REIS, Ana Cecília Duarte [1]
THOMÉ, Ygor Aroucha [2]
CAMPOS, Helnatã Duarte [3]
CHIAMULERA, Felipe [4]
BORGES, Davi de Souza [5]
CORDEIRO, Jafé Praia Lima [6]
FRANÇA, Fabiano Franco [7]
BARBOSA, Daniel de Sá [8]
REIS, Ana Cecília Duarte; et. al. A Gestão de Projetos no Âmbito da Administração Pública: Uma Visão Estratégica. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Edição 05. Ano 02, Vol. 01. pp 353-365, Julho de 2017. ISSN:2448-0959
RESUMO
Diante das novas diretrizes do cenário da administração pública brasileira, verifica-se, dentre outras, a implantação do PMO nas estruturas organizacionais dos governos brasileiros. A inclusão desses métodos originários da administração privada na gestão pública tende a interferir no processo de criação de novas políticas públicas e até mesmo nos modelos de gestão pública. Portanto, o objetivo geral deste artigo é analisar a Gestão de Projetos no âmbito da Administração Pública, tendo como base o Governo Federal. Sendo assim, os objetivos específicos são: mostrar o atual cenário da administração pública, identificar os investimentos do Governo Federal em Gestão de Projetos e analisar a importância da Gestão de Projetos para a Administração Pública. Diante dos respectivos objetivos, o estudo é significativo em razão da necessidade de ferramentas que possam efetivamente contribuir para o desenvolvimento do Governo na área de programas e projetos de benefício para toda a sociedade. Já a forma de abordagem é qualitativa e os objetivos metodológicos são exploratório e descritivo. Ao fim da pesquisa, comprova-se a necessidade de um controle mais efetivo voltado aos resultados dos programas do Governo Federal, utilizando-se os métodos de gerenciamento expostos no presente estudo.
Palavras-Chave: Administração Pública, Gestão de Projetos, Governo Federal.
1. INTRODUÇÃO
Observa-se que a Administração Pública, na busca pela otimização dos recursos destinados aos programas de governo, vem implementando novas ferramentas da ciência da administração nas gestões governamentais.
Diante disso, se faz o seguinte questionamento: a Gestão de Projetos seria uma alternativa para uma melhor condução da Administração Pública?
Entende-se que esse estudo seja relevante em razão da necessidade de discorrer sobre o gerenciamento de projetos na administração pública, por meio das ferramentas da Gestão de Projeto, como forma de aumentar a efetividade da Gestão Pública.
Analisar e pesquisar a Gestão de Projetos, especialmente no setor público, está na motivação de compreender a cultura organizacional que caracteriza as organizações desse segmento, e em observar o entendimento da visão empreendedora que o Governo tenha para implantar o planejamento estratégico juntamente com a Gestão de Projetos.
Para os profissionais da área é interessante debater sobre esse assunto, por permitir verificar se as implantações dessas ferramentas serão, de fato, eficazes no setor público, considerando que essas ferramentas gerenciais não são executadas isoladamente. Elas devem ser alinhadas aos planos de gestão com o foco no planejamento estratégico, para que as ações governamentais tenham continuidade até sua conclusão, tanto em termos de concepção, quanto de implementação e avaliação dos objetivos delineados ao longo do tempo.
No que tange os pesquisadores, é satisfatório debater sobre esse estudo, pelo fato de poder apresentar aos gestores públicos alternativas efetivas em relação aos modelos de gestão.
Portanto, o objetivo geral desta pesquisa é analisar a Gestão de Projetos no âmbito da Administração Pública como uma visão estratégica. Para isso, são necessários os seguintes objetivos específicos: pesquisar o atual cenário da Administração Pública, identificar os investimentos do Governo Federal em Gestão de Projeto e analisar a importância da Gestão de Projetos para a Administração Pública.
No tocante a forma de abordagem, pode-se dizer que o estudo é qualitativo, em razão de, segundo Perez (2005), que se faz uma análise profunda do objeto investigado, o qual encontra-se ligado em analisar a Gestão de Projetos como uma alternativa para uma melhor condução da Administração Pública.
Quanto aos objetivos metodológicos, entende-se por serem exploratórios e descritivos. Descritivo, em razão de buscar explicar o porquê dos objetos relacionados, como: identificar o desenvolvimento da proposta de gerenciamento através de planejamento estratégico, juntamente com as ferramentas da Gestão de Projetos e observar o contexto da Administração Pública versus o PMBOK. Já exploratório, por ter-se o propósito de identificar informações e subsídios para definição dos objetivos, determinação do problema e definição dos tópicos do referencial teórico, em virtude de esta pesquisa tem como mote principal o aprimoramento de ideias e a descoberta da intuição (MICHEL, 2009).
Por fim, evidencia-se que os materiais bibliográficos utilizados são livros e artigos, portanto, constata-se o método de estudo indutivo, pois os objetivos específicos partiram do particular para o geral (PEREZ, 2005).
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O embasamento teórico é de grande relevância à fundamentação da pesquisa, para contribuir na estruturação dos assuntos que se pretende abordar.
Neste sentido, para KOCHE (2003, p.47) a teoria “é a base sobre a qual se desenvolve o modelo de explicação a qual é testado na pesquisa. É a partir da teoria que se define o objeto, formula-se as hipóteses e escolhem-se os modelos e métodos apropriados de análise. ”
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração Pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas (MEIRELLES, 2013).
Administrar é gerir os serviços públicos, significa não só prestar serviço, como também, dirigir, governar, exercer à vontade com o objetivo de obter um resultado útil (MELLO, 2010).
Deduz-se com veemência, entre outros princípios da administração pública, o da obrigatoriedade do desempenho da atividade pública, em que essa fica sujeita ao dever da continuidade da prestação dos serviços públicos.
Considerando que os serviços públicos necessitam de efetividade e eficácia quando executados, torna-se necessário a utilização de metodologias que sejam inseridas nesse contexto, onde seja possível medir de alguma maneira a qualidade e os resultados dos programas de governo.
É notório a abrangência de atividades na Administração Pública, as quais estão sempre em busca do atendimento a coletividade. Dessa forma, saber gerir e conduzir de maneira estratégica para que sejam racionalizados os meios e os recursos orçamentários e de pessoas, busca-se a produção dos benefícios a todos que gozam do serviço público.
2.1.1 Visão estratégica na Administração Pública
As formas de concretizar os objetivos institucionais, leva-se em consideração a influência do ambiente externo em termos de oportunidades e ameaças, assim como das forças e fraquezas internas detectadas pela análise organizacional.
Nesse sentindo, as estratégias representam o caminho a ser seguido pela organização para garantir a sua sobrevivência ao longo do tempo e são operacionalizadas por meio das diretrizes. Excepcionalmente, pode existir estratégia não desdobrável, onde a implementação é realizada por meio de projeto.
Morris e Jamieson (2004) ao relatarem resultado de uma pesquisa sobre processos, práticas e fatores relacionados à tradução da estratégia corporativa na estratégia dos projetos, dizem que, conforme a estratégia flui, através de uma organização, ela atravessa várias fronteiras funcionais, como gerenciamento do negócio, gerenciamento estratégico e gerenciamento de projetos.
Observa-se que para os autores, a estratégia seria um meio com orientações para se conseguir atingir as metas e os objetivos estabelecidos pelas organizações, de maneira que haja integração entre os processos para obtenção dos resultados esperados.
2.1.2 Planejamento Estratégico
Com os mercados e indústrias se modificando numa velocidade cada vez maior, o processo de planejamento vem evoluindo de modo a se tornar uma ferramenta mais eficaz e eficiente. No entanto, conforme Santos (1996, p. 22), existe uma importante diferença entre o planejamento de longo prazo e o estratégico: “uma diferença básica (…) está relacionada com suas visões de futuro. ”
“No planejamento a longo prazo, acredita-se que o futuro possa ser previsto a partir da extrapolação do crescimento passado. As projeções lineares são convenientes para indicar o que poderá acontecer se o que é feito agora continuar a ser processado da mesma forma”. (LODI apud SANTOS, 1996, p. 23).
Entretanto, ANSOFF apud SANTOS (1996, p. 23) afirma que:
[…] os sistemas atuais estão sujeitos a acentuadas inconstâncias. E no planejamento estratégico, não se espera necessariamente que o futuro represente um progresso em relação ao passado e também não se acredita que este seja extrapolável. No planejamento estratégico, é feita uma análise das perspectivas da empresa, identificando-se tendências, ameaças, oportunidades e descontinuidades que possam alterar sequências históricas.
Já para Barney (2001), a estratégia é o caminho utilizado por uma organização para competir com sucesso, ou seja, para criar vantagem competitiva. Uma mesma estratégia pode ser bem-sucedida para uma determinada empresa, dentro de uma determinada indústria, mas não para uma segunda da mesma ou de outra indústria, ou até mesmo para a própria empresa em um momento diferente.
Assim, o meio como uma empresa consegue obter bons resultados vem a ser um diferencial valioso. Considerando a competitividade existente no mercado que atua, conseguir se destacar de alguma forma no modo como produz e vende, a deixará em um patamar de relevância.
Contudo, ao se analisar que esse meio diferenciado não tem grandes momentos de continuidade, em virtude de as organizações estarem, por muitas vezes, sujeitas a influências de fatores externos, entre os quais a política econômica, fusões de empresas concorrentes, entre outros, o que ocasiona descontinuidade, e até mesmo fatores internos, como a cultura organizacional, pode ser um contributivo o para o fortalecimento da estratégia estabelecida pela organização.
2.2 GESTÃO DE PROJETOS
A Gestão de Projetos teve origem no meio industrial a cerca de um século, onde as atividades estavam baseadas em rotinas. Com o surgimento do gerenciamento de projetos, teve início uma nova fase, a qual prima pela inovação, inserindo as organizações na dinâmica diária das atividades, isto é, zonas de baixo conforto e limítrofe (ANSOFF, 1993).
Com essa nova fase, as empresas precisaram criar processos baseados em novos modelos os quais pudessem atender essa nova demanda, assim, foi ratificado o gerenciamento de projetos, que busca aplicar as ferramentas corretas e adequadas para gerir e melhorar os resultados dos projetos.
Dentro desse contexto, verificou-se um aumento significativo na qualidade dos empreendimentos cuja complexidade era alta, com isso, observou-se, um gerenciamento muito mais efetivo e resultados evidentes.
No entanto, a utilização de boas práticas em gerenciamento de projetos no setor público é recente, indo em encontro com as exigências atuais dos cidadãos por serviços públicos de qualidade, substanciando a importância deste modelo em todos os níveis do poder público.
De acordo com Cleland (2002), a adoção de escritórios de gerenciamento de projetos permite a uma organização alcançar a condução de seus projetos da forma mais eficaz e eficiente possível, por meio da consolidação de funções do gerenciamento de projetos, proporcionando a adoção de padrões para itens comuns, como cronogramas e relatórios, além da centralização de informações e outros benefícios derivados de sua estrutura, funções e recursos
2.3 GUIA PMBOK – CONCEITO E APLICABILIDADE
Segundo o Project Management Institute – PMI (2008), o Guia Project Management Body of Knowledge – PMBOK é um subconjunto do conjunto de conhecimentos em gerenciamento de projetos, amplamente reconhecido como boas práticas.
Em razão disso, utilizado como base por esse Instituto, uma boa prática não significa que o conhecimento e as práticas devem ser aplicados uniformemente a todos os projetos, sem considerar se são ou não apropriados. As extensões de área de aplicação do Guia PMBOK são necessárias quando, para uma determinada área, existem conhecimentos e práticas comuns que não se aplicam a todas as categorias de projetos.
Quanto a extensão para Governo, a aplicação do Guia PMBOK se dá da seguinte forma:
A sua aplicabilidade é somente a projetos governamentais conduzidos por governos eleitos, e custeados por taxas e impostos de natureza compulsória. Esta extensão apresenta uma visão geral dos fundamentos da gestão de projetos aplicáveis à maioria das organizações de governo e que são normalmente reconhecidos como boas práticas, isto é, que existe um consenso geral em relação ao seu valor e sua utilidade, sua maior utilidade é permitir o mapeamento entre o Guia PMBOK e as práticas aplicáveis aos projetos de governo, sendo que muitos dos mapeamentos são efetuados simplesmente referenciando algum item específico (PMI, 2008, p. 23).
Sendo assim, o objetivo do Guia PMBOK, referente a aplicabilidade no setor público, é, em linhas gerais, o aumento da eficiência e a eficácia no gerenciamento dos projetos de governo.
3. RESULTADOS
Diante da introdução, pelo Governo Federal, da ferramenta de gestão de projetos estratégicos, que foca a otimização da produtividade e integração das grandes áreas temáticas, este artigo tem como objetivo analisar a Gestão de Projetos no âmbito da Administração Pública tendo como base o Governo Federal, assim como também as suas relações com as organizações. Nestas relações, temos a definições que levam ao melhor entendimento sobre o assunto e apontam a importância do gerenciamento de projetos na Administração Pública.
Verifica-se que a cultura de gerenciamento de projetos tem se consolidado progressivamente nos gestores públicos, os quais já percebem mais significativamente as diferenças entre projetos e atividades de rotina, como os diferentes procedimentos a serem adotados quando da efetiva execução.
Motivados por essa nova metodologia e pelos indicadores de desempenho dos projetos proporcionados na ferramenta de monitoramento, os gerentes, atualmente, têm adotado práticas preventivas aos entraves dos projetos, através do cadastramento e tratamentos dos riscos envolvidos.
As resistências dos agentes públicos em relação aos novos processos e rotinas atribuídas, têm sido gradativamente reduzidas, diminuindo o tempo médio de atualização da ferramenta e, consequentemente, aumentando sua eficiência como instrumento de monitoramento. Entretanto, é possível perceber algumas lacunas, em que o potencial da ferramenta ainda não é utilizado na sua totalidade.
3.1 O ATUAL CENÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A gestão pública se encontra atualmente no interstício ciclo de maturidade do gerenciamento de projetos em organizações (RABECHINI JR, 2003).
Percebe-se que o modelo burocrático intrinsicamente ligado a esse modelo, tem diminuído a sua área de atuação e torna-se visível o início de uma gestão modernizante, a qual apresenta novas formas de atuação nos processos administrativos. No passado, tínhamos a administração pública voltada para as aptidões e habilidades individuais quando da resolução de problemas complexos, hoje a tendência é o envolvimento individual e das equipes e assim realizarem projetos de forma mais eficaz e efetiva, o que confirma a importância dos escritórios de gestão de projetos.
No início dos anos 1980, começou um movimento de alcance internacional para a reestruturação do papel do Estado e a implantação de um modelo de gestão pública orientada para resultados, que genericamente denominou-se de Nova Gestão Pública (termo utilizado para designar o novo modelo de administração pública, oriundo da expressão inglesa New Public Management), também chamada de administração gerencial. Esse modelo vem dando forma às mudanças introduzidas na administração pública de alguns países da Organização Europeia para o Comércio e Desenvolvimento (OCDE), sobretudo na Grã-Bretanha e também na América Latina (ABRÚCIO, 1997, p. 95).
Esse novo conceito da modernização da Gestão Pública, que em alguns momentos ultrapassa o sentido da administração pública, pois são inseridas práticas da iniciativa privada, geram incompatibilidade com a realidade dessas instituições. Contudo, esses pontos frágeis tendem no decorrer do processo moldarem a administração pública, trazendo contribuições de melhoria de maneira significativa, principalmente nos mecanismos da economicidade, dinamismo e eficiência.
Cabe destacar que a Nova Gestão Pública vem formatando as mudanças introduzidas na administração pública de alguns países da Organização Europeia para o Comercio e Desenvolvimento (OCDE), ratificando assim a aplicação do modelo de gestão privada às entidades públicas, com ênfase, também, na importância do empreendedorismo, da eficiência, da eficácia e de estratégias.
3.2 O GERENCIAMENTO DE RISCOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para o PMI (2008, p. 238) “o risco do projeto é um evento ou condição incerta que, se ocorrer, terá um efeito positivo ou negativo sobre pelo menos um objetivo do projeto, como tempo, custo, escopo ou qualidade”.
Diante do previsto no PMBOK, deduz-se que os ricos podem ser positivos ou negativos. Entretanto, na literatura pesquisada, é verificado o entendimento de que os riscos possuem efeitos negativos e na geração dos efeitos positivos, teríamos as chamadas oportunidades.
Nesse sentido, Verzuh (2000, p. 109), afirma que:
O gerenciamento dos riscos é um meio pelo qual a incerteza é sistematicamente gerenciada para aumentar a probabilidade de cumprir projetos” torna-se item de observação pelos gestores públicos os quais são responsabilizados pelos cumprimentos dos cronogramas dos serviços públicos.
Dentro dessa nova metodologia da gestão de projetos, neste artigo o risco é entendido dentro da abordagem do PMBOK, pois dentro do cenário da administração pública, o cumprimento de prazos em relação aos projetos é sempre pauta de discussão com base em seus efeitos negativos para os serviços públicos.
Analisa-se diante dos estudos que a Administração Pública é caracterizada de forma diferenciada tornando necessário a inclusão de práticas administrativas diferenciadas das demais organizações. Por isso é até cabível o estudo diferenciado do ramo dos serviços públicos. Assim a gestão de projetos deve apresentar praticas que sejam compatíveis com as peculiaridades (CLELAND, 2002, p. 46).
Vale destacar que os projetos governamentais estão inseridos nos riscos originários de suas complexidades, e os quais não estão sujeitos a responsabilidade de um único agente público. Os riscos podem ser percebidos em níveis diferentes e a administração central precisa, de certa maneira, saber coordena-los para que a responsabilidade da entrega dos projetos seja garantidas.
3.3 A IMPORTÂNCIA DA GESTÃO DE PROJETOS PARA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Heldman (2006, p. 106), alega que:
O gerenciamento de projetos ganhou destaque nas administrações a partir do final do século XX, em virtude do processo de globalização e pela introdução de novas tecnologias e comunicação, o que obrigou muitas organizações e a própria administração pública a buscar meios de corresponder de forma mais assertiva, eficiente e eficaz às novas demandas impostas pelos mercados.
Segundo o PMI (2008), projetos do governo são geralmente considerados como tendo características únicas, quando comparados com os do setor privado. O que implica aos projetos públicos restrições legais, no que tange ao uso dos recursos, incluindo a forma de aquisições e prestação de contas ao público.
Portanto, os pontos negativos oriundos de uma mudança na gestão pública brasileira, nos leva a acreditar na real mudança no modus perandi de elaborar, executar, fiscalizar e acompanhar as mais diferentes ações do Estado.
Assim, Loffer apud Kissler (2006, p. 482), acredita que uma nova geração de reformas administrativas:
[…] e de Estado, que tem como objeto a ação conjunta, levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma solução inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentável para todos os participantes.
Vale mencionar, que a importância da gestão de projetos na administração pública é de certa forma uma possibilidade de inovação nos órgãos públicos com padronização de ações, metodologias e indicadores reconhecidamente compreensíveis no âmbito dos gestores, possibilitando um novo cenário onde as ações governamentais sejam realizadas diante de planejamentos, programações e controle das tarefas voltadas ao atendimento dos objetivos da administração pública e operacionalizando as pressões de prazos, custos, eficiência e efetividade dos serviços públicos.
CONCLUSÃO
A partir do exposto, verifica-se que a evolução da administração pública no quesito gestão vem evoluindo de modo significativo, proporcionando um maior espaço para o desenvolvimento dos projetos de governo, os quais podem ser vistos com mais eficiência e efetividade nos resultados das metas de gestão.
Entretanto, verifica-se também pontos que precisam de uma melhor discussão e aperfeiçoamento, principalmente na estrutura administrativa pública, no que tange a qualificação das pessoas que fazem parte desse processo, assim como os que estão a frente, no caso, os gestores que precisam saber lidar com a mudança de cultura e também com o clima organizacional, em razão de passar a ter adoção de novos recursos de gestão.
Propõem-se aos governos a orientação da Gestão de Projetos voltadas aos resultados, proporcionando assim um controle mais efetivo do esperado em relação aos programas de governo, promovendo também a disseminação da metodologia de maneira geral na administração pública.
REFERÊNCIAS
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ZAINKO, Maria Amélia Sabbag. Planejamento Estratégico em Universidades Públicas. Tese de Doutorado em Educação USP, 1999.
[1] Especialista em Gestão de Projetos pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas – CIESA e graduada em Administração pelo Centro de Ensino UniNilton Lins. Atua como administradora na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO.
[2] Especialista em Gestão de Projetos pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas – CIESA e graduado em Ciências Econômicas pelo Centro Universitário do Norte – UNINORTE. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Economista.
[3] Especialista em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes – UCAM e graduado em Fisioterapia pela Fundação Presidente Antônio Carlos – FUPAC. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Analista Técnico Administrativo.
[4] Especialista em Gerenciamento de Projetos pelo Centro Universitário Maurício de Nassau e graduado em Engenharia Mecatrônica pela Universidade do Estado do Amazonas – UEA. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Analista Técnico Administrativo.
[5] Especialista em Gestão de Projetos pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas – CIESA e graduado em Ciências Econômicas pelo Centro Universitário do Norte – UNINORTE. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Economista.
[6] Especialista em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes – UCAM e graduado em Administração pela Universidade Federal do Amazonas – UFAM. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Analista Técnico Administrativo.
[7] Especialista em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes – UCAM e graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Federal do Piauí – UFPI. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Economista.
[8] Especialista em Direito Administrativo pela Faculdade Internacional Signorelli e Graduado em Administração de Empresas pela Universidade Nilton Lins. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Administrador.
