ARTIGO ORIGINAL
ALBUQUERQUE NETO, Alfredo Leitão de [1], LIMA, Orlem Pinheiro de [2], SOUZA, Andréa Lanza Cordeiro de [3], MADURO, Márcia Ribeiro [4], ARAÚJO, Paulo César Diniz de [5], OLIVEIRA JÚNIOR, Nilson José de [6], ZOGAHIB, André Luiz Nunes [7]
ALBUQUERQUE NETO, Alfredo Leitão de. Et al. A Lei nº 4.730/2018 – Análise dos impactos da aplicabilidade da Lei de Compliance na administração dos contratos com o Governo do Estado do Amazonas. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 12, Vol. 12, pp. 91-107. Dezembro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/aplicabilidade-da-lei
RESUMO
Desde 2009, ouve-se falar muito da operação realizada pelo Ministério Público Federal denominada Lava Jato e de seus desdobramentos. Em março de 2014, começaram as fases mais intensas da operação, com a prisão de 81 pessoas, dentre elas, um diretor da Petrobrás. A intensificação das diligências da operação pelo Ministério Público Federal só foi possível depois da Lei Federal Nº 12.846, de 29 de janeiro de 2013, chamada “Lei Anticorrupção” ou “Lei da Empresa Limpa”. Com a cobrança da opinião pública e cientes de que deveriam contribuir com os esforços a fim de melhorar o controle dos agentes públicos e da corrupção, os estados começaram a discutir e aprovar leis semelhantes, no âmbito local. E, assim, a Assembleia Legislativa do Amazonas aprovou a Lei Nº 4.730, em 27/12/2018, chamada de “Lei do Compliance”. Desse modo, o objetivo do presente trabalho é apresentar um panorama acerca da execução da legislação no âmbito do estado do Amazonas, à luz desta Lei. Também propõe-se avaliar se a Lei Anticorrupção estadual está sendo cumprida pelo Executivo Estadual, de fato. Para isso, foram verificados quais os impactos da implementação de controles internos, auditoria e Compliance na prevenção e combate à lavagem de dinheiro no estado do Amazonas, se houve condenações com base na lei e como foi dada a publicidade dos atos da administração. A pesquisa é bibliográfica, descritiva e exploratória, com análise qualitativa dos resultados. Vale destacar que os resultados apontam que a referida Lei ainda não foi aplicada, efetivamente. Foram encontradas apenas tentativas isoladas de alguns gestores de autarquias ou empresas públicas estaduais em atender a Lei Nº 4.730/2018 para salvaguardarem-se de possíveis implicações em inquéritos administrativos de prestações de contas e/ou condenação por improbidade administrativa, concluindo que o executivo atual negligência a aplicação da Lei Nº 4.730/2018, ainda hoje.
Palavras-chave: Amazonas, integridade, Compliance, lei, corrupção.
1. INTRODUÇÃO
O momento histórico exige uma resposta consistente e rápida do Poder Público no que toca à questão do combate à corrupção. Desde a década de 1990, principalmente, o governo federal tem adotado medidas, embora isoladas, para controlar a corrupção estrutural em nosso país e dar uma resposta à sociedade. Haja vista, a Lei 9.613/1998 (Lei da Lavagem de Dinheiro), perpassando-se por medidas provisórias, resoluções, regulamentações, portarias, ordens de serviços e afins, propostos por órgãos como o Conselho Monetário Nacional, Conselho de Atividades Financeiras, Ministérios da Justiça, Economia e Fazenda e Presidência da República. Desde 2009, ouve-se falar muito da operação realizada pelo Ministério Público Federal denominada Lava Jato que, timidamente, começou investigando um deputado federal pelo Paraná e alguns doleiros acusados de lavagem de dinheiro. Em 2013, após interceptações telefônicas, foram identificadas várias organizações criminosas inter-relacionadas e lideradas por doleiros.
Também, nesta ocasião, foi identificado um “presente valioso e indevido” a um diretor da Estatal Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobrás. Em março de 2014, começaram as fases mais intensas da operação lava jato, com a prisão de 81 pessoas, dentre elas, o diretor da Petrobrás e alguns de seus familiares, também envolvidos nos crimes de corrupção. No mesmo ano, o diretor da Petrobrás decide aceitar o acordo de delação premiada, pois suas confissões, delações de outros criminosos, entrega de documentos e esquemas criminosos foram de grande valia para os desdobramentos das investigações[8]. Assim, as ações da operação Lava Jato do Ministério Público Federal somente foram possíveis depois da entrada em vigor da Lei Federal Nº 12.846, de 29 de janeiro de 2013, a chamada “Lei Anticorrupção” ou “Lei da Empresa Limpa”. Graças à ela, instituiu-se, na esfera do jurídico brasileiro, “a delação premiada”, na qual o criminoso pode esclarecer e confirmar as relações e os esquemas criminosos, além de citar nomes de outras pessoas em troca de benefícios e redução das penas impostas.
Após esforços de vários agentes públicos de controle e investigação, além do Ministério Público Federal, a Controladoria-Geral da União (atual Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União), Advocacia Geral da União, Superior Tribunal Federal, entre outros, efetivamente, desde 2014, responsabilizam-se por toda a rede e o aparelhamento de agentes públicos e privados, de corrupção, de tráfico de influências e de lucros exagerados[9]. A partir daí, as ações desta operação do Ministério Público Federal tornaram-se mais intensas. As delações premiadas trouxeram nova luz às relações promíscuas dos agentes públicos com grandes empresas brasileiras e estrangeiras. Os funcionamentos de grandes esquemas de corrupção foram revelados e as prisões dos criminosos viraram uma constante. Os seus efeitos foram sentidos em todas as esperas de governo. Agentes públicos de altos escalões dos governos federal, estadual e municipal foram presos ou chamados a depor. Ministros de estado e secretários de governos estaduais passaram a explicarem-se perante à justiça em escala nunca vista antes no Brasil.[10]
Com a cobrança da opinião pública, da imprensa, de uma parcela do empresariado brasileiro e de organismos internacionais de combate à corrupção, a sociedade brasileira teve a certeza de que deve tomar ações concretas e factíveis a fim de contribuir com esse processo que visa melhorar o controle dos agentes públicos e da corrupção. Por sua vez, os estados e municípios brasileiros viram-se obrigados e passaram a fazer projetos de lei e definir novos ou melhorar instrumentos legais reguladores já existentes, mais eficazes e eficientes, de combate e controle da corrupção. Passados alguns anos, desde a entrada em vigor da Lei Nº 12.846/2013, em 29 de janeiro, a chamada “Lei Anticorrupção” ou “Lei da Empresa Limpa”, pode-se afirmar que os efeitos desestabilizadores foram amplamente sentidos nas vidas social, política e econômica da nação. A aplicação da Lei Anticorrupção não se restringe à esfera federal.
A despeito, do modo “relaxado” com que os brasileiros tratam a vida política do país, esta Lei acendeu um alerta vermelho vigoroso quanto ao comportamento da sociedade no que diz respeito às práticas pouco objetivas e não transparentes na relação entre as corporações privadas e a Administração Pública, bem como quanto ao descontrole e negligência do gestor público no trato da “coisa pública”. Entre 2013 e 2019, os estados começaram a aprovar e aplicar leis de combate a corrupção, definindo obrigações aos entes jurídicos e governamentais, assim como sanções e penalidades aos considerados criminosos. Já em 2013, segundo as ASCOM/CGE (2018) do governo do estado do Tocantins, este foi o primeiro estado a promulgar o Decreto do Executivo Estadual Nº 4.954/2013, regulamentando uma lei anticorrupção. Nele, prevê-se a punição de empresas que cometerem atos lesivos contra o governo do estado, sem a necessidade de comprovar a culpa de seus gestores. Em 2014, foi seguido pelos estados de São Paulo, Paraná, Goiás e Espírito Santo.
Com a operação Lava Jato, bastante robusta e a pleno vapor, as várias iniciativas legais já aprovadas e vigorando em outras unidades da federação, no Amazonas não foi diferente. No dia 15 de agosto de 2018, por iniciativa do governo estadual, na época, exercido pelo Sr Amazonino Armando Mendes, uma mensagem governamental de número 80/20184 foi enviada aos deputados estaduais para submeterem uma proposta visando “estabelecer as boas práticas de administração empresarial, com o intuito de elevar o padrão da gestão pública e do setor privado a níveis confiáveis e reconhecidos nacional e internacionalmente”. Esta mensagem originou o Projeto de Lei número 149, de autoria do deputado estadual Serafim Fernandes Corrêa, culminando na aprovação da Lei Nº 4.730, em 27 de dezembro de 2018, após rápida tramitação. Esta lei recebeu o nome de Lei do Compliance.[11]
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Segundo Vázquez (2001), “a ética revela uma relação entre comportamento moral e as necessidades e os interesses de um grupo social que tem a pretensão de que seus princípios e suas normas tenham validade universal”. Ora, se os comportamentos morais não forem aceitos e praticados por todos os membros de um grupo social, os valores éticos não terão validade. Logo, comportamentos unilaterais e egoístas são tidos como inaceitáveis pela sociedade. Então, novamente, Vázquez (2001) nos esclarece que “por outro lado, se a ética, quando trata de definir o que é o bom, recusa reduzi-lo àquilo que satisfaz meu interesse pessoal, exclusivo, evidentemente, influirá na prática moral ao rejeitar um comportamento egoísta como moralmente válido”. Ele define, também, a moral como a conformidade dos atos individuais com os fatos e não somente com normas e regras vigentes, quando afirma que “a moral efetiva compreende não somente normas ou regras, mas também, os fatos com ela conformes”, ou seja, tanto o agrupamento de princípios, valores e preceitos considerados pelo homem são válidos e práticas reais em que aqueles se materializam ou personificam.
Para Chauí (2000), nossos sentimentos, atos e comportamentos são regidos por juízos de valores éticos que seguem critérios estabelecidos como corretos ou incorretos. Ela nos esclarece que “os juízos éticos de valor são também normativos, isto é, enunciam normas que determinam o dever de nossos sentimentos, nossos atos, nossos comportamentos. São juízos que enunciam obrigações e avaliam intenções e ações segundo o critério do correto e do incorreto”. Cortella e Barros Filho (2014) exploram o “relativismo moral” e a “ética da conveniência” que tomou conta dos debates sobre corrupção e das relações entre os indivíduos, atualmente. Refletem sobre esses temas, afirmando que “quando o indivíduo, a família, a escola, a empresa, a comunidade, a sociedade, as instituições, enfim, admitem uma ética “capenga”, a corrupção encontra terreno propicio e estende seus tentáculos encontrando, mais frequentemente do que gostaríamos, muito poucos obstáculos”.
A Controladoria Geral da União esclarece que a Lei Federal Nº 12.846/2013[12], conhecida como Lei Anticorrupção, ao prever “a responsabilização objetiva, no âmbito civil e administrativo, de empresas que praticam atos lesivos contra a administração pública nacional ou estrangeira”, trata-se de um importante avanço na legislação brasileira e na regulação da Administração Pública. A lei fecha uma lacuna no ordenamento jurídico do país ao tratar diretamente da conduta dos corruptores, além de atender a compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. Também prevê punições, como multa administrativa – de até 20% do faturamento bruto da empresa – e o instrumento do “acordo de leniência”, que permite o ressarcimento de danos de forma mais célere, além do aprimoramento das investigações. No Amazonas, entendendo o momento crítico e dando uma resposta a população, os agentes públicos, em conjunto e integrados, aprovaram a Lei Nº 4.730/2018 que “dispõe sobre a instituição do Programa de Integridade nas empresas que contratarem com a Administração Pública do Estado do Amazonas e dá outras providências”.
O Conselho Administrativo de Defesa Economia – CADE[13] aborda sobre a importância dos programas de Compliance, por meio dos quais os executores reforçam seu compromisso com os princípios e metas expostos, principalmente com a execução das leis. Tal exigência constitui-se não só numa mudança na cultura corporativa e organizacional, como, também, aponta para uma mudança no comportamento das pessoas, incutindo-lhes regramentos de conduta e aplicação de formas de controles, chamando a atenção para as suas atitudes diante do ilícito e da prática condenável. Tais práticas “saudáveis” e transparentes, bem como os compromissos assumidos, não somente requerem a elaboração de um conjunto de procedimentos, mas também reiteram a necessidade da mudança de comportamentos e atitudes dos agentes públicos e das entidades jurídicas privadas. Com isso, percebe-se que qualquer programa de Compliance tem, como atores fundamentais, as pessoas.
Assim, “o programa de compliance terá resultados positivos quando conseguir incutir nos colaboradores a importância em fazer a coisa certa” (GUIA COMPLIANCE, 2016). O Compliance requer internalização de boas atitudes e honestidade por parte dos indivíduos integrantes das organizações e o comprometimento da alta administração em promover um ambiente saudável e propício para isso aos colaboradores. Candeloro; Rizzo e Pinho (2012) nos ensinam que o Compliance “é um conjunto de regras, padrões, procedimentos éticos e legais, que, uma vez definido e implantado será a linha mestra que orientará o comportamento da instituição no mercado em que atua, bem como a atitude dos seus funcionários”. Logo, o Compliance está longe de ser um simples conjunto de regras formais ou informais para demonstrar conformidade a um auditor, ou, apenas, demonstrar observância de uma exigência legal para obtenção de um contrato e vantagens financeiras. O Compliance configura um sinalizador robusto das intenções da organização e dos entes jurídicos, em que o ambiente não permite os atos ilícitos.
3. OBJETIVOS
Este artigo tem por objetivo demonstrar a análise da aplicabilidade da conformidade no que toca às regras e o combate à fraude no âmbito do governo do estado do Amazonas, à luz da Lei 4.730/18, chamada Lei do Compliance do estado do Amazonas. Para isso, tem-se, como objetivos, a demonstração dos resultados relacionados à aplicação de um questionário com perguntas simples sobre a aplicação da Lei 4.30/18; identificar quais os principais órgãos de fiscalização da Lei; quais as normas ou regulamentos complementares a esta; analisar a eficácia da Lei e a relatar a ocorrência e aplicação de consequências previstas; e demostrar a efetividade ou não da Lei na administração estadual.
4. METODOLOGIA
Realizou-se uma pesquisa que se configura como bibliográfica, descritiva, exploratória e parte da análise qualitativa para analisar os resultados e para avaliar a aplicação da Lei pelo Governo do Estado do Amazonas. Estabelecemos, como marco temporal de nossa pesquisa, o período compreendido entre a data da publicação da Lei, 27 de dezembro de 2018, e o dia 31 julho de 2019, compreendendo um período 6 (seis) meses de vigência da Lei Nº 4.730/2018. Para iniciar a presente investigação, tomou-se, como base, uma pesquisa, na qual foram feitas as seguintes perguntas aos órgãos de controle e fiscalização do estado:
- Já existem processos administrativos de responsabilidade, ou equivalente, instaurados com base na Lei nº 4.730/2018 – Lei de Compliance do Estado do Amazonas?
- A publicidade dada para esta instauração é feita através de Diário Oficial?
- Qual base legal e regulatória será utilizada para o controle dos procedimentos específicos e os princípios orientadores da nova lei?
A ênfase é dada nas regulamentações locais da Lei Amazonense do Compliance, bem como nos Processos Administrativos de Responsabilização ou equivalentes instaurados e as possíveis condenações e sanções deles decorrentes. Atendendo à exigência da Lei de Acesso à Informação – Lei nº 12.527/2011 (BRASIL, 2011), estes questionamentos foram encaminhados por meio de formulário eletrônico próprio no link de acesso ao Portal da Transparência, do Governo do Estado, aos seguintes órgãos de controle e fiscalização: Controladoria Geral do Estado – CGE, Tribunal de Contas do Estado – TCE e ao próprio órgão do Executivo Estadual, ou seja, o Governo do Estado do Amazonas, por meio da Comissão Geral de Licitação – CGL da Secretaria de Fazenda – SEFAZ. A coleta de dados utilizada foi feita a partir de uma pesquisa direta em buscadores da Internet, nos quais foram consultados os sites eletrônicos dos órgãos citados.
Escolhemos estes órgãos da Administração Pública para a pesquisa, uma vez que 2 (dois) deles, a Controladoria Geral do Estado e a Secretaria de Fazenda, são citados no parágrafo único do Art. 4º da Lei nº 4.730/2018 (AMAZONAS, 2018) como formadores de uma comissão de avaliação do Programa de Integridade das empresas contratantes com o Governo do Estado. Note-se que a presente análise se restringe apenas ao âmbito estadual, logo, não examinaremos a efetividade da Lei Nº 12.846/2013, de Anticorrupção, na esfera federal.
5. RESULTADOS E DISCUSSÕES
5.1 O COMPLIANCE
Se honestidade, honradez, liberdade, justiça, generosidade e solidariedade são alguns dos valores universais aceitos e praticados em todas as culturas humanas, com algumas variações, por que precisamos de leis que nos digam da necessidade de estarmos “em conformidade” com estes valores? O termo Compliance advém do verbo da língua inglesa to comply, que não tem tradução para o português, no entanto, para nossa melhor compreensão, com algumas variações, convencionou-se que Compliance pode ser entendido como “em conformidade com as normas/regras”. Para o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE (GUIA COMPLIANCE, 2016) os sócios, colaboradores ou qualquer organização podem ser submetidos ao conjunto de medidas internas para se permitir reduzir ao mínimo e impedir que aconteçam atos de corrupção. Logo, o CADE entende que Compliance é “um conjunto de medidas internas que permite prevenir ou minimizar os riscos de violação às leis decorrentes de atividade praticada por um agente econômico e de qualquer um de seus sócios ou colaboradores”.
A ideia de diminuir os riscos da sociedade em caso de tentativas criminosas, de subverter os valores éticos e morais para tirar proveitos próprios ou de um grupo foi o ponto de partida do Compliance. A legislação dos Estados Unidos foi a primeira a criar leis específicas para coibir tais ilícitos, com a Prudential Secutities, em 1950, regulada pela Securities and Exchange Comission (SEC), de 1960, que fala da necessidade de institucionalizar os programas de Compliance. Na Europa, em 1977, a Convenção Relativa à Obrigação das Diligências dos bancos no Marco da Associação de Bancos Suíços determinou as bases de um sistema auto regulatório de condutas, ditando sanções, multas e outras penalidades. Impossível pensar em Compliance sem pensar nos princípios constitucionais que guiam a Administração pública, principalmente, a moralidade, a legalidade e a eficiência (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, Art. 37, caput), que, por sua vez, são baseados nos princípios morais, nos códigos de conduta e nos ordenamentos jurídicos que as sociedades impõem sobre seus individuais para regular e ordenar a vida social.
Para Gabardo e Castella (2015), pode-se usar o Compliance, “tanto como uma ferramenta de controle, proteção e prevenção de possíveis práticas criminosas nas empresas, como um valioso instrumento de transferência de responsabilidade, evitando ou amenizando a responsabilidade da pessoa jurídica”, assim, afastando a possibilidade de práticas ilícitas. Ambos lançam luz no que diz respeito ao comportamento das empresas e entes jurídicos ao se relacionarem com a Administração Pública, referindo-se à importância dos órgãos de controle responsáveis pela regulação e exigências de condutas e comportamentos das mesmas. O embate entre a moral, regulatória e subjetiva e a ética, coletiva e normativa está estabelecido. Estar “em conformidade” com os códigos de comportamento, as normas, os regulamentos e as convenções sociais é uma obrigação do indivíduo, sob pena de cometer atos que podem ser entendidos como contrários à ética comum, logo, ilícitos ou criminosos.
Também é dever do coletivo/sociedade punir os atos ilícitos dos indivíduos que não estão em conformidade com suas regras, sendo estes indivíduos ou organizações públicas ou privadas, cujas sanções devem conhecer, caso decidam ultrapassar os limites impostos pela sociedade. Assim, como os indivíduos têm obrigações morais de estarem em conformidade com as normas e regras da sociedade, as organizações humanas têm o mesmo dever, baseadas em princípios estabelecidos por todos e compartilhados como valores éticos não negociáveis. Essas organizações podem ser entendidas como as empresas, as organizações públicas e privadas, as instituições públicas, ou, ainda, os entes de caráter jurídico inseridos na sociedade e que interagem com ela.
5.2 A LEI DO COMPLIANCE DO AMAZONAS
A Lei Nº 4.730/2018 – sobre a instituição do Programa de Integridade nas empresas que contratarem com a Administração Pública do Estado do Amazonas ou “Lei do Compliance do Governo do Estado do Amazonas” – é uma lei nova. Originou-se de uma mensagem governamental do executivo estadual, quando, em agosto de 2018, um esboço da lei foi enviado para a Assembleia Legislativa Estadual. Após tramitação relâmpago, deu-se sua aprovação, culminando com sua publicação e entrada em vigor, imediatamente, em 27 de dezembro de 2018. A Lei tem texto simples, com apenas 15 artigos. Estabelece como limites mínimos para sua aplicação os valores, “R$3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais) na modalidade de licitação por concorrência para obras e serviços de engenharia, bem como R$1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais) para compras e serviços, mesmo que na forma de pregão eletrônico”, para contratos cujos prazos sejam igual ou superior a 180 (cento e oitenta) dias (Lei Nº 4.730/2018, Art. 1°).
A lei amazonense faz a exigência de implantação do Programa de Integridade nas empresas que transacionarem com a Administração do estado do Amazonas. Também estabelece que os contratos celebrados antes da edição desta Lei ficam obrigados a sua vigência assim que sofrerem alterações. Visa-se provocar evidências e controle efetivo deste programa, determinando-se um conjunto de regras, parâmetros de controle, medidas reguladoras e exigência de procedimentos que assegurem a interrupção de ilícitos e infrações detectadas, a serem aplicados pela empresa postulante ao contrato. Cria-se a comissão para avaliação do Programa de Integridade (Lei Nº 4.730/2018, Art. 4°, parágrafo único) e, nesta, os entes jurídicos serão avaliados e monitorados continuamente. A comissão é composta por 3 (três) membros com a seguinte composição: 1(um) membro oriundo da Controladoria Geral do Estado, 1(um) membro oriundo da Procuradoria Geral do Estado e 1(um) membro oriundo da Secretaria de Fazenda, bem como determina as atribuições do agente público, enquanto Gestor do contrato.
Dispõe sobre as punições multas e sanções aplicadas ao ente jurídico privado, em caso de fraude ou corrupção. Por fim, diz que a Lei entra em vigor, imediatamente, na data de sua publicação, que se deu em 27 de dezembro de 2018. O Programa de Integridade exigido nesta lei segue o modelo da maioria dos programas de Compliance empregados mundo afora, ou seja, exige que a empresa apoie-se em um “conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes, com o objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados contra a administração pública” (Lei Nº 4.730/2018, Art. 3º). Quanto à descrição dos atos lesivos, a Administração Pública estadual determina que sejam os mesmos previstos no Art. 5º da Lei Federal 12.846/2013.
Muito além de ser mais uma maneira de responsabilizar culpados e uma nova forma de produzir perseguição a pessoas e empresas envolvidas em atos de corrupção ou outras condutas lesivas à Administração Pública, o Compliance, ou a conformidade com as normas/regras, é um excelente meio para o desenvolvimento de boas práticas de governança corporativa e integridade empresarial e governamental, o que vem de encontro às demandas da sociedade por mais controle dos recursos e dos gastos públicos, transparência dos atos do gestor público, bem como avalia-se o comportamento de seus agentes e a qualidade de suas respostas. As sanções e multas pesadas previstas na Lei federal 12.846/2013 variaram de “0,1% a 20% do faturamento bruto da empresa” no ano anterior, bem como as penas aplicáveis admitem desde a proibição de receber financiamentos oficiais e incentivos fiscais até a interdição parcial de atividades e a dissolução da empresa, tendo-se o objetivo de inibir os atos criminosos.
5.3 RESPOSTA DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE DO ESTADO
Todas as respostas aos nossos questionamentos feitos aos órgãos de controle do estado por meio do Portal da Transparência do Estado foram muito sucintas, embora bastante objetivas. Em poucas palavras, esclareceram a atual condição da aplicação da Lei Nº 4.730/2018, de sua vigência e de sua publicidade. A Controladoria do Geral do Estado – CGE encaminhou uma resposta simples, a qual parece ser padronizada, afirmando não haver registro de processos instaurados e que “a Lei N° 4.730/2018 ainda está em fase de implementação no Estado do Amazonas, por meio da elaboração de um planejamento dos Órgãos competentes”. (Anexo 01).
A Comissão Geral de Licitações do Estado – CGL, órgão ligado à Secretaria de Fazenda, é um pouco mais objetiva ao esclarecer que a Lei N° 4.730/2018 ainda não foi implementada no âmbito do estado do Amazonas e que “o procedimento definido para ela passa por estudos junto à Controladoria Geral do Estado, sob o acompanhamento do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, com vistas à modificação do texto normativo, dada a inaplicabilidade do texto atual“ (Anexo 02). E, também, pontua os questionamentos feitos de maneira bem clara, como a seguir:
- “Atualmente, não existem processos administrativos instaurados, pois a efetiva aplicação da lei ainda está pendente”;
- “A publicidade dos atos baseados na lei nº 4730/2018 será realizada conforme previsto nas seguintes leis federais: Lei n°8.666/1993 – Lei de licitações e contratos, Lei n°10.520/2002 – Lei do Pregão; bem como, na Lei Estadual n°2.794/2003 de Processo Administrativo do Estado do Amazonas”;
- “Os regulamentos utilizados são os mesmos mencionados acima”;
- “Existem os cadastros do Sistema de Compras do Estado do Amazonas (E-Compras), no âmbito estadual e o Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), no âmbito federal”
Preocupado com a ilegalidade da situação, em 06 de junho de 2019, o Tribunal de Contas do Estado do Amazonas emitiu uma notificação à Controladoria Geral do Estado – CGE (Anexo 03), direcionada à Comissão Geral de Licitação do Estado – CGL (anexo 04) e ao Executivo Estadual, em que exige-se o empenho destes órgãos e que se adotem providências necessárias para o cumprimento da Lei Nº 4.730/2018. Segundo as explicações do seu presidente, o conselheiro relator Ary Jorge Moutinho da Costa Junior, relata que: “O TCE-AM cumpre o seu papel pedagógico e de controle de legalidade, antes de qualquer penalidade por descumprimento de legislação”[14].
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Seguindo a tendência que se torna padrão nas relações entre os entes jurídicos e a Administração Pública, atualmente, no Brasil, o estado do Amazonas fez aprovar a Lei Nº 4.730/2018. A novidade da lei amazonense é a imposição de implantação deste Programa de Integridade nas empresas que celebrarem contratos com a Administração do Estado e que, também, pode ser chamado de Programa de Compliance ou de Conformidade. Mas, pelo ineditismo, já é um marco histórico na tentativa de combate a corrupção e de controle dos atos do gestor público no âmbito estadual, bem como uma sinalização efetiva de que ilícitos não devem ser tolerados pelo gestor público, além de ser uma resposta efetiva aos clamores da população por moralidade e transparência na Administração Pública. Caminha para além de uma simples demonstração de conformidade de um ente jurídico, e, assim, o Compliance implica em mudança de atitude e comportamento da organização e dos seus funcionários diante dos mercados em que atuam.
Logo, observa-se a importância da implementação do Compliance nas organizações públicas, pois, resultará na acuidade e articulação de programas que visem a integridade de dados e informações inerentes, sem desconsiderar o cumprimento de várias leis pertinentes e sempre que possível fomentar ações que promovam a cultura ética e que objetivem o cumprimento dos princípios que regem a administração pública. Na questão em tela, não encontramos dificuldades para a detecção de dados, pois o Governo do Estado do Amazonas já cumpre a Lei Nº 12.527/2011, Lei Federal de Acesso à Informação – LAI, dispondo de um Portal da Transparência do Governo do Estado que atende o cidadão de maneira satisfatória. Após, efetuado o cadastro e por meio do E-Sic, pode-se fazer qualquer questionamento sobre os atos do governo, de seus agentes ou aplicações de recursos públicos. A partir deste portal, enviamos os nossos questionamentos, conforme mencionados neste artigo, que foram respondidos com presteza.
Não tivemos nenhuma dificuldade de acessar ao formulário E-Sic no site da Transparência do Governo do Estado do Amazonas para fazer o encaminhamento do questionário, já citado. O E-Sic é um dos meios pelos quais o cidadão faz as solicitações de informações sobre os atos do governo estadual e toda a sua estrutura. Foram feitas as mesmas perguntas aos 3 (três) órgãos de controle e, como já esperado, as respostas que dariam embasamento para o nosso trabalho foram todas negativas. Ao analisarmos as respostas dos órgãos de controle, podemos afirmar que os resultados de nossa pesquisa foram insatisfatórios, pois pôde-se constatar que o Governo do Estado ainda não tomou medidas efetivas para aplicação da Lei, deixando um vácuo perigoso para a sua atuação e uma armadilha para o Gestor público. Logo, é possível afirmar que a Lei ainda não tem sido cumprida, efetivamente.
Segundo Facundo de Lima, esta irregularidade pode ser qualificada como improbidade administrativa, pois configura corrupção provocada pelo ato contrário a honestidade, a legalidade, a ordem jurídica e desrespeita a função pública. Ademais, o gestor público não pode trabalhar em uma situação irregular ou de ilegalidade. Neste momento histórico, em que, mais do que nunca, deve respeito e satisfação de seus atos a sociedade, cuja exigência de ações mais transparentes e “em conformidade” com a legislação existente são valores inestimáveis. Permanecer no erro implica em arranhar o Art. 10, parágrafo XIV, da Lei Nº 8.429⁄92, da improbidade administrativa, segundo o qual, celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei (Incluído pela Lei Nº 11.107, de 2005).
Assim, à despeito da Lei Nº 4.730/2018, do Compliance amazonense, entra-se em vigor, imediatamente, após a sua publicação, como determina seu Art. 15º, porém, a mesma ainda não tem regulamentação. Até o momento, não há decreto, lei complementar, resoluções, portarias ou orientações internas que regulamentam a sua aplicação, dando parâmetros ou definindo princípios orientadores de atuação (Lei Nº 4.730/2018, Art. 4º, VIII). Embora, em sua resposta, a Comissão Geral de Licitação do Estado afirme e cite as seguintes leis como regulamentadoras, Lei Federal N° 8.666/1993 – Lei de licitações e contratos, Lei Federal Nº 10.520/2002 – Lei do Pregão e a Lei Estadual Nº 2.794/2003 de Processo Administrativo do Estado do Amazonas, na verdade, tudo ainda está em estudo.
Por sua vez, o Tribunal de Contas do Estado está empenhado em fazer cumprir seu “papel pedagógico”, alertando acerca da ilegalidade dos atos do Governo do Estado, se a situação de não cumprimento da Lei Nº 4.730/2018 não for sanada, assim, a decisão do TCE foi encaminhar ao Governo do Estado, à Comissão Geral de Licitação e à Controladoria Geral do Estado uma notificação assinada pelo seu Presidente, o Desembargador Ary Jorge Moutinho da Costa Junior. A partir destes memorandos, o Tribunal de Contas do Estado exerce o seu papel de órgão de controle das ações do Estado e dos gestores públicos. Este órgão cobra ações concernentes a legislação e mostra ao Executivo estadual que a situação é irregular, implicando em ilegalidade. Além de, antecipadamente, declarar sua decisão de reprovação das contas da atual gestão, se não forem tomadas medidas efetivas e objetivas para a regularização da situação.
Após ser provocado por esta ação do Tribunal de Contas do Estado, o governo estadual se comprometeu em apresentar um plano de implantação para o cumprimento da Lei Nº 4730/2018, por meio da Controladoria Geral do Estado e a Comissão Geral de Licitação. Porém, até o momento, não foram encontradas evidências de que isto tenha acontecido. Nota-se que alguns gestores nomeados pelo atual governador do estado do Amazonas, Sr. Wilson Miranda Lima, preocupados com a ilegalidade da situação, tomaram medidas, as quais foram publicadas no Diário Oficial do Estado (Anexo 05). Tais publicações configuram-se algumas ações isoladas, unilaterais e, por precaução de alguns gestores de autarquias ou empresas públicas, visa-se atender à exigência de aplicação da Lei Nº 4.730/2018, bem como precaver-se de cometer atos que possam vir a ser considerados irregulares ou ilegais.
Por outro lado, vê-se aberta uma excelente oportunidade de aplicação do prescrito no Guia de Programas de Compliance do Conselho de Administrativo de Defesa Econômica – CADE12 do governo federal, em que as orientações serão direcionadas para a criação de um programa interno às organizações que seja efetivo em evitar práticas que possam vir a ser entendidas como infrações conclusivas ou unilaterais. Por fim, vislumbrando que a Lei Nº 4.730/2018 representa um marco importante para o combate à corrupção em relação à Administração Pública estadual, faz-se necessário à sua efetiva implementação, de modo a direcionar as atividades administrativas ao cumprimento da moralidade e probidade, pois, tais conceitos, constituem-se “valores morais” tão caros a nossa sociedade. Ademais, espera-se que esta lei firme um marco regulador das ações dos entes jurídicos privados diante dos atos do poder públicos conforme as exigências da sociedade.
REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO
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APÊNDICE – REFERÊNCIAS DE NOTA DE RODAPÉ
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9. Idem.
10. Idem
11. Mensagem do Governador nº 80 de 2018. Encaminha anteprojeto de lei que dispõe sobre a instituição do programa de integridade nas empresas que contratarem com a administração pública do Estado do Amazonas. Manaus: o Estado do Amazonas, [2018]. Disponível em: https://sapl.al.am.leg.br/materia/130623
12. LEI Anticorrupção nº 12.846/2013. Controladoria Geral da União. Disponível em: https://www.cgu.gov.br/assuntos/responsabilizacao-de-empresas/lei-anticorrupcao.
13. Guia Compliance – Versão Oficial, CADE, janeiro de 2016. Disponível em <http://www.cade.gov.br/acesso-ainformacao/publicacoes-institucionais/guias_do_Cade/guia-compliance-versao-oficial.pdf/view.
14. NOTIFICAÇÃO nº 1/2019 – GCAJMCJ. Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, 05 de junho de 2019. Disponível em <https://www.tce.am.gov.br/portal/wp-content/uploads/2019/06/GOV-ESTADOAMAZONAS.pdf
[1] Especialista em Gestão pública.
[2] Doutor em Engenharia de Produção.
[3] Doutora em Biodiversidade e Biotecnologia na Amazônia.
[4] Doutora em Administração.
[5] Doutor em Administração.
[6] Mestre em Contabilidade e Controladoria.
[7] Doutor em Administração.
Enviado: Novembro, 2020.
Aprovado: Dezembro, 2020.
