ARTIGO ORIGINAL
NEUMAM, Rodrigo Ferreira [1], OLIVEIRA, Thaís da Silva [2], RODRIGUES, Alexandre dos Anjos [3], LYRA, Denise Alves de Lima [4]
NEUMAM, Rodrigo Ferreira. Et al. Análise da implementação do sistema eletrônico de informações na Universidade Federal Fluminense. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 09, Vol. 04, pp. 32-61. Setembro de 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/universidade-federal-fluminense
RESUMO
O Sistema Eletrônico de Informações (SEI) é uma plataforma que engloba um conjunto de módulos e funcionalidades que promovem a eficiência administrativa. É cedida de forma gratuita para instituições públicas e permite transferir a gestão de documentos e de processos eletrônicos administrativos para um mesmo ambiente virtual. Tem tido grande adesão em instituições de administração pública, incluindo as universidades federais e estaduais. Deste modo, busca-se responder se o Sistema Eletrônico de Informações contribuiu para a boa gestão administrativa documental da Universidade Federal Fluminense, enquanto instituição pública. Para responder à pergunta do estudo, o presente artigo teve como objetivo verificar a eficiência deste modelo de gestão documental de acordo com os princípios da publicidade e eficiência na Administração Pública da Universidade Federal Fluminense. A metodologia utilizada foi uma busca bibliográfica nas principais plataformas de pesquisa, como Scielo e Google Acadêmico e, análise das estatísticas disponibilizadas no sítio desta instituição de ensino. Verificou-se o SEI como uma ferramenta de fácil manuseio e acesso, capaz de contribuir consideravelmente para a melhoria do acesso e da qualidade das informações dos serviços de administração pública.
Palavras-chave: Sistema Eletrônico de Informações, Administração Pública, Universidade Federal Fluminense.
1. INTRODUÇÃO
O Estado pode ser caracterizado de diversas formas a depender do ponto de vista sobre o qual se funda a análise: ora assume a concepção alinhada com a ideia de Weber de instituição social que detém o monopólio do uso legítimo da força visando determinado fim social (WEBER apud JOHNSON, 1997), ora assume a concepção segundo a qual o define com base em seus constitutivos, como sendo uma população organizada politicamente de modo soberano em determinado território (PAULO, 2009). Independente da definição, a finalidade do Estado está ligada ao que existe de coletivo na sociedade.
Barroso (2015) comenta que um Estado democrático de direito[5] apresenta escopo ampliado para tratar de questões que vão além da segurança, propriedade e felicidade dos indivíduos. Desse modo, a dualidade entre estado e sociedade presente no liberalismo clássico torna-se insubsistente: “o Estado é formado pela sociedade e deve perseguir os valores que ela aponta” (BARROSO, 2015, p. 87).
No Brasil, essa ampliação de atuação do Estado se deu com a nova democracia advinda da promulgação da Constituição Federal de 1988, que representou um avanço no quesito “direitos sociais”, consolidando esses direitos de segunda geração. A sociedade passou a exigir do Estado prestações positivas (RICCITELLI, 2007), que trouxeram grande desafio para os formuladores de políticas públicas.
A função política do Estado é a responsável por definir políticas públicas, estabelecer as diretrizes, objetivos e metas para um período determinado, com o intuito de assegurar elementos básicos para a comunidade. A essa condução política do Estado dá-se o nome de Governo. Esse, por sua vez, faz uso da Administração Pública, corpo técnico e legal que executa as decisões emanadas pelo Governo, detentor da função política (MATIAS-PEREIRA, 2018).
Assim, com a ampliação dos direitos sociais, ampliou-se também o escopo de atividades da Administração Pública, cuja atuação estendeu-se por diversos segmentos da sociedade. Essa expansão trouxe consigo mais demandas e com elas, maior circulação de informações, exigindo do aparelho técnico estatal especialização e aumento de sua capacidade de gerenciar as informações que são produzidas, coletadas e custodiadas para que possam ser utilizadas pela máquina estatal com a finalidade de alcançar seus objetivos de caráter público.
A Administração mantém boa parte dessas informações em suportes que possibilitam a tramitação entre diversos agentes e órgãos, seja na esfera federal, estadual ou municipal. Segundo Jardim (1987), há uma crescente produção de informações na sociedade contemporânea dada sua complexidade. A máquina pública em seu funcionamento mantém boa parte dessas informações em documentos e processos administrativos, o que exige uma gestão eficiente.
A prestação adequada de serviço público pressupõe o cumprimento dos princípios norteadores da administração pública, o controle social e a eficiente gestão da informação. Com o desenvolvimento das tecnologias da informação e comunicação – TIC – e a exigência de mais eficiência na prestação de serviços públicos, os sistemas informatizados ganham notoriedade e o Sistema Eletrônico de Informações – SEI é um exemplo.
O SEI é de uma plataforma que engloba um conjunto de módulos e funcionalidades que promovem a eficiência administrativa. Essa solução é cedida de forma gratuita para instituições públicas e permite transferir a gestão de documentos e de processos eletrônicos administrativos para um mesmo ambiente virtual. O Sistema Eletrônico de Informações tem tido uma grande adesão na administração pública, segundo o sítio do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, em sua última atualização realizada em 04 de julho de 2018, é de 363 órgãos e entidades da esfera pública como um todo. Incluindo o âmbito municipal, estadual, federal e também estatal.
Com o olhar voltado para a realidade dos arquivos universitários, segundo Mendonça (2018), pode-se inferir que embora a maioria de Instituições Federais de Ensino Superior tenham em seu quadro técnico profissionais com perfil para o trabalho com documentos arquivísticos digitais e todas as questões envolvidas, desde a produção, gestão até a implantação de sistemas, isso não tem sido suficiente para que, ao menos, as normativas que impactam em tais atividades sejam observadas e executadas.
Dentro deste contexto e tendo em vista adoção crescente do SEI dentro da administração pública, a sua pertinência e relevância na tramitação dos processos administrativos eletrônicos, buscou-se responder se o Sistema Eletrônico de Informações contribuiu para a boa gestão administrativa documental da Universidade Federal Fluminense, enquanto instituição pública. E com isso, o objetivo deste estudo foi realizar uma análise acerca da implantação e utilização do SEI para gestão documental, o cumprimento dos princípios da administração pública e a contribuição para transparência das atividades estatais, tendo como foco a experiência na Universidade Federal Fluminense (UFF), como representante da administração pública indireta, na forma de autarquia pública federal. Pretende-se ainda verificar os impactos da implantação do SEI nessa Universidade através de dados oficiais divulgados pela própria instituição. Para alcance do objetivo proposto, o conteúdo foi distribuído seguindo uma estrutura teórica e metodológica que abarca pesquisa bibliográfica nas bases de busca de artigos científicos Scielo e Google Acadêmico além de análises documentais. Faz-se uso ainda de abordagem qualitativa com dados extraídos dos sítios eletrônicos governamentais.
2. INFORMAÇÃO E GESTÃO ARQUIVÍSTICA DE DOCUMENTOS
Os arquivos institucionais existem desde a antiga Grécia. Documentos como leis, discursos filosóficos e demais documentos oficiais eram conservados em rolos de papiro em um Templo localizado próximo à corte da justiça, na praça pública de Atenas (SCHELLEMBERG, 2007). Porém, foi durante a Revolução Francesa que os documentos começaram a aparecer com maior importância e assim, na França, foi criado o primeiro Arquivo Nacional do mundo, o Archives Nationales, e nele eram guardados documentos da Nova França. Alguns desses sobreviveram à Revolução para serem preservados em propriedade pública (SCHELLEMBERG, 2007). A palavra “arquivo” pode denotar uma instituição, um espaço físico capaz de preservar e conservar documentos, uma relação de documentos em qualquer suporte, dentre outros significados (REIS, 2015).
Para Fonseca (2008), a implantação do modelo burocrático na administração pública, preconizado por Max Weber, proporcionou grandes mudanças na gestão arquivista, pois estabeleceu limites ao poder estatal, além de visar eficácia e eficiência na guarda e preservação de documentos, sobretudo os públicos. Segundo Rondinelli (2005), o aumento do volume de documentos produzidos pelas instituições públicas levou à necessidade de racionalizar a produção e o tratamento desses, sob pena de as organizações inviabilizarem sua capacidade gerencial e decisória.
A gestão arquivística de documentos ou apenas gestão de documentos se preocupa com a organização, tramitação, guarda, conservação, preservação, acesso e avaliação da destinação final do documento, que pode ser a eliminação ou a guarda permanente, como previsto no artigo 3º da Lei nº 8.159/91, conhecida como Lei de Arquivo, “que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados e dá outras providências” (BRASIL, 1991).
Para Rondinelli (2005), o advento do uso da tecnologia da informação nas empresas públicas e privadas trouxe à tona, de maneira tímida, a presença da interdisciplinaridade entre a informática e a arquivologia. Com avanço da tecnologia e a utilização de computadores nas estações de trabalho, teve início uma nova fase na gestão de documentos: a era da informação eletrônica. Essa nova fase trouxe grandes mudanças nas áreas econômicas, políticas, sociais e culturais das organizações e possibilitou a criação da gestão eletrônica de documentos (GED). Ainda de acordo com Rondinelli (2005), o avanço tecnológico mudou radicalmente os mecanismos de registro e de comunicação da informação nas instituições, consequentemente seus arquivos também mudaram. A Tecnologia da Informação (TI) tornou a gestão de documentos menos onerosa, pois agora não são mais necessárias grandes acomodações para a guarda de documentos, trazendo melhorias para gestão da informação.
Dessa maneira, a crescente produção de informações nas sociedades contemporâneas, a maior quantidade de documentos produzidos pelas instituições públicas em função da expansão das atividades do Estado e a exigência da sociedade por mais qualidade na prestação de serviços públicos, incentivaram a busca por uma solução de TI para a gestão documental. Essa gestão, se realizada através de sistemas eletrônicos bem desenvolvidos, constitui ferramenta poderosa para cumprimento dos objetivos das instituições.
3. ACESSO À INFORMAÇÃO PÚBLICA
O Estado democrático de direito e o aparelho burocrático que o acompanha servem aos interesses da sociedade e, por conseguinte, presume-se que as informações produzidas, recebidas ou custodiadas na regular atuação da máquina pública sirvam direta ou indiretamente ao mesmo propósito. Como visto, é crescente o manuseio de informações em âmbito estatal, o que torna imprescindível a busca por ferramentas que auxiliem a gestão desse conjunto documental para que a informação certa esteja disponível no local e hora adequadas, para pessoas certas e no menor custo possível (JARDIM, 1987), visando a tomada de decisão e também para conhecimento pelo público das atividades estatais.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, no caput do artigo 37, trouxe de forma expressa a publicidade como princípio da Administração Pública. O Estado lida com o interesse da coletividade e utiliza seu aparelho para gerir a coisa pública (RIBEIRO, 2010), assim, atua como gestor e não como proprietário. Essa função é extraída do parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal (1988) que evidencia que “todo o poder emana do povo”. Desse modo, o titular do poder tem o direito de obter informações acerca dos atos da Administração Pública (OLIVIO, 2012). Provém daí o dever de publicidade para com essa coletividade, possibilitando ao administrado cientificar-se dos atos do Estado e com isso exercer o controle social.
Ela também está repleta de dispositivos que buscam assegurar ao cidadão acesso às informações produzidas ou custodiadas pela Administração Pública como no inciso XXXIII do artigo 5º (BRASIL, 1988):
Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. (BRASIL, 1988)
A partir da citação acima, pode-se perceber que o acesso à informação constitui um direito fundamental cujo conteúdo não pode ser suprimido por emenda constitucional (BRASIL, 1988). A própria Constituição (1988) excepciona o sigilo às informações que são imprescindíveis “à segurança da sociedade e do Estado”, bem como as informações de caráter pessoal. O Artigo 5º traz outros exemplos que corroboram com a ideia de que o Estado deve dar a mais ampla publicidade possível, inclusive em âmbito judicial, como o inciso LX que afirma que “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem” (BRASIL, 1988). Encontram-se exemplos ainda no inciso II do parágrafo 3º do artigo 37 que prescreve que “a lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública, regulando especialmente no acesso desses usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo” (BRASIL, 1988).
O tema mostra-se relevante em diversos pontos da carta magna e isso ocorre, por exemplo, na seção dedicada à cultura no parágrafo 2º do artigo 216, no qual se afirma que “cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem” (BRASIL, 1988). Assim, o sigilo na atuação da administração constitui verdadeira exceção na atual ordem constitucional brasileira, que preconiza o compartilhamento de informações com a sociedade nos três níveis de governo.
Com intuito de regular “o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal” (BRASIL, 2011) foi sancionada a Lei 12.527/2011 conhecida como Lei de acesso à Informação – LAI – considerada um importante instrumento para garantia de acesso às informações custodiadas ou produzidas pelo Estado e seus diversos agentes no exercício da atividade administrativa (SORAES et al, 2013).
Com a publicação da LAI o Brasil procurou solucionar a carência de uma regulamentação que fosse mais efetiva para garantir o direito dos cidadãos ao acesso à informação pública. A LAI procurou sistematizar e unificar normas esparsas bem como regular prazos, procedimentos e sanções relacionadas ao seu descumprimento (BRASIL, 2009). Segundo a mensagem de encaminhamento direcionado a figura representante do Poder Executivo à época, a LAI buscou ainda criar mecanismos claros e efetivos ao mesmo tempo que estabeleceu critérios para proteção das informações pessoais e sigilosas (BRASIL, 2009).
Essa legislação possui ampla abrangência em seu artigo 1º dispõe que os procedimentos devem ser observados por todos os entes da federação, todos os níveis de governo, órgãos e entidades públicos e no que couber as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos em relação à parte recebida (2011). A lei elenca ainda como diretriz a “observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção” (BRASIL, 2011), isto é, como regra deve ser dada publicidade às informações, apenas admitindo sigilo para situações excepcionais previstas na lei e devidamente justificadas pela autoridade detentora da informação.
Outra diretriz informa que a “divulgação de informações de interesse público” (BRASIL, 2011) devem ser fornecidas independentemente de solicitações, feitas por quaisquer instancias da sociedade. Aqui a lei estabelece que a transparência ativa deve ser a principal forma de divulgação das informações públicas. A Administração Pública, portanto, deve antecipar-se na divulgação de tais informações através da “utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação” (BRASIL, 2011) e buscar fomentar o “desenvolvimento da cultura de transparência”, bem como estimular o “desenvolvimento do controle social da administração pública” (BRASIL, 2011).
Desse modo, a LAI representou grande avanço no sentido da tentativa de eliminar a cultura do sigilo na Administração Pública brasileira (AGUIAR, 2018), porém trouxe também novas e mais rígidas regras para os entes federados. Com o advento da LAI a Administração Pública viu-se obrigada a observar uma série de procedimentos e prazos a fim de cumprir o objetivo da legislação. Fornecer reposta nos prazos previstos na lei se tornou um grande desafio dada a enorme quantidade de documentos e processos físicos existentes (SARAIVA, 2018). Ainda que a instituição dispusesse de uma adequada gestão arquivística documental, encontrar as informações em processos físicos demandaria mais tempo e trabalho.
Esse problema já era conhecido e diversas instituições buscavam isoladamente resolvê-lo. A ausência de centralização estimulou que alguns órgãos buscassem soluções próprias para suas demandas específicas, contudo somente a partir da coordenação do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão – MP, em âmbito federal, que tais soluções foram reunidas e houve concentração de esforços para que novas alternativas fossem buscadas. Tal coordenação só ocorreu de modo efetivo a partir da promulgação da LAI, como relata Saraiva:
A partir da aprovação da LAI, o MP percebeu que teria muita dificuldade para dar acesso à informação aos cidadãos porque esta estava armazenada em papéis, uma vez que não havia um sistema eficiente para fazer a gestão eletrônica de documentos (GED). (SARAIVA, 2018, p. 3)
Assim, o impacto da LAI se deu não apenas em âmbito dos direitos fundamentais, pautados na Constituição brasileira, mas resultou em grande incentivo para que a Administração Pública buscasse soluções de TI para ser capaz de cumprir os prazos, resultando em melhorias de procedimentos e trazendo celeridade ao trâmite documental. Com isso abriu-se espaço para adoção do SEI como principal ferramenta de gestão de documentos e processos na Administração Pública Federal.
4. SISTEMA ELETRÔNICO DE INFORMAÇÕES – SEI
Somente com a edição da LAI que o MP assumiu a coordenação da tarefa de encontrar uma solução para a necessidade de uma GED que interagisse com todos os órgãos da Administração Pública, principalmente na esfera federal. Dentre as soluções, o Sistema Eletrônico de Informações (SEI) se apresentou como importante ferramenta com potencial de ser utilizada no sentido de suprir a necessidade da administração e da sociedade dada a nova visão de acesso às informações públicas e demais exigências trazidas pela LAI, abordadas no presente trabalho. Com isso, apresenta-se como relevante compreender a importância e funcionalidades do sistema.
Segundo Saraiva (2018), até 2011 diversos órgãos da administração pública federal buscavam isoladamente soluções de GED. Em 2012, o MP, por meio da Portaria nº 106, de 23 de março de 2012, montou o Comitê Gestor para Implantação da Lei de Acesso à Informação (CGLAI/MP) no âmbito do próprio MP. O comitê ampliou-se informalmente com a participação de outros órgãos como a Receita Federal (RFB) e entidades como Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). Embora, essa iniciativa informal não tenha obtido sucesso na concepção de um sistema, desencadeou o movimento que resultou na consulta pública realizada pelo MP em janeiro e fevereiro de 2013, na qual se destacou o Sistema Eletrônico de Informações (SARAIVA, 2018).
O SEI foi idealizado e desenvolvido em 2009 por servidores do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4). Em 2013, foi assinado o Acordo de Cooperação Técnica (ACT) entre o MP e TRF4, que formalizou a cessão gratuita do software para todos os órgãos que tivessem interesse na implantação do sistema (SARAIVA, 2018). Em 2015, o Decreto Federal nº 8.539, que “dispõe sobre o uso do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional”, estipulou prazo de seis meses para que a Administração Pública federal apresentasse ao MP cronograma para implantação “do uso eletrônico para a realização do processo administrativo” (BRASIL, 2015).
Como se depreende, o decreto supracitado estipulou a obrigatoriedade de uso de solução para realização de processo administrativo eletrônico à toda Administração Pública federal, sem, contudo, obrigá-la ao uso de uma solução única, foi então que em 2018, através da Portaria nº 17, o MP vedou o uso outros sistemas diferentes do SEI, conforme abaixo:
Art. 3º Fica vedada a realização de despesa para contratação, prorrogação contratual e/ou substituição contratual relativas a sistemas informatizados de controle e movimentação de processos administrativos eletrônicos diferente daquele disponibilizado pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. (MPDG, 2018)
O SEI constitui-se de uma solução digital para confecção, edição, assinatura, trâmite de documentos e processos. A plataforma digital possui diversas funcionalidades, interface amigável e intuitiva (BERNARDO, 2016). O sistema pode ser acessado de diversos dispositivos conectados à internet, o que permite acesso remoto. Diferentes usuários podem editar processos simultaneamente e o trâmite entre as unidades é realizado quase que instantaneamente. Um processo que levava dias para ir da Reitoria da UFF, no Município de Niterói, até o Campus Volta Redonda, a mais de 100 Km de distância, hoje é imediato.
O Sistema é uma plataforma de fácil acesso e flexível, pois é possível realizar a mesma tarefa de formas diferentes dentro do sistema. A tela inicial conta com o menu principal e o painel de controle. Neste, ficam depositados os processos gerados na unidade e os processos recebidos de outras unidades e naquele é possível encontrar opções de pesquisar processos e documentos, de iniciar processo, de consultar os blocos de assinatura, de reunião e internos, dentre outras funcionalidades. Após iniciar um processo é possível criar documentos internos e anexar documentos digitais, todas as ações realizadas, como inclusão ou exclusão de documentos, por exemplo, podem sem encontradas em “Consultar andamento”, o que traz maior transparência ao processo. Por fim, após o final da instrução processual, o encerramento do processo dá-se com a conclusão, tornando-o indisponível no painel de controle. Esse procedimento não corresponde à adequada gestão arquivística de documentos.
O sistema possibilita acesso aos usuários externos, dispõe de diferentes perfis de usuários, possui níveis de acesso (público, restrito ou sigiloso) para os documentos e processos, permite que o mesmo processo possa tramitar para diversas unidades e que estas possam incluir documentos e editá-los simultaneamente. (SANTOS et al, 2020). É possível ainda, que órgãos e entidades criem diferentes tipos de módulos não obrigatórios para melhoraria da usabilidade do software. Desde o início, a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) foi a autarquia que mais cooperou para esta melhoria e criou módulos como: SEI Peticionamento e Intimação Eletrônicos, SEI Litigioso, SEI Utilidades/Controle de Desempenho, SEI Relacionamento Institucional, Webservice Complementar do SEI (Anatel).
Nascimento (2017), destaca os aspectos positivos e negativos na utilização do SEI. Para ele, os benefícios são a possibilidade do acesso remoto aos documentos através das variadas plataformas como microcomputador, smartfone ou tablet e a não limitação do processo ao espaço físico, pois é possível que várias unidades consigam acessar o mesmo processo ao mesmo tempo. Como aspecto negativo, tem-se a dificuldade na localização de processos concluídos e a lenta adaptação à ferramenta por parte dos usuários, o que faz que muitas vezes usuários acabam imprimindo documentos, gerando custos desnecessários para a Administração Pública.
5. SEI NA UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
A Universidade Federal Fluminense é uma autarquia com sede no Município de Niterói no Estado do Rio de Janeiro, integra a Administração Pública federal e possui como missão institucional:
Promover, de forma integrada, a produção e difusão do conhecimento científico, tecnológico, artístico e cultural, e a formação de um cidadão imbuído de valores éticos que, com competência técnica, contribua para o desenvolvimento autossustentado do Brasil, com responsabilidade social. (UFF, s.d)
A Universidade, como integrante da Administração Pública, submete-se às normas e princípios do ordenamento jurídico brasileiro e está inserida no contexto citado no presente artigo. Para o cumprimento adequado de sua missão, a UFF busca de modo contínuo obter melhorias nos procedimentos, rotinas e processos. O SEI apresenta-se como ferramenta implantada pela gestão da Universidade com esse objetivo.
5.1 IMPACTOS DA IMPLANTAÇÃO DA FERRAMENTA E RESULTADOS
Em fevereiro de 2017 foi criada a primeira composição da Comissão de Implantação do SEI na UFF e em outubro do mesmo ano foi realizada sua implementação. O objetivo da universidade era trazer mais celeridade ao andamento dos processos, transparência, economia e sustentabilidade[6] com a redução do uso de papéis e de materiais como cartuchos de impressão. A transição das tipologias processuais do meio físico para o digital tem sido feita gradualmente, porém, com o avanço da crise sanitária do coronavírus, a UFF tem optado por implantar cada vez mais tipologias para viabilizar de maneira mais eficiente o trabalho remoto. O gráfico abaixo, extraído do Relatório Anual da Comissão de Implantação do SEI/UFF para o ano de 2020, demonstra esse crescimento:
Gráfico 1 – Evolução Da Quantidade De Tipos De Processos Implantados
Assim, a Universidade, até dezembro de 2020, contava com 138 tipos de processos implantados, com destaque para o ano de 2020, no qual, ainda que com o advento da emergência de saúde pública de importância internacional causada pela Covid-19, foram implantados ao todo 54 novos tipos de processo, contribuindo substancialmente para manutenção das atividades da instituição em regime de teletrabalho, uma vez que o sistema permite acesso remoto. (UFF, 2020)
Desde o início da implementação, a UFF se preocupa com a capacitação dos usuários do sistema disponibilizando cursos de aprendizado, pílulas de conhecimento e material de apoio em seu sítio eletrônico. O número de pessoas qualificadas até dezembro de 2020 somava 629, sendo 314 em 2017, 93 em 2018, 167 em 2019 e 55 em 2020, conforme gráfico 2. Essa iniciativa é importante, pois, embora a plataforma seja intuitiva e de fácil manuseio, possui muitos recursos, o que faz com que parte de seus usuários não conheçam todas as ferramentas existentes.
Gráfico 2 – Evolução Da Capacitação Do Sei
Os números acima consideram as pessoas que foram treinadas na modalidade presencial[7] por iniciativa da própria Universidade, não levam em consideração os interessados que buscavam por conta própria capacitação no curso online[8] oferecido pela Enap. Todavia, nota-se que o percentual de alunos concluintes em relação às vagas disponibilizadas tem apresentado uma tendência de queda saindo de pouco mais de 95,15% em 2017 para aproximadamente 61,11% em 2020. (UFF, 2020)
A gestão de documentos realizada através de sistemas eletrônicos bem desenvolvidos, como já visto, auxilia a instituição no alcance dos seus objetivos, uma vez que possui potencial de fornecer informação adequada no tempo e local certos e com baixo custo para tomada de decisão (JARDIM, 1987) e controle social (BRASIL, 2011), além de trazer redução de gastos com alugueis de prédios, para manter documentos arquivados, e de tempo na circulação de informações, possibilitando torná-las mais facilmente acessíveis. A cessão gratuita constituiu uma das vantagens para escolha do sistema, cujo uso tornou-se obrigatório para toda administração pública federal em 2018, portanto, a UFF aderiu ao SEI ainda na fase não obrigatória.
Desde sua implantação, são coletados dados que possibilitam mensurar alguns resultados e compará-los com o modelo anterior. Esse fato constitui rico material de pesquisa e fornece a possibilidade de verificar relação entre os efeitos esperados e resultados encontrados. Assim, espera-se uma correlação positiva no sentido de quanto mais tipos de processos implantados no SEI/UFF, maior também a quantidade de processos abertos, precisamente como observado no gráfico abaixo:
Gráfico 3 – Evolução Do Quantitativo De Processos Abertos No SEI
Gráfico 4 – Evolução Do Número De Folhas Economizadas
Gráfico 5 – Evolução Do Valor Economizado Em Materiais E Impressão
Portanto, a partir da análise dos gráficos evidencia-se uma considerável economia para universidade, mas não apenas com materiais de impressão e papeis, haja vista que a solução é cedida sem custo para órgãos e instituições públicas, confirmando a economicidade do SEI para UFF. Embora o sistema seja fornecido sem custo, sua implantação exige investimentos com infraestrutura e tecnologia. Os números apresentados abaixo sintetizam os indicadores do SEI/UFF atualizados em dezembro de 2020 conforme portal do SEI na UFF:
Figura 1 – Indicadores do SEI-UFF
Além dos números demonstrados acima, é possível destacar benefícios reconhecidos com a implementação do SEI, dentre eles, a mudança da cultura do desperdício, a mudança do paradigma acerca da confiabilidade dos documentos digitais no qual se presumia que documentos físicos, impressos eram os únicos que possuíam valor institucional, o mapeamento de todos os processos da universidade de forma ágil, redução do tempo de tramitação entre unidades e a redução do impacto ambiental.
5.2 A PERCEPÇÃO DESSA SOLUÇÃO ATRAVÉS DA COMUNICAÇÃO OFICIAL EXARADA PELO CORPO DIRETIVO
Para que o SEI tivesse uma boa aceitação por parte dos servidores e toda comunidade, a instituição realizou uma campanha de divulgação do SEI na UFF[9] com vídeos que mostram os benefícios da utilização do sistema como a diminuição de papéis, a facilidade para encontrar os documentos, a possibilidade de acessar o sistema em diversos dispositivos, a celeridade, a facilidade e a eficiência. Destacamos abaixo as falas de importantes membros da Universidade.
De acordo com Sidney Mello, Reitor da UFF no período de novembro de 2014 a novembro de 2018, o SEI representa a força dos técnicos administrativos da Universidade e a vontade de modernização, o que torna esta implementação um marco significativo e exemplo para outras instituições[10].
Para o então Vice-Reitor (2015-2018), Antônio da Nóbrega[11], o SEI surgiu como ferramenta com potencial de melhoria no atendimento no sentido de torná-la mais eficiente, célere e assertiva, com isso essa solução veio ao encontro das necessidades da Administração[12].
Para Deborah Ambinder[13], Presidente da Comissão de Implantação do SEI na UFF e Superintendente de Documentação na Universidade, é importante o uso de novas tecnologias; a utilização do SEI será um diferencial e um exemplo de trabalho coletivo, sustentável e de comportamento institucional. Sua meta em fevereiro de 2020 era de mapear e tramitar 100% dos processos da Universidade pelo sistema. Em dezembro de 2020, a Universidade contava com 138 tipologias processuais cadastradas no sistema conforme se extrai do gráfico 1.
5.3 CONTRIBUIÇÃO DO SISTEMA PARA A PUBLICIDADE
A publicidade é princípio expresso na CF e de observância obrigatória pela Administração Pública. A transparência é uma das vertentes da publicidade. O povo, como titular do poder, tem o direito de obter informações, que se traduz em dever para a Administração Pública. Em que pese estar presente no texto constitucional desde a promulgação do texto original, o Estado brasileiro conviveu por muito tempo com a cultura do sigilo (ALVES, 2012). Como já apresentado, somente com o advento da LAI houve uma guinada rumo ao compromisso de tornar a publicidade mais efetiva.
Contudo, a principal preocupação do Ministério do Planejamento no movimento que resultou na adesão ao SEI para toda Administração Pública Federal e para a UFF em particular, não residiu na adoção de um sistema que trouxesse mais transparência como ferramenta com foco na publicidade, mas sim na celeridade de resposta à demanda potencial de informações no exíguo prazo que a lei dava ao Estado. Um indicativo disso, foi a necessidade da criação do módulo Pesquisa Pública[14] que funciona como um braço do sistema cuja adoção não é imediata nem obrigatória por órgãos e entidades.
Segundo o Portal do Tribunal de Contas da União, o módulo Pesquisa Pública traz maior transparência à gestão pública, uma vez que os processos estarão disponíveis a qualquer cidadão na internet. O cidadão poderá acessar diretamente tais processos independente de cadastros prévios, resguardadas as informações que a lei autoriza a restrição (TCU, 2019). No caso da UFF, o Módulo de Pesquisa Pública permite ao cidadão buscar informações sobre processos e documentos. Contudo, disponibilidade de acesso não pode ser confundida com publicidade.
Qualquer cidadão com acesso à internet é capaz de consultar o módulo e obter informações sobre processos que tratam, por exemplo, sobre gastos com suprimento de fundos, todavia o sistema disponibiliza um conjunto de documentos que podem ser ininteligíveis para boa parcela da população, resultando em uma transparência ineficiente.
No módulo Pesquisa Pública da UFF, procurou-se encontrar o quanto a Universidade dispendeu de Suprimento de Fundos no ano de 2020, quais os processos tratam sobre o tema, quais itens que foram adquiridos por meio dessa forma de contratação e a motivação da compra. Verificou-se que foram abertos ao todo 133 processos com essa tipologia (Concessão de Suprimento de Fundos), dos quais foram selecionados 10 processos para abarcar a amostra através de amostragem sistemática (TAVARES, 2011).
Desses, procurou-se as informações sobre os itens, motivação para as compras, valores, nota de empenho, informação pessoal, os resultados são apresentados no quadro abaixo:
Quadro 1 – Amostra Dos Processos “Despesa: Concessão De Suprimento De Fundos”
| Processo | Item | Motivação | Valor/nota empenho | NF | Informação pessoal | Documento: Proposta De Concessão De Suprimento De Fundos |
| 23069.151596/2020-78 | Material de consumo | Não | Sim | Sim | Não | Restrito |
| 23069.152127/2020-76 | Material de consumo | Genérica | Sim | sim | Sim | Público |
| 23069.152622/2020-85 | Não | Não | Sim | Não | Não | Restrito |
| 23069.153941/2020-16 | Material de consumo | Não | Sim | Sim | Não | Restrito |
| 23069.155000/2020-17 | Material de consumo | Não | Sim | Sim | Não | Restrito |
| 23069.156888/2020-05 | Restrito | Restrito | Restrito | Restrito | Restrito | Restrito |
| 23069.157669/2020-35 | Material de consumo | Não | Sim | Sim | Não | Restrito |
| 23069.158741/2020-41 | Restrito | Restrito | Restrito | Restrito | Restrito | Restrito |
| 23069.159513/2020-99 | Material de consumo e serviço | Genérica | Sim | Sim | Sim | Público |
| 23069.160504/2020-41 | Material de consumo | Genérica | Sim | Sim | Sim | Público |
Fonte: Elaborado pelos autores.
Assim, nota-se que a quantidade de processos com essa tipologia é a informação mais acessível que se obtém através do módulo. O sistema não apresenta dados consolidados sobre o valor total empenhado no ano de 2020, para que sejam encontrados tais dados no portal da transparência é necessário conhecimentos de elementos de despesa, tornando as informações acessíveis apenas aos conhecedores das tecnicidades inerentes à atividade administrativa.
Em todos os processos verificados foram encontradas informações sobre empenho e valores, exceto nos processos 23069.156888/2020-05 e 23069.158741/2020-41, que foram classificados integralmente como restritos. Todavia, os processos não possuem motivação para as compras, aparecendo, quando muito, uma justificativa legal genérica para aquisições sem licitação. Outra dificuldade foi encontrar os itens adquiridos, que só foi possível através das notas fiscais, quando presentes.
Outro ponto importante é que nem todos os documentos são classificados corretamente de acordo com seu nível de acesso. Dentre os processos analisados, 3 possuíam documentos com informações pessoais com nível de acesso público; 7 apresentaram o documento “Proposta de concessão de suprimento de fundos” com nível de acesso restrito, demonstrando assim, não haver uma diretriz na classificação de tipos de documentos. Esse documento, especificamente, contém a justificativa e fundamento legal para contratação, que na condição de restrito, impede o acesso do cidadão à informação importante para controle social da qualidade das compras governamentais.
Desse modo, verifica-se que o SEI funcionou para publicidade, em sua vertente transparência passiva, na medida que acelerou a busca por informações pelos servidores, que quando consultados podem facilmente extrair informações de documentos digitais, todavia nota-se ainda que há imprecisão por parte da administração de quais informações são públicas e quais são restritas, resultando em divulgação de documentos pouco claros ou decisivos ou mesmo com informações pessoais. Todavia, para que se apresente como ferramenta efetiva de transparência ativa, é necessário que os documentos produzidos sejam de fácil interpretação pela população, classificados com seus níveis de acesso de forma adequada, constituam um processo sequencialmente instruído e não documentos avulsos dentro de processos.
5.4 ADEQUAÇÃO COMO SOLUÇÃO DE GESTÃO ELETRÔNICA DE DOCUMENTOS
O Conarq, Conselho Nacional de Arquivos, definiu, por meio da Resolução nº. 25, de 27 de abril de 2007, que dispõe sobre a adoção do Modelo de Requisitos para Sistemas Informatizados de Gestão Arquivística de Documentos – e-ARQ Brasil pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR:
Art. 1º Recomendar aos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR a adoção do Modelo de Requisitos para Sistemas Informatizados de Gestão Arquivística de Documentos – e-ARQ Brasil, [..]
§1º Considera-se gestão arquivística de documentos o conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes à produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento de documentos em fase corrente e intermediária, visando a sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente.
§2º Consideram-se requisitos o conjunto de condições a serem cumpridas pela organização produtora/recebedora de documentos, pelo sistema de gestão arquivística e pelos próprios documentos a fim de garantir a sua confiabilidade e autenticidade, bem como seu acesso.
§3º Considera-se sistema informatizado de gestão arquivística de documentos o sistema desenvolvido para produzir, receber, armazenar, dar acesso e destinar documentos arquivísticos em ambiente eletrônico.(CONARQ, 2007)
Segundo o Modelo e-ARQ Brasil, um Sistema Informatizado de Gestão Arquivística de Documentos (Sigad), deve garantir acessibilidade e segurança dos documentos e o respeito aos princípios da organicidade, unicidade, confiabilidade, autenticidade e acessibilidade, bem como respeitar o ciclo de vida dos documentos (CÂMARA TÉCNICA DE DOCUMENTOS ELETRÔNICOS, 2006), que podem ser três fases (ou três idades): a corrente, intermediária e caso não seja eliminado, a permanente.[15] A temporalidade de cada etapa desse ciclo de vida é definida pelo Código de Classificação Arquivística aprovado pelo Conarq.
O e-ARQ Brasil define também os requisitos, de acordo com a funcionalidade, que um sistema informatizado deve apresentar de forma obrigatória ou altamente desejável para ser considerado um Sigad. Existem outros requisitos que são facultativos e por isso não impactam para essa definição. O quadro abaixo demonstra, dentre os requisitos obrigatórios, quais foram empregados no SEI:
Quadro 2 – Adesão Do SEI Aos Requisitos De Funcionalidade Do E-ARQ Brasil
| Aspectos de funcionalidade | Requisitos Obrigatórios | Atende | Não atende total ou parcialmente | Não atende total ou parcialmente (%) |
| 1. Organização dos documentos arquivísticos: Plano de classificação e manutenção dos documentos | 50 | 34 | 16 | 32% |
| 2. Tramitação e fluxo de trabalho | 15 | 11 | 4 | 27% |
| 3. Captura | 26 | 15 | 11 | 42% |
| 4. Avaliação e destinação | 35 | 14 | 21 | 60% |
| 5. Pesquisa, localização e apresentação de documentos | 21 | 16 | 5 | 24% |
| 6. Segurança | 57 | 46 | 11 | 19% |
| 7. Armazenamento | 10 | 9 | 1 | 10% |
| 8. Preservação | 10 | 8 | 2 | 20% |
| 9. Funções administrativas e técnicas | 3 | 3 | 0 | 0% |
| 10. Conformidade com a legislação e regulamentações | 3 | 1 | 2 | 67% |
| 11. Usabilidade | 1 | 1 | 0 | 0% |
| 12. Interoperabilidade | 1 | 1 | 0 | 0% |
| 13. Disponibilidade | 1 | 1 | 0 | 0% |
| 14. Desempenho e escalabilidade | 1 | 1 | 0 | 0% |
Fonte: Ferreira (2019, p. 103)
Dentre os aspectos apresentados acima, o que mais chama atenção é a deficiência que o SEI apresenta para a avaliação e destinação final dos documentos. No Sistema Eletrônico não é possível realizar o arquivamento de processos, que é passagem da primeira idade do ciclo para a segunda. Ou seja, quando o processo passa para a fase intermediária e aguarda a contagem da tabela de temporalidade para sua destinação final, que pode ser o arquivamento permanente ou a sua eliminação.
No SEI, a operação que mais se assemelha ao arquivamento é a conclusão do processo. Desse modo, quando um processo cumpri seu objetivo final e não há mais instruções a serem realizadas, deve-se incluir um termo de encerramento de processo e realizar sua conclusão em todas as unidades. Assim, o processo só poderá ser encontrado caso tenha sido incluído nas ferramentas de acompanhamento especial, em um bloco ou através da pesquisa. Após essa conclusão, não existe no sistema nenhuma outra operação para fins de arquivamento ou para classificação do ciclo de vida do processo, além disso, a destinação final não é realizada (MPDG, 2021).
Com base no quadro 1 verifica-se que o SEI cumpre integralmente os aspectos de funcionalidade de funções administrativas e técnicas, usabilidade, interoperabilidade, desempenho e escalabilidade, porém, alcança percentual de até 67% de não atendimento para o aspecto 10 (Conformidade com a legislação e regulamentações) e 60% de não atendimento para o requisito 4 (avaliação e destinação).
A análise de Ferreira (2019) permanece atual em relação aos requisitos do SEI, todavia o sistema passa por constantes atualizações, com a inserção de módulos novos, porém, pela análise da tabela constata-se que o SEI não cumpre com importantes requisitos obrigatórios dispostos pelo e-ARQ Brasil para ser considerado uma solução de Sistema Informatizado de Gestão Arquivística de Documentos.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A administração burocrática e a complexidade das sociedades contemporâneas foram responsáveis pelo aumento da produção e circulação de informações. No cenário brasileiro, a Constituição Federal de 1988 trouxe em seu texto uma série de direitos sociais, que resultou na ampliação do escopo de atuação do Estado, exigindo da administração pública atuação no sentido de criar mecanismos para gestão da informação mais eficiente, o que foi amplificado em 2011 com o advento da promulgação da Lei de Acesso à Informação.
O avanço tecnológico trouxe importante contribuição à gestão eletrônica de documentos, com a implementação de melhorias no processo de racionalização da produção e tratamento documental por parte das organizações a fim de disponibilizar a informação para tomada de decisão e no caso das organizações públicas, para controle social. Esse controle é inerente às democracias modernas, haja vista que todo poder emana do povo e a administração pública funciona como gestora da coisa pública, surgindo do Estado o dever de oferecer publicidade e transparência. Na tentativa de cumprir esse relevante dever, e em respeito à LAI, a Administração Pública Federal procurou soluções de TI para satisfazer as exigências por ela trazidas.
Constatou-se, a partir dos resultados expostos no presente trabalho, que com a implementação do SEI na UFF houve grande economia (com a diminuição de gastos com materiais de escritório, como papel e serviços de impressão e fim da necessidade de grandes locais para armazenamento de documentos físicos), eficiência e eficácia devido à diminuição no tempo da tramitação processual, pois várias pessoas conseguem instruir o mesmo processo ao mesmo tempo e em qualquer dispositivo com acesso à internet.
Os resultados apresentados indicam ainda que a ferramenta se mostrou crucial para que a máquina pública não parasse durante a emergência mundial de saúde pública decorrente do Coronavírus, por permitir que os servidores da Universidade realizassem boa parte de suas atividades no regime de teletrabalho. Esse resultado deve-se não apenas à implantação da ferramenta, mas também, ao empenho da instituição em tornar o sistema uma solução ágil, através de divulgações e capacitações.
Contudo, constatou-se que embora a implementação do SEI na UFF tenha trazido grandes benefícios para a Universidade, o mesmo não se constitui como ferramenta efetiva de transparência ativa, ainda que represente grande salto em relação ao modelo anterior[16], faz-se necessário que este seja aprimorado, inclusive com o fomento de uma cultura da transparência tanto para comunidade acadêmica como para sociedade em geral. Além disso, o SEI não pode ser enquadrado como Sigad por não cumprir com todos os requisitos estabelecidos pela E-ARQ Brasil, assim, o aperfeiçoamento do sistema, de acordo com as exigências do E-ARQ Brasil, faz-se indispensável para tornar a ferramenta em um Sigad em sua totalidade.
REFERÊNCIAS
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BRASIL. Decreto Federal nº 8.539, de 8 de outubro de 2015. Dispõe sobre o uso do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
BRASIL. Lei nº 8.159, de 08 de janeiro de 1991. Dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências.
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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE. Comissão da Implantação do SEI/UFF. Relatório Anual. Niterói, 2020. Relatório.
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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE. UFF – Universidade Federal Fluminense, 2021a. Missão, Visão e Valores. Disponível em: http://www.uff.br/?q=missao-visao-e-valores. Acesso em: 22 abr. 2021.
UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE. UFF – Universidade Federal Fluminense, 2021b. SEI é reconhecido pelo Ministério do Meio Ambiente e ONU. Disponível em: http://www.uff.br/?q=noticias/12-02-2019/sei-e-reconhecido-pelo-ministerio-do-meio-ambiente-e-onu. Acesso em: 22 abr. 2021.
APÊNDICE – REFERÊNCIA NOTA DE RODAPÉ
5. A definição adotada de Estado democrático de direito é a apresentada pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal Luís Roberto Barroso na obra Direito Constitucional Contemporâneo. A Constituição Federal de 1988 já no artigo primeiro afirma que a República Federativa do Brasil se constitui em Estado democrático de direito, que reúne o conceito de constitucionalismo e democracia (BARROSO, 2015).
6. O Ministério do Meio Ambiente e a ONU Meio Ambiente reconheceram a implementação de SEI na UFF como prática de excelência de sustentabilidade na administração pública. Atualmente o SEI compõe a lista de iniciativas na Cartilha da Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P) (UFF – Universidade Federal Fluminense, 2021b).
7. Das 29 turmas ofertadas no total, apenas no ano de 2020 a UFF ofereceu 1 turma de treinamento online. (UFF, 2020)
8. De setembro de 2017 a novembro de 2019 ao todo 912 servidores foram capacitados no curso online SEI USAR da Enap (UFF 2019)
9. O conjunto de entrevistas pode ser encontrado no sítio eletrônico da SEI NA UFF (http://www.uff.br/?q=divulgacao-campanhas-do-sei-na-uff acesso em 30/05/2021).
10. Entrevista para Divulgação – Campanhas do SEI na UFF, Disponível em https://youtu.be/XsBupfFG1_U?t=5 acesso em 30/05/2021.
11. Nomeado a Reitor da UFF pelo Decreto de 20 de novembro de 2018.
12. Entrevista para Divulgação – Campanhas do SEI na UFF, Disponível em https://youtu.be/Vr63VClo_zA?t=34 acesso em 30/05/2021.
13. Entrevista para Divulgação – Campanhas do SEI na UFF, Disponível em https://youtu.be/dlcrxSD1oKA?t=4 acesso em 30/05/2021.
14. Desenvolvido pelo CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica).
15. Na fase corrente os documentos são utilizados nas tarefas do dia a dia, na fase intermediária, são utilizados apenas para consulta e aguardam sua destinação final, se o documento não tenha teor histórico, probatório ou informativo ele poderá ser eliminado, caso contrário, será preservado definitivamente (PAES, 2008).
16. Gestão arquivística de processos em meio físico
[1] Graduando em Administração Pública. ORCID: 0000-0003-0379-4582
[2] Graduanda em Administração Pública. ORCID: 0000-0003-3006-7444
[3] Graduando em Administração Pública. ORCID: 0000-0003-2918-7457
[4] Orientadora. ORCID: 0000-0003-1679-6544
Enviado: Setembro, 2021.
Aprovado: Setembro, 2021.
