A Evolução do SIAFI Enquanto Sistema de Controle Interno do Governo Federal 

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CONTEÚDO

LOPES, Alessandra Ávila Lins [1]

LOPES, Alessandra Ávila Lins. A Evolução do SIAFI Enquanto Sistema de Controle Interno do Governo Federal. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 03, Ed. 07, Vol. 04, pp. 40-50, Julho de 2018. ISSN:2448-0959

Resumo

O intuito deste estudo é demonstrar, por meio de um contexto histórico, o quanto o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI evoluiu e contribuiu desde que foi criado em 1987, para o controle das finanças públicas do Governo Federal. Este artigo tem como objetivo, analisar a evolução do SIAFI e sua importância, para um eficaz e efetivo controle das finanças públicas do Governo Federal, bem como demonstrar suas vantagens. Buscou-se fazer uma análise histórica demonstrando se as adequações e otimizações feitas no SIAFI contribuíram para gerar informações gerenciais ao controle interno da Administração Pública Federal ao longo dos 30 anos de sua existência. Realizou-se uma pesquisa bibliográfica, considerando as contribuições de autores como, ALBUQUERQUE ET AL, PETER E MACHADO, FEIJÓ ET AL, dentre outros, procurando refletir sobre as diferentes abordagens deste assunto ao longo do tempo. Concluiu-se que o SIAFI é um sistema dinâmico, em constante evolução, que fornece informações tempestivas e fidedignas para a Administração Pública.

Palavras-chave: SIAFI, Evolução, Controle Interno.

Introdução

O presente trabalho tem como tema “A evolução do SIAFI enquanto sistema de controle interno do Governo Federal” e tem como objetivo analisar o histórico de evolução do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, procurando constatar sua contribuição para o controle interno, tendo em vista, ser o principal instrumento de registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial da Administração Pública Federal.

Desde sua criação, em janeiro de 1987, o Governo Federal conta com esse instrumento moderno e eficaz no controle e acompanhamento dos gastos públicos.

Mas nem sempre foi assim, segundo Feijó, Pinto, Mota (2014), antigamente o Governo enfrentava diversos obstáculos para efetivar esse controle, como os apontados abaixo:

– Emprego de métodos rudimentares e inadequados de trabalho, onde, na maioria dos casos, os controles de disponibilidades orçamentárias e financeiras eram exercidos sobre registros manuais;

– Falta de informações gerenciais em todos os níveis da Administração Pública e utilização da Contabilidade como mero instrumento de registros formais;

– Defasagem na escrituração contábil de pelo menos, 45 dias entre o encerramento do mês e o levantamento das demonstrações Orçamentárias, Financeiras e Patrimoniais, inviabilizando o uso das informações para fins gerenciais;

– Inconsistência dos dados utilizados em razão da diversidade de fontes de informações e das várias interpretações sobre cada conceito, comprometendo o processo de tomada de decisões;

-  Despreparo técnico de parte do funcionalismo público, que desconhecia técnicas mais modernas de administração financeira e ainda concebia a contabilidade como mera ferramenta para o atendimento de aspectos formais da gestão dos recursos públicos;

– Inexistência de mecanismos eficientes que pudessem evitar o desvio de recursos públicos e permitissem a atribuição de responsabilidades aos maus gestores;

– Estoque ocioso de moeda dificultando a administração de caixa, decorrente da existência de inúmeras contas bancárias, no âmbito do Governo Federal. Em cada Unidade havia uma conta bancária para cada despesa. Exemplo: Conta Bancária para Material Permanente, Conta bancária para Pessoal, conta bancária para Material de Consumo, etc.  (FEIJÓ, PINTO, MOTA, 2014, p 29)

Nessa perspectiva, foi constituída a questão-problema que norteia o trabalho:

  • Como evoluiu o Sistema de Administração Financeira do Governo Federal, a fim de contribuir para o Controle Interno da Administração Pública Federal?

Além das dificuldades com a implantação da tecnologia, havia o desafio de capacitar os gestores públicos para operar o novo sistema, por isso, a sua implantação foi gradual, começando pelo Poder Executivo expandindo-se posteriormente para os demais poderes a partir da percepção, pelos usuários, das vantagens oferecidas.

Nesse cenário, o objetivo maior deste estudo é investigar como se deu a evolução do SIAFI, desde sua implantação em 1987, até os dias atuais e no que contribuiu para o controle interno da Administração Pública.

Para alcançar o objetivo proposto, utilizou-se como metodologia a revisão bibliográfica de obras de autores acadêmicos, na legislação correlata e sítios da rede mundial de computadores.

Desenvolvimento

Origem do SIAFI

A década de 80 foi marcada na história como a “década perdida”, em virtude do baixo crescimento econômico, elevados índices de inflação e esgotamento do modelo de crescimento econômico com a utilização de recursos externos.

Tornou-se evidente a necessidade de reordenar as finanças públicas, sendo a primeira medida, a criação da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, por meio do Dec. nº 92.452/1986, com atribuição de órgão central do sistema de programação e administração financeira, de contabilidade e auditoria, de controle dos custos diretos e indiretos de responsabilidade do Tesouro Nacional e do controle das finanças públicas federais.

Em 1987, para solucionar os problemas de inexistência de um adequado sistema de execução orçamentária, financeira, contábil e de controle interno do Poder Executivo, foi criado o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal.

A instituição da Conta Única do Tesouro Nacional, em 1988, foi o terceiro grande marco nessa reestruturação, pois mantida pelo Banco Central do Brasil, acolhe as disponibilidades financeiras de todos os órgãos da União, integrantes do orçamento fiscal e seguridade social.

Estrutura

Tabela 1: Estrutura do Siafi. FONTE: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL et al., 2018.
Tabela 1: Estrutura do Siafi. FONTE: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL et al., 2018.

De acordo com a STN o SIAFI foi concebido para se estruturar por exercícios: cada ano equivale a um sistema diferente, por sua vez, cada sistema está organizado por subsistemas – atualmente são 21 – e estes, por módulos. Cada módulo agrega inúmeras transações com características em comum. Nesse nível de transação é que são efetivamente executadas as diversas operações do SIAFI, desde entrada de dados até consultas.

Sistemas

O SIAFI tem se integrado cada vez mais a outros sistemas de informática do setor público, devido principalmente à sua função de controle da contabilidade e da administração de caixa do governo, destacando-se os seguintes sistemas: SIDOR: Sistema Integrado de Dados Orçamentários – responsável pelo controle e acompanhamento, das etapas de elaboração e aprovação do orçamento da União; SIASG: Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – operacionaliza o funcionamento do Sistema de Serviços Gerais – SISG, realizando a gestão de materiais, gestão de edificações públicas, gestão de veículos oficiais, licitações e contratos, etc.;

SIAPE: Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – ferramenta destinada à gestão do pessoal civil do Poder Executivo Federal; SPIU: Sistema de Patrimônio Imobiliário da União – responsável pela administração do conjunto de bens imóveis e de uso especial que integram o patrimônio da União.

Objetivos

Segundo a Instrução Normativa nº 03/2001 da Secretaria do Tesouro Nacional, o SIAFI tem como objetivos:

  1. Prover mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária, financeira e patrimonial aos órgãos da Administração Pública;
  2. Fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal;
  3. Permitir que a contabilidade pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais destinadas a todos os níveis da Administração Pública Federal;
  4. Padronizar métodos e rotinas de trabalho relativas à gestão dos recursos públicos, sem implicar rigidez ou restrição a essa atividade, uma vez que ele permanece sob total controle do ordenador de despesa de cada unidade gestora;
  5. Permitir o registro contábil dos balancetes dos estados e municípios e de suas supervisionadas;
  6. Permitir o controle da dívida interna e externa, bem como o das transferências negociadas; e
  7. Proporcionar a transparência dos gastos do Governo Federal. (BRASIL, 2018)

Segurança do SIAFI

Observa-se que o SIAFI é um sistema que prima pela segurança da informação, uma vez que para utilizá-lo o usuário deve estar devidamente cadastrado e habilitado no sistema e de posse da sua senha pessoal e intransferível, que deve ser solicitada ao órgão ao qual o servidor faz parte.

A segurança do SIAFI está baseada nos seguintes princípios, dentre outros: sistema de segurança, navegação e habilitação – senha com diferentes níveis de acesso; fidedignidade de dados inseridos; conformidade de registro de gestão; conformidade contábil e conformidade de operadores.

O SIAFI e suas funcionalidades

O SIAFI é um importante instrumento de acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil da União. É operacionalizado pela STN, vinculada ao Ministério da Fazenda e conta com constantes atualizações para adequação às legislações, liberação de novas funcionalidades e a aplicação de novas tecnologias para facilitar a utilização do sistema pelos usuários.

Está centralizado em Brasília e ligado por teleprocessamento aos órgãos do Governo Federal existentes no país e no exterior.

Pode ser utilizado pelas Entidades Públicas Federais, Estaduais e Municipais apenas para receberem, pela Conta Única do Governo Federal, suas receitas dos Órgãos que utilizam o sistema. Entidades de caráter privado também podem utilizar o SIAFI, desde que autorizadas pela STN, por meio da celebração de convênio ou assinatura de termo de cooperação técnica entre os interessados e a STN.

O Manual do SIAFI disponibilizado na internet representa uma importante ferramenta para orientação aos usuários no tocante à operacionalização do sistema, bem como, o Centro de Treinamento Virtual do Siafi – CTVS, que proporciona treinamento à distância.

Em 2000, foi incorporado ao SIAFI o Subsistema de Contas a Pagar e a Receber – CPR, que permite o gerenciamento de compromissos de pagamento e recebimento, a partir do registro de documentos que os originam, permitindo também a emissão de ordens bancárias e recolhimentos de tributos e contribuições.

Outra funcionalidade importante é a “COMUNICA”, que muito antes da massificação da internet, permitiu a transmissão de mensagens entre todas às unidades gestoras do SIAFI, tendo se revelado como um poderoso meio de comunicação.

As funcionalidades de consulta, também permitem ao usuário ter acesso a uma infinidade de informações estratégicas e gerenciais para a tomada de decisões, como exemplo consultas aos dados da execução orçamentária, às transferências entre Estados e Municípios, aos balanços de uma UG, bem como, criação de relatórios sintéticos e analíticos da dotação e execução orçamentária da despesa.

O SIAFI precisava de regras que garantissem a integridade da informação inserida no sistema e para isso criou as Conformidades de Operadores, de Registro de Gestão e Contábil, em que um servidor devidamente habilitado verifica a veracidade, a concordância dos lançamentos efetuados. Tais procedimentos servem como instrumento de controle dos atos e fatos relacionados à execução orçamentária e financeira e garantem a segurança do sistema.

Plano de Contas do SIAFI

A última atualização significativa no SIAFI foi realizada em janeiro de 2015, com a implantação do novo Plano de Contas Aplicado ao Setor Público, pois é um conjunto de contas utilizáveis em toda a Administração Pública federal, organizadas e codificadas com o propósito de sistematizar e uniformizar o registro contábil dos atos e fatos de gestão, e permitir a qualquer momento, com precisão e clareza, a obtenção dos dados relativos ao patrimônio da União.

A Relação de Contas, a Tabela de Eventos e os Indicadores Contábeis, formam o tripé, integrante do Plano de Contas, que apóia o SIAFI na geração de informações gerenciais.

Tesouro Gerencial

O Tesouro Gerencial é o sistema que substitui o SIAFI Gerencial a partir de 2015. Construído em arquitetura BI – business inteligence (“inteligência de negócios”) tem a vantagem de analisar grande volume de dados, dando ao usuário maior facilidade para extração de dados do SIAFI. Suas principais características são: acesso via web; maior flexibilidade na elaboração de relatórios; permite que pastas sejam compartilhadas e acessadas por todos os usuários da UG e é possível relacionar num mesmo relatório atributos (parâmetros) relacionados a saldos contábeis, campos de documentos e campos de tabelas.

Controle Interno

Apesar de várias ações, adotadas ao longo dos anos pela Administração Pública, voltadas ao controle da gestão, a necessidade de ajustes nas contas públicas é premente e constante, notadamente quanto à aplicação de recursos.

Assim, os controles formais aplicados às entidades públicas são oriundos de determinações constitucionais, leis, decretos e regulamentos que devem adaptar-se à evolução da própria Administração Pública.

Nesse sentido a Lei Federal 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal em seu Art. 76, disciplina a implementação do controle interno no Poder Executivo, determina em seu Art. 77, que o controle da legalidade dos atos da execução orçamentária deverá ser prévio, concomitante e subseqüente.

A Constituição Federal de 1988 também reforça a necessidade de controle em seu Art. 70:

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder. (BRASIL, 1988).

A Lei Complementar nº 101/2000, de 04 de maio de 2000, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal, mencionando em alguns dispositivos a execução do controle quanto às despesas e aos custos envolvidos na Administração.

A Lei nº 10.180/2001, de 06 de fevereiro de 2001, que organiza e disciplina o sistema de Planejamento, Orçamento, Administração financeira, Contabilidade e Controle Interno no âmbito federal, descreve em seu Art. 19, que:

O sistema de controle Interno do Poder Executivo Federal visa à avaliação da ação governamental e da gestão dos administradores públicos federais, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e a apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (BRASIL, 2001).

A Resolução nº 1.135/2008, de 21 de novembro de 2008, do Conselho Federal de Contabilidade, que aprova a Norma Brasileira de Contabilidade Técnica (NBC T) 16.8, aborda o controle Interno no Setor Público como meio de suporte ao sistema de informação contábil, a fim de reduzir os riscos organizacionais e efetivar as informações contábeis.

O CFC também regulamentou os custos no âmbito do Setor Público, por meio da Resolução nº 1.136/2011, de 25 de novembro de 2011, (NBC T) 16.11, denominado “Sistema de Informação de Custos do Setor Público”, que é obrigatório, e responsável por registrar, processar e evidenciar os custos de bens e serviços, produzidos e oferecidos à sociedade pela entidade pública.

Peter e Machado (2014) afirmam que o controle interno deve ser exercido no âmbito do próprio ente controlado, com o intuito de orientação e prevenção e ainda que:

Controle interno no sentido amplo traz a ideia central de prevenção e correção de erros e desvios no âmbito de cada poder ou entidade da Administração Pública. No sentido restrito, significa o conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público. (PETER; MACHADO, 2014, p.33)

Sendo o SIAFI um sistema estruturado em uma plataforma contábil, permite que a Contabilidade aplicada à Administração Pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais para todos os níveis da Administração, bem como, oferece mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária, financeira e contábil, cumprindo o que determina a legislação vigente.

Vantagens do SIAFI

Atualmente o SIAFI é utilizado por todos os Órgãos da Administração Direta, dos Poderes Legislativo e Judiciário e grande parte da Administração Indireta (autarquias, fundos, fundações e empresas estatais dependentes) e seu desempenho tem despertado a atenção de organismos internacionais de vários países, como experiência de sucesso na transparência do gasto público.

De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional, o SIAFI trouxe diversos ganhos para a Administração Pública, quais sejam:

Contabilidade: o gestor ganha rapidez na informação, qualidade e precisão em seu trabalho;

Finanças: agilização da programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, por meio da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal na Conta Única no Banco Central;

Orçamento: a execução orçamentária passou a ser realizada dentro do prazo e com transparência, completamente integrada a execução patrimonial e financeira;

Visão clara de quantos e quais são os gestores que executam o orçamento: são mais de 4.000 gestores cadastrados, que executam seus gastos através do sistema de forma “on-line”;

Desconto na fonte de impostos: no momento do pagamento, já é recolhido o imposto devido;

Auditoria: facilidade na apuração de irregularidades com o dinheiro público;

Transparência: detalhamento total do emprego dos gastos públicos disponível em relatórios publicados no site.

Fim da multiplicidade de contas bancárias: os números da época indicavam 3.700 contas bancárias e o registro de aproximadamente 9.000 documentos por dia. Com a implantação do SIAFI, constatou-se que existiam em torno de 12.000 contas bancárias e se registravam em média 33.000 documentos diariamente. Hoje, 98% dos pagamentos são identificados de modo instantâneo na Conta Única e 2% deles com uma defasagem de, no máximo, cinco dias. (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2018)

Importante salientar sobre a relativa escassez de literatura que aborde sobre as dificuldades e desvantagens de utilização do sistema SIAFI.

Conclusão

Pelo exposto, constatou-se que, que desde sua criação, o SIAFI é um sistema dinâmico, em constante evolução, que busca atender cada vez melhor as necessidades de seus usuários, procurando se modernizar e interagir com outros sistemas do Governo Federal, sendo reconhecido como o mais importante instrumento para o controle das receitas e dos gastos públicos federais, inclusive internacionalmente.

Quanto a sua contribuição para o controle interno do Governo Federal, mostrou-se como uma ferramenta poderosa para executar, acompanhar e controlar com eficiência e eficácia a correta utilização dos recursos da União, contando com diversas ferramentas para o cumprimento desse controle.

Uma das medidas importantes que contribuíram para o controle das finanças públicas foi a implantação da Conta Única do Tesouro Nacional que permitiu a racionalização dos recursos financeiros, agilizando os processos de transferência, descentralização financeira e pagamentos a terceiros.

Outras ferramentas importantes que contribuem para a execução do controle interno são: as conformidades, que permitem a veracidade e concordância dos lançamentos efetuados; o subsistema de Contas a Pagar e a Receber – CPR, que permitem o gerenciamento de compromissos e o Tesouro Gerencial, que analisa grande volume de dados, para a tomada de decisão, dentre outros.

Está interligado a importantes sistemas da Administração Pública, como SIASG, SIAPE devido a sua função de controle da contabilidade e da administração de caixa do governo.

Certamente que um sistema de tão grande abrangência, apresenta problemas no sentido de adequar sua estrutura lógica à evolução técnica, de ordem legal e conjuntural, no entanto, de modo geral observou-se que tem atendido às expectativas de seus clientes.

Portanto, pode-se concluir que desde sua criação, o SIAFI só vem evoluindo, apresentando-se apto a fornecer informações gerenciais seguras e tempestivas ao controle interno da Administração Pública, provendo seus órgãos de mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária, financeira e contábil, permitindo que os segmentos da sociedade obtenham transparência necessária dos gastos públicos e que a Contabilidade Pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais para todos os níveis da administração.

Referências

ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel de; MEDEIROS, Márcio Bastos; SILVA, Paulo Henrique Feijó da. Gestão de Finanças Públicas – Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal. 2º ed. Brasília. Gestão Pública, 2008.

ALVES, Magda. Como Escrever Teses e Monografias. 5ª ed. Rio de Janeiro. Campus, 2003.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 31ª ed. Saraiva, 2003. 380 p.

BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 04.05.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 2000.

BRASIL. Decreto 347, de 21 de Novembro de 1991 – Determina a utilização dos Sistemas SIAFI e SIAPE no âmbito do Poder Executivo Federal. Brasília, disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D347.htm. Acesso em: 15 jan. 2018.

BRASIL. Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para a Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília, disponível em: HTTP://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm. Acesso em: 15 jan. 2018.

BRASIL. Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o Acesso à Informações Previsto no Inciso XXXIII, do Art. 5°, no inciso II do § 3°, do Art. 37° e no § 2° do Art. 216 da Constituição Federal; Altera a Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990; Revoga a Lei n° 11.111, de 05 de maio de 2005 e Dispositivos da Lei 8.159, de 08 de janeiro de 1991; e dá Outras Providências. Brasília, Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm. Acesso em: 16 jan. 2018.

BRASIL. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. História do SIAFI. Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/historia. Acesso em: 17 jan. 2018.

BRASIL. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Sobre o Tesouro Nacional. Disponível em: HTTP://www.tesouro.fazenda.gov.br/web/stn/sobre-o-tesouro-nacional.  Acesso em: 16 jan. 2018.

FEIJÓ, Paulo Henrique et al. Curso de SIAFI: Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira, 3ª edição, Volume I, Brasília: Gestão Pública, 2014.

PETER, Maria da Glória Arrais; MACHADO, Marcus Vinícius Veras. Manual de Auditoria Governamental.  2ª ed. São Paulo: Atlas, 2014.

[1] MBA Executivo em Gestão Pública – Universidade Candido Mendes – UCAM

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