A crise econômica, a extrafiscalidade do ICMS e a justiça social [1]

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DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/lei/crise-economica
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ARTIGO ORIGINAL

SANTOS, Cláudio José Trinchão[2]. SANTANA, Maria Raquel Ferreira de [3]

SANTOS, Cláudio José Trinchão. SANTANA, Maria Raquel Ferreira de. A crise econômica, a extrafiscalidade do ICMS e a justiça social. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 04, Ed. 05, Vol. 08, pp. 88-106, Maio de 2019. ISSN: 2448-0959.

RESUMO

O presente artigo tem como objetivo geral avaliar as repercussões negativas em relação à dimensão socioeconômica decorrentes de uma crise financeira, mas também evidenciar de como a extrafiscalidade de tributos, na esfera estadual, tem sido adotada como alternativa para atenuar o desequilíbrio federativo no Brasil e, portanto, reverter situações de vulnerabilidade social de regiões economicamente mais pobres a partir da geração de empregos e renda.

Palavras-chave: Crise Econômica, Tributos, Justiça Social, Extrafiscalidade.

INTRODUÇÃO

O presente artigo visa avaliar as repercussões nas dimensões socioeconômicas decorrentes de crises econômicas, bem como a fragilização da capacidade governamental quanto à manutenção de conquistas sociais, inclusive aquelas que estão constitucionalmente previstas na busca da construção de um Estado Social.

Em breves palavras, os conceitos operacionais “crise” e “tributo” são discorridos para a compreensão de como podem ser positivamente inter-relacionadas, ainda que num primeiro momento pareçam termos antagônicos, numa relação problema-solução a partir da aplicabilidade de tributos com natureza extrafiscal quando adotados, de forma cautelosa, como instrumento de intervenção econômica com consequente repercussão positiva para o bem-estar daqueles quem compõe determinada sociedade.

O artigo tem importância social e acadêmica, pois desmitifica algumas estratégias protetivas ou estimuladoras adotadas por governos que visam manter ou resgatar a estabilidade econômica que é, por sua vez, o sustentáculo para a manutenção ou ampliação de ações governamentais essenciais para garantir um mínimo existencial. A extrafiscalidade tem sido amplamente adotada pelas unidades federadas brasileiras, especialmente nos estados economicamente inferiorizados, para atração de investimentos que, na maioria dos casos, trazem impactos positivos nas vidas de seus cidadãos a partir da possibilidade de incremento da atividade econômica e geração de renda.

A pesquisa objetiva demonstrar que diante um momento de adversidade econômica, políticas governamentais arrimadas na adoção de tributos extrafiscais podem ser, dentro de um planejamento tributário um importante instrumento para a reversão de uma trajetória socioeconômica declinante com consequências indesejáveis em relação a direitos fundamentais, inclusive, constitucionalmente garantidos.

O artigo foi produzido mediante levantamento bibliográfico e operacionalizado pelas técnicas do referente, das categorias básicas, dos conceitos operacionais e do fichamento[4].

1. A CRISE ECONÔMICA

O ponto de partida para a análise da crise econômica é a análise etimológica do conceito operacional “crise” que decorre do grego clássico krísis, posteriormente crisis em latim, que significa ato de separar, decisão, julgamento, evento, abismo, momento decisivo e, entre outras acepções. Tal conceito é originário da medicina de Hipócrates, nas situações emergenciais, quando a tomada de uma decisão poderia promover uma profunda alteração do estado de saúde do paciente resultando, inclusive, no seu falecimento.

Modernamente, crise tem o sentido de conjuntura ou momento perigoso, difícil ou decisivo, de falta de alguma coisa considerada importante (ex.: crise de emprego; crise de valores) e embaraço na marcha regular dos negócios[5]. Na obra Estado de Crise[6], Bauman e Bordoni realizaram um resumo da etimologia do termo:

Da palavra grega κρίσις, juízo, resultado de um juízo, ponto crítico, seleção, decisão (segundo Tucídides), mas também contenda ou disputa (segundo Platão), um padrão, do qual derivam critério, base para julgar, mas também habilidade de discernir, e crítico, próprio para julgar, crucial, decisivo, bem como pertinente à arte de julgar.

No âmbito da administração pública, nada pode afetar mais a efetiva a atividade estatal do que uma crise econômica, pois a primeira repercussão negativa é a desaceleração dos ingressos a partir da redução da atividade econômica e/ou consumo, aumento do nível de desemprego e desaceleração de investimentos. No Novíssimo Dicionário de Economia, de autoria de Paulo Sandroni, consta o seguinte conceito em relação ao conceito “crise econômica”[7]:

[…] aumento crescente dos preços, uma desorganização no mercado financeiro e de capitais, entrando a economia em processo de contração, pois os preços, que se mantiveram relativamente estáveis durante a fase de prosperidade, apesar da excessiva taxa de juros para os investimentos, já não se revelam rentáveis. Essa contração é também chamada de recessão, pois a taxa de crescimento da renda nacional decresce em termos absolutos. O agravamento da fase recessiva caracteriza a depressão, com aumento da taxa de desemprego, queda da capacidade produtiva, restrição dos investimentos e alta liquidez bancária.

Tal contexto afeta diretamente, em maior grau nos países ou unidades federadas menos desenvolvidos, a capacidade de aplicação de recursos em diversos setores e consecução de políticas públicas.

1.1 A CRISE ECONÔMICA E SUAS REPERCUSSÕES SOCIAIS

Num cenário de crise econômica, as Administrações tendem a adotar os famosos ajustes fiscais que representam medidas para salvaguardar ou reverter a trajetória declinante da macroeconomia, na maioria dos casos, a partir de aumentos das taxas de juros para contenção do consumo e/ou inflação, redução das despesas públicas, controle de preços, incremento da carga tributária e outras medidas protetivas que direta e indiretamente impactam negativamente a atividade estatal, inclusive com a imposição de restrições a programas e direitos garantidos no arcabouço jurídico nacional, muitas delas relacionadas ao bem-estar social.

A dignidade humana deve ser entidade como princípio constitucional que se entrelaça com outros, tais como da vedação ao retrocesso, da igualdade e da proporcionalidade que possuem em si a força da imperatividade quanto a sua consecução. Cláudio Ari Mello (2004, p. 140) entende que:

Uma interpretação constitucionalmente adequada do princípio da dignidade da pessoa humana como idéia (sic) fonte do sistema de direitos fundamentais deve compreender uma composição analítica de todos os direitos que, no programa da Constituição, garantem a vida boa para a pessoa humana.

Portanto, muitos doutrinadores entendem ser inadmissível impor restrições (retrocessos) a direitos sociais já constitucionalmente tutelados, ainda que em momentos de crises econômicas, pois configuraria uma afronta ao avanço civilizatório de um Estado Democrático de Direito.

Na obra inacabada “Teoria do Estado”[8], Hermann Heller exalta a necessidade de instalação de um modelo de “Estado de Direito Social” a partir da integração de suas dimensões políticas, normativas e sociais e políticas, formulando um conceito único de Constituição (Totalidade), podendo, inclusive, ser classificada como “normada”, aquela juridicamente organizada pelos seus membros conscientemente, mas também pela conduta “não normada”. Heller continua ensinando que a Constituição do Estado não se contenta apenas com o “dever-ser”, mas principalmente com o “ser”, pois o Estado existe porque há sociedade numa relação indissociável resultante da vontade da maioria e alinhada com os valores da sociedade. Portanto, uma Constituição é norma que deve exercer sua função social, característica decorrente da necessidade histórica de harmonizar interesses individuais distintos, bem como organizar e ativar a cooperação social-territorial.

Especificamente no Brasil, a Carta Magna prescreve no art. 5º, XXXVI que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, contudo, de um lado, o que está em jogo são os direitos sociais, muitos deles tutelados constitucionalmente e, de outro, a “sobrevivência” da nação a partir da contenção de uma situação de crise que naturalmente tende a agravar, ainda mais, a capacidade de manutenção de certos direitos sociais. Portanto, além de promover efeitos devastadores nas finanças públicas com impactos na estagnação ou redução do nível de atividade econômica com reflexos diretos nos níveis de redução de renda, desemprego e no desequilíbrio da balança comercial, as crises econômicas afetam diretamente a qualidade de vida da população. Nesses momentos críticos, quais parâmetros devem prevalecer nas tomadas de decisões?

Diante do contexto de limitações financeiras, surgiu na Alemanha a teoria da “Reserva do Possível” como forma de estabelecer limitações na concretização de direitos privados, inclusive os sociais, ainda que legalmente ou constitucionalmente previstos, em favor do direito da maioria da população em função das limitações da nação. Na mesma linha de entendimento, a Professora Ana Paula de Barcellos ensina: “a expressão reserva do possível procura identificar o fenômeno econômico da limitação dos recursos disponíveis diante das necessidades quase sempre infinitas a serem por eles supridas”[9]. Em suma, a reserva do possível condiciona a disponibilidade de recursos para a efetivação de direitos em diversas dimensões.

No combate às recessões econômicas, as medidas adotadas, geralmente, afetam diretamente os grupos socioeconomicamente mais vulneráveis a partir de restrições ao acesso de benefícios sociais e do poder de compra de produtos essenciais. Por outro lado, o crescimento de direitos sociais tem sido uma constante nas nações na medida em que há evolução da consciência social de seus integrantes e/ou enfrentamentos de classes trabalhadoras ou menos abastadas, contudo na mesma proporção os custos para suas implantações e manutenção são ascendentes. Eis o grande problema: como garantir o “mínimo existencial” em face à “reserva do possível”?

Conceitualmente, o “mínimo existencial” abrange um conjunto de direitos fundamentais e essenciais para que todo ser humano tenha acesso a uma vida digna, núcleo do Princípio da Dignidade da Pessoa Humana contemplado no artigo 1º, III contido no Título II – “Garantias e Direitos Fundamentais” da Constituição Federal de 1988, ou seja, trata-se de um direito fundamental que não prescinde de lei para ser exercido, pois é intrínseco ao ser humano o direito de possuir o mínimo necessário não somente para a sua sobrevivência, mas para a manutenção da sua dignidade, motivo pelo qual o Estado deve atuar para garantir ainda que diante de um contexto de redução de ingressos públicos decorrente de um cenário de crise econômica. O doutrinador Ricardo Lobo Torres (2009, p. 144) ensina que:

O mínimo existencial não possui dicção constitucional própria, devendo-se procurá-lo na idéia de liberdade, nos princípios da igualdade, do devido processo legal, da livre iniciativa, nos direitos humanos, nas imunidades e privilégios do cidadão. Carece de conteúdo específico, podendo abranger qualquer direito, ainda que não seja fundamental, como o direito à saúde, à alimentação, etc, considerado em sua dimensão essencial e inalienável.

Portanto, as condições materiais da existência do ser humano e sua dignidade “não podem retroceder aquém de um mínimo, do qual nem os prisioneiros, os doentes mentais e os indigentes podem ser privados”[10], pois o mínimo está vinculado aos Princípios Direito à Vida e Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, pilares do Estado Democrático.

No Brasil, ainda que tenham sido implantados sob uma ótica clientelista e política e, por isso, possuem um efeito transformador extremamente contido, os programas sociais já implantados contribuem precariamente para a inclusão e o equilíbrio social na tentativa de garantir um mínimo para as famílias mais carente. Contudo, a simples manutenção dos mesmos é extremamente oneroso para os cofres públicos considerando a pequena base tributária, visto que as classes D e E, predominantes na composição da pirâmide social, pouco contribuem tributariamente, seja pelos baixos níveis de renda e/ou de consumo. Todavia, tais classes são as que mais necessitam de políticas públicas específicas de inserção social. Deste modo, numa análise simplória, resta claro que vivenciamos um ciclo vicioso, pois a receita auferida é absolutamente insuficiente para a implantação e manutenção de um efetivo modelo de bem-estar social que atenda as reais demandas das classes menos abastadas da sociedade: saúde, educação, segurança, emprego e previdência social.

1.2 O ESTADO SOCIAL E OS TRIBUTOS: BREVES CONSIDERAÇÕES

No modelo de liberalismo praticado entre o século XIX e meados do XX, a interferência do poder público na atividade econômica foi mínima, por isso os tributos exerceram essencialmente a sua função fiscal, ou seja, foram utilizados unicamente como instrumentos para arrecadação de recursos para o erário público para suprimento das despesas de custeio, infraestrutura e manutenção da ordem pública.

Além da intervenção mínima no segmento econômico, o Estado não atuava para garantir um mínimo de direitos sociais para a população, limitando-se a administrar um orçamento público equilibrado e serviços essenciais. Tal falta de atuação estatal fomentou a concentração de riquezas e aprofundamento das desigualdades socioeconômicas entre as classes sociais que, associadas aos movimentos políticos do início do século XX, desencadeou a cobrança de uma atuação estatal mais contundente e voltada para as demandas sociais daqueles que representavam a maioria da sociedade.

A Constituição mexicana de 1917 e a Constituição alemã da República de Weimar, estabelecida após a “Grande Guerra”, são os marcos da crise do Estado Liberal do século XVIII e o início da ascensão do Estado Social, pois representaram os primeiros movimentos constitucionalistas no início do século XX que consagraram proteção aos direitos sociais de segunda geração (relações de trabalho, educação, cultura e previdência), reorganizando o Estado em função da sociedade, pois até então as Constituições estabeleciam limitações quanto à intervenção do Estado na vida das pessoas e sobre a propriedade.

Ao contrário do liberal, o Estado social tem como objetivo assegurar direitos sociais iguais a todos, independentemente da camada social dentro do conceito de justiça no qual todo ser humano tem o direito a uma vida digna e ao bem-estar. Por isso, além dos problemas sociais decorrentes do processo de industrialização, surge após a Segunda Guerra Mundial o estado assistencialista denominado de Welfare State ou estado do bem-estar social a partir de um modelo que contemplou a ampliação significativa de investimentos em setores como renda, educação saúde, habitação e previdência social. Assim, surge uma nova atuação estatal pautada na intervenção e na regulação de setores no intuito de garantir o bem-estar a todos os integrantes da sociedade, em especial para aqueles menos providos de segurança social a partir do conceito de justiça social. Logicamente, a manutenção de um Estado intervencionista requer uma ampliação da base tributária para suprir as demandas por recursos geradas pela atuação estatal provedora de direitos sociais sólidos, motivo pelo qual os países europeus que adotaram ou mantêm o modelo do bem-estar social possuem as mais altas cargas tributárias entre todos. Nesse contexto, por exemplo, os países escandinavos se destacam com referência entre aqueles que promovem altos índices de retorno social, mas aliado a altíssimas cargas tributárias aplicadas sobre uma base tributária expandida, visto que já houve uma equalização socioeconômico de seus membros, garantindo assim, uma base de sustentação financeira. Entretanto, o modelo de intervencionismo estatal passa, na maioria das nações, por uma reformulação, pois diante as intermináveis demandas sociais, poucas nações possuem uma base contributiva/tributária consolidada e ampla para sustentar o modelo do Estado social pleno. Diante a insustentabilidade, muitas nações passaram a rever a amplitude da atuação do Estado. Por isso, doutrinadores defendem um novo modelo de Estado com redução do tamanho da máquina pública (Estado mínimo) e com maior eficiência, sem, contudo, que tal modelo híbrido se afaste do compromisso da manutenção das conquistas e/ou busca continua da justiça social.

Nesse contexto os tributos, que na sua essência são instituídos com a finalidade de financiar o interesse coletivo, assumem funções que vão além da finalidade arrecadatória, inserem-se no contexto da justiça e bem-estar social, pois são amplamente instituídos com características extrafiscais com o fito de promover a regulação de mercados, incentivo ou inibição de atividades, redistribuição de renda, geração de renda e empregos, além da proteção do ambiente entre inúmeras destinações são amplamente adotadas, em maior ou menor medida, pelo diversos modelos de Estado.

2. A EXTRAFISCALIDADE DOS IMPOSTOS

2.1 TRIBUTOS: BREVES CONSIDERAÇÕES

Para o entendimento do moderno conceito sobre a “extrafiscalidade” dos impostos, torna-se necessário fazer breves considerações sobre os tributos contidos no sistema tributário brasileiro, bem as suas características e funções que vão além da arrecadação de recursos para provimento das políticas públicas de Estado.

O Conceito de tributo está claramente expresso no art. 3º do Código Tributário Nacional (CTN), Lei 5.172/66: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”[11]. Portanto, os tributos são receitas derivadas do patrimônio de terceiros, pessoas físicas e jurídicas, a partir do seu poder de tributar estabelecido em lei. Apesar do Art. 145, incisos I, II e III da Constituição Federal inicialmente ter adotado a teoria tripartite, pois contempla as espécies impostos, taxas e contribuição de melhoria, após o surgimento dos Empréstimos Compulsórios e das Contribuições Especiais, contidos nos artigos 148 e 149 da mesma Carta. A moderna doutrina e próprio Supremo Tribunal Federal já reconhecem que a teoria “pentapartite” é inquestionável dentro do sistema tributário nacional.

O conceito da espécie “imposto” está contido no art. 16 do Código Tributário Nacional – CTN: é o “tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte”[12], ou seja, o imposto é um tributo cujo suas prestações pecuniárias são desvinculadas de uma contraprestação específica do Estado. Assim entende Ricardo Alexandre (2010, p. 55):

[…] o imposto se sustenta sobre a ideia (sic) da solidariedade social. As pessoas que manifestam riqueza ficam obrigadas a contribuir com o Estado, fornecendo-lhe recursos de que este precisa para buscar a consecução do bem comum. […] Portanto, além de serem tributos não vinculados, os impostos são tributos de arrecadação não vinculada. Sua receita presta-se ao financiamento das atividades gerais do Estado, remunerando os serviços universais (uti universi) que, por não gozarem de referibilidade (especificidade e divisibilidade), não podem ser custeados por intermédio de taxas.

2.2 A EXTRAFISCALIDADE DO ICMS

Para alguns autores, a extrafiscalidade restringe-se à adoção de medidas de intervenção estatal, no âmbito fiscal, que visem a desestimular ou incentivar comportamentos por meio de uma tributação progressiva ou regressiva, ou da concessão de benefícios e incentivos fiscais[13]. Contudo, outros doutrinadores entendem que os tributos extrafiscais exercem dupla finalidade, pois continuam revestidos de características arrecadatórias, mas outras dimensões (sociais, econômicas, ambientais, culturais e até desportivas) são ponderadas em maior ou menor medida pelo legislador tributário ao estabelecer critérios para fruição de determinado benefício ou imputação de encargos. Sobre a extrafiscalidade tributária, o Professor Marcus de Freitas Gouvêa (2006, p. 80) ensina que:

[…] é o princípio ontológico da tributação e epistemológico do Direito Tributário, que justifica juridicamente a atividade tributante do Estado e a impele, com vistas na realização dos fins estatais e dos valores constitucionais, conforme as políticas públicas constitucionalmente estabelecidas, delimitada (a atividade estatal) pelos princípios que revelam as garantias fundamentais do contribuinte.

Entendem os doutrinadores que além da sua função primária de prover o Estado de receitas derivadas para financiar suas atividades, alguns tributos são revestidos de características próprias que possibilitam a sua utilização para intervenção econômica ou como suporte a consecução de políticas socioeconômicas voltadas para interesses difusos e/ou coletivos de uma determinada sociedade. Nesse contexto, os recursos procedentes dos tributos extrafiscais, de uma forma direta ou indireta, promovem intervenções econômicas e sociais, suplantando, portanto, os fins que outrora eram meramente arrecadatórios, pois o Estado assume um papel efetivo, entre outros tipos de intervenção, na garantia de direitos sociais e fundamentais a partir do envolvimento de setores da sociedade.

A Constituição Federal brasileira contempla ao longo do seu texto, vários princípios e comandos que norteiam para a construção de um Estado social, pois “a dignidade da pessoa humana” e “os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa” são postos como fundamentos da nação. Ademais, construir uma “sociedade livre, justa e solidária” e “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” são definidos como objetivos fundamentais. A mesma Carta assevera em seu art. 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”[14].

O trabalho e a livre iniciativa devem ser considerados como valores sociais e, por isso, devem contribuir, ainda que de forma indireta, para garantir os direitos fundamentais e sociais contidas na Constituição. Nesse contexto, a extrafiscalidade dos tributos constitui um instrumento de efetivação de políticas públicas intervencionista, pois a concessão de benefícios ou incentivos fiscais está amparada no artigo 150, parágrafo 6º, da Carta Magna Constituição Federal de 1988 que prevê a obrigatoriedade de publicação de lei específica que regule exclusivamente a matéria. Especificamente para o Imposto sobre operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS, há a prescrição que Lei Complementar deverá estabelecer o regramento para a concessão e revogação de benefícios fiscais para aquele imposto. De fato, a Lei Complementar 24/75, em vista de uma provável “guerra fiscal” entre os estados, prevê a obrigatoriedade da unanimidade dos votos de seus representantes para a autorização de concessão de benefícios fiscais relacionados ao ICMS.

A extrafiscalidade de um imposto pode ser caraterizada pela progressividade de alíquotas, seletividade de produtos e/ou concessão de incentivos e benefícios fiscais representados por isenções, créditos presumidos ou outorgados, anistias e moratórias, além de outras espécies que podem gerar alguma diferença comparativa, positiva ou negativa, afetando direta ou indiretamente no comportamento de contribuintes e/ou consumidores. Em suma, visa organizar a atividade econômica e relações sociais a partir de uma intervenção econômica em determinado ramo de atividade, região ou grupo. O Professor Geraldo Ataliba (1990, p. 233) elucida o conceito quanto à licitude do uso de tais ferramentas regulatórias:

É lícito recorrer aos tributos com o intuito de atuar diretamente sobre os comportamentos sociais e econômicos dos contribuintes, seja fomentando posicionamento ou inibindo certos procedimentos. Dá-se tal fenômeno (extrafiscalidade) por intermédio de normas que, ao preverem uma tributação, possuem em seu bojo, uma técnica de intervenção ou conformação social por via fiscal. São os tributos extrafiscais, que podem ser traduzidos em agravamentos ou benefícios fiscais dirigidos ao implemento e estímulo de certas condutas.

Na esfera estadual, a falta de uma efetiva política de desenvolvimento regional, que deveria ser capitaneada pelo governo federal na década de 80, estimulou seus gestores públicos a iniciaram uma verdadeira “guerra fiscal” a partir da concessão de benefícios e incentivos fiscais para atração de investimentos para seus territórios. Inicialmente, tal medida foi adotada pelos estados considerados economicamente mais pobres ou localizados de forma mais remota em relação aos mercados consumidores ou fontes de insumos, bem como desprovidos de infraestrutura de logística. Por isso, ao instituir benefícios fiscais, os estados disponibilizaram vantagens comparativas para que os investimentos fossem deslocados para seus territórios e os produtos/serviços final pudessem ter preços competitivos junto ao mercado nacional ou externo.

Dentro do ambiente de uma verdadeira “guerra” instalada entre os estados, o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) tem sido o principal instrumento adotado pelas unidades federadas em função das suas características de extrafiscalidade, apesar das regras restritivas contidas na Lei Complementar 24/75 que estabelece votação unânime no Conselho de Política Fazendária (CONFAZ). Diante de um cenário de absoluta desorganização e conflito federativo, no qual todos os estados concederam benefícios de forma desordenada e sem o devido amparo legal no CONFAZ, o Congresso aprovou a Lei Complementar 160/17 que, especificamente, abriu a possibilidade de convalidação de todos os atos eivados de vícios ou não autorizados pelo CONFAZ a partir de aprovação de Convênio ICMS com votação favorável de 2/3 dos representantes de cada região geográfica, possibilitando assim, a aprovação do Convênio ICMS 190/17 que viabilizou, momentaneamente, a pacificação de um conflito federativo histórico.

2.3 A EXTRAFISCALIDADE COMO INSTRUMENTO DE CONSECUÇÃO DA JUSTIÇA SOCIAL

A concretização dos direitos sociais prescritos nas Declarações de Direito Humanos e na Carta Magna brasileira deve ser trabalhada por toda a sociedade a partir do enfrentamento contínuo da pobreza e das desigualdades sociais na perspectiva de construção de um Estado socialmente justo e equânime que contemple, inclusive, um modelo tributário que permita a redução das disparidades sociais. Partindo dessa premissa, resta claro que os tributos devem promover a justiça social fiscal, entendimento em consonância com o teor da obra consolidada por James Marins (2005, p. 132-133):

Sob o aspecto ético, portanto, uma política fiscal adequada impõe um sistema tributário ajustado ao econômico, de modo a que a tributação não destine apenas a angariar recursos financeiros, mas também, a permitir a gradual diminuição da concentração de renda e o estabelecimento de situações sociais mais justas. […] Em síntese: a ética fiscal sob o ponto de vista da economia pressupõe, como objetivo da tributação, a preocupação com a justiça social fiscal, entendida esta como instrumento de redução de desigualdades sociais, por meio da utilização de medidas políticos-fiscais adequadas às condições econômico-financeiras dos contribuintes.

Assim sendo, o bem-estar social de determinada sociedade estar relacionado, entre outros fatores, direta ou indiretamente, à quantidade e a qualidade dos empregos ofertados pelo mercado de trabalho ou manutenção da qualidade do meio-ambiente, por exemplo. As características extrafiscais dos tributos podem impactar na qualidade de vida daqueles que a compõem uma sociedade, com repercussões nas dimensões socioeconômicas ou ambientais, a partir do fomento ou desestímulo de comportamentos em prol dos interesses da maioria ou de grupos sociais com fragilidades, conforme ensinamento de do doutrinador Hely Lopes Meirelles (1993, p. 167-168):

Modernamente, os tributos são usados como instrumento auxiliar do poder regulatório do Estado sobre a propriedade particular e as atividades privadas que tenham implicações com o bem-estar social. Até mesmo o Direito norteamericano, tão cioso das liberdades individuais, admite essa função extrafiscal dos tributos, para o incentivo ou repressão da conduta do particular, segundo as exigências do interesse coletivo.

Logo, os tributos com características extrafiscais podem ser adotados como poderosos instrumentos de ação governamental para a consecução de programas de natureza social, objetivando atender os princípios constitucionais da redução das desigualdades sociais e da dignidade da pessoa humana, conforme entendimento do doutrinador Hugo de Brito Machado (2002, p. 69):

A eficiência tributária percorre os caminhos traçados na Constituição de 1988, atribuindo ao Estado o dever de implantar políticas fiscais concebidas para promover o crescimento econômico sustentável, comprometido com o desenvolvimento assumindo a nova postura de extrafiscalidade.

Nos momentos de crise econômica que, normalmente, trazem repercussões negativas na oferta de empregos ou na qualidade de vida de parcelas significativas de uma sociedade, cabe aos gestores públicos efetuarem estudos e adotarem medidas para mitigarem ou reverterem seus efeitos socioeconômicos negativos, ou seja, além de adequar a dosagem nos tributos indiretos para aqueles com menor capacidade contributiva, como medida socialmente protetiva para os mais vulneráveis, torna-se fundamental propiciar os meios para o incremento da oferta de empregos e geração de renda e, por consequência, incremento do consumo. Tal estratégia tem sido amplamente adotada pelos governos subnacionais brasileiro e, nesse contexto, a extrafiscalidade dos tributos exerce importante na promoção da justiça social. Por exemplo, uma indústria nova instalada repercutirá positivamente no fortalecimento de cadeias econômicas. Nessas situações, a Administração deve abrir mão de uma parcela da sua receita tributária em prol de um objetivo maior: o desenvolvimento econômico e social. Logicamente, no âmbito das administrações tributárias, legisladores e demais operadores devem realizar estudos prévios quanto aos impactos e ao alcance dos tributos extrafiscais a serem instituídos, ampliados ou até mesmo reduzidos, pois um ponto de equilíbrio deve ser alcançado de forma a não comprometer o equilíbrio fiscal da unidade federada e que os resultados pretendidos, em função da concessão de algum benefício ou incentivo fiscal, sejam efetivamente alcançados. Por isso, alguns critérios e premissas precisam ser ponderados no momento da concessão de algum tipo de benefício fiscal:

  • A visão meramente financeira, focada precipuamente no incremento da arrecadação de tributos, deve ser substituída por uma econômica e social, a partir de uma avaliação continua das repercussões macroeconômicas e sociais, positivas ou negativas, em toda cadeia, bem como o efetivo resultado final da estratégia tributária;
  • Possível crescimento da arrecadação ao longo prazo devido ao fomento de cadeias econômicas e à geração direta e indireta de emprego e renda;
  • Incentivo a setores estratégicos ou regiões com vocações naturais ou regiões com desigualdade de condições econômicas, sociais, geográficas ou naturais;
  • Criação de um ambiente empresarial favorável para investimentos mediante investimentos em infraestrutura de logística e segurança jurídica.

Apesar da banalização do termo “guerra fiscal”, na maioria dos casos, a concessão de benefícios fiscais tem sido o maior ou o único instrumento adotado pelos estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste para mitigar o verdadeiro precipício socioeconômico existente entre as regiões geográficas, pois viabilizaram, em alguma medida, a desconcentração de investimentos e, como isso, oportunizaram a oferta de empregos e renda, elementos essenciais para o resgate da dignidade de milhares de famílias.

Convém ressaltar que a adoção da extrafiscalidade pode ser justificada pela concretização de políticas públicas de “forma antecipada” por si só, ou seja, a tributação exerce sua função social antes mesmo da arrecadação, enquanto que, no modelo fiscal tradicional, somente com a efetiva arrecadação do tributo, a Administração poderá investir ou custear quaisquer políticas públicas.

Em suma, a extrafiscalidade dos tributos, ainda que de forma desorganizada e com muitos excessos, tem sido um importante instrumento de desconcentração de riquezas e estímulo a investimentos nas regiões mais remotas e, logicamente, ainda de forma indireta, tem melhorado a qualidade de vida de milhões de brasileiros a partir da garantia de um mínimo existencial decorrente de empregos e oportunidades outrora não existentes.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante um contexto de crise econômica, muitas nações tendem a desacelerar investimentos em setores do governo que afetam diretamente a qualidade de vida de suas respectivas populações dentro de um contexto de priorização de medidas para salvaguardar a estrutura macroeconômica e/ou financeira.

A dicotomia entre a “reserva do possível” e o “mínimo existencial” coloca em lados diametralmente opostos a capacidade governamental de manter ou ampliar políticas de desenvolvimento social, em contraposição às conquistas sociais, muitas delas constitucionalmente asseguradas. A adoção de estratégias para reverter uma trajetória descente ou de estagnação plena da economia torna-se crucial para garantir uma qualidade de vida. Nesse contexto, a extrafiscalidade dos tributos torna-se uma alternativa de proteção social, a partir do ajustamento necessária à capacidade contributiva das parcelas mais carentes da sociedade, mas sobretudo em relação ao fomento a segmentos econômicos com forte repercussão na oferta laboral e, por consequência, na geração de renda nas suas cadeias econômicas.

No Brasil, políticas tributárias arrojadas foram adotadas por estados localizados nas regiões mais remotas e os resultados são inquestionáveis. Por isso, existe a necessidade desmistificação quanto à implantação de políticas tributárias, pois num primeiro momento pode induzir a um entendimento equivocado quanto a perdas para o erário público. Contudo, uma análise dos seus impactos em várias dimensões, em especial quanto à geração de emprego e renda, pode demonstrar que tais medidas podem contribuir positivamente, ainda que de forma desordenada, na redução dos precipícios socioeconômicos entre as unidades federadas brasileiras.

Portanto, a utilização planejada de tributos de natureza extrafiscal pode contribuir para soerguer economias debilitadas com reflexos positivos no bem-estar social, logicamente deve ser adotada de forma equilibrada de forma a garantir a sustentabilidade e perenidade financeira de programas e conquistas sociais.

REFERÊNCIAS

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[1] Artigo produzido para avaliação da disciplina Fundamentos da Percepção Jurídica, ministrada pelo Professor Doutor Rafael Padilha dos Santos.

[2]Mestrando em Ciência Jurídica pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, Santa Catarina (Brasil).

[3]Mestranda em Ciência Jurídica pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, Santa Catarina (Brasil).

Enviado: Abril, 2019.

Aprovado: Maio, 2019.

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