ARTIGO ORIGINAL
SILVA, Antônio Raimundo Amorim da [1]
SILVA, Antônio Raimundo Amorim da. O princípio da moralidade administrativa. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 04, Ed. 03, Vol. 06, pp. 85-91. Março de 2019. ISSN: 2448-0959.
RESUMO
O objetivo desse artigo é abordar o Princípio da Moralidade, previsto no caput do artigo 37, da Constituição Federal de 1988, no âmbito do Direito Administrativo e consequentemente verificar como os agentes públicos agem, quando confrontados com a necessidade de manter uma conduta embasada na ética e na moral. Também perceber qual a relação que existe entre a Moralidade e a Probidade e de que forma os gestores e servidores públicos podem ser cobrados, no caso de agirem com improbidade, desobedecendo aos princípios basilares da Administração Pública.
Palavras-chave: Princípios, Moralidade, Administração Pública, Probidade.
1. INTRODUÇÃO
Ao abordar o tema da Moralidade Administrativa, Di Pietro (2017), exemplifica que a Moral e o Direito são representados por círculos concêntricos, sendo o maior correspondente à Moral e, o menor, ao Direito.
Cita também, esta autora, que Licitude e Honestidade seriam os traços distintivos entre o direito e a moral, numa aceitação ampla do brocardo segundo o qual nom omne quod licet honestum est (nem tudo o que é legal é honesto).
Para essa autora, a questão da imoralidade surgiu ligada a ideia do desvio de poder, ou seja, a imoralidade reside, não no ato em si, mas na intenção do agente, no momento em que está desempenhando atividades específicas da função administrativa.
Esse princípio, apesar de bem próximo do princípio da Legalidade, liga-se à ideia de probidade e boa-fé, conforme cita a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, em seu art. 2º, parágrafo único, inciso IV, que diz: “nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé”.
Além dos princípios da legalidade e da moralidade, existem outros que foram anexados ao ordenamento jurídico por serem citados de forma explícita e outros que implicitamente fazem parte da doutrina atualmente praticada.
2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
A Constituição Federal de 1988 inovou ao trazer explicitamente ao ordenamento jurídico, os princípios fundamentais que norteiam a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no caput do art. 37.
Após a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998, os princípios fundamentais passaram a ter o número atual, cinco, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (este último acrescentado pela referida emenda).
Para Alexandrino (2015), os princípios são as ideias centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um sentido lógico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada compreensão de sua estrutura.
O art. 37, da CF/88 por se encontrar inserido no Capítulo VII – “Da Administração Pública”, torna claro que os princípios ali enumerados são de observância obrigatória para todos os poderes, quando estiverem no exercício de funções administrativas, e para todos os entes federados, alcançando a Administração Direta e Indireta. (Alexandrino, 2015)
3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA
Para Paludo (2015), é a partir do princípio da moralidade que o Estado define o desempenho da função administrativa, segundo uma ordem ética acordada com os valores sociais prevalecentes e voltada à realização dos seus fins.
O princípio da moralidade exige do servidor público o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá de decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto.
Segundo Carvalho Filho (2013), embora a moralidade seja considerada diferente da legalidade, é perceptível que aquela está normalmente associada a esta. Em algumas ocasiões, a imoralidade consistirá na ofensa direta à lei e aí violará, ipso facto, o princípio da legalidade. Em outras, residirá no tratamento discriminatório, positivo ou negativo, dispensado ao administrado; nesse caso, vulnerado estará também o princípio da impessoalidade, requisito, em última análise, da legalidade da conduta administrativa.
A moralidade administrativa, entendida como espécie diferenciada da moral comum, também atua como uma peculiar derivação dos conceitos de legitimidade política e de finalidade pública, pois é a partir da finalidade, sempre legislada, que ela é prevista em abstrato, e a partir da legitimidade, como o resultado da aplicação, que ela se define em concreto. (Moreira Neto, 2014)
A autonomia deste princípio, que, como se alertou, não deve ser confundido com a moralidade tout court (simplesmente), tampouco com o conceito de moralidade média, pois decorre de seu sentido rigorosamente técnico, correlacionado aos conceitos administrativos.
Para Moreira Neto (2014), enquanto a moral comum é orientada por uma distinção puramente ética, entre o bem e o mal, distintamente, a moral administrativa é orientada por uma diferença prática entre a boa e a má administração.
Portanto, para que o administrador vulnere este princípio, basta que administre mal os interesses públicos, o que poderá ocorrer basicamente de três modos:
1.º – através de atos com desvio da finalidade pública, para perseguir interesses que não são aqueles para os quais deve agir;
2.º – através de atos sem finalidade pública; e
3.º – através de atos com deficiente finalidade pública, reveladores de uma ineficiência grosseira no trato dos interesses que lhe foram afetos.
Assim, enquanto a observância da moral comum é suficiente para qualquer administrador privado, o administrador público se sujeita, por acréscimo, a outras regras, estejam elas escritas ou não, que dele exigem fidelidade ao fim institucional de cada ato praticado na gestão da coisa pública – o que vem a ser a moral administrativa.
Foi grande a preocupação da Constituição de 1988 com a moralidade administrativa, e o princípio se encontra resguardado em diversos dispositivos.
Cada vez mais o Poder Judiciário tem conferido efetividade ao postulado e, hoje, não é raro o surgimento de sentenças e acórdãos invalidando atos ou procedimentos por ferirem a moralidade administrativa.
Para Alexandrino (2015), é importante compreender que, o fato de a Constituição haver erigido a moral administrativa em princípio jurídico expresso, permite afirmar que ela é um requisito de validade do ato administrativo, e não de aspecto atinente ao mérito.
Um ato contrário à moral administrativa não está sujeito a uma análise de oportunidade e conveniência, mas a uma análise de legitimidade.
Em termos operacionais, a utilização de meios ilegítimos, como a traição da finalidade, tipificará formas de má administração da coisa pública e caracterizará a imoralidade administrativa, trazendo, como consequência, a anulação do ato. (Moreira Neto, 2014)
4. MORALIDADE E PROBIDADE
A falta de moralidade administrativa pode afetar vários aspectos da atividade da Administração. Quando a imoralidade consiste em atos de improbidade, que, como regra, causam prejuízos ao erário, o diploma regulador é a Lei nº 8.429/92, que prevê as hipóteses configuradoras da falta de probidade na Administração, bem como estabelece as sanções aplicáveis a agentes públicos e a terceiros, quando responsáveis por esse tipo ilegítimo de conduta. Ao mesmo tempo, contempla os instrumentos processuais adequados à proteção dos cofres públicos, admitindo, entre outras, ações de natureza cautelar de sequestro e arresto de bens e o bloqueio de contas bancárias e aplicações financeiras, sem contar, logicamente, a ação principal de perdimento de bens, ajuizada pelo Ministério Público ou pela pessoa de direito público interessada na reconstituição de seu patrimônio lesado. (Carvalho Filho, 2013)
Para Dias (2012), a moralidade ingressa no direito através da teoria do desvio de finalidade e do desvio de poder. Assim, o administrador, quando pratica o ato, deve praticá-lo de acordo com o fim de atender o interesse público. Se o administrador desvia desse interesse público, o ato é não só ilegal, como também imoral.
O agente público que exerce boa administração age com probidade, com boa-fé, com honradez, com atitudes corretas e consequentemente torna-se um bom e eficiente administrador. Ao contrário, aquele que desvirtua as regras e a função pública está contaminado pela improbidade, imoralidade, incongruência. (Dias, 2012)
O dever de probidade é o primeiro e talvez o mais importante dos deveres do administrador público. Sua atuação deve, em qualquer hipótese, pautar-se pelos princípios da honestidade e moralidade, quer em face dos administrados, quer em face da própria Administração. (Carvalho Filho, 2013)
Os atos de improbidade administrativa acarretam várias consequências conforme estabelece o art. 37, § 4º, do Texto Constitucional:
a) suspensão dos direitos políticos;
b) perda da função pública;
c) indisponibilidade de bens;
d) ressarcimento ao erário, além de outras sanções previstas na Lei n. 8.429/92.
5. CONCLUSÃO
Pelo exposto, é possível concluir que tanto os gestores quanto os servidores públicos devem pautar suas ações com base nos princípios fundamentais que regem a Administração Pública.
O princípio da moralidade apesar de ser interpretado de forma subjetiva, de acordo com a ação ou a omissão do agente público, se mostra como a pedra fundamental no combate a corrupção nos órgãos e entidades públicos.
Esse princípio serve para diferenciar o bom administrador daqueles que não tem o fito de atender os objetivos primordiais da Administração que é o interesse público.
A boa gestão pública necessita de gestores comprometidos com a ética, a transparência e a probidade nos seus atos, objetivando um novo caminho livre da burocracia e da corrupção que tanto mal causa a sociedade.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado / Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo. – 23. ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro : Forense; São Paulo : MÉTODO, 2015
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, 1988.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em 30 de outubro de 2018.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8429.htm>. Acesso em 30 de outubro de 2018.
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/_03/LEIS/L9784.htm>. Acesso em 30 de outubro de 2018.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. e atual. até 31-12-2013 – São Paulo : Atlas, 2014.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 30.ed. Rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017.
DIAS, Licínia Rossi Correia. Direito Administrativo I / Licínia Rossi Correia Dias. – São Paulo: Saraiva, 2012.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial / Diogo de Figueiredo Moreira Neto. – 16. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense, 2014.
PALUDO, Augustinho Vicente. Administração Pública. 4. ed. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2015.
[1] Especialista em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes e graduado em Recursos Humanos pelo Centro Universitário CLARETIANO, Servidor Público Federal.
Enviado: Outubro, 2018.
Aprovado: Março, 2019.
