O déficit de ensino-aprendizagem em geografia: Entre a polivalência e a BNCC

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CONTEÚDO

ARTIGO ORIGINAL

FERREIRA, Thiago Favoretti dos Santos [1], SILVA, Joccitiel Dias da [2]

FERREIRA, Thiago Favoretti dos Santos. SILVA, Joccitiel Dias da. O déficit de ensino-aprendizagem em geografia: Entre a polivalência e a BNCC. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 10, Vol. 01, pp. 110-150. Outubro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/educacao/polivalencia-e-bncc

RESUMO

Mesmo o regime militar tendo sucumbido há décadas, deixando de ser um entrave para a gestão pública educacional brasileira, percebe-se que a polivalência ainda está longe de cumprir os seus desígnios, apesar dos avanços educacionais que foram materializados com o advento da Carta Magna de 1988. A reboque desses avanços nasce a BNCC, que ao lado da CF/88, da LDB e do PNE se constitui como um dos mais importantes documentos da história educacional brasileira, sendo responsável por subsidiar um conjunto não apenas orgânico normativo, mas, acima de tudo, progressivo em termos de aprendizagens, ditas essenciais para a Educação Básica. Apesar de todas essas benfeitorias educacionais, sobre o Sistema Educacional Brasileiro paira uma instabilidade, sem precedentes, que afeta toda rede pública escolar, a ponto de ficar perceptível que o problema em questão tem a sua gênese na II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais. O que, por conseguinte, me erigiu a fazer a seguinte indagação: O déficit de ensino-aprendizagem, supostamente, acometido pela polivalência ao processo de alfabetização e letramento dos alunos que hoje estudam na II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, em geografia, seria por inobservância à BNCC? Assim sendo, e para que este déficit de ensino-aprendizagem, supostamente acometido pela polivalência, por uma, quiçá, inobservância específica furtada à BNCC, fosse, de fato, estudado se fez imperioso e salutar esculpi-lo através de um objetivo geral, que demonstrasse se este respectivo déficit de ensino-aprendizagem, supostamente acometido pela polivalência ao processo de alfabetização e letramento seria, de fato, por uma inobservância, específica, furtada à BNCC. Não obstante, e para a consubstanciação do estudo em tela, o percurso metodológico quedou-se a uma profícua integração entre as pesquisas bibliográfica e documental, onde a luz do Direito Constitucional e Administrativo constatou-se que a improficiência dos sistemas de escrita alfabética e aritmética dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, em geografia, são motivados, não pela polivalência, mas por uma inobservância específica furtada à BNCC, pela ausência de uma forma, enquanto ato administrativo, que lhe faça ser observável, perante o Sistema Educacional Brasileiro, no tocante a produção imediata de efeitos jurídicos.

Palavras-Chave: Polivalência, Déficit de ensino-aprendizagem, ditadura militar, PNE, BNCC.

1. INTRODUÇÃO

Ao atuar como professor de Geografia da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, percebi que os alunos do 5° ano da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, ao migrarem para os Anos Finais, da mesma Etapa, especificamente o 6° ano, apresentavam dificuldades não apenas para transcrever o conteúdo do quadro para o caderno, mas principalmente para reproduzir neste, os princípios inerentes a disciplina de geografia, exigidos durante a realização de uma atividade ou de uma avaliação. No entanto, essa respectiva dificuldade não se vislumbrava pelo fato dos alunos estarem adstritos aos princípios geográficos que lhes foram ensinados, mas por não conseguirem reproduzi-los por intermédio do sistema de escrita alfabética, apontando para a deflagração de um déficit de ensino-aprendizagem, no que perscruta ao processo de alfabetização e letramento, forjado, outrora, por um professor polivalente, comprometendo assim, todo o trabalho técnico-científico correlacionado ao ensino de geografia, a ser ministrado por um professor de área.

Dessa forma, estes respectivos alunos, dentro de uma perspectiva linear, já deveriam estar alfabetizados e, em decorrência disso, aptos a adquirirem conhecimentos mais específicos, intrínsecos aos princípios geográficos, à medida que vão avançando as etapas da Educação Básica. Considerando que, não há como crescer e se apropriar de conhecimentos técnico-científicos, se o mais elementar destes não foi consubstanciado, qual seja: o sistema de escrita alfabética.

Nesse contexto, entra em cena a BNCC (Base Nacional Comum Curricular). Homologada pelo Ministério da Educação, esta ferramenta educacional, segundo consta no bojo do próprio documento, tem por escopo, definir, dentro de um arcabouço orgânico e progressivo, quais sejam as aprendizagens, ditas essenciais, que os alunos devem obter ao longo da Educação Básica.

Nesse diapasão, a BNCC tem por escopo orientar qual seja o conjunto orgânico e progressivo das aprendizagens essenciais que os alunos devem adquirir ao longo das Etapas da Educação Básica, visando, com isso, consolidar um currículo único para todo o país.

Não obstante, e para a consubstanciação deste currículo único, a BNCC encontra-se ancorada no ensino por competências, ao passo que estas se configuram como gerais e específicas, sendo esta última inerente a cada componente curricular.

Todavia, e visando garantir o cumprimento tanto das competências gerais da Educação Básica, quanto das competências específicas das Ciências Humanas, a exemplo das competências específicas de geografia, a BNCC (2018) definiu um conjunto de habilidades, não apenas para essa disciplina, mas para cada componente curricular. Ao passo que essas habilidades, terão por prerrogativa expressar quais sejam as aprendizagens essenciais que devem ser asseguradas aos alunos ao longo da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais.

Em suma, a BNCC, até o presente momento, é indubitavelmente a mais importante ferramenta educacional já consagrada pelo Sistema Educacional Brasileiro. Todavia, e mesmo diante de tantos avanços educacionais, a educação que o Brasil precisa vivenciar, ainda está longe de ser alcançada, de modo, que a cada ano letivo que se inicia milhares de alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais migram para os Anos Finais, da mesma Etapa, com uma aprendizagem inadequada em português.

Nesse diapasão, e conforme um panorama geral, suscitado pelo Anuário Brasileiro da Educação Básica (2019), no Brasil, de cada 100 estudantes que ingressam na escola, 90 concluem a II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, sendo que destes, apenas 60,7% possuem aprendizagem adequada em português e 48,9% em matemática. No entanto, e à medida que avançamos, os problemas ficam mais evidentes, pois destes 90 estudantes, supracitados, 76 concluem a II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, ao passo que destes, apenas 39,5% possuem aprendizagem adequada em português e 21,5% em matemática.

Assim sendo, como o aluno poderá crescer e se apropriar de conhecimentos técnico-científicos correlacionado ao ensino de geografia, não sabendo dominar o sistema de escrita alfabética? Ou seja, como trabalhar a analogia; a conexão; a diferenciação; a distribuição; a extensão; a localização, e a ordem enquanto princípios do raciocínio geográfico com os 60,5% de alunos que possuem aprendizagem inadequada em português, e com os 78,5% de alunos que possuem aprendizagem inadequada em matemática, intrínsecos a II Etapa da Educação Básica – Anos Finais?

Diante desses fatos, o que estaria levando os alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, a apresentarem um significativo déficit de ensino-aprendizagem, correlacionado a apropriação dos sistemas de escrita alfabética e aritmética, ao migrarem para os Anos Finais da mesma Etapa?

Pois no que tange a II Etapa da Educação Básica – Anos Inicias, o Brasil vem cumprindo as metas, e inclusive superando os índices estabelecidos pelo Ideb (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), observou Guedes (2018 apud FERREIRA, 2018). Noutras palavras, isso significa dizer que os alunos do 5° ano da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais sabem ler, escrever e calcular, ou seja, já se apropriaram dos sistemas de escrita alfabética, e por estarem aptos, migram para o 6° ano da mesma Etapa.

Todavia, a II Etapa da Educação Básica, não é formada apenas pelos Anos Inicias, mas também pelos Anos Finais, e no que diz respeito a esta, ainda de acordo com o entendimento de Guedes (2018 apud FERREIRA, 2018), o Brasil tem ficado abaixo das metas. Ou seja, é justamente aqui que as coisas ficam controversas com relação ao processo de alfabetização e letramento, pois os alunos são mesmos, tendo estes, apenas, migrado de uma fase inicial para uma fase final.

Outrossim, estaria este déficit de ensino-aprendizagem, inerente ao processo de alfabetização e letramento dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, e que se faz apercebido nos Anos Finais, sendo acometido pela polivalência?

Contudo, e antes de engendrarmos quaisquer respostas para as indagações supracitadas, temos, antes de qualquer coisa, tomar conhecimento sobre o que vem a ser, déficit de ensino-aprendizagem e polivalência. Assunto este que será abordado a seguir.

2. PERCURSO METODOLÓGICO

Antes de falarmos, especificamente, sobre o déficit de ensino-aprendizagem temos que tomar o devido cuidado para não o confundirmos com outro instituto, de nomenclatura quase equivalente, qual seja: déficit de aprendizagem. Este, por seu turno, e segundo o instituto Joint National Committee for Learning Disabilities (1994), também é conhecido como dificuldade de aprendizagem, desordem de aprendizagem ou ainda transtorno de aprendizagem, ao passo que pode ser definido como,

[…] um termo genérico que se refere a um grupo heterogêneo de desordens manifestadas por dificuldades significativas na aquisição e uso da audição, fala, leitura, escrita, raciocínio ou habilidades matemáticas. Esses transtornos são intrínsecos ao indivíduo e presume-se que devido à disfunção do Sistema Nervoso Central.  (JOINT NATIONAL COMMITTEE FOR LEARNING DISABILITIES 1994, p. 65).

Não obstante, e ao contrário do que se pode pensar,

Um indivíduo com dificuldades de aprendizagem não apresenta necessariamente baixo ou alto QI: significa apenas que ele está trabalhando abaixo da sua capacidade devido a um fator com dificuldade, em áreas como, por exemplo, o processamento visual ou auditivo. As dificuldades de aprendizagem normalmente são identificadas na fase de escolarização, por profissionais como psicólogos, através de avaliações específicas de inteligência, conteúdos e processos de aprendizagem. (SANTOS, 2010, p. 23).

Já com relação ao déficit de ensino-aprendizagem, propriamente dito, a sua definição é reversa àquilo que se entende por ensino-aprendizagem, ao passo que este, segundo o Dicionário Online de Português (2019) pode ser concebido como sendo um “Processo pedagógico, contínuo e recíproco que leva um indivíduo a assimilar, entender e colocar em prática aquilo que lhe é ensinado.” (DICIONÁRIO ONLINE DE PORTUGUÊS, 2019, p. 1).

Não obstante, a consubstanciação desse processo pedagógico, perpassa pela fusão entre dois substantivos masculinos, onde o

[…] ensino é um ato mecânico – o professor apresenta, interpreta para o aluno o conhecimento sistematizado no livro didático. A função do ensino é formal – requisito para se obter aprovação institucional – e culturalista – bem informar o aluno para que ele se sinta realizado pessoalmente. A aprendizagem é conseguida pela repetição, por várias vezes e de diferentes formas, dos conteúdos transmitidos, o que possibilita sua reprodução mecânica. (CAVALCANTI, 1991, p. 237).

Sendo assim, o ensino-aprendizagem, se configura por ser um processo, extremamente complexo, pautado por

[…] uma relação bilateral, uma relação de trocas de significados, uma relação dialógica, envolvendo intersubjetividade, afetividade, empatia e, ao mesmo tempo, oposição, confronto de ideias. É isso que caracteriza, também, o confronto entre a experiência sociocultural do aluno e o saber sistematizado. (LIBÂNEO, 1995, p. 5).

No entanto, essa relação bilateral, não se queda apenas a perspectiva do professor, enquanto difusor de conhecimentos técnico-científicos para os seus alunos, e nem tampouco de mobilizá-los a entender as suas necessidades mais imediatas. Ou seja, dentro desse processo nem é passivo o aluno, e nem muito menos o professor. O aluno é ativo, porque ele também é um sujeito do processo e, por isso, sua atividade mental e física é fundamental para a relação ativa dos objetos de conhecimento. Já na outra ponta dessa relação, temos a figura do professor, que, por conseguinte, é o outro sujeito ativo, pois é este quem terá o condão de fazer a mediação do aluno com aqueles objetos, ao passo que estes, são resultado de uma cultura já elaborada, cientificamente, pela humanidade, e por isso, considerados relevantes para a formação do aluno.

Em suma, dentro do processo de ensino-aprendizagem, há uma relação de interação entre o sujeito aluno e os objetos de conhecimento, que, por conseguinte, são mediados sob a direção do professor, que no efetivo exercício de suas atribuições conduz a atividade do sujeito, aluno, ante os objetos, outrora, elaborados pela humanidade, visando à construção do seu próprio conhecimento.

Para Libâneo, essa visão leva a uma atitude sócio construtivista do processo de ensino-aprendizagem, ao passo que

É sócio porque compreende a situação de ensino-aprendizagem como uma atividade conjunta, compartilhada, do professor e dos alunos, como uma relação social entre o professor e alunos ante o saber escolar. É construtivista porque o aluno constrói, elabora, seus conhecimentos, seus métodos de estudo, sua afetividade com a ajuda da cultura socialmente elaborada, com a ajuda do professor. (LIBÂNEO, 1995, p. 6).

Não obstante, essa atitude sócio construtivista não é perfeita, haja vista que os seus pares não são perfeitos, e em decorrência dessa condição o processo de ensino-aprendizagem está sujeito a imperfeição, sendo que a está damos o nome de déficit de ensino-aprendizagem. Que dentro de uma concepção reversa, não deixa de ser um processo pedagógico, e nem muito menos descontínuo e irrecíproco, mas, que em decorrência de uma falha, inerente ao próprio Sistema Educacional Brasileiro, e não a uma desordem ou transtorno de aprendizagem, faz com que o indivíduo deixe de assimilar, entender e colocar em prática aquilo que lhe é ensinado.

Já com relação ao termo polivalência, este, segundo o dicionário Houaiss (2001 apud CRUZ; NETO, 2012, p. 386), “[…] significa assumir múltiplos valores ou oferecer várias possibilidades de emprego e de função, a saber: ser multifuncional; que executa diferentes tarefas; ser versátil; que envolve vários campos de atividade; plurivalente; multivalente.”

Seria polivalente, então, a “[…] pessoa com múltiplos saberes, capaz de transitar bem em diferentes áreas.” (LIMA, 2007, p 64).

Não obstante, e conforme pontua Cruz, Ramos e Silva (2017, p. 1191),

O termo polivalência, por sua vez, tem sido comumente usados no contexto do mundo do trabalho, requisitado pelo discurso neoliberal no período pós-crise do capitalismo. Designa a capacidade de o trabalhador poder atuar em diversas áreas, podendo caracterizar ainda um profissional pautado pela flexibilização funcional. Esse entendimento da polivalência tem, por vezes, exercido certa influência na visão que se faz do professor/a dos anos iniciais quando há a referência de que ele tem de cumprir múltiplas funções aproximando-se assim de uma visão de profissional de competência multifuncional.

Assim sendo, e ainda de acordo com o entendimento de Cruz, Ramos e Silva (2017), salutar se faz reconhecer tanto o processo de ensino-aprendizagem quanto à polivalência, não apenas como organizações curriculares, mas também como elementos de configuração da profissionalidade do docente que atua na II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, de onde se extrai a concepção de professor polivalente.

Nesse contexto, a polivalência se coaduna como parte de um processo histórico no qual são definidas concepções sobre a educação, a escola, o conhecimento e a formação profissional. Atualmente, “[…] esta denominação de professor polivalente traz consigo uma série de representações que nem sempre estão associadas ao que se definiu sobre a polivalência como princípio de formação e atuação daquele profissional.” (CRUZ, RAMOS; SILVA, 2017, p. 1187), haja vista, que a sua gênese, remonta não apenas ao período da ditadura militar, mas um a caráter, puramente, economicista de relação custo-benefício, tal como persevera Cruz (2012, p. 2900-2901),

[…] a noção de polivalência estaria associada a um sentido generalista e superficial de trato com os conteúdos curriculares denotando uma relação economicista de relação “custo-benefício” sob a influência de se suprir um déficit de professores para atuarem na crescente população escolar […].

Diante dessa perspectiva, ganha notoriedade o caráter histórico da legislação educacional, que ainda tem se colocado como uma ferramenta de compreensão e de diálogos entre a relação de tempos e espaços que buscam diferenciar-se por intermédio de ideias, discursos, proposições e forças ideológicas, que nem sempre serão convergentes. Mas, independentemente das divergências, uma coisa há que ser ponderada, qual seja, “[…] um estudo que tem a legislação como corpus documental necessita considerar a lei […]”, não apenas “[…] como ordenamento jurídico, mas também como linguagem e prática social.” (FARIA FILHO, 1998, p. 92). Ainda nessa linha de raciocínio, reconhecer

[…] que a indicação da polivalência e a caracterização de professor polivalente passa pela compreensão de que esses conceitos integram as leis sendo estas configuradas com o ordenamento e a instituição de determinadas relações sociais as quais, por conseguinte, podem servir de inspiração de novas práticas mediante a apropriação e ação dos sujeitos. (FARIA FILHO, 1998, apud CRUZ; RAMOS; SILVA, 2017, p. 1187).

Todavia, e mesmo considerando a lei, não apenas, “[…] como ordenamento jurídico, mas também como linguagem e prática social […]” (FARIA FILHO, 1998, p. 92), sobre o professor da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, existe uma sobrecarga, que não pode ser ignorada, ao passo que sobre este, pesa a responsabilidade de lecionar as diferentes áreas do conhecimento, intrínsecas ao componente curricular.

Apesar de o professor polivalente ter o dever de lecionar diferentes áreas do componente curricular, a sua profissionalidade, significa além de saber ensinar as diferentes áreas do conhecimento, “[…] é também saber se apropriar de valores inerentes ao ato de ensinar ‘crianças pequenas’, interagir e comunicar-se qualitativamente com os educandos.” (LIMA, 2007, p. 65). Sendo assim,

[…] a polivalência constituiu o cerne do trabalho do professor dos anos iniciais, justamente porque esse profissional trabalha, predominantemente, com a formação do ser humano. Formação essa constituída de várias dimensões, que requer um olhar multirreferencial, o que a remete, por conseguinte, a uma prática interdisciplinar. (LIMA, 2007 apud CRUZ e NETO, 2012, p. 389).

Nessas circunstâncias, e ainda de acordo com o entendimento de Lima (2007, apud CRUZ e NETO, 2012, p. 389) deve ser evitado a “[…] formação de um “especialista” para atuar em um único ano dos ciclos de escolarização inicial”. Pois, de acordo com a pesquisadora, essa respectiva “[…] especialização pode gerar um processo de responsabilização do outro, seja pelo fracasso ou pelo sucesso do aluno no processo de alfabetização.” (LIMA, 2007 apud CRUZ e NETO, 2012, p. 389).  Por conta disso, os professores da II Etapa da Educação Básica – Anos Inicias, são duramente criticados pelos professores da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, por receberem alunos que ainda não se apropriaram do sistema de escrita alfabética.

Eis aqui o gargalo salientado por Guedes (2018 apud FERREIRA, 2018, p. 6), quando este ao se referir a II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, disse: “[…]. Precisa ser explicado o que acontece nessa etapa. […]”. Qual seja: o fato de professores da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, receberem alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, que ainda não se apropriaram do sistema de escrita alfabética.

Outrossim, estaria este déficit de ensino-aprendizagem inerente ao processo de alfabetização e letramento dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, e que se faz apercebido nos Anos Finais, sendo acometido, não pela polivalência, mas por uma suposta inobservância à BNCC?

Nessa perspectiva, o trabalho, em voga, justifica-se pela necessidade de conhecer as razões, sejam elas históricas, pedagógicas, e até mesmo legais pelas quais os alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, em geografia, apresentam um baixo rendimento escolar no que perscruta a apropriação do sistema de escrita alfabética, forjada, outrora, dentro de uma relação de ensino-aprendizagem, por um professor polivalente.

Diante desse quadro de instabilidade educacional, que se instaura sobre Sistema Educacional Brasileiro, torna-se perceptível que o problema em questão tem a sua gênese na II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais. O que me erigiu a indagar: O déficit de ensino-aprendizagem, supostamente, acometido pela polivalência ao processo de alfabetização e letramento dos alunos que hoje estudam na II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, em geografia, seria por inobservância à BNCC?

Por isso, e como uma possível hipótese para o problema em tela, especula-se uma suposta inobservância da BNCC, à II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, no que perscruta a apropriação do sistema de escrita alfabética, se perfazendo esta como um fator gerador para que a polivalência seja considerada como a responsável pelo déficit de ensino-aprendizagem dos alunos que hoje estudam na II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, em geografia.

Assim sendo, e para que este déficit de ensino-aprendizagem, supostamente acometido pela polivalência, por uma inobservância específica furtada à BNCC, seja de fato, estudado, se faz imperioso e salutar esculpi-lo através de um objetivo geral, qual seja:

Demonstrar se o déficit de ensino-aprendizagem, supostamente acometido pela polivalência ao processo de alfabetização e letramento dos alunos que hoje estudam na II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, em geografia, seria por inobservância à BNCC.

Outrossim, e com o intuito de alinhavar a estes, subsídios que coadunem com a sua máxima essência, mister se faz suscitar os conseguintes objetivos específicos:

a) Investigar, a luz de fatos históricos, a adequação da polivalência enquanto modelo de organização do trabalho, e a sua posterior inserção no Sistema Educacional Brasileiro;

b) Verificar, dentre as prescrições normativas elencadas pela BNCC, qual delas, enquanto proposta pedagógica lograria uma inobservância, de modo a corroborar para com o déficit de ensino-aprendizagem dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais; e

c) Inferir, a luz do Direito Constitucional e Administrativo se a natureza jurídica dispensada a BNCC corroboraria para tornar inobservável algumas das suas prescrições normativas, perante o Sistema Educacional Brasileiro.

Não obstante, o percurso metodológico, quedou-se a uma profícua integração entre as pesquisas bibliográfica e documental. A primeira contribuiu para uma leitura crítica dos documentos, coletados por meio da segunda. Portanto, a associação desses dois tipos de pesquisas é imprescindível, pois, com a base teórica da pesquisa bibliográfica há uma minimização da possibilidade de surgirem leituras problemáticas dos componentes que constituíram o documento.

No procedimento da coleta de dados, foram usadas fontes documentais em relação à legislação educacional brasileira, tais como: a Constituição Federal de 1988; a BNCC; o PNE (Plano Nacional de Educação); a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), e bem como pareceres e resoluções, tanto do antigo Conselho Federal de Educação quanto do atual Conselho Nacional de Educação.

Com relação às fontes bibliográficas, o trabalho em tela fez menção dos seguintes estudos: Lima (2007); Ferreira (1982); Cruz. Ramos. Silva (2017); Brzezinski (2008); Candau (1987); Di Pietro (2004) e dentre outros, ao passo que, essas fontes foram significativas para que se pudesse compreender o déficit de ensino-aprendizagem dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, em geografia.

Quanto à obtenção das análises e dos resultados, a seção em tela, teve por finalidade inquirir, se a natureza jurídica dispensada a BNCC, pela Administração Pública Direta, corroboraria para furtar-lhe a observância devida perante o Sistema Educacional Brasileiro. No entanto, e para que essa averiguação se tornasse viável, foi imprescindível a submissão da BNCC ao crivo hermenêutico tanto do Direito Constitucional quanto do Direito Administrativo.

Já nas considerações finais, teve-se por concluso que a improficiência dos sistemas de escrita alfabética e aritmética dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, em geografia, são motivados, não pela polivalência, mas por uma inobservância específica furtada à BNCC, pela ausência de uma forma, enquanto ato administrativo, que lhe faça ser observável, perante o Sistema Educacional Brasileiro, no tocante a produção imediata de efeitos jurídicos.

3. A POLIVALÊNCIA ENQUANTO MODELO DE ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO NO SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO

Com o intuito de investigar, a luz de fatos históricos, a adequação da polivalência, enquanto modelo de organização do trabalho, no Sistema Educacional Brasileiro, indubitavelmente, temos que fazer menção do toyotismo, que de acordo com site Significado (2019, p. 1-2), trata-se de “[…] um modelo de produção industrial que visa o princípio da acumulação flexível, evitando principalmente os desperdícios ao longo do processo. […]”. Não obstante, e ainda de acordo com o site Significado (2019), dentro dessa organização laboral, as atividades são divididas em células, com escalas de trabalhadores não especialistas, mas polivalentes, o que demonstra aptidão para assumirem qualquer posto de trabalho dentro da empresa, de acordo com as necessidades que vão surgindo.

3.1 A INSERÇÃO DA POLIVALÊNCIA NO SISTEMA EDUCACIONAL

Buscando inspiração no Modelo Japonês, que vislumbrou na polivalência um subterfúgio para satisfazer aos anseios do capitalismo financeiro, ultrajado de Terceira Revolução Industrial, o Sistema Educacional Brasileiro, segundo Nascimento (2012), também incorpora o termo polivalência e/ou polivalente, contudo, no período que compreende a ditadura militar, mais especificamente em outubro de 1964, e que a princípio, foi apresentado, pela primeira vez, pelo Conselho Federal de Educação, a partir de uma Indicação do Conselheiro Newton Sucupira.

Apesar desta Indicação não possuir número, ela foi intitulada como “Sobre o exame de suficiência e formação do professor polivalente para o ciclo ginasial”, segundo Nascimento (2012), e que, por conseguinte, trouxe em caráter experimental à licenciatura curta sob a justificativa de que, “[…] a escola média brasileira [vinha] se defrontando com sério obstáculo ao seu processo de expansão, isto é, o sensível déficit de pessoal qualificado, o que obriga a improvisação de professores em detrimento dos padrões de ensino.” (SUCUPIRA, 1964, p. 107).

“A perspectiva era a do mínimo por menos, isto é, o mínimo de qualificação necessária ao exercício da atividade docente pelo menor custo e tempo possíveis. Nesta perspectiva mais valeria uma formação aligeirada do que formação alguma.” (NASCIMENTO, 2012, p. 341).

Na supracitada Indicação, o relator apresenta os setores das Ciências da Natureza e da Matemática como os mais carentes em termos de formação de professores e defende “[…] a criação de um professor polivalente para o ciclo ginasial, de Ciências Naturais e Matemática e Ciências Sociais”. Segundo (SUCUPIRA, 1964, apud NASCIMENTO, 2012, p. 341-342).

Segundo o entendimento de Sucupira (1964),

Esta figura do professor polivalente se justificaria sob vários aspectos: em primeiro lugar o professor ginasial não há de ser um especialista puro; em segundo lugar, do ponto de vista pedagógico formativo o ideal seria que, no primeiro ciclo, o mesmo mestre se ocupasse de várias matérias; finalmente, porque contribuiria para resolver o problema da falta de professores. (SUCUPIRA, 1964, p. 111).

Todavia, “O sistema educacional brasileiro deparava-se, assim, com o grande desafio de preparar em curto prazo um número de professores, que suprissem as necessidades do magistério em termos não só de quantidade, e como também de qualidade.” (FERREIRA, 1982, p. 9).

É sobre esta perspectiva que se queda a Indicação de Sucupira, ou seja, uma improvisação de professores, em detrimento dos padrões de qualidade do ensino que deveria ser ofertado aos alunos da escola pública brasileira.

Depois de 64, a ideia de polivalência só é de fato retomada em 1972, por ocasião do Parecer n° 349/72 ao prescrever que o professor polivalente seria aquele que atua do 1º aos 2º graus, podendo ministrar várias disciplinas, consolidando, dessa forma, a idealização de professores generalistas.

Todavia, e consoante o entendimento de Cruz, Ramos e Silva (2017, p. 1189), o “[…] termo polivalência ou polivalente no período que compreende o governo militar […]”, ganha uma nova abordagem ao ser re-apresentado pelo Conselho Federal de Educação, a partir das indicações do Conselheiro Valnir Chagas, por intermédio da Indicação do CFE de nº 23/73.

Nela foi proposta a ideia de uma

[…] polivalência para afirmar um núcleo comum nos currículos a partir da compreensão de que o professor não é um “tarefeiro” e precisa vivenciar uma formação que lhe garanta compor junto ao processo educativo, a dimensão da preparação integral do aluno, dos conteúdos das matérias a serem ensinadas e dos métodos apropriados para atender a tais especificidades. (CRUZ; RAMOS; SILVA, 2017, p. 1189).

A partir de então, esta respectiva Indicação, fomenta “[…] a implementação das licenciaturas curtas que além de refletirem um cerceamento ideológico, característico do governo militar, reduzindo o tempo de preparação intelectual […].” (CRUZ; RAMOS; SILVA, 2017, p. 1189).

Sendo assim, e de acordo com Candau (1987), a Indicação n° 23/73 do CFE institui as licenciaturas polivalentes de Ciências e Educação Artística. Sendo Educação Artística regulamentada pela Resolução nº 23/73 (de mesmo número da Indicação), e Ciências pela Resolução nº 30/74.

Só lembrando, que em 1964, essa respectiva Indicação, de acordo com Cruz (2012, p. 2898), “[…] já havia sido feita pelo, então Conselheiro Newton Sucupira, […], visando à formação de professores para o antigo curso ginásio, nas áreas de Letras, Estudos Sociais e Ciências, e que posteriormente foi retomada pelo Conselheiro Valnir Chagas.”

Diante desse cenário, “Assiste-se, assim, a um esfacelamento da formação docente para o ensino dos anos iniciais e escolarização como para os estudos em nível médio, na medida que foi permitida e organizada uma base superficial de conteúdos de formação, […].” (CRUZ, 2012, p. 2898).

De sobre modo, não podemos esquecer que, nesse período, o Brasil vivencia o regime militar, onde os presidentes militares não limitaram esforços de repressão a população brasileira, principalmente no que tange a educação. Um exemplo claro, segundo a concepção de Cruz (2012) foi o que aconteceu com as disciplinas de história e geografia, ao sofreram significativas mudanças com a implementação da Lei nº 5.692/71 que priorizou conteúdos técnicos de cunho prático, utilitário e experimental, em detrimento de uma formação holística do aluno, que deveria ser arrimada por meio de conhecimentos sobre o meio social, econômico, político e cultural o que descaracterizou tanto o ensino de história, quanto o ensino de geografia, que, por conseguinte, foram substituídos pela área de estudos sociais, salienta.

Outrossim, todos os ordenamentos jurídicos, publicados à época, pareciam esfacelar a educação, principalmente no tocante a formação docente, que, por intermédio do Parecer n° 349/72 instituiu duas modalidades específicas para o magistério, sendo “[…] uma com duração de três anos que habilitaria a lecionar até a 4ª série e outra com a duração de quatro anos que habilitaria para o magistério até a 6ª série do 1º grau.” (CRUZ; RAMOS; SILVA, 2017, p. 1189).

Mas, antes disso, a Lei nº 5.692/71, já havia estipulado uma nova formação para os professores das séries iniciais, ao tipificar que a habilitação específica para o exercício do magistério seria organizada por atividades, a partir do 1° grau.

Mas que atividades seriam essas? E de que forma tais deveriam ser organizadas?

Estas indagações ficaram por conta do Parecer nº 853, de 12 de novembro de 1971, e pela Resolução nº 8 de 1º de dezembro do mesmo ano, ambos do Conselho Federal de Educação. No entanto, e de acordo com Castellani Filho (1988, p. 6), a atividade parecia ganhar o caráter de um “[…] fazer prático não significativo de uma reflexão teórica […]”.

Contudo, o Parecer nº 853, de 12 de novembro de 1971, trouxe a lume as pretensões do Conselho Federal de Educação, no que concernia em como as matérias deveriam apresentar-se, ao passo que tais foram organizadas sob três pilares, quais sejam: em atividades, áreas de estudo e disciplinas.

Quem também discorre sobre esse assunto, é Mimesse (2007), ao suscitar que,

Nas atividades, as aprendizagens deveriam ocorrer a partir de experiências concretas; já nas áreas de estudo, as situações concretas seriam equilibradas com os conhecimentos sistemáticos, além de se efetuar a integração de conteúdos afins. Nas disciplinas, a aprendizagem deveria se desenvolver por meio do conhecimento sistemático. (MIMESSE, 2007, p. 107).

Nesse diapasão, e conforme prescreve Cruz (2012, p. 2899-2900),

Há, portanto, uma indicação implícita de que o nível de ensino em que, predominantemente, há o atendimento realizado às crianças poderia efetivar o estudo das matérias através de atividades, para assim se adequar às necessidades e possibilidades concretas de desenvolvimento dos alunos.

 O que se percebe, é que existe uma inclinação tendenciosa que paira sobre o ensino dispensado às crianças, onde o mesmo para ter efetividade deveria se materializar por intermédio de atividades que propiciassem o pleno desenvolvimento do aluno.

Sendo assim, e nessa linha de raciocínio, o Conselho Federal de Educação através da publicação do Parecer n° 853/71, por mais uma vez dava a entender que o professor dos anos iniciais do ensino fundamental deveria quedar-se uma visão generalista e superficial do ensino para com o trato das disciplinas que compunham a grade curricular da escola pública, ao passo que o aprofundamento destas deveriam ficar a cargo dos professores de áreas específicas.

Isso, de certa forma, nos remete a uma abordagem tecnicista, onde o professor seria um mero articulador de técnicas, que sob a chancela da cartilha nortearia o controle da aprendizagem do aluno em sala de aula.

Nesse ínterim, Sarmento (1994) declara que esta abordagem tecnicista pode descaracterizar o fazer docente, “[…] pela intromissão de procedimentos de controle técnico, pela sofisticação dos processos de gestão e pela normatização e estandardização dos processos pedagógicos de ensino e avaliação, designadamente com currículos de base condutista.” (SARMENTO, 1994, p. 40).

Para reforçar esse fazer pedagógico o Conselho Federal de Educação, publicou o Parecer 540/77, onde o mesmo declara o seguinte: “A Educação Artística não se dirigirá, pois, a um determinado terreno estético.”, sendo esta ministrada, “[…] preferencialmente polivalentes no 1º grau”. (CFE, 1977, p. 138-139).

Diante de todas essas mudanças que foram dispensadas a educação, por intermédio do Poder Executivo durante o regime militar, seja por meio de leis outorgadas, dado ao “[…] gradativo fechamento político do país, […]” (NASCIMENTO 2012, p. 1), ou por meio de Indicações e/ou Pareceres do próprio Conselho Federal de Educação, fica evidenciado que a polivalência, no Sistema Educacional Brasileiro, segundo Cruz (2012, p. 2900), permeou “[…] um sentido generalista e superficial de trato com os conteúdos curriculares denotando uma relação economicista de relação “custo-benefício sob a justificativa de se suprir o déficit de professores […]”, e que deveriam atuar junto à crescente demanda de alunos no território nacional.  

3.2 O PROFESSOR POLIVALENTE NOS DOCUMENTOS OFICIAIS

Os Referenciais Curriculares para a Formação de Professores, inerente ao ano de 1998, ainda que de modo preliminar, fez menção do termo polivalente para se referir ao educador que atua na II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais. No entanto, os Referenciais, para o ano de 2002, rotulam esse respectivo educador como: professor multidisciplinar.

De acordo com Censo Escolar da Educação Básica de 2007, realizado pelo Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira), por meio de um estudo exploratório, o professor da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais -, leciona cinco ou mais disciplinas, por isso: professor unidocente (INEP, 2007)[3]. Apontando para um professor multidisciplinar que passeia por todas as áreas do conhecimento científico que estão atreladas ao componente curricular da escola pública.

Infere-se com isso, que o efetivo exercício profissional atribuído pelo Inep, ao professor multidisciplinar perscruta uma perspectiva muito mais quantitativa do que qualitativa, contrariando, a princípio, os próprios referencias do Conselho Nacional de Educação, haja vista, que a multidisciplinaridade se materializa na aglutinação com os vários saberes.

Apesar do Inep, ter atribuído uma perspectiva quantitativa ao efetivo exercício profissional do professor multidisciplinar, contudo, tal posicionamento, parece não ter afetado a postura e nem muito menos os referenciais, esculpidos pelo próprio Conselho Nacional de Educação, que por intermédio do Parecer CNE/CEB n° 5/97, faz inferência de uma perspectiva de caráter qualitativo em detrimento de um caráter quantitativo.

De certo modo, o que foi aludido pelo Inep, e negado pelo Conselho Nacional de Educação, em momento nenhum contraria a praxe diária dos professores polivalentes da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, que para darem efetivo exercício funcional ao seu labor são obrigados a ministrarem várias disciplinas.

Todavia, e em dissonância com o Inpe, Brzezinski (2008), ignora a praxe pedagógica inerente ao efetivo exercício do professor polivalente, em sala de aula, e assume uma postura conservadora alinhando-se ao Conselho Nacional de Educação, ao afirmar que o professor multidisciplinar possui um caráter muito mais qualitativo do que quantitativo, o que é intrínseco a uma prática unidocente que, por conseguinte, deve privilegiar o desenvolvimento de uma postura científica, ética, política, didática e técnica.

Nesse contexto, são polivalentes todos os professores da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, que ministram diferentes áreas do conhecimento intrínsecas ao componente curricular do aluno.

Todavia, o Parecer CNE/CEB n° 5/97 não deixa claro o motivo pelo qual dispensa-se apenas um único professor a II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, dando a entender que o sentido generalista da polivalência queda-se muito mais para uma perspectiva de trabalhador polivalente re-significada pela reestruturação produtiva, pautada na teoria do capital humano, salientam Cruz, Ramos e Silva (2017, p. 1188)[4], e que, por conseguinte, foram acentuadas pelas reformas de Estado, em detrimento à uma explicação mais pedagógica dessa respectiva Indicação.

Noutro diapasão, o Decreto Presidencial n° 3.276/99, no §2° do Artigo 3º, ressalta que “[…] a formação em nível superior de professores para atuação multidisciplinar, destinada ao magistério na Educação Infantil e nos anos iniciais do Ensino Fundamental, far-se-á exclusivamente em cursos normais superiores”. (BRASIL, 1999, p. 1).

Destarte e como era de se esperar, este respectivo documento, provocou um descontentamento da categoria do magistério, no que concerne à formação dos professores que atuam junto aos anos iniciais de escolarização, o que, por conseguinte, ignorou a experiência acumulada dispensada pelos cursos de pedagogia, que por sua natureza, habilitava esse profissional, passando a atribuir grande importância a uma instituição ainda inexistente.

Por pressão social o Decreto Presidencial n° 3.276/99, é substituído pelo Decreto nº 3.554, de 7 de agosto de 2000 que lhe dá nova redação, trocando o termo “exclusivamente” pelo “preferencialmente”. Mais tarde, estes respectivos institutos perdem a sua razão de ser, com a promulgação Resolução CNE/CP nº 1, de 15 de maio de 2006, que “Institui Diretrizes Curriculares Nacionais para o Curso de Graduação em Pedagogia, na modalidade licenciatura”, onde no caput do Artigo 4° prescreve-se o seguinte:

Art. 4º O curso de Licenciatura em Pedagogia destina-se à formação de professores para exercer funções de magistério na Educação Infantil e nos anos iniciais do Ensino Fundamental, nos cursos de Ensino Médio, na modalidade Normal, de Educação Profissional na área de serviços e apoio escolar e em outras áreas nas quais sejam previstos conhecimentos pedagógicos. (CNE, 2006, p. 2).

É mister ressaltar que os sistemas educacionais recebem, diuturnamente, uma grande influência do sistema econômico, engendrando tanto uma desqualificação quanto uma atomização das tarefas, a serem consubstanciadas no âmbito da produção do trabalho.

Nesse sentido “A flexibilidade e polivalência da classe trabalhadora possibilita que uma mesma pessoa seja responsável pelo manejo e controle de várias má­quinas, ao contrário do modelo fordistano no qual devia atender apenas a uma tarefa.” (SANTOMÉ, 1998, p. 7).

Com isso percebe-se que os discursos oficiais e as reformas educacionais se baseiam em ideias e interesses gerados por esferas da vida econômica e social. Esse discurso, por vezes e de acordo com o entendimento de Cruz (2012), tem sido chamado de neoliberal, ao passo de evocar a polivalência como um atributo contemporâneo, inerente a um trabalhador que se adapta a contextos diversos e que, por conseguinte, é possuidor de várias competências que lhe permitem atuar em diversas áreas de trabalho, aumentando a produtividade que se encontra aliada à eficiência.

Todavia, e apesar da polivalência ser tomada como um atributo, designado para rotular a capacidade de um determinado trabalhador, em poder atuar nas mais diversificadas áreas no mundo do trabalho, e por conta disso ser ufanado como o possuidor de competências múltiplas que lhe permita transitar por diferentes postos de trabalho dentro de uma fábrica, graças à divisão social do trabalho e aos avanços tecnológicos que foram vivenciados pela humanidade a partir do terceiro quartel do século XX, com o advento da Terceira Revolução Industrial, não podemos nesse mesmo diapasão, considerar a escola como uma fábrica e o professor como um operário que foi treinado para exercer várias funções com o propósito de nutrir, única e exclusivamente, a manutenção da propriedade privada dos meios de produção, intrínseco ao sistema capitalista.

Não podemos tratar a escola como se a mesma fosse uma fábrica, pois se tratam de instituições extremamente distintas no que concerne a sua natureza. Todavia e ainda que estas num dado momento de suas histórias, tenham por semelhantes determinados princípios e metas com características comuns, e isso por força de regimento interno, tais como assiduidade e eficiência, contudo, o objeto nuclear de suas produções são eminentemente distintos, considerando que a fábrica fabrica bens de consumo, sejam eles duráveis ou não, mas sempre servindo a interesses estritamente econômicos, fomentados pelo capitalismo industrial e financeiro, ao passo que a escola não fabrica, mas forma pessoas, servindo a interesses estritamente sociais.

Por vezes, esse entendimento acerca da polivalência, absorvida pela sociedade, tem servido tão-somente para macular a imagem do professor da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, ao creditar sobre ele uma responsabilidade exacerbada como o possuidor de “[…] múltiplos saberes, capaz de transitar bem em diferentes áreas.” (LIMA, 2007, p. 64), criando assim, um verdadeiro estereótipo sobre a visão que se faz deste educador, ao imputar-lhe o cumprimento de múltiplas funções, a exemplo do inciso VI do Artigo 5° da Resolução CNE/CP nº 1, de 15 de maio de 2006, que diz o profissional formado em pedagogia, deve estar apto a “[…] ensinar Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, História, Geografia, Artes, Educação Física, de forma interdisciplinar e adequada às diferentes fases do desenvolvimento humano;” (CNE/CP, 2006, p. 2).

O professor da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, no decorrer do seu efetivo exercício profissional, em sala de aula, é obrigado a suportar responsabilidades, que, por conseguinte, encontram-se adstritos a sua capacidade acadêmica, ainda que teoricamente o tenha sido contratado e/ou concursado para satisfazer tais exigências. Pois, não apenas a lei, mas também certas doutrinas convergem em rotulá-lo como o possuidor de “[…] múltiplos saberes, capaz de transitar bem em diferentes áreas.” (LIMA, 2007, p. 64), em nome da polivalência, no entanto, não o é. Pois o discurso neoliberal que foi proposto durante o período pós-crise do sistema capitalista, passa a ditar as regras do Sistema Educacional Brasileiro, a ponto de equiparar um professor a um operário de fábrica, considerando que este serve aos interesses daqueles que são os detentores da propriedade privada dos meios de produção, e aqueles, como já mencionado, servem a interesses supra capitalistas, que se emergem não apenas como direitos difusos e coletivos, mas, acima de tudo, como um direito fundamental ao ser humano.

Contudo, e mesmo diante dessa tensão que se propala, aos vermos o sistema capitalista ditando condutas para o Sistema Educacional Brasileiro, não podemos desviar o nosso olhar sobre àquele a quem serão dispensadas todas as cartilhas oriundas do componente curricular: o aluno. 

3.3 POLIVALÊNCIA: SOB NOVA PERSPECTIVA 

Entre os anos de 1999 e 2000, algumas legislações permearam o cenário educacional brasileiro, por meio de duas publicações, a saber: a Resolução CNE/CP nº 1/99 e o Parecer CNE n° 11/2000, sendo ambas tomadas como basilares de organização curricular dos cursos destinados tanto ao exercício profissional quanto a formação dos professores atuantes da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, seja: na modalidade da Educação Regular e/ou na modalidade da Educação de Jovens e Adultos.

Pela ordem cronológica, a Resolução CNE/CP nº 1/1999, preconiza que os cursos de licenciaturas que tenham por objeto à docência, deverão ser organizados por meio de habilitações polivalentes. Outrossim, as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação de Jovens e Adultos, regulamentada pelo Parecer CNE n° 11/2000 preconiza uma qualificação multidisciplinar e polivalente para os docentes que atuam nesta modalidade.  Onde polivalente estaria associado à presença de um único educador por sala de aula, ao passo que a multidisciplinaridade se refere ao quantitativo de disciplinas que o educador deve dominar para dar efetivo exercício as suas atribuições funcionais.

O que se percebe, ante as publicações legais, é que as habilitações polivalentes, insurgidas a partir da década de 70, tais como as Indicações de n° 23/73 e n° 30/74, todas do antigo Conselho Federal de Educação, ainda lograriam espaço nas Indicações publicadas no final do século XX, posicionamento que logo mais, sofreria alterações com o advento dos Referenciais Nacionais para Formação dos Professores da Educação Básica, em 2002.

Já as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação de Professores da Educação Básica, em Nível Superior, Curso de Licenciatura e de Graduação Plena amparada pelo Parecer CNE/CP nº 9/2001, traz à baila uma discussão de suma importância quanto aos cursos de formação para professores multidisciplinares, ao dispensarem para este um trato superficial para com os conhecimentos que deveriam ser dominados com propriedade, pelo docente em sala de aula.

Realidade diferente, depreende-se dos cursos de licenciaturas voltados para áreas específicas do conhecimento, que ao capacitarem o seu corpo discente, dispensam a este uma supervalorização dos conteúdos.

Para não nos quedarmos a uma mera especulação, vejamos o que diz o próprio Parecer CNE/CP nº 9/2001, ao prescrever

[…] que os ingressantes nos cursos superiores, em geral, e nos cursos de formação de professores, em particular, têm, muitas vezes, formação insuficiente, em decorrência da baixa qualidade dos cursos da educação básica que lhes foram oferecidos. Essas condições reais, nem sempre são levadas em conta pelos formadores, ou seja, raramente são considerados os pontos de partida e as necessidades de aprendizagem desses alunos.

Para reverter esse quadro de desconsideração do repertório de conhecimentos dos professores em formação, é preciso que os cursos de preparação de futuros professores tomem para si a responsabilidade de suprir as eventuais deficiências de escolarização básica que os futuros professores receberam tanto no ensino fundamental como no ensino médio. […]

 Os cursos de formação de professores para atuação multidisciplinar, geralmente, caracterizam-se por tratar superficialmente (ou mesmo não tratar) os conhecimentos sobre os objetos de ensino com os quais o futuro professor virá a trabalhar. (CNE, 2001, p. 21).

Infere-se do Parecer, supracitado, uma importante preocupação do Conselho Nacional de Educação, quanto aos “[…] cursos de formação de professores para atuação multidisciplinar, geralmente, caracterizam-se por tratar superficialmente (ou mesmo não tratar) os conhecimentos sobre os objetos de ensino […]” (CNE, 2001, p. 21), ao passo que para reverter essa situação, será necessário que os cursos de formação de professores “[…] tomem para si a responsabilidade de suprir as eventuais deficiências de escolarização básica que os futuros professores receberam tanto no ensino fundamental como no ensino médio.” (CNE, 2001, p. 21).

Já a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação), em seu Artigo 63, garante essa autonomia para os cursos de preparação dos futuros professores, tal como se preconiza:

Art. 63. Os institutos superiores de educação manterão:

I – Cursos formadores de profissionais para a educação básica, inclusive o curso normal superior, destinado à formação de docentes para a educação infantil e para as primeiras séries do ensino fundamental; (BRASIL, 1996, p. 26).

Não obstante, o que se percebe é que, se as Faculdades e/ou as Universidades não dispensaram no passado, continuarão a não dispensar no presente, e indubitavelmente, também não dispensarão no futuro uma formação acadêmica adequada àquele que, por mérito, chamamos de pedagogo, e que posteriormente atuará em sala de aula como professor da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, em quem cujo atributo multidisciplinar, ora reivindicado, deverá, ou pelo menos deveria se manifestar a polivalência, que segundo o Parecer CNE/CEB n. 16 (1999, p. 37) é “[…] o atributo de um profissional possuidor de competências que lhe permitam superar os limites de uma ocupação ou campo circunscrito de trabalho, para transitar para outros campos ou ocupações da mesma área profissional ou de áreas afins.”

Com isso, depreende-se que a polivalência, conforme reza o Parecer, supracitado, é um o atributo conferido a um profissional que seja capaz de superar os limites de uma determinada ocupação. Mas, o que fazer ou como fazer, para que esse respectivo atributo se manifeste, mesmo diante de uma formação docente tão superficial?

Pois, o que se vislumbra é que a polivalência e/ou a multidisciplinaridade, longe está de cumprir os seus desígnios, e isso não é porque o professor da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais seja incapaz de lecionar, muito pelo contrário, pois quando olharmos para o front, o que vemos são verdadeiros heróis que incansavelmente lutam para dar vida, sentido e qualidade a uma educação que a séculos sofre descasos por parte daqueles que são responsáveis por administrá-la.

Mas, por que esse atributo não se manifesta? Teria ele deixado de existir?

Nenhum, nem outro. O grande problema que até hoje pesa sobre a polivalência, é o fato de esta ter surgido com o levante da ditadura militar, e que a vislumbrou, não como um atributo, propriamente dito, mas como um subterfúgio para contenção de gastos inerentes a gestão pública educacional brasileira, visando suprir um déficit significativo de professores que deveriam atuar frente grande demanda de alunos do ciclo ginasial Cruz (2012), em detrimento da sua verdadeira essência.

Diante desse contexto, por tempo desenhado pelos ditames do regime militar, a polivalência, a partir de então, prescrevia-se como um fazer pedagógico inerente a um educador que deveria atuar do 1° ao 2° graus, ministrando disciplinas diferentes, embasando a ideia de professores generalistas, tal como discorre Sucupira (1964, p. 107), “[…] a escola média brasileira [vinha] se defrontando com sério obstáculo ao seu processo de expansão, isto é, o sensível déficit de pessoal qualificado, o que obriga a improvisação de professores em detrimento dos padrões de ensino.”

Já nos anos 80, com o término da ditadura militar, a polivalência ainda persevera com o seu sentido generalista, mas quedando-se a uma perspectiva ressignificada pela reestruturação do capital humano, e que, doravante, ganhou força com as reformas do Estado, a partir da década de 90.

Todavia, e após décadas transcorridas – reitero -, ainda parece que a polivalência comunga dos anseios que foram vivenciados na década de 80 pela ressignificação da reestruturação do capital humano, em detrimento dos significativos avanços educacionais materializados com o advento da atual Carta Magna, onde por sua chancela também se acostaram diversas leis, resoluções e pareceres reconfigurando as competências pelas quais dariam tônica ao seu aludido atributo. E talvez tenha sido justamente aqui, diante de tantos avanços educacionais, que este professor, polivalente, possuidor de competências, tenha deixado de superar os limites de sua ocupação ou campo circunscrito, inerente ao núcleo cerne do seu efetivo exercício profissional.

Mas, em que circunstâncias?

Como ressaltado, anteriormente, o Sistema Educacional Brasileiro recebe, constantemente, uma salutar influência do sistema econômico, ensejando não apenas uma desqualificação, mas acima de tudo uma atomização das tarefas que são intrínsecas ao professor da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais. Ao passo que está respectiva atomização fica por conta de atribuições e/ou competências profissionais que são prescritas por ocasião da publicação de leis, e bem como por parte da homologação de resoluções e pareceres confeccionados por órgãos vinculados a União que, por sua alçada, possui competência privativa para legislar sobre Diretrizes e Bases da Educação.

Diante desses arcabouços jurídicos, materializados na condição de atribuições e/ou competências, que devem ser observados pelo professor da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, não podemos deixar de nos ater que, “[…] um estudo que tenha a legislação como corpus documental necessita […]”, antes de qualquer coisa, “[…] considerar a lei […]”, não apenas, “[…] como ordenamento jurídico, mas também como linguagem e prática social.” (FARIA FILHO, 1998, p. 92). E por conta disso, se faz oportuno suscitar: A polivalência se perfaz como sendo o atributo de um profissional, possuidor de competência, pela superação dos limites de uma ocupação ou campo circunscrito, inerentes ao domínio dos componentes curriculares aplicados em sala de aula, ou pela observância das atribuições e/ou competências evocadas por força de instrumentos normativos emanados pelo MEC (Ministério do Estado da Educação)?

Ou seja, como zelar pela observância de todas essas atribuições e/ou competências, inerentes ao educador da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais sem, contudo, conspurcar o principal atributo da polivalência, tipificado no inciso VI do Artigo 5° da Resolução CNE/CP nº 1, de 15 de maio de 2006, que “Institui as Diretrizes Curriculares Nacionais para o Curso de Graduação em Pedagogia, Licenciatura”? Qual seja: “[…] ensinar Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, História, Geografia, Artes, Educação Física, de forma interdisciplinar e adequada às diferentes fases do desenvolvimento humano;” (CNE, 2006, p. 2).

Haja vista, que ser professor multidisciplinar implica em estar apto para transitar por diferentes áreas do saber, e isso não se perfaz como uma tarefa simples. Contudo, “A definição do que um professor de atuação multidisciplinar precisa saber sobre as diferentes áreas de conhecimento não é tarefa simples.” (CNE, 2001, p. 38).

Nesse contexto, lecionar para a II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais é uma tarefa complexa e desafiante, considerando que o professor destes respectivos anos, para dar efetivo exercício à multidisciplinaridade que lhe é tocada por força do Parecer CNE/CP nº 9/2001, deverá trabalhar com diferentes áreas do conhecimento, mas isso não implica em dizer, que este profissional polivalente, “[…] tenha um conhecimento tão aprofundado e amplo como o do especialista por área de conhecimento. […]”, (CNE, 2001, p. 38).

Nesse contexto, o maior prejudicado, ainda não é o professor que atua na II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais. E quem seria este? O aluno. Este que durante os 5 (cinco) primeiros anos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, deverá, dentro de uma relação de ensino-aprendizagem, ser alfabetizado e letrado por um professor polivalente, ao passo que este, para dar efetivo exercício ao seu labor, precisará “[…] conhecer e dominar os conteúdos básicos relacionados às áreas de conhecimento que serão objeto de sua atividade docente […]”, (CNE, 2001, p. 38-39). No entanto, essa teoria não se coaduna com a prática, pois sobre o professor da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais pesa uma gama de atribuições e/ou competências a serem observadas e que, supostamente, estariam afetando o desenvolvimento do processo de alfabetização e letramento do seu respectivo aluno. Pois este, ao chegar na II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, será submetido à primeira avaliação diagnóstica, em geografia, que a princípio, teria por finalidade apurar os princípios geográficos que lhe foram ensinados ao longo dos Anos Iniciais, mas que no entanto, apenas servirá para diagnosticá-lo com um déficit de ensino-aprendizagem no tocante a apropriação do sistema de escrita alfabética. Sendo assim, reitero: como o aluno poderá crescer e se apropriar de conhecimentos técnico-científicos correlacionado ao ensino de geografia, se o mesmo ainda não domina o sistema de escrita alfabética?

Com tudo, e mesmo o aluno tendo transcendido dos Anos Iniciais para os Anos Finais da II Etapa da Educação Básica, com a ajuda do sistema, salutar se faz ressaltar que sobre si sobrevirá várias mudanças, e provavelmente a mais significativa delas lhe seja posta como uma “faca de dois gumes”, pois, a partir de então, ele não mais terá como referência a presença de um professor polivalente, mas sim a destra cognitiva de vários outros professores de áreas, voltadas, estritamente, para conhecimentos específicos. E para que o trabalho destes sejam, de fato, desenvolvidos, se faz necessário que esses egressos já tenham sido firmados e consolidados sobre uma forte base educacional, consoante ao processo de alfabetização e letramento, para que assim, estejam aptos a crescer em conhecimentos técnico-científicos, superando uma posterior evasão escolar.

4. ANÁLISES E RESULTADOS

A seção em curso se quedará a uma perspectiva jurídica a cerca de uma suposta inobservância, que a princípio estaria sendo furtada à BNCC, e que talvez esteja comprometendo todo processo de alfabetização e letramento dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais.

Para tanto, será mister, inquirir se a natureza jurídica dispensada a BNCC, pela Administração Pública Direta, corroboraria para furtar-lhe a observância devida por parte do Sistema Educacional Brasileiro. Outrossim, e para que essa averiguação se torne viável, será imprescindível, a submissão da BNCC ao crivo hermenêutico tanto do Direito Constitucional quanto do Direito Administrativo.

4.1 OS MARCOS LEGAIS DA BNCC

Na Carta Magna de 1988, em seu Artigo 205, o Legislador Constituinte, reconhece que “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.” (BRASIL, 1988, p. 107).

Para atender a tais finalidades no âmbito da educação escolar, a mesma Carta Magna de 88, em seu Artigo 210, também reconheceu a necessidade de que fossem “fixados conteúdos mínimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacionais e regionais” (BRASIL, 1988, p. 109).

Com base nesses preceitos constitucionais, a LDB, no Inciso IV do Artigo 9º, afirma que é de incumbência da União,

[…] estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a Educação Infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum. (LDB, 1996, p. 4).

Nesse diapasão,

[…] a LDB deixa claro dois conceitos decisivos para todo o desenvolvimento da questão curricular no Brasil. O primeiro, já antecipado pela Constituição, estabelece a relação entre o que é básico-comum e o que é diverso em matéria curricular: as competências e diretrizes são comuns, os currículos são diversos. O segundo se refere ao foco do currículo. Ao dizer que os conteúdos curriculares estão a serviço do desenvolvimento de competências, a LDB orienta a definição das aprendizagens essenciais, e não apenas dos conteúdos mínimos a serem ensinados. Essas são duas noções fundantes da BNCC. (MEC, 2018, p. 11).

Por assim dizer, essa concepção do que é básico-comum e diverso é retomado no Artigo 26 da LDB, ao prescrever que

Art. 26. Os currículos da Educação Infantil, do Ensino Fundamental e do Ensino Médio devem ter base nacional comum, a ser complementada, em cada sistema de ensino e em cada estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, exigida pelas características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e dos educandos. (LDB, 1996, p. 9).

Destarte, há que se considerar que essa prescrição

[…] induziu à concepção do conhecimento curricular contextualizado pela realidade local, social e individual da escola e do seu alunado, que foi o norte das diretrizes curriculares traçadas pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) ao longo da década de 1990, bem como de sua revisão nos anos 2000. (MEC, 2018, p. 11).

Sendo assim, em 2010, o CNE publica as novas DCN’s, ampliando e organizando o conceito de contextualização tal como se observa no inciso II, Artigo 9 da Resolução nº 4 (2010, p. 3), que diz: “[…] a inclusão, a valorização das diferenças e o atendimento à pluralidade e à diversidade cultural resgatando e respeitando as várias manifestações de cada comunidade”,

Ainda, em 2010, especificamente entre os dias 28 de março e 01 de abril é realizada a Conferência Nacional de Educação (CONAE), com a presença de especialistas para debater a Educação Básica. O documento fala da necessidade de uma Base Nacional Comum Curricular, como parte de um Plano Nacional de Educação.

Já em 2014, é promulgado o Plano Nacional de Educação (PNE), por intermédio da Lei nº 13.005/2014, que, por conseguinte, evoca na estratégia 7.1, da meta 7, a necessidade de

[…] estabelecer e implantar, mediante pactuação interfederativa [União, Estados, Distrito Federal e Municípios], diretrizes pedagógicas para a educação básica e a base nacional comum dos currículos, com direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento dos(as) alunos(as) para cada ano do Ensino Fundamental e Médio, respeitadas as diversidades regional, estadual e local. (PNE, 2014, p. 7).

Nesse contexto, e tendo por arrimos os marcos legais pretéritos, o PNE afirma a importância de se consolidar uma Base Nacional Comum Curricular para o Sistema Educacional Brasileiro, “[…] com o foco na aprendizagem como estratégia para fomentar a qualidade da Educação Básica em todas as etapas e modalidades (meta 7), referindo-se a direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento.” (MEC, 2018, p. 12).

Com isso, nasce a BNCC, que ao lado da CF/88, da LDB e do PNE se constitui como um dos mais importantes documentos da história educacional brasileira, sendo a responsável por subsidiar um conjunto não apenas orgânico normativo, mas, acima de tudo, progressivo em termos de aprendizagens, ditas essenciais, em cujo propósito, visa resguardar, aos alunos, as ferramentas indispensáveis para se obter uma educação de qualidade ao longo das modalidades da Educação Básica.

Mas, para a sua plena consubstanciação, ainda faltava ampliar o seu caráter normativo para a III Etapa da Educação Básica – Ensino Médio, e que, por conseguinte, foi engendrado em 14 de dezembro de 2018, onde o então Ministro da Educação, Rossieli Soares, no uso de suas atribuições legais, homologou o documento inerente a Base Nacional Comum Curricular para a III Etapa da Educação Básica – Ensino Médio. Ou seja, agora o Brasil tem uma base comum de aprendizagens, previstas, para toda a Educação Básica.

4.2 BNCC: A INOBSERVÂNCIA DE UMA PRESCRIÇÃO NORMATIVA

Com o propósito não apenas de se quedar, mas acima de tudo em dar uma resposta concreta, a mais um objetivo específico, a seção em voga, também se propõe a verificar, qual dentre as prescrições normativas elencadas pela BNCC, lograria uma inobservância, de modo a corroborar para com o déficit de ensino-aprendizagem dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais.

Considerando que estabelecer e implantar, mediante pactuação interfederativa entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios diretrizes pedagógicas para a Educação Básica mediante a consolidação de uma base nacional comum dos currículos, que vise suscitar direitos e objetivos de aprendizagem para alunos de cada ano do Ensino Fundamental e Médio, não se perfaz como uma tarefa simples, e nem muito menos implica em dizer que todos esses direitos e objetivos serão colocados em prática, na sua máxima essência.

Por assim dizer, que inobservância normativa, porventura, estaria sendo ceifada à BNCC, a ponto de prejudicar o desenvolvimento dos sistemas de escrita alfabética e aritmética dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais? Pois no que tange a esta, o Brasil vem cumprindo as metas, e inclusive superando os índices estabelecidos pelo Ideb (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), tal como descreve Guedes (2018 apud FERREIRA, 2018, p. 6), ao salientar que: “No que diz respeito aos anos iniciais do ensino fundamental, o Brasil vem cumprindo as metas e superando os índices estabelecidos como objetivo no Ideb.”

A Lei n. 13.005, de 25 de junho de 2014, que regulamenta o Plano Nacional de Educação (PNE), e que, por conseguinte, possui vigência para 10 (dez) anos, ainda que possa ser renovado pelo mesmo período de tempo, estabeleceu que dentre as suas 20 metas, a serem observadas, a meta 5 têm por escopo e primazia “Alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3o (terceiro) ano do ensino fundamental.” (PNE, 2014, p. 6).

Destarte, e apesar da BNCC ter sido homologada após a promulgação do PNE, não possui, tal como este, um prazo de vigência pré-definido. E, no que concerne ao processo de alfabetização, faz menção de uma postura muito mais enérgica, ao preceituar que,

Nos dois primeiros anos do Ensino Fundamental, a ação pedagógica deve ter como foco a alfabetização, a fim de garantir amplas oportunidades para que os alunos se apropriem do sistema de escrita alfabética de modo articulado ao desenvolvimento de outras habilidades de leitura e de escrita e ao seu envolvimento em práticas diversificadas de letramentos. (MEC, 2018, p. 59).

O dispositivo legal supracitado nos diz, taxativamente, que “Nos dois primeiros anos do Ensino Fundamental, a ação pedagógica deve ter como foco a alfabetização, […].” (MEC, 2018, p. 59), ou seja, nesses dois primeiros anos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, e como fruto de uma ação pedagógica, o professor polivalente, dentro de uma relação de ensino-aprendizagem, deverá priorizar aos seus alunos um trabalho voltado para a consubstanciação do processo de alfabetização e letramento, de modo que estes tenham “[…] amplas oportunidades para […] se apropriem do sistema de escrita alfabética […].” (MEC, 2018, p. 59). Mas, para que esta apropriação se efetive, é necessário, segundo a BNCC (2018), que haja uma articulação para o desenvolvimento e a inserção de outras habilidades de leitura e de escrita, inerentes aos demais componentes curriculares.

Sendo assim, pergunto: Como articular o desenvolvimento das habilidades de leitura e escrita, com outras práticas diversificadas de letramentos, tendo uma frágil base educacional?

Pois de acordo com o Censo Escolar da Educação Básica de 2007, realizado pelo Inep (2007), por meio de um estudo exploratório, o professor polivalente, em detrimento de uma perspectiva qualitativa, queda-se muito mais a uma perspectiva quantitativa.

Em via de regra, este egresso, agora na condição de educador da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais deveria quedar-se, tão-somente, a fazer com que os seus alunos se apropriassem dos sistemas de escrita alfabética e aritmética, e isso nos dois primeiros anos, dando cumprimento não apenas a BNCC, mas ao que preceitua o inciso I do Artigo 32 da LDB, que diz:

Art. 32. O ensino fundamental obrigatório, com duração de 9 (nove) anos, gratuito na escola pública, iniciando-se aos 6 (seis) anos de idade, terá por objetivo a formação básica do cidadão, mediante: (Redação dada pela Lei nº 11.274, de 2006).

I – O desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios básicos o pleno domínio da leitura, da escrita e do cálculo; (LDB, 1996, p. 12).

No entanto, o inciso I do Artigo 32 da LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação), não supriria essa inobservância que se furta a BNCC? Haja vista, que este tem por fito propiciar ao aluno “[…] o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios básicos o pleno domínio da leitura, da escrita e do cálculo;” (LDB, 1996, p. 12). A resposta é não. Pois o dispositivo, supracitado, abarca uma prescrição geral sobre a II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, não dizendo a forma e nem muito menos em quanto tempo “[…] o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios básicos o pleno domínio da leitura, da escrita e do cálculo;” (LDB, 1996, p. 12), devem ser materializados; necessitando assim de outra prescrição normativa, de caráter complementar, para tipificar tanto esse fazer pedagógico quanto o tempo necessário para desenvolvê-los.

Por isso, e como já mencionado, em 2014 foi promulgada a Lei nº 13.005/2014 que, por conseguinte, encontra-se ancorada por 20 metas a serem cumpridas até 2024, e dentre elas a meta 5, que tem por pretensão “Alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3° ano do ensino fundamental.” (PNE, 2014, p. 6).

E se a meta 5 não for cumprida, consideração que o PNE é uma Lei que já nasceu com prazo de validade?

Se essa meta não for cumprida, o PNE estará fadado a um ciclo vicioso de constantes renovações, conforme reza o seu Artigo 12 ao tipificar que

Art. 12.  Até o final do primeiro semestre do nono ano de vigência deste PNE, o Poder Executivo encaminhará ao Congresso Nacional, sem prejuízo das prerrogativas deste Poder, o projeto de lei referente ao Plano Nacional de Educação a vigorar no período subsequente, que incluirá diagnóstico, diretrizes, metas e estratégias para o próximo decênio.

Pois, de acordo com um estudo realizado por Andressa Pellanda, Coordenadora Executiva da Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2019, apud FERREIRA, 2019, p. 1),

[…] das 20 metas do Plano Nacional da Educação (PNE), que foi sancionado 2014, apenas quatro foram parcialmente cumpridas, as demais estão longe do objetivo definido no documento e podem ser inviabilizadas pelo bloqueio de verbas promovido na área da educação.

Não obstante, e já prevendo uma possível inexecução da meta 5 com suas respectivas estratégias, o próprio PNE, tratou logo de reiterar a necessidade de:

[…] estabelecer e implantar, mediante pactuação interfederativa [União, Estados, Distrito Federal e Municípios], diretrizes pedagógicas para a educação básica e a base nacional comum dos currículos, com direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento dos (as) alunos (as) para cada ano do Ensino Fundamental e Médio, respeitadas as diversidades regional, estadual e local. (PNE, 2014, p. 7).

Nesse sentido, e tendo por escopo os marcos legais anteriores, o PNE, de modo intermediário, tal como salientado acima, não apenas tipificou, mas estabeleceu e implementou uma Base Nacional Comum Curricular para a Educação Básica, com o propósito de subsidiar o inciso I do Artigo 32 da LDB. Todavia, e ao ser homologada, a BNCC, sem concorrência, prescreveu que o processo de alfabetização e letramento dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais não deveria ser consubstanciado até o final do 3° ano, como reza o PNE em sua meta 5, mas até o final do 2° ano, ao tipificar que: “Nos dois primeiros anos do Ensino Fundamental, a ação pedagógica deve ter como foco a alfabetização, […].” (MEC, 2018, p. 59)

Assim sendo, por que a BNCC, cujos efeitos jurídicos são mais perenes, se comparados aos do PNE, inexistindo a possibilidade de ser submetida, a cada 10 anos, ao crivo do Congresso Nacional, não garante que os alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais, se apropriem dos sistemas de escrita alfabética e aritmética, durante os seus dois primeiros anos?

Talvez, por conta da sua natureza jurídica. Assunto este que será abordado a seguir.

4.3 A NATUREZA JURÍDICA DA BNCC À LUZ DO DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO

Ao verificar, que a improficiência dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais quanto à apropriação dos sistemas de escrita alfabética e aritmética se perfaz pela inobservância de uma prescrição normativa, específica, que se furta a BNCC durante os dois primeiros anos da II Etapa da Educação Básica, a seção em voga, terá por fito, inferir a luz do Direito Constitucional e Administrativo se a natureza jurídica dispensada a Base Nacional Comum Curricular, corroboraria para tornar inobservável esta respectiva prescrição normativa, perante o Sistema Educacional Brasileiro.

Destarte, e concebido como “[…] um documento de caráter normativo que define o conjunto orgânico e progressivo de aprendizagens essenciais que todos os alunos devem desenvolver ao longo das etapas e modalidades da Educação Básica, […]” (MEC, 2018, p. 7), a BNCC ao lado da CF/88, da LDB e do PNE se constitui como um dos mais importantes documentos da história educacional brasileira, sendo a responsável por subsidiar um conjunto não apenas orgânico normativo, mas, acima de tudo, progressivo em termos de aprendizagens, ditas essenciais, em cujo propósito, visa resguardar aos alunos as ferramentas indispensáveis para se obter uma educação de qualidade ao longo das modalidades da Educação Básica.

Ante ao exposto, e conforme extraído do próprio marco legal, a BNCC trata-se de “[…] um documento de caráter normativo […]” (MEC, 2018, p. 7), logo, a sua natureza jurídica, queda-se a uma perspectiva hermenêutica de caráter normativo. Mas, que espécie normativa e/ou ato administrativo possuiria esse caráter normativo que, por tempo, se dispensa a natureza jurídica da BNCC?

Para darmos uma resposta a esta indagação, e acima de tudo, inquirir se a natureza jurídica dispensada a BNCC corroboraria para tornar inobservável algumas das suas prescrições normativas perante o Sistema Educacional Brasileiro, teremos, a partir de então, que nos debruçarmos sobre as orientações jurídicas ataviadas tanto pelo Direito Constitucional quanto pelo Direito Administrativo.

Como todo arcabouço jurídico brasileiro, a BNCC também tem a sua fundamentação originaria resguardada pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que em seu Artigo 210, nos traz a lume o seguinte: “Art. 210. Serão fixados conteúdos mínimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacionais e regionais.” (BRASIL, 1988, p. 89)

Assim sendo, e ao fazer menção de uma formação básica comum para a II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais e Anos Finais, o Legislador Constituinte, por intermédio da Lex Mater, trouxe a baila, a materialização de uma Base Nacional Comum Curricular com o propósito de reger o Sistema Educacional Brasileiro. Porém, à espécie normativa pela qual deveria dar tônica a natureza jurídica desse documento, foi prontamente omitida, sendo a mesma, genericamente, evocada apenas como de caráter normativo, ao passo que para a consubstanciação desta essência, deveria ter sido observado o mesmo princípio constitucional dispensado ao PNE, ao ser materializado na feição de uma lei ordinária, tal prescreve a própria CF/88 no inciso IV, do Artigo 59, (BRASIL, 1988, p. 33).

Mas, o que são espécies normativas?

Segundo o professor de Direito Constitucional, Boulos (2010, p. 1159),

Espécies normativas, também chamadas de degraus normativos, modalidades normativas ou tipos normativos, são pautas de conduta, gerais e obrigatórias, elaboradas pelo Poder Legislativo, para reger a vida em sociedade. Possuem natureza de atos jurídico-primários, porquanto retiram o seu fundamento de validade da Constituição Federal – berço originário de todas elas (art. 59, I a VII).

Outrossim, e conforme consta no bojo de sua própria estrutura, a BNCC, no que concerne a sua natureza jurídica, reivindica para si apenas um caráter normativo, não fazendo menção de nenhuma das espécies normativas elencadas pelo Artigo 59 da Constituição Federal. O que de certa forma, causa um estranhamento.

No entanto, talvez o Direito Administrativo consiga sanar esse estranhamento, haja vista que a BNCC não se configura como uma das espécies normativas elencadas pelo Artigo 59 da CF/88, mas como um ato administrativo, pois ao ser apresentada a sua última versão, o Ministro de Estado da Educação, à época, Rossieli Soares da Silva, disse: […] entregamos ao Brasil a versão final homologada da Base Nacional Comum Curricular (BNCC) com a inclusão da etapa do Ensino Médio, e, assim, atingimos o objetivo de uma Base para toda a Educação Básica brasileira.” (MEC, 2018, p. 5).

Infere-se do texto supracitado, que a BNCC foi homologada, constituindo-se como um ato administrativo e não uma espécie normativa. No entanto, o que define um ato administrativo?

Segundo os ensinamentos da professora de Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o ato administrativo pode ser definido “[…] como a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.” (DI PIETRO, 2004, p. 189).

Não obstante, e conforme pode ser observada na definição trabalhada pela professora Di Pietro, o ato administrativo, para a sua consubstanciação e validade, deverá estar em consonância com quatro características elementares, quais sejam:

1. ele constitui declaração do Estado ou de quem lhe faça as vezes;

2. sujeita-se a regime jurídico administrativo, pois a Administração aparece com todas as prerrogativas e restrições próprias do poder público;

3. produz efeitos jurídicos imediatos; com isso, distingue-se o ato administrativo da lei e afasta-se de seu conceito o regulamento que, quanto ao conteúdo, é ato normativo, mas semelhante à lei;

4. é sempre passível de controle judicial. (DI PIETRO, 2004, p. 188 e 189)

Ressaltando que: “As duas últimas características colocam o ato administrativo como uma das modalidades de ato praticado pelo Estado, pois o diferenciam do ato normativo e do ato judicial.” (DI PIETRO, 2004, p. 189)

Ou seja, quando a BNCC, reivindica para si um “[…] caráter normativo que define o conjunto orgânico e progressivo de aprendizagens essenciais que todos os alunos devem desenvolver ao longo das etapas e modalidades da Educação Básica, […]” (MEC, 2018, p. 7), o faz de modo equivocado dando margem para diferentes interpretações, considerando que a BNCC foi homologada, constituindo-se como ato administrativo, e não promulgada enquanto uma das espécies normativas do Artigo 59 da CF/88, “[…] com isso, distingue-se o ato administrativo da lei e afasta-se de seu conceito o regulamento que, quanto ao conteúdo, é ato normativo, […]” (DI PIETRO, 2004, p. 188).

No entanto, e apesar das diferenças, tanto o ato administrativo, quanto o ato normativo produzem efeitos jurídicos imediatos, e são passíveis de controle judicial.

Sendo assim, e para que a BNCC produzisse efeitos jurídicos imediatos, sendo passível de controle judicial, a mesma foi homologada por parte de um representante do Estado, neste caso o Ministro do Estado da Educação, ao invés de ter sido promulgada como uma das espécies normativas do Artigo 59 da CF/88, se perfazendo como um ato administrativo, pois como já vimos, o ato administrativo é uma “[…] declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.” (DI PIETRO, 2004, p. 189).

Não obstante, esta “[…] declaração do Estado ou de quem o represente, […]” (DI PIETRO, 2004, p. 189), forjada na condição de ato administrativo, reivindica, para si, algumas espécies que, por conseguinte, estão divididas em duas categorias, quais sejam: quanto ao conteúdo e quanto à forma pela qual os atos administrativos se revestem. Mas, qual seria a diferença entre uma e outra espécie. Segundo o professor de Direito Administrativo Celso Antônio Bandeira de Mello, o ato administrativo quanto ao conteúdo,

[…], normalmente designado objeto, por muitos doutrinadores – é aquilo que o ato dispõe, isto é, o que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica. É, em suma, a própria medida que produz a alteração na ordem jurídica. em última instância, é o próprio ato, em sua essência. (MELLO, 2019, p. 401-402).

Já quanto à forma, o professor Bandeira de Mello nos ensina que o ato administrativo “[…] é o revestimento exterior do ato; portanto, o modo pelo qual este aparece e revela sua existência.” (MELLO, 2019, p. 403).

Quanto a essa questão, vejamos também os ensinamentos da professora de Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem

[…] os atos administrativos em espécie, estão divididos em duas categorias: quanto ao conteúdo e quanto à forma que se revestem.

São do primeiro tipo a autorização, a licença, a admissão, a permissão (como administrativos negociais); a aprovação e a homologação (que são atos de controle); parecer e o visto (enunciativos).

No segundo grupo serão analisados o decreto, a portaria, a resolução, a circular, o despacho e o alvará. (DI PIETRO, 2004, p. 218).

Dessa forma, e de acordo com os ensinamentos de Di Pietro, podemos dizer que a BNCC, é um ato administrativo, em espécie, não somente porque manifestou uma “[…] declaração do Estado ou de quem o represente, […]” (DI PIETRO, 2004, p. 189), mas porque obedeceu a alguns requisitos, e um deles é quanto ao conteúdo de que se revestiu, se perfazendo como uma homologação, que por sua vez “[…] é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se realiza sempre a posteriori e examina apenas o aspecto de legalidade, no que se distingue da aprovação.” (DI PIETRO, 2004, p. 222).

Mas, e quanto à forma, que tipo de ato administrativo, em espécie, seria a BNCC? Haja vista, que dentro do rol de atos administrativos em espécie quanto à forma, são elencados apenas “[…] o decreto, a portaria, a resolução, a circular, o despacho e o alvará.” (DI PIETRO, 2004, p. 218).

Destarte, e considerando o rol de atos administrativos quanto à forma, percebe-se que a BNCC não se enquadra em nenhuma das espécies supracitadas. O que nos faz questionar ao seguinte: Porventura a BNCC estaria desprovida de revestimento jurídico quanto à forma de ato administrativo em espécie?  A resposta é sim. No entanto, a quem aponte a existência de um subterfúgio visando sanar essa abstração jurídica, a exemplo dos ensinamentos do professor de Direito Administrativo Celso Antônio Bandeira de Mello que diz,

A forma pode, eventualmente, não ser obrigatória, isto é, ocorrerá, por vezes, ausência de prescrição legal sobre uma forma determinada, exigida para a prática do ato. Contudo, não pode haver ato sem intenções enquanto não traduzidos exteriormente. Ora, como a forma é o meio de exteriorização do ato, sem forma não pode haver ato. (MELLO, 2019, p. 403).

No entanto, as doutrinas que versam sobre a matéria de Direito Administrativo, não falam em que circunstâncias essa não obrigatoriedade poderia ocorrer. O que talvez nos leve a crer que a Administração Pública Direta, inapropriadamente, fez menção desse subterfúgio para satisfazer as pretensões desse ato administrativo em espécie, quanto à forma.

Por conseguinte, é de suma importância ressaltar que “[…] a forma é o meio de exteriorização do ato, sem forma não pode haver ato.” (MELLO, 2019, p. 403), restando prejudicada a natureza jurídica da BNCC quanto à produção de efeitos jurídicos que sejam capazes de tornar observável uma prescrição normativa que garanta aos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Iniciais a apropriação dos sistemas de escrita alfabética e aritmética para os seus dois primeiros anos.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Por assim dizer, e diante de todo o arcabouço histórico, pedagógico e jurídico, engendrado por intermédio do trabalho em tela, conclui-se que a improficiência dos sistemas de escrita alfabética e aritmética dos alunos da II Etapa da Educação Básica – Anos Finais, em geografia, são motivados, não pela polivalência, mas por uma inobservância específica furtada à BNCC, pela ausência de uma forma, enquanto ato administrativo, que lhe faça ser observável, perante o Sistema Educacional Brasileiro, no tocante a produção imediata de efeitos jurídicos.  Ou seja, este documento de caráter normativo, que tem por escopo, dentro de um arcabouço orgânico e progressivo, definir quais sejam as aprendizagens, ditas essenciais, que os alunos devem obter ao longo das etapas da Educação Básica – na condição de ato administrativo, em espécie -, não garante ao corpo discente que o processo de alfabetização e letramento, seja consubstanciado nos dois primeiros anos da II Etapa da Educação – Anos Iniciais.

No entanto, e mesmo se constituindo como uma das principais bases para o processo de consolidação da Educação Básica brasileira, a BNCC não deveria ter sido homologada, por parte da Administração Pública Direta, e sim promulgada, como uma das espécies normativas do Artigo 59 da CF/88, pois em se tratando de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, o Legislador Constituinte, foi taxativo ao recomendar que se fizesse observado o que preceitua o inciso XXIV do Artigo 22 da CF/88.

Sendo assim, e ao confeccionar a BNCC, a União deveria ter feito menção de sua prerrogativa atípica para legislar, e submetido à mesma ao crivo do Congresso Nacional, para que fosse consolidada e observada como uma lei ordinária, a exemplo da LDB, e não como um ato administrativo, em espécie, com natureza jurídica precária, e adstrita ao poder de polícia da própria Administração Pública Direta.

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APÊNDICE – REFERÊNCIAS DE NOTA DE RODAPÉ

3. Professor unidocente – profissional que trabalha em todos os campos do conhecimento ministrado nas várias disciplinas do currículo escolar.

4. Tal teoria baseia-se no pressuposto de que existe uma relação direta entre o grau de educação possuído pelo indivíduo e a positividade dos seus rendimentos pessoais. E esta relação seria então resultando de decisões deliberadas de investimentos em educação ou em treinamentos, gerando-se, assim, o capital humano. […]. Já nos anos 1990 a reforma de Estado e seus desdobramentos nas reformas educativas empreendidas logo após, estes conceitos – o de polivalência e de professor polivalente – parecem ser ressignificados a partir do processo de reestruturação produtiva sob as bases do modelo toyotista. […]. Assim, e sob a égide de um discurso que atribuía a crise da educação a ineficiência da gestão, a má formação dos professores, os currículos inadequados e a falta de insumos, as reformas educativas desencadeadas no Brasil priorizaram cinco aspectos fundamentais: a gestão dos sistemas de ensino e da escola, o financiamento da educação escolar, o currículo, a formação e a avaliação. Dessa forma, e inserida nesse contexto, a formação de professores ganha uma centralidade estratégica em tais reformas. Tal centralidade se expressa em dois principais aspectos: o fato de os professores serem responsabilizados pela crise da educação e, ao mesmo tempo, serem vistos como alternativa principal para as soluções dos problemas surgidos a partir dela.

[1] Mestrado em Ciência, Tecnologia e Educação, Faculdade Vale do Cricaré – FVC (2019); Licenciado em Geografia, Claretiano – CENTRO UNIVERSITÁRIO (2018); Licenciado em Pedagogia, Faculdade Brasileira – FABRA (2012); e Bacharel em Direito, Faculdades Integradas de Aracruz – FAACZ (2007).

[2] Orientador. Doutorado em Matemática. Mestrado em Matemática. Especialização em Especialização Em Matemática. Graduação em Bacharelado Em Matemática.

Enviado: Setembro, 2020.

Aprovado: Outubro, 2020.

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