decisório seria negativo, transformando o Parlamento em um balcão de negócios, distorcendo ainda mais a representação política (SANTOS, CUNHA, 2015).

Segundo José Renato Nalini a participação da sociedade no âmbito político decisório deve ser de caráter ampliativo, para fomentar a participação social e não pode ocorrer nenhuma restrição de participação:

Um Estado com os problemas sociais enfrentados pelo Brasil não pode se dar ao luxo de sustentar agentes estatais que não se devotem à causa pública. A política é arte que permitirá o resgate das carências da nacionalidade, carências acumuladas durante séculos de exclusão do povo dos sistemas de adoção das políticas governamentais. O cidadão eticamente consciente sabe que não pode continuar excluído. A participação e o exercício da solidariedade constituem a alternativa de redenção que o conduzirá à verdadeira dignidade. (NALINI, 2016, p. 399).

Já o § 2º estabelece que os convites para participação de pessoas jurídicas e físicas domiciliadas fora do Distrito Federal, deverão ser encaminhados com cinco dias de antecedência, para que os grupos possam ter tempo hábil de se organizar e enviar representante para a audiência pública.

Da mesma forma, com o intuito de promover a imparcialidade, o relatório elaborado para a propositura de lei em discussão, que foi solicitado para consulta, deverá permitir a participação ampla e irrestrita da pessoa jurídica ou física prejudicada, ou contrária à matéria, e do mesmo modo a igualdade de tratamento da outra parte, conforme artigo 6º.

O parágrafo único do mencionado artigo confere à autoridade competente, o exame discricionário da consulta formalizada, que se dará preferencialmente em audiência conjunta.

No artigo 7º e seus parágrafos, bem como o artigo 8º trata da prestação de contas das atividades desempenhadas pelos lobistas no interesse dos seus representados junto ao Poder Público, uma vez que quem exerce o lobby tem o dever de prestar contas à sociedade do serviço executado.

Dessa forma, a prestação de contas deverá ser apresentada até o dia 31 de dezembro de cada ano, e conterá a discriminação das atividades, as matérias de interesse e os gastos efetuados na atuação junto à Administração Pública Federal.

O Tribunal de Contas é órgão responsável pelo exame das contas e da publicidade do relatório. Esses documentos relativos à prestação de contas deverão ser mantidos pelas pessoa jurídicas e físicas por cinco anos, para apresentação a qualquer tempo junto ao Tribunal de Contas.

Outra previsão importante é a obrigatoriedade de transparência dos pagamentos efetuados às pessoas físicas e jurídicas cujo valor ultrapasse 1.000 Unidades Fiscais de Referência – UFIR. Essa informação deverá conter os dados do contratante, e os interessados na contratação do serviço.

Ademais, serão fornecidas informações sobre as empresas ou entes prestadores de serviços, como a constituição e os sócios participantes da organização, as fontes de receitas e doações que ultrapassem o valor de 1.000 UFIR.

Do mesmo modo, os gastos efetuados com publicidade e propaganda destinadas ao exercício de influência do processo decisório deverão ser informados na prestação de contas ao Poder Público.

O projeto de lei visa conferir maior transparência e lisura ao trabalho de representação de interesses, pois a adequada prestação de contas confere maior controle da atividade desempenhada, assim como facilita o controle dos órgãos competentes e da sociedade como um todo.

O projeto dispõe sobre o controle da atividade, pois as pessoas físicas e jurídicas que exercem a atividade de representação poderão ser convocadas a qualquer tempo para prestar esclarecimentos sobre os seus atos, ou de seus empregados, tanto pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativos, como pelo Presidente do Tribunal de Contas da União.

Nos casos em que a Administração Pública aplicou a pena de advertência, assim como nos casos de reincidência, poderá a Administração cassar o credenciamento da entidade pelos atos de omissão, ou ocultação dos dados informados com a intenção burlar a lei.

Assim como, cabe ao Ministério Público, promover as medidas cabíveis quando constatados  desvios de condutas pelas entidades de representação pela apresentação da prestação das contas irregulares.

Em havendo abuso de Poder Econômico, os autos serão encaminhados ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica para a apuração da restrição à competitividade, e demais providências cabíveis.

O artigo 9º trata da improbidade administrativa do agente público que receber suborno ou presente de valor econômico de entidade representativa de interesses para influir ou decidir de maneira favorável aos interesses pleiteados, com a pena de demissão a bem do serviço público.

Neste caso, o projeto de lei estabelece um valor para caracterizar tal delito: 500 UFIR,  podendo o Tribunal de Contas da União fixar outro valor pela prática do delito.

Por fim, o artigo 10 diz que a lei do lobby somente se aplica àqueles que atuam de maneira profissional com percebimento de remuneração ou salário, sendo permitida o acesso e participação das proposituras de lei de quem atua sem recebimento de remuneração, em caráter esporádico, ou a convite, e dessa forma, queira participar do processo legislativo e influir nas decisões de interesse pessoal.

6.1 EMENDA DO PLENÁRIO Nº 1

Cumpre destacar que o substitutivo ao projeto de Lei – Emenda de Plenário nº 1 deu outra denominação à atividade de representação de interesses: Agentes de Relações Institucionais e Governamentais. Essa medida foi adotada com o intuito de retirar a conotação negativa do termo lobby que ficou conhecido no Brasil como atividade ilícita e vinculada à corrupção.

Não obstante, a intenção de desvencilhar da conotação popular sobre a ilegalidade da profissão, e demonstrar a licitude da atividade de representação de grupos de interesse e de pressão com a substituição do rótulo lobby por outra denominação, não é a forma mais adequada de tratar a questão.

Melhor solução seria regulamentar a profissão com a subsequente edição de um código de conduta ética, pois o lobby não está relacionado a atos desonestos e corruptos, mas pode ser utilizado como instrumento de desvio e de corrupção, como quaisquer outras funções que inobservem os parâmetros éticos. A respeito das consequências da diminuição de valores éticos na sociedade brasileira Nalini assinala:

Cumpre dar um choque ético na sociedade brasileira! É passada a hora de acordá-la de sua anestesia moral. Extraí-la da letargia é missão de quem procura enxergar além dos estreitíssimos limites de suas próprias conveniências. A salvação da humanidade em risco grave e não remoto de desaparecimento, está na consciência de quem não se conforma com a passividade de muitos, a inconsequência de tantos e o regime de salve-se quem puder, instaurado nas últimas décadas. (NALINI, 2016, p. 43).

Dessa maneira, a atividade deve ser exercida dentro dos parâmetros legais e constitucionais, com a adequada formação dos agentes imbuídos nos preceitos éticos. A conotação da ilegalidade da profissão deixará de existir no imaginário popular com a regulamentação e adoção da prática diária honesta e escorreita dos lobistas:

Em todo caso, não basta julgar e decidir a partir do caso isolado (‘casuisticamente’, do latim ‘casus’: caso), da situação e do improviso. E, no entanto, faz sentido não submeter o caso isolado sem mais nem menos à regra. Não podemos fazer isso nem mesmo nos casos extremos de nossa gramática – as exceções confirmam a regra. Contudo, dizendo-o uma vez mais em tom de advertência, não se pode fazer da exceção uma regra. Um autoexame honesto logo mostrará com clareza se bebemos apenas ocasionalmente por uma boa razão ou se já somos alcoólicos. (MIETH, 2007, pp. 142-143).

Com estas considerações, adotamos a denominação lobby que é consagrada e conhecida do desempenho da atividade de representação dos interesses de terceiros, no intuito de influir nas decisões emanadas pelo Poder Público.

Sobre o parecer à Emenda do Plenário, verifica-se que o substitutivo buscou dar um caráter profissional ao agente que exerce a função de representação de interesse, que poderão ser exercidas pelas entidades de interesse coletivo ou de setores econômicos e sociais, assim como por pessoas físicas e jurídicas públicas ou privadas, e por institutos e órgãos públicos.

A emenda aumentou o rol dos legitimados para o exercício da profissão com a inclusão ampliativa da atividade desempenhada pelos agentes da profissão. Ademais, estabeleceu no § 2º do artigo 1º o rol que exclui as relações mantidas com o Estado que não estão submetidas à lei.

Merece destaque o artigo 2º que elegeu os princípios regentes da atividade de representação de interesses no processo de decisão política: a legalidade, a ética, a transparência, o interesse público, o direito de petição e a isonomia.

Como dantes comentado, para reforçar o caráter ético e legal da profissão é de suma importância a elaboração de código de conduta ética, com a adoção de parâmetros para observância da probidade e moralidade da atividade de representação de interesses, conforme estabelece o princípio da moralidade administrativa insculpido no artigo 37 da Constituição Federal.

O artigo 3º traz definições sobre o exercício da atividade, e conceitua a atividade de representação de interesses como: “a atuação em defesa de argumentos e posições favoráveis ao interesse dos representados em processos de decisão política para fins de registro, análise e divulgação aos representados.”

No mesmo sentido, o artigo 4º elenca nos incisos I a V as atividades que não podem ser confundidas com a representação de interesses, e trata de delimitar os contornos do exercício da profissão. E no artigo 5º dispõe sobre as atividades de autuação do agente de representação, ampliando as funções que não estavam elencadas no PL 1202/2007.

O artigo 6º buscou dar transparência a atividade de representação de interesses, ao fixar que os agentes de relações institucionais e governamentais podem ser ouvidos em audiência pública mediante convite ou solicitação por escrito, com a identificação da pessoa física ou jurídica que serão representados, bem como o nome dos participantes.

Por sua vez, os artigos 7º e 8º tratam  da faculdade de cadastro junto aos órgãos competentes. Dessa forma, os representantes que se cadastrarem terão os benefícios em detrimento daqueles não forem cadastrados, possibilidade de sugestão na propositura legislativa, assim como acesso às dependências dos órgãos públicos,  respeitados os horários de funcionamento. Este dispositivo traz restrição e prejuízos aos representantes de interesses que não se cadastrara, o que vai de encontro a recomendação da OCDE, em seus princípios de transparência e integridade do Lobby, no item 4:

4. os funcionários públicos devem preservar os benefícios do livre fluxo de informações e facilitar o engajamento público. A obtenção de perspectivas equilibradas sobre questões leva a um debate político informado e à formulação de políticas eficazes. Permitir a todos os interessados, do setor privado e do público em geral, o acesso justo e equitativo para participar do desenvolvimento de políticas públicas é crucial para proteger a integridade das decisões e para salvaguardar o interesse público, contrabalançando os interesses adquiridos locais. Para fomentar a confiança dos cidadãos na tomada de decisões públicas, os funcionários públicos devem promover uma representação justa e equitativa dos interesses empresariais e societais.

Por fim, o artigo 9º traz em seu bojo as imputações que são tipificadas pela Lei de Improbidade Administrativa. Os atos ilícitos praticados pelos agentes de relações institucionais, estarão sujeitos às sanções penais civis e administrativas, quando comprovados os atos de corrupção e de recebimento de vantagens indevidas.

Denominado projeto, foi aprovado na Comissão de Constituição e Justiça, tendo sido emendado pela Deputada Federal Cristiane Brasil com significativas de alterações.

7. CONCLUSÃO

A regulamentação do lobby no Brasil é medida urgente para promoção da transparência e da ética no exercício da profissão. Ademais, o lobismo, por meio da pressão exercida pelos grupos de interesse, contribui para a prolação de decisões governamentais mais equilibradas socialmente, na medida em que contribui para uma sociedade mais transparente, justa, e em benefício do bem comum.

O lobby é uma atividade importante para a sociedade, uma vez que colabora com o processo democrático, conforme os regramentos aprovados em outros países. A regulação da atividade nos países membros da OCDE tornou mais transparente e confiável a relação dos lobistas com o Poder Público e com os particulares.

Merece por em relevo, que o lobby quando praticado da maneira correta, vai ao encontro do interesse público e traz benefícios a toda a coletividade.

Ressalta-se que  é um dos pilares da Democracia a demanda pelo controle das decisões emanadas pelo Poder Legislativo e pela Administração Pública. Assim, a pressão para aprovação de leis que estejam de acordo com os anseios da sociedade contribui para o bem comum.

Portanto, o lobby é atividade lícita de pressão de interesses, com atuação para influir decisões tanto do Poder Legislativo como do Poder Executivo.

Importante registrar, que no atual Estado Democrático de Direito a regulamentação das atividades dos lobistas demanda a participação ampla e irrestrita do maior número de interessados para exercer tal profissão, evitando assim, o privilégio de poucos lobistas com acesso às autoridades públicas.

E para concretizar a transparência, as pautas das reuniões com os lobistas devem se tornar públicas, assim como ocorre em outros países. O controle e  acesso destes dados deve ser simplificado, para que toda a sociedade possa verificar e fiscalizar os encontros das altas autoridades com os representantes de interesses, assim como os temas tratados pelos lobistas devem ser publicizados.

Além disso, prescinde de regulamentação a exigência da prestação de contas, a fim de promover a publicidade das despesas das autoridades que receberam recursos dos lobistas, como por exemplo a necessidade de transparência acerca das doações de campanhas eleitorais, bem como a vedação expressa, no código de ética do lobby, do oferecimento de vantagens aos congressistas com a finalidade de obter decisão favorável.

A transparência das atividades dos lobistas merece ser adotada por todos os envolvidos na atividade de pressão dos grupos de interesse, porque dessa forma os atos praticados serão passíveis também do controle social.

Da mesma forma que a atividade de lobby traz benefícios para as políticas públicas, a atividade ilícita é desenvolvida com ausência de controle estatal, e pode levar à consequências desastrosas para o interesse público, diante de uma influência indevida nas decisões, podendo ocorrer a concorrência desleal, a preponderância dos interesses do grupo de pressão economicamente mais forte, etc.

Destaca-se ainda, que a edição de Código de Conduta dos lobistas é um instrumento eficaz de promoção da confiança e da integridade das atividades do lobby . Mas, é mister a preponderância do interesse público, entendido como o interesse de toda a coletividade, a fim de evitar conflito de interesse e prejuízos à sociedade.

Em conclusão, o Código de Conduta Ética, quando aprovado por lei, precisa respeitar os direitos garantidos pelo Estado Democrático de Direito, assegurando um processo administrativo com respeito às garantias individuais e legais.

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^[1] Mestranda em Direito e Especialista em Direito Administrativo pela PUC/SP, Bacharel em Direito pela Universidade São Judas Tadeu.

^[2] Orientador. Professor de Direito Administrativo pela PUC/SP, Mestre e Doutor em Direito de Estado pela PUC/SP.

Enviado: Setembro, 2020.

Aprovado: Outubro, 2020.