ARTIGO ORIGINAL
BRAGA, Rosângela Oliveira da Silva [1]
BRAGA, Rosângela Oliveira da Silva. Avanços e desafios na gestão da política de atenção à saúde do servidor público federal e o princípio da eficiência na administração pública. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 04, Ed. 02, Vol. 04, pp. 133-143. Fevereiro de 2019. ISSN: 2448-0959.
RESUMO
Este estudo pretende trazer a discussão sobre a Política de Atenção à Saúde do Servidor Público Federal (PASS), destacando os avanços e desafios na vigilância em saúde de acordo com a perspectiva do princípio da eficiência na Administração Pública, pontuando fenômenos de enfrentamentos para efetivação dessa política. Antes da institucionalização da PASS, não existiam normatizações direcionados aos servidores públicos federais no que diz respeito à vigilância em saúde. Este trabalho foi feito a partir de uma pesquisa bibliográfica de caráter qualitativo, que resume a atual situação do problema e dá uma visão panorâmica de sua perspectiva.
Palavras-chave: Política de Saúde, Servidor Público, Princípio da Eficiência.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como tema os avanços e desafios na Gestão da Política de Atenção à Saúde do Servidor Público Federal (PASS) e o Princípio da Eficiência na Administração Pública.
Nesta perspectiva, construiu-se questões que nortearam este trabalho:
- O histórico da assistência ao servidor ao longo da gestão de pessoas no âmbito do serviço público. Como era antes e o que avançou?
- Como se deu a criação do PASS, que mudanças ela trouxe, quais vantagens e desvantagens?
- Qual o cenário atual da assistência ao servidor e o que ainda pode ser feito para melhorar?
Quando se fala em Política de Atenção à Saúde do Servidor Público Federal – PASS, pressupõem-se uma preocupação do Estado com a saúde do servidor, no desenvolvimento de ações concentradas na promoção e vigilância em saúde, assistência e perícia, de modo que haja uma preocupação geral com a questão saúde-doença do servidor que está e sempre esteve exposto aos problemas e/ou situações que a comprometem, por isso a necessidade de um olhar especial e constante nessa área. Tal ideia fica melhor esclarecida na afirmativa abaixo:
Entende-se por saúde do trabalhador, para fins desta lei, um conjunto de atividades que se destina, através de ações de vigilância epidemiológica e vigilância sanitária, à promoção e proteção de saúde dos trabalhadores, assim como visa à recuperação e reabilitação da saúde dos trabalhadores submetidos aos riscos e agravos advindos das condições de trabalho. (Brasil, 1990, p.2)
Neste contexto, o objetivo geral é estudar os avanços na vigilância em saúde com implantação da Política de Atenção à Saúde e Segurança do Servidor Público Federal (PASS) no contexto do princípio da eficiência da Administração Pública.
O recurso metodológico utilizado para atingir os fins desejados foi a pesquisa bibliográfica, realizada em trabalhos de outros autores em materiais publicados, como livros e artigos científicos, alguns deles disponíveis na internet.
Os principais autores que nortearam esse trabalho foram: Gonçalves Et. al. (2016), Martins (2016), Andrade (2009), Bresser-Pereira (1996), entre outros.
DESENVOLVIMENTO
1. HISTÓRICO DA POLÍTICA DE ATENÇÃO À SAÚDE E SEGURANÇA DO TRABALHO DO SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL (PASS)
Ao final da década de 1970, segundo Santos (2011), foram instituídas as normas regulamentadoras (NRs), através da portaria 3214 de 08 de junho de 1978, que atuava de forma mais efetiva na fiscalização do trabalho, a fim de proteger e segurar os trabalhadores regidos pela CLT.
Enquanto isso, os servidores públicos federais, não dispunham de nenhum tipo de normatização, bem como eram precárias as informações sobre a saúde e o ambiente de trabalho desses servidores, o que dificultava traçar um perfil das reais condições enfrentadas por eles, segundo Brasil (2008).
A situação era tão precária que nem o governo tinha como dimensionar o tamanho do problema, logo não sabia como atacá-lo, isso fica claro na seguinte afirmativa:
O resultado foi além da estrutura desigual, a inexistência de um sistema de informações que notificasse os agravos da saúde – licenças médicas, acidentes de trabalho, aposentadoria por invalidez e readaptações funcionais. Isto impossibilitou a construção do perfil de adoecimento dos servidores públicos e das questões relacionadas à saúde do servidor. (BRASIL, 2010)
Durante o século XX, algumas reformas foram realizadas pelo Estado, mas privilegiaram apenas um modelo de gestão voltada para o aumento da produtividade, conforme pode ser constatado na afirmativa abaixo:
Chamamos a atenção, no entanto, para o fato de que as políticas públicas direcionadas à saúde do trabalhador tendem a ter como foco principal os trabalhadores vinculados às organizações privadas, deixando uma importante lacuna na atenção à saúde para os servidores públicos. Analisando brevemente como o tema da saúde do servidor público foi tratado nas Conferências Nacionais de Saúde do Trabalhador (CNST), veremos que a ênfase sempre esteve na formação e na justa remuneração o servidor público, sem priorizar a relação entre saúde e trabalho. (RAMMINGER e NARDI, 2007, p. 218)
A partir de 2000, segundo Gonçalves Et. al. (2016), em meio a um cenário de mudanças econômicas e tecnológicas, que geravam o aumento de doenças e acidentes do trabalho, sentiu-se expressivamente a necessidade de que o Estado garantisse a proteção, saúde e segurança do trabalho para os servidores públicos, uma vez que a situação era alarmante:
A secretaria de Recursos Humanos (SRH/MP), através de pesquisa, constatou que, para cada mil servidores, 3,2 se afastavam por mês, sendo 35% por problemas de lesão pro esforço repetitivo (LER), 13% por depressão, 7% por dependência química e outros afastamentos, incluindo doenças cardíacas e intoxicações. (PONCE, 2014)
Em 2009, segundo Brasil (2009), inicia-se a implantação da Política de Atenção à Saúde e Segurança do Trabalho do Servidor Público Federal (PASS), tendo base legal fundamentada em questões de saúde e segurança do trabalho, tendo três eixos a saber: Vigilância e Promoção à saúde; Assistência à saúde doa Servidor; e Perícia em Saúde.
Segundo Zani Et al (2015, p. 90) as principais estratégias para efetivar o PASS foram:
Subsistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor (SIASS);
Diagnóstico os Serviços de Saúde dos Órgãos Federais em Âmbito Nacional;
O Sistema Nacional de Informações em Saúde do Servidor (SINAISS); e
A organização da rede de unidades do SIASS.
Conforme afirma Brasil (2009), de todas essas estratégias a que mais avança é a organização do SIASS, através do Decreto 6.833, de 29 de abril de 2009, que define uma nova estruturação da atenção em saúde destinada ao servidor público federal.
Nas duas últimas décadas, segundo Gonçalves Et. al. (2016), foram criadas as bases legais que orientam as ações dos órgãos e entidades federais conforme segue:
Norma operacional de Saúde do Servidor Público Federal (NOSS); nos Princípios, Diretrizes e Ações em Saúde Mental e nas Diretrizes Gerais de Promoção da Saúde – Portaria Normativa SRH Nº 3 de 07/05/2010; nos Exames médicos periódicos (Brasil 2009); na vigilância dos ambientes de trabalho (Brasil,2013); e nas ações de prevenção e promoção à saúde (Brasil,2013); bem como no Manual de Perícia Oficial que foi instituído pela portaria nº 797, de 22 de março de 2010. Entretanto a PASS ainda vivencia muitas lacunas, como: os problemas de financiamento, de recursos humanos e de fiscalização.
Em 2013, surgem mais mudanças positivas quanto a normatização das instituições públicas federais, em relação a atenção à saúde dos servidores, que vêm através da Portaria de nº 3, de 25 de março de 2013, versando sobre promoção e no seu art. 4º estabelece o seguinte:
As ações de promoções da saúde têm como finalidade a melhoria dos ambientes, da organização e do processo de trabalho, de modo a ampliar a conscientização, a responsabilidade a autonomia dos servidores, em consonância com os esforços governamentais de construção de uma cultura de valorização da saúde para redução da morbimortalidade, por meio de hábitos saudáveis de vida e de trabalho. Parágrafo único. As ações abrangem as mudanças na organização e no ambiente de trabalho, com foco na prevenção dos acidentes e das doenças relacionadas ao trabalho e na educação em saúde para a adoção de práticas que melhorem as condições e a qualidade de vida no trabalho. (BRASIL, 2013, p.1)
Segundo Gonçalves Et. al. (2016), com base nessa portaria surge o “Programa Saúde e Bem Estar no Trabalho”, como estratégia da Universidade Federal de Ceará – UFC, para assistir seu corpo docente e técnico administrativo, de acordo com as legislações vigentes no campo da saúde do trabalhador e com foco na saúde do servidor público federal, com eixos e diretrizes da PASS, o programa foi regulamentado pela Portaria Institucional 1553 em maio 2016.
Ainda segundo Gonçalves Et al (2016), o “Programa Saúde e Bem Estar no Trabalho”, está em consonância com as discussões que ocorrem no campo da Saúde do trabalhador, e tem por objetivo ratificar a equidade e a integralidade em saúde nos contextos de trabalho, é uma ferramenta social de redução de vulnerabilidades em saúde no campo da Administração Pública.
2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS PRINCÍPIOS QUE A NORTEIAM
Entende-se por Administração Pública todo o aparato do Estado para realizar o mister para o qual foi criado, designa tanto a estruturação do órgão a serviço do Estado, a sua integração por agentes, como a gestão por eles, ou seja, a sua atividade. Ferreira Filho (2016, p.219)
Assim, Administração Pública é a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos. O Artigo 37 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a Administração Pública obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Esses princípios podem ser explicados da seguinte forma:
Princípio da legalidade: Esse princípio fundamenta a Constituição Federal que em seu art. 5º, inciso II, estatui: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”. (GASPARINI, 2010, p. 61):
Princípio da impessoalidade: esse princípio impõe à Administração Pública a obrigação de tratamento sem determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza.. (GASPARINI, Idem, p. 63)
Princípio da moralidade: este princípio abrange um conjunto de regras de conduta para os agentes e servidores da Administração Pública, no sentido de obedecer e submeter-se à lei, mas também à moral, uma vez que nem tudo que é legal é honesto ou condizente com o contexto. ( Idem, p. 64).
Princípio da publicidade: considerando que a administração é pública, então transparentes devem ser seus atos, contratos e instrumentos jurídicos, de modo que pela transparência também se dê, de modo benéfico, o controle social. (Idem, p. 66).
Princípio da eficiência: impõe-se à Administração Pública o dever da eficiência, isto é, da boa administração, o que implica na realização de suas atribuições com rapidez, perfeição, rendimento, regularidade, pontualidade, segurança, cortesia, sem desviar-se do princípio da legalidade. Eficiência neste sentido deve contrapor-se à ideia de lentidão, descaso, negligência, paralisia, procrastinação. (Idem, p. 76)
Segundo Schaar (1981, p. Xi), tais princípios sempre serão o firme alicerce da inteira construção social e, no caso da Administração Pública, o requisito essencial para se lubrificar e permitir o funcionamento adequado da inteira maquinaria dos serviços públicos.
3. O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E A GESTÃO DA POLÍTICA DE ATENÇÃO À SAÚDE DO SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL
Moraes (1999, p.294), defende que o princípio da eficiência é aquele que impõem a Administração Pública direta e indireta a seus agentes a persuasão do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade. Tendo como fim maior o Estado, ou seja, a prestação dos serviços essenciais à população.
Ferreira (2014), quanto a implementação da PASS no âmbito da Unidade SIASS/UnB, concluiu que é uma política muito bem estruturada às normas. Entretanto, exceto o caso do Manual de Perícia Oficial em Saúde do Servidor Público Federal, nos demais dispositivos normativos são apresentadas apenas diretrizes gerais que orientam o planejamento e a execução das ações de promoção e prevenção, cabendo a cada órgão e a cada unidade SIASS definir suas prioridades.
Em relação à SIASS/UnB, Ferreira (2014), relata vários problemas, tais como: falta de apoio do MPOG no que tange a orçamento próprio, local e equipe para execução das ações da unidade do SIASS; falta de conhecimento dos gestores e servidores sobre a complexidade da PASS – por vezes, as unidades do SIASS são reconhecidas apenas como unidades de perícia; e preocupação do MPOG em estruturar inicialmente as áreas de perícia, deixando as demais para serem organizadas posteriormente.
A alteração legal que criou o SIASS no estado de São Paulo, segundo Araujo (2014), não foi acompanhada da estruturação dos serviços e, tampouco, implementada sua proposta integral de promoção, atenção e prevenção à saúde dos servidores públicos federais, mesmo após quatro anos de sua instituição.
Zanin et. al. (2015), em estudo sobre a PASS, argumentam que o Governo Federal não explicita os critérios para a criação das unidades do SIASS, o que abre espaço para uma variedade excessivamente heterogênea de unidades, tanto do número de entidades federais participantes, como da natureza de cada uma delas e do número de servidores a serem atendidos.
Ainda citando Zanin Et. al. (2015), também foram analisados com maior profundidade a Unidade SIASS-UFPR, que deveria atender a três instituições federais de ensino: UFPR, UTFPR e IFPR, mas que não tem estrutura para realizar perícias médicas nem para a demanda da UFPR. Por fim, concluem que os eixos de vigilância e promoção continuam com pouca ação efetiva, sendo que a política implementada pelo Governo Federal via SIASS dissocia claramente as questões de saúde do processo de trabalho e centraliza as ações no adoecimento e não na promoção da saúde.
Menezes ET. al. (2015), visitou as unidades do SIASS nas Universidades Federais da Paraíba, e relata que a implantação destas unidades resultou muito mais da iniciativa ousada de servidores que abraçaram a causa da saúde do servidor e se dispuseram a esse pleito no interior das instituições, do que propriamente de seus gestores.
CONCLUSÃO
Desde às décadas de 70, quando surgiram a Normas Regulamentadoras (NRs), que atuavam na fiscalização do trabalho regidos pela CLT, segundo Santos (2011), percebeu-se a necessidade de um sistema de informações que notificasse os agravos e de saúde e a construção de um perfil de adoecimento dos servidores públicos e questões relacionadas a sua saúde, mas foi só a partir de 1980 que começa a surgir indícios de orientação normativa, com o surgimento do Regimento Jurídico Único, segundo Andrade (2009).
Somente a partir de 2009, é que se tem início à implantação da Política de Atenção a Segurança e Saúde do Servidor Público – PASS, que vem avançando através de programas e projetos, como SIASS, implantado através do decreto 6.833/2009.
Olhando a evolução do PASS sob o prisma do Princípio da Eficiência que impõe à Administração Pública o dever da boa administração, que implica na realização de suas atribuições com rapidez, perfeição, rendimento, regularidade, pontualidade, segurança, cortesia, segundo Gasparine (2010), percebe-se que há uma distância entre o que prega esse princípio e o que de fato acontece, pois o processo de implantação não foi acompanhada da estruturação dos serviços e, tampouco, foi implementada sua proposta integral de promoção, atenção e prevenção à saúde dos servidores públicos federais.
No entanto, mesmo diante da falta de incentivos, A PASS vem se legitimando como um consolidado normativo, procurando organizar as questões de atenção à saúde do servidor público federal, outo ponto alinhado a eficiência é o sistema integrado de informações SIAPE-SAÚDE, possibilitou ao SIASS armazenar informações periciais de licenças médicas, acidentes de trabalho, doenças profissionais, aposentadorias por invalidez e readaptações. A coleta, sistematização, análise e disponibilização de informações individuais e coletivas do prontuário eletrônico constituiu a base para a conformação do perfil epidemiológico dos servidores para a gestão qualificada das questões relativas à saúde do servidor.
A PASS é uma iniciativa da Gestão e uma construção coletiva da questão da saúde do servidor, por isso, sugere-se a implementação de uma avaliação da política, gerenciada pelo MPOG, a fim de identificar seu desempenho, o que avançou e quais desafios impactam para sua efetiva implementação, e a parti de então, do diagnóstico, o governo poderá propor e apoiar ações para sua implementação de forma integral dos eixos da política: Vigilância e Promoção à saúde; Assistência à saúde doa Servidor; e Perícia em Saúde.
Outrossim, sugere-se a que o governo invista em uma cultura de melhoria contínua e avaliação, para que com profissionais capacitados, possam avançar para alcançar metas e objetivos previamente definidos.
Apesar dos avanços significativos na ampliação dos recursos legais para efetivação de uma política de atenção à saúde dos servidores públicos, observa-se que é necessária uma maior articulação com os princípios que orientam a saúde dos trabalhadores, como integralidade, deve priorizar por princípios básicos que lhe tragam substancialidade e eficácia, inclusive, com inserção de valores em infra-estrutura material e profissional, só assim, poderá atender com eficiência às necessidades coletivas.
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[1] Especialista em Administração Pública pela Universidade Candido Mendes – UCAM, Especialista em Gestão de Pessoas por Competências pela UNINORTE/AM, Assistente Social formada pela Universidade Federal do Amazonas, Assistente Social.
Enviado: Janeiro, 2019.
Aprovado: Fevereiro, 2019.
