ARTIGO ORIGINAL
PIRES, Ana Lúcia Rabelo [1]
PIRES, Ana Lúcia Rabelo. A avaliação de desempenho e a estabilidade no setor público: análise do projeto de Lei Complementar Nº 116 de 2017. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 04, Ed. 09, Vol. 02, pp. 60-74. Setembro de 2019. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/avaliacao-de-desempenho
RESUMO
A avaliação de desempenho é um instrumento de gestão de pessoas muito utilizado nas organizações privadas, mas que no setor público é aplicado de forma diferente, pois os servidores públicos possuem a garantia da estabilidade. Para suprir a lacuna legislativa, foi editado em 2017, o Projeto de Lei Complementar nº 116 no Senado Federal, que regulamenta o artigo 41 da Constituição Federal de 1988, objeto do presente estudo. A metodologia consiste na pesquisa de livros, artigos, legislações e sítios governamentais. Busca-se entender o conceito de desempenho e sua avaliação, além da sua interligação com o princípio da eficiência e discutir os principais pontos do Projeto de Lei nº 116, além de propor a implantação do sistema de avaliação 360º associado ao método das Escalas Gráficas na Administração Publica.
Palavras-Chave: servidores públicos, estabilidade, avaliação de desempenho, Projeto de Lei nº 116 de 2017.
INTRODUÇÃO
Na expressão de Alexandre, Deus (2015), a estabilidade é a garantia constitucional de permanência no serviço público outorgada ao servidor que, nomeado por concurso público para cargo de provimento efetivo, tenha transposto o período de estágio probatório e aprovado numa avaliação especial de desempenho.
Segundo Alexandrino, Paulo (2015), um dos motivos que motivou a criação da estabilidade foi evitar que os servidores públicos, no exercício de suas funções, cedam a pressões de ordem política e econômica e desviem sua conduta em desfavor ao interesse público.
De acordo com o artigo 41 da Constituição Federal (1988), são estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
Ainda, segundo a Carta Magna, no artigo 41 §1º, o servidor público somente perderá o cargo em três casos: Sentença judicial transitada em julgado, processo administrativo disciplinar e mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho. Há também, no artigo 169, parágrafo 4º a previsão de exoneração de servidores estáveis por excesso de gastos com pessoal.
O procedimento de avaliação disciplinar deve ser regulamentado por Lei Complementar, que, somente em 2017, foi apresentado ao Senado Federal como Projeto de Lei Complementar nº 116 de autoria da Senadora Maria do Carmo Alves do partido DEM do Estado de Sergipe e dispõe sobre a avaliação periódica dos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e sobre os casos de exoneração por insuficiência de desempenho.
Cabe lembrar que as Leis Complementares são aprovadas através de um rito legislativo mais dificultoso, ou seja, por maioria absoluta dos votos, isso se justifica pela importância dada pelo legislador à matéria tratada por essas leis.
Com base no exposto, este trabalho tem como objetivo geral analisar o conceito de desempenho na Administração Geral e estudar de que forma se dá a avaliação de desempenho na Administração Pública brasileira e as mudanças trazidas pelo Projeto de Lei Complementar nº 116 de 2017 do Senado Federal. Como objetivos específicos, o estudo busca elencar os principais pontos do Projeto quanto à objetividade dos critérios utilizados na avaliação e sua efetividade, além de propor a implantação do sistema de avaliação 360º associado ao método das Escalas no setor público.
A metodologia utilizada será pesquisa qualitativa, através de levantamento bibliográfico de diversas fontes como livros, artigos, monografias e sítios governamentais da internet de forma a aumentar o conhecimento sobre o tema tratado.
Este trabalho está dividido em seis partes, sendo que a primeira contemplará o conceito de desempenho em linhas gerais buscando referências na literatura da Administração Geral. A segunda parte versará sobre como o princípio constitucional da eficiência se relaciona com avaliação de desempenho. A terceira traz os principais pontos do projeto de Lei Complementar nº 116 de 2017 e a quarta trata da discussão sobre o Projeto. A quinta propõe o uso do método 360º combinado com o método das Escalas Gráficas pela Administração Publica e, por fim, o sexta parte traz as considerações finais.
1. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO: CONTEXTO GERAL
De acordo com Maximiano (2000), desempenho é o resultado que uma pessoa consegue com a aplicação de algum esforço intelectual ou físico.
Para Brandão, Guimarães (2001), a gestão do desempenho no trabalho caracteriza-se como subsistema de gestão de pessoas. Envolve atividades de planejamento, acompanhamento e avaliação do trabalho, tendo como objetivo principal, sob uma perspectiva funcionalista, o aprimoramento do desempenho das pessoas.
Nas organizações, é imprescindível medir o desempenho humano para detectar problemas de liderança, levantar necessidades de treinamento e adequação da pessoa ao cargo ocupado, objetivando aperfeiçoar o trabalho, melhorar o clima organizacional e aumentar a qualidade de vida no trabalho.
Segundo Chiavenato (2010) a avaliação de desempenho é uma apreciação sistemática do desempenho de cada pessoa em função das atividades que ela desempenha, das metas e resultados a serem alcançados e do seu potencial de desenvolvimento.
A avaliação pode ser feita de diversas maneiras. As mais conhecidas são: a autoavaliação, a avaliação promovida pela gerência, a avaliação pela equipe de trabalho e a avaliação 360 graus.
Na autoavaliação, a responsabilidade pela avaliação de desempenho é do próprio indivíduo. Tal abordagem exige maturidade, autoconhecimento e sinceridade por parte do avaliado, para que ele saiba reconhecer seus pontos fortes e suas oportunidades de melhoria.
Por outro lado, a avaliação realizada pela gerência ocorre na maior parte das organizações. Nesse caso, a hierarquia e a autoridade são reforçadas e o setor de gestão de pessoas estabelece os critérios que serão utilizados pelo gestor da área.
Pode ocorrer também a avaliação promovida pela equipe de trabalho, em que, segundo Chiavenato (2010), “a equipe se torna responsável pela avaliação do desempenho de seus participantes e define seus objetivos e metas a alcançar”.
Na Avaliação 360 graus, o funcionário é avaliado por todas as pessoas e setores que possui contato no contexto do seu trabalho. Trata-se de um tipo de avaliação bastante abrangente e muito complexa.
Existem várias técnicas de avaliação de desempenho, dentre as mais tradicionais estão o Método das Escalas Gráficas, as Listas de Verificação, o Método da Escolha Forçada, o Método dos Incidentes Críticos e a Pesquisa de Campo.
O Método das Escalas Gráficas consiste em uma tabela na qual nas linhas são colocados os critérios de avaliação, de acordo com o que a organização valoriza, e nas colunas a graduação da avaliação de desempenho, geralmente descritos como fraco, regular, bom e ótimo. Tal metodologia tem como vantagem a simplicidade e a facilidade de utilização, mas tende a ter um efeito de generalização, ou seja, às vezes o avaliador julga um quesito e baseia o restante da avaliação naquela característica.
Nas Listas de Verificação, a avaliação também se dá através de check-lists com fatores de avaliação pré-determinados. Segundo Chiavenato (2010) “funciona como uma espécie de lembrete para o gerente avaliar todas as características principais de um funcionário”. Na prática, é uma simplificação do método das escalas gráficas.
Já no método da Escolha Forçada o comportamento do funcionário é descrito em frases e o avaliador escolhe a que mais representa o indivíduo. Foi desenvolvido objetivando diminuir a tendência generalizadora e a subjetividade do Método das Escalas gráficas
No Método dos Incidentes Críticos são descritas características críticas para determinado cargo, sejam elas positivas ou negativas. Esse método não leva em consideração o desempenho normal do indivíduo, mas sim características extremas positivas ou negativas, ou seja, a avaliação é sobre o desempenho excepcionalmente bom ou ruim. Por isso, trata-se de um método tendencioso.
Na Pesquisa de Campo, a equipe de gestão de pessoas atua em conjunto com o gerente da área na avaliação de desempenho do funcionário. A ênfase está na profundidade da avaliação, sendo considerado um dos métodos mais completos, porém a participação do avaliado é restrita. Outro aspecto a ser considerado é a lentidão do processo de avaliação e dos elevados custos operacionais.
É importante lembrar que cada organização deve decidir, de acordo com suas particularidades, como se dará a avaliação de seus colaboradores, adequando sua força de trabalho ao alcance de seus objetivos e transformando esse procedimento em diferencial competitivo e estratégia de gestão.
No caso da Administração Pública brasileira, levando em consideração a complexidade das organizações públicas, o tamanho da máquina pública e o grande número de servidores torna-se um desafio propor um único método de avaliação de desempenho, pois cada esfera organizacional possui suas características e necessidades.
2. O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO SETOR PÚBLICO
Paludo (2013, p. 35), afirma que
a administração pública em sentido amplo compreende: o governo (que toma as decisões políticas), a estrutura administrativa e a administração (que executa essas decisões). Em sentido estrito compreende apenas as funções administrativas de execução dos programas de governo, prestação de serviços e demais atividades.
A Administração possui capítulo próprio na Constituição Federal de 1988 e segundo o caput do artigo 37, deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O princípio da eficiência foi o último a ser incluído no texto original da Constituição, através da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, conhecida como Reforma Administrativa.
De acordo com Di Pietro (2014, p.121),
o princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.
Para Moraes (2016), o princípio da eficiência compõe-se das seguintes características básicas: direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparência, participação e aproximação dos serviços públicos da população, eficácia, desburocratização e busca da qualidade.
De acordo com Grillo apud HENEMAN e GONÇALVES (2014, p. 1),
foi na década de sessenta que o setor público instituiu seu primeiro sistema de avaliação de desempenho, mas esse sistema ganhou maior força com a Emenda Constitucional nº 19/1998 que alterou o art. 41 da Constituição Federal e fez dessa ferramenta algo obrigatório para o setor. Desde então, o assunto vem desafiando a administração pública para sua correta implementação e adequação, bem como se deparando com dificuldades inerentes a todo e qualquer processo de avaliação de desempenho, mais acentuadas na área pública em decorrência de suas peculiaridades.
Campos (2017) corrobora essa ideia, afirmando que a avaliação de desempenho se tornou, então, um instrumento pelo qual se poderá analisar o trabalho exercido pelo servidor, buscando assim, um controle das atividades executadas, sempre primando pelo cumprimento dos princípios que regem a administração Pública, principalmente a eficiência.
Quanto à avaliação de desempenho na Administração Pública, Araújo (apud CALDAS) cita que:
Seu objetivo é avaliar periodicamente, por critérios técnicos e supostamente objetivos, as condições de aptidão, desenvolvimento funcional e a eficiência dos serviços realizados pelo servidor. O perigo é que tais critérios objetivos se transformem em subjetivos, pessoais ou políticos, como tantas vezes já se viu em procedimentos de avaliação para promoções realizados pela Administração.
Por fim, cabe ressaltar que um modelo de avaliação de desempenho, para ser bem-sucedido, deve respeitar as características culturais da organização que o adota. Infelizmente, no Brasil é corrente a reprodução de modelos, talvez devido à anunciada escassez de produção científica e tecnológica na área. (CASTRO, LIMA E VEIGA,1996)
3. O PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 116 DE 2017
Desde o ano de 2017 tramita no Senado Federal o Projeto de Lei nº 116 que trata da perda do cargo público por insuficiência de desempenho pelo servidor estável. O Projeto aplica-se aos servidores da Administração Pública da União, Estados e Distrito Federal.
Tal projeto de Lei busca regulamentar o inciso III do parágrafo 1º do artigo 41 da CF que prescreve que o servidor público perderá o cargo mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
De acordo com Moraes (2016, p. 632)
Nos termos da Emenda Constitucional nº 19 os requisitos para o servidor adquirir a estabilidade são: nomeação para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público; efetivo exercício por três anos e avaliação especial e obrigatória de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.
É conveniente lembrar que a avaliação de desempenho já ocorre de forma pontual na Administração Pública:
As primeiras tentativas de Avaliação de Desempenho no Brasil surgiram na década de 30, por iniciativa do próprio Estado, e destinavam-se a avaliar Servidores Públicos Federais e Militares. Estas avaliações eram previstas nas Constituições de 1934 e 1937, surgindo posteriormente na consolidação das Leis Trabalhistas, em 1947. Durante o Governo de Juscelino Kubitschek, essas avaliações extrapolaram o âmbito estatal, instalando-se nas Empresas Privadas e Multinacionais, que estavam em frase de franco desenvolvimento (Dutra, apud NASCIMENTO E BERNARDIM, 2017).
Um exemplo atual é a Lei n. 11.784 de 2008, que institui sistemática para avaliação de desempenho dos servidores da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. No artigo 140 é apontado como objetivos da avaliação:
I – promover a melhoria da qualificação dos serviços públicos; e
II – subsidiar a política de gestão de pessoas, principalmente quanto à capacitação, desenvolvimento no cargo ou na carreira, remuneração e movimentação de pessoal.
Na referida lei, em seu artigo 141, é conceituada a avaliação de desempenho como sendo o monitoramento sistemático e contínuo da atuação individual do servidor e institucional dos órgãos e das entidades, tendo como referência as metas globais e intermediárias dos órgãos e entidades que compõem o Sistema de Pessoal Civil.
A justificativa para a criação do Projeto de Lei nº 116 encontra-se no seu próprio texto. Segundo ele, até hoje o Brasil não possui uma legislação de avaliação de desempenho dos agentes públicos, ou seja, há uma omissão por parte do Poder Público que o promove:
Em verdade, o fato inegável de que a Administração Pública protege servidores irresponsáveis ajudou a criar em nosso país uma antipatia quase generalizada contra os agentes públicos em geral. Desse modo, servidores públicos dedicados, que honram cotidianamente os vencimentos que percebem e que são imprescindíveis para o cumprimento das atribuições estatais, são vistos injustamente como apropriadores da coisa pública. (PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 116 de 2019)
O projeto, no seu texto original, era composto por 29 artigos distribuídos em 7 capítulos. Posteriormente, a Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania (CCJ) ofereceu substitutivo ao projeto, diminuindo para 27 artigos, reunidos em 7 capítulos.
Dentre as alterações mais importantes trazidas pela CCJ está a seguinte:
Em lugar de a avaliação periódica ser realizada pela chefia imediata do servidor, ela se dá por comissão constituída por três servidores: a chefia imediata do avaliado e dois servidores estáveis, um dos quais escolhido por sorteio, dentre os integrantes da mesma lotação, e o outro escolhido pelo órgão de recursos humanos. Já para quando o avaliado exercer cargo em comissão ou função de confiança, o substitutivo determina que componham a comissão avaliadora, além da sua chefia imediata, mais dois servidores estáveis a ele não subordinados. (PARECER nº31 de 2019)
Outro ponto relevante é o tempo de avaliação, que no texto original era de 6 meses e que no substitutivo passa para 1 ano. A avaliação é feita por critérios fixos, levando em conta, por exemplo, a capacidade de iniciativa, atendimento ao usuário, além de critérios variáveis, de acordo com a área de atuação do servidor. Ao final, somando todos os critérios com os respectivos pesos, o servidor receberá uma nota que varia de zero até dez pontos. Se o servidor avaliado obtiver uma avaliação inferior a 3 pontos, considera-se que ele não atende aos requisitos mínimos para permanecer no cargo.
Se o desempenho do servidor for considerado insuficiente em duas avaliações consecutivas ou na média das últimas cinco avaliações ele poderá perder o cargo, assegurado a ele procedimento específico que leve em consideração o contraditório e a ampla defesa, além de acompanhamento sistemático da avaliação de desempenho buscando as possíveis causas da insuficiência de desempenho e a definição de ações visando à melhoria de desempenho do servidor.
O substitutivo ao projeto também determina que a avaliação se baseie em metas mensuráveis e objetivamente fixadas na fase de planejamento, bem como na manifestação de cada membro da comissão avaliadora sobre as notas atribuídas seja fundamentada.
É oportuno lembrar que o termo exoneração se difere do termo demissão. Nos ensinamentos de Alexandrino e Paulo (2015. p.411):
demissão é a perda do cargo por falta grave ou como efeito de sentença penal condenatória, vale dizer, demissão sempre tem caráter punitivo (…) a exoneração é perda de cargo público nos demais casos; atualmente já não podemos afirmar com precisão que a exoneração não possua nenhum caráter punitivo, pois a perda do cargo por insuficiência de desempenho é hipótese de exoneração e, sem dúvida, tem algum caráter punitivo, tanto assim que é assegurada ao servidor ampla defesa.
4. DISCUSSÃO ACERCA DO PROJETO DE LEI Nº 116 DE 2017
Quando o Projeto de Lei nº 116 começou a ser discutido no Senado Federal, a mídia noticiou como sendo o fim da estabilidade dos servidores públicos, porém o que se observa é que se trata de uma forma de se regulamentar a constituição e uma tentativa de fortalecer os quadros de servidores com aqueles que realmente estão comprometidos em prestar um serviço de qualidade a população, zelando pelo uso adequado dos recursos públicos e diminuindo perseguições políticas aos servidores.
Ao contrário do que se imagina, a estabilidade no serviço público não é um privilégio do servidor, mas uma garantia constitucional que visa protegê-lo de interesses políticos e econômicos estranhos à função pública.
Ainda segundo Alexandrino e Paulo (2015. p. 409)
Outro motivo importante para explicar a existência da estabilidade é a necessidade de profissionalização dos quadros funcionais do serviço público, o que se toma inviável se; a cada mudança de governo, puderem ser promovidas nos cargos de natureza técnico-profissional (não política) as famosas “degolas”, com a substituição geral dos apaniguados da administração anterior pelos apadrinhados da vez.
Por outro lado, percebe-se que o instituto da estabilidade não é absoluto, pois o servidor pode perder o cargo nas hipóteses previstas na constituição, dentre elas por insuficiência de desempenho, que será regulamentado pelo Projeto de Lei nº 116 de 2017.
Cumpre salientar que antes de atingir a estabilidade, o servidor deve, além do lapso temporal de efetivo exercício (estágio probatório), ser aprovado em uma comissão especial de avaliação de desempenho constituída para essa finalidade. Porém, o que se observa na prática é a quase inexistência de reprovações nesse tipo de avaliação, o que resulta em questionamentos sobre a eficiência desse procedimento e as consequências sobre a avaliação periódica de desempenho.
O Projeto de Lei nº 116/2017, cumpre sua função de suprir uma lacuna legislativa, buscando uma maior qualidade dos serviços públicos, mas até o momento não responde a todos os questionamentos acerca do tema avaliação de desempenho, uma vez que a multiplicidade de carreiras e órgãos da Administração Pública brasileira requer um estudo aprofundado sobre o caso, mas o caminho já começa a ser aberto para novas regulamentações.
Outro ponto que o Projeto não contempla é a questão da falta de profissionalização das chefias em alguns órgãos, onde tais cargos são ocupados transitoriamente e por indicação política. Questões que devem demandar novas discussões e ensejar novas pesquisas.
5. PROPOSTA DE UTILIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO 360º COMBINADA COM O MÉTODO DAS ESCALAS GRÁFICAS NO SETOR PÚBLICO
De acordo com Chiavenato (2010), a avaliação de desempenho está inserida no processo de aplicar pessoas, e constitui um poderoso meio de resolver problemas de desempenho e melhorar a qualidade do trabalho e a qualidade de vida dentro das organizações.
Nas organizações públicas, a efetivação do princípio constitucional da eficiência se dá, dentre outros mecanismos, através da avaliação de desempenho, mas deve levar em consideração a estabilidade do servidor, que não pode usá-la como desculpa para ser improdutivo e ineficiente.
Segundo Campos (2017):
A avaliação de desempenho e o princípio da eficiência estão intimamente ligados, uma vez que, a avaliação é o meio mais eficaz para se buscar a eficiência no aparato público. Ressalvadas diferenças de procedimento, a essência de avaliação de desempenho, tanto na seara privada quanto na pública, é a mesma, buscando através desta ferramenta, avaliar a eficiência daquele que executa as atividades públicas.
Existem vários métodos de avaliação de desempenho, em que se destacam o método das Escalas Gráficas e a Avaliação 360º, pois ambos podem ser aplicados no setor público, subsidiando decisões como o desligamento do servidor.
As Escalas Gráficas são elaboradas como um formulário de dupla entrada em que os fatores avaliados são colocados nas linhas e os graus de medição de desempenho colocados nas colunas. Nela o avaliador escolhe o grau que representa o desempenho do avaliado. Tal método tem como vantagem o baixo custo e a facilidade de elaboração, mas apresenta como desvantagem a subjetividade da avaliação e uma tendência à generalização, conhecido como efeito Halo.
A avaliação 360º é um método moderno em que o desempenho é avaliado de maneira circular, por todos que interagem com o avaliado, inclusive a autoavaliação. Assim, subordinados, superiores, pares, clientes interno e externos poderão avalia-lo. Trata-se do método mais completo de avaliação de desempenho por buscar feedbacks das mais diversas fontes. A principal desvantagem é custo elevado.
Com o objetivo de se buscar maior imparcialidade na avaliação de desempenho nas organizações públicas, a avaliação 360º juntamente com o método das Escalas Gráficas aplicada em um ambiente informatizado poderia ser uma solução interessante para as organizações públicas no Brasil, pois considerando a facilidade de aplicação das Escalas Gráficas e a abrangência da Avaliação 360º o resultado dessas avaliações seria mais fidedigno e impessoal do que aquelas conduzidas somente pelas chefias ou por uma comissão.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desenvolvimento do presente trabalho permitiu o estudo do conceito de desempenho presente na literatura da Administração Geral, além dos principais métodos de avaliação buscando sua aplicabilidade na Administração Pública.
Posteriormente, buscou-se entender como a avaliação de desempenho do servidor regulamentada pelo PLS nº116 de 2017, discutindo-se os principais pontos além da sua correlação com o princípio da eficiência.
Por fim, foi proposto a utilização do método 360º associado com o método das escalas gráficas pela Administração Pública para uma maior eficiência do processo de avaliação de desempenho.
Verifica-se que a proposta deste trabalho é pertinente e foi alcançada, pois contribui para a otimização do serviço público e aprimoramento dos servidores através da avaliação periódica de desempenho. Outras pesquisas também podem ser desenvolvidas a partir dos estudos aqui apresentados e acrescentarem mais conhecimento neste tema tão complexo e vasto.
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[1] Tecnóloga em Gestão Ambiental pelo Instituto Vianna Júnior. Acadêmica do curso de Bacharelado em Administração Pública da Universidade Federal Fluminense (UFF).
Enviado: Junho, 2019.
Aprovado: Setembro, 2019.
