KUNTZE, André Ricardo [1]
KUNTZE, André Ricardo. A Estratégia da Regulação e seu Impacto no Setor de Telecomunicações. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 03, Ed. 03, Vol. 04, pp. 73-92, Março de 2018. ISSN:2448-0959
Resumo
Quando as Agências Reguladoras Independentes foram adotadas no Brasil na década de 1990, passou-se a investigar o modelo regulatório no país. Considerando a expertise e a natureza técnica dos órgãos reguladores, a pergunta principal que orienta esta pesquisa é: como a estratégia da regulação dos serviços públicos no contexto brasileiro impactou o setor de telecomunicações? O objetivo geral é analisar a estratégia da regulação dos serviços públicos no contexto brasileiro e seu impacto no setor de telecomunicações. Justifica-se a pesquisa através do estímulo ao debate sobre as regras que deveriam reger os serviços públicos, para que seja cada vez mais produtivo, tornando a sociedade mais participativa e atuante no planejamento, implementação e controle dos serviços públicos, cobrando ativamente seus direitos. Também se acredita que o presente estudo tenha a devida contribuição acadêmica, uma vez que amplia o debate acerca dos modelos e ferramentas adotados pela administração pública na implementação de seus processos de gestão e ainda em um tempo de grandes transformações, pretende instigar o intercâmbio de conhecimentos entre a academia, o mercado e a sociedade civil. Foram reunidas informações referentes à estratégia do modelo de regulação dos serviços públicos, relacionadas ao setor de telecomunicações, e através dos Relatórios Anuais da Anatel, do período de 1999-2015, verificando-se a evolução dos serviços após a regulação em todos os segmentos, e percebendo-se a expansão de alguns setores (telefonia móvel) em detrimento de outros (telefonia fixa).
Palavras-Chave: Estratégia, Regulação, Telecomunicações, Teoria Institucional.
1. INTRODUÇÃO
As Agências Reguladoras Independentes – ARIs, utilizadas como instrumentos de regulação de concessionárias de serviços públicos e de setores econômicos, foram adotadas no Brasil na década de 1990, sendo este motivo suficiente para que o modelo regulatório brasileiro suscitasse investigação, decisão ou solução (KERLINGER, 2009).
As primeiras agências têm sua criação datadas de 1995, 1996 e 1997. Durante esse tempo, algumas questões se mostram importantes, necessitando que novas discussões sejam levantadas. Segundo Viscusi, Vernon e Harrington (2000), o modelo regulatório é baseado em três fases principais: a legislação, a implementação e a desregulação. A fase de legislação ocorre nos regimes democráticos, na esfera do poder Legislativo, tendo como principais atuantes os legisladores. A segunda, a implementação, destaca as agências reguladoras ou outros órgãos com poder normativo, e onde atuam os reguladores. Já a desregulação, que é a terceira fase, pode ser realizada através da atuação da própria agência, do Legislativo ou do poder Judiciário.
Diversas finalidades determinam a incumbência das atividades regulatórias de um governo para uma agência reguladora desta natureza. Uma das principais está centrada em sua autonomia decisória, que nada mais é que a percepção externa de duas premissas: a suposição de que os reguladores são independentes e isentos e a de que possuem expertise e conhecimento técnico para dirigir com competência o processo de decisão regulatória (VIEIRA, 2015).
Os conceitos de instituição e institucionalização são apresentados através de vários prismas, segundo Scott (1987) – alguns muito bem desenhados e outros com definições menos óbvias.
Optou-se pelo uso da Teoria Institucional (TI), sendo um importante eixo de investigação do presente estudo, uma vez que está focada à representação de estruturas organizacionais, atividades e rotinas, e sendo uma resposta tanto às perspectivas profissionais e pressão do Estado quanto às normas coletivas do ambiente institucional. A TI concede numerosas alternativas que reagem às pressões e orientam o impacto causal de pressões culturais, sociais e estatais, estando os resultados obtidos pelas organizações de acordo com a pressão institucional exercida para correspondência com o meio (OLIVER, 1991).
A teoria institucional foi levantada como alternativa às abordagens tradicionais que destacavam somente concepções racionais, relacionadas à eficiência e eficácia da organização. Simon (1979) sustenta que através desta teoria, pode-se demonstrar que as interações simbólicas também influenciam no processo de tomada de decisão, de maneira que valores e crenças compartilhados alcancem peculiar importância em detrimento da expertise em um processo decisório.
2. TEORIA INSTITUCIONAL
De acordo com Wood Jr (1992), no que diz respeito às mudanças organizacionais, diversas vezes estas ocorrem como resposta a momentos de crise, considerando como principais componentes o comportamento social, a tecnologia e as estruturas. Todavia, em outras, essa mudança se dá de forma continuada, como um princípio de melhoria. Diante disso, julga-se imprescindível essa transformação, sendo até uma questão de sobrevivência. Tanto Dimaggio e Powell (1991) quanto Caldas e Fachin (2005) consideram que os motivos de modificações estruturais nas empresas ocorrem visando um aumento da homogeneidade – o que não as torna necessariamente mais eficientes.
Quando há a institucionalização de uma organização, segundo Selznick (1996), a tendência é que seja assumido um caráter especial, alcançando competência diferenciada. Ainda, que essa institucionalização seja uma ideia neutra, podendo ser estabelecida como o aparecimento sistemático e constante de normas de integração social além das atividades técnicas ou instáveis e frouxamente organizadas (SELZNICK, 1996). Para Carvalho, Vieira e Lopes (1999), são fatores primordiais para a sobrevivência e elevação da cultura a realidade organizacional, legitimidade e isomorfismos. Os autores também defendem que são três os pilares sustentadores desta teoria: regulador, normativo e cognitivo.
O primeiro pilar – regulador – abrange costumes informais, leis, normas, sanções, coerção e controle dentro de um raciocínio utilitarista de custo-benefício. O normativo é constituído de valores e normas como elementos institucionais, advindos de opções estruturais, que por sua vez são decorrentes da pressão exercida pelas normas e valores, definindo meios legítimos para a obtenção do fim desejado. O cognitivo tem sua representação através de símbolos e significados, diante de uma subjetiva divisão da realidade social, afirmando que os elementos formadores de uma organização abrangem: culturas (normas, leis, tipificações, expectativas), estruturas sociais (autoridade, poder, isomorfismo estrutural), padrões de conformidade e procedimentos (CARVALHO, VIEIRA E LOPES, 1999).
Assim como Meyer e Rowan (1977), Carvalho, Vieira e Lopes (1999) também consideram que o novo institucionalismo desponta através do conceito de instituição que destaca as normas culturais e o amplo papel do contexto institucional – normas profissionais ou organismos de Estado – sendo fundamental para o entendimento das estruturas e processos organizacionais. Passa-se também a evidenciar a presença de elementos culturais, símbolos, valores, crenças e mitos.
Além das três vertentes que norteiam a teoria institucional, destaca-se que diversas alterações foram sofridas no decorrer do tempo por essa teoria, partindo do velho para o novo institucionalismo. Para Carvalho, Vieira e Lopes (1999), os textos mais tradicionais que tratam dessa abordagem idealizaram uma ruptura com o velho institucionalismo, abrindo espaço para uma teoria com poder maior para explicar a realidade organizacional – o neoinstitucionalismo.
Os aspectos teóricos da Teoria Institucional foram condensados por Zucher (1987) em duas vertentes: a abordagem do ambiente como instituição e abordagem da organização como instituição. Em ambas vertentes foram observados o mimetismo e a transmissão normativa de fatos sociais como elementos similares, conforme a autora, verificando-se, contudo, quatro elementos discordantes entre si: motivação, fonte, local e resultado da institucionalização. A vertente que sustenta o ambiente como instituição interpreta que a conformidade das organizações com a ordem coletiva aumenta a fluência social de recursos, entendendo que os elementos institucionais, por regra, vêm de fora da organização. A vertente da organização como instituição emprega como ponto central a geração – com foco na criação de novos elementos culturais, enxergando a reprodução como consequência – e não a causa – da institucionalização (ZUCHER, 1987).
Em muitos casos, algumas organizações têm sua regulação voltada de acordo com o retorno dado ao ambiente quanto à efetividade, enquanto outras necessitam da legitimidade do ambiente para a realização de suas atividades. Neste contexto, cita-se como exemplo as universidades e igrejas, nas quais o reconhecimento vem através dos valores em que estão inseridos (SCOTT E MEYER, 2001).
3. O PAPEL EMPREENDEDOR DO ESTADO
O empreendedorismo, na maioria das vezes, é relacionado à inovação. Um deve evoluir junto ao outro, ainda que a solução para o problema pareça simples: este é um fator que ocasiona maior produtividade e competividade entre as empresas. Contudo, três condições são necessárias no processo de inovação: pesquisa e desenvolvimento; profissionais capacitados para transformar conhecimento novo em aumento de produtividade e empresários audazes para assumir riscos de transformar projetos em empresas (CASTELLS, 2003).
Para Schumpeter (1982), o auxílio dos empreendedores na formação de riqueza pode ser descrito como um processo de “destruição criativa”. Esse processo se daria com a formação de novos mercados, que reduzem significativamente a procura de bens e serviços já existentes, agregando outras alternativas aos usuários. Nesse encadeamento, o empreendedor é protagonista de permanentes mudanças no capitalismo, tendo a inovação uma grande contribuição para o progresso econômico. Contudo, dado o movimento da “destruição criativa”, Schumpeter (1982) aventa que toda vantagem competitiva é temporária: os empreendedores devem ser uma espécie de descobridores de oportunidades de negócios – indivíduos que correm riscos e que criam empresas (SCHUMPETER, 1982).
As ideias de Keynes também são expostas por Mazzucato (2014), defendendo que os investimentos privados devem ser equilibrados pelos gastos do governo. Seus seguidores também teorizavam fortemente que o estímulo do governo traria benefícios quanto à economia. Os apoiadores do trabalho de Schumpeter acrescentavam que estes investimentos deveriam ser priorizados às áreas que possibilitassem o aumento da capacidade de inovação de um país (MAZZUCATO, 2014).
Uma observação realizada por Mazzucato (2014) se refere aos investimentos na indústria biofarmacêutica (mas que pode ser facilmente constatada em outras áreas): nos últimos anos, os investimentos por parte das empresas em pesquisa e desenvolvimento (P&D) têm sido inversamente proporcional aos investimentos realizados pelo Estado, tornando esse um ecossistema de inovação parasitário, ao invés de colaborativo. Essa prática beneficia altos executivos, administradores e executivos, e o Estado acaba ocupando o lugar de facilitador para essas empresas (MAZZUCATO, 2014).
O grande problema é que não se legitima quem de fato assume os riscos no processo de inovação, e as empresas não abrem mão de seus lucros quando a evolução acontece. A inovação deve ser coletiva, sob todos os aspectos. Uma vez que o Estado concede o investimento de alto risco, dever-se-ia ter um retorno pelo risco assumido – ao menos para fomentar o próximo financiamento. Entretanto, nesta parceria entre o setor público e privado, os esforços são coletivos e os lucros continuam privados (MAZZUCATO, 2014).
4. A ORIGEM DO MODELO DE REGULAÇÃO
Para que ocorra a intervenção Estatal nas relações econômicas é preciso que haja competição entre empresas que ofereçam o mesmo serviço, e que essa competição seja pretendida. Nessa situação, a interferência do Estado se limita ao estabelecimento de parâmetros mínimos de segurança e qualidade, entretanto sem o controle de preços e quantidade do serviço ofertado. Contudo, mesmo quando há a pretensão de competitividade, mas dificuldades para que esta se realize sejam apresentadas, o Estado interfere de maneira mais incisiva, calcado na ideia de bem-estar da coletividade (RUS; CAMPOS; e NOMBELA, 2003).
A relação entre regulação e administração pública é multifacetada e dinâmica, assim como a própria natureza desses conceitos. O ponto em comum, que reúne ou afasta os dois conceitos de acordo com as diversas trajetórias histórico-contextuais, é o próprio processo de transformação do Estado e do papel que este desempenha na vida econômica e social, sendo importante destacar as dimensões da intrínseca relação entre regulação e administração pública (BREYER, 1982).
A partir de uma visão histórica do surgimento dos conceitos de regulação e administração pública, no período de final do século XIX ao início do século XX no contexto norte-americano, trata-se do debate sobre a “demarcação política versus administração”. A importância deste contexto reside na crítica ao próprio modelo de agência independente que se difunde massivamente quase um século depois em outros contextos nacionais, negligenciando as contribuições de autores clássicos da área de administração pública, conforme propõe Breyer (1982).
A agência independente se inspira no modelo norte-americano. Entretanto, a discussão conceitual dissociou-se de uma análise histórica da regulação norte-americana, que revela especificidades importantes, seja quanto à própria concepção da “regulação” enquanto instrumento de intervenção estatal, seja no que diz respeito ao papel das agências reguladoras (BREYER, 1982).
De fato, a regulação no contexto americano acompanha a proliferação das atividades administrativas do Estado, tornando-se difícil distinguir, nas primeiras entidades independentes, a função regulatória de outras funções administrativas. A primeira agência regulatória foi criada em 1887 com o objetivo de regular o comércio promovido via ferrovias americanas – a Interstate Commerce Comission (ICC), respondendo à crescente indignação do público em relação às práticas de tarifas abusivas de transporte ferroviário. Seus poderes de aplicação foram expandidos no decorrer do governo Roosevelt (de 1933-1937). A partir de 1940 seu espectro regulatório incluiu, além das ferrovias, todos os tipos de transporte (com exceção dos aviões). Os poderes regulatórios da comissão foram progressivamente expandidos por meio de novas leis, baseadas em interpretações mais abrangentes da Suprema Corte da Cláusula de Comércio, presente na Constituição (BREYER, 1982).
No contexto brasileiro, Pacheco (1999) salienta as quatro áreas abarcadas pela Reforma do Estado executada no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), que foram a delimitação da área de atuação do Estado, a desregulamentação, a governança (aumento da capacidade de governo) e a governabilidade (aumento da democracia e da accountability).
A Reforma também apresentou proposta de redução da regulamentação justamente em pontos onde ela é primordial. Sobre a governança, a proposta foi: 1) orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços; 2) ênfase no controle de resultados por meio dos contratos de gestão; 3) fortalecimento e autonomia da burocracia no cerne das atividades típicas de Estado; 4) separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executoras dessas políticas e contratualização da relação entre elas, baseada no desempenho de resultados; e 5) adoção cumulativa de três formas de controle sobre as unidades executoras de políticas públicas: controle social direto (através da transparência das informações e da participação em conselhos), controle hierárquico-gerencial sobre resultados (através de contratos de gestão) e controle pela competição administrada, via formação de quase-mercados (PACHECO, 1999).
A própria implementação da nova política regulatória altera o mercado, de acordo com Aragão et al (2004), sendo de suma importância o acompanhamento do Estado. As empresas reguladas se adequam aos impedimentos estipulados pela nova regulação, invertendo a situação e transformando-os em armas. Diante disso, cabe ao Estado planejar suas estratégias, buscando responder às expectativas geradas pelo usuário, empresa e regulador.
4.1 As telecomunicações nos serviços públicos brasileiros
Na primeira metade da década de 1960, os serviços de telecomunicações eram explorados de forma descentralizada, no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios. Esta tarefa poderia ser realizada diretamente, pelos órgãos específicos, ou através de concessão para a iniciativa privada. Diante dessa possibilidade, as cerca de 1.200 empresas telefônicas que existiam no país não tinham nenhuma coordenação entre si e nenhum compromisso com as diretrizes comuns de desenvolvimento e de integração dos sistemas, até mesmo aplicando tarifas diferenciadas em todo o país e representando uma barreira na prática das atividades do setor (BRASIL, 1996).
Frente à precariedade dos serviços telefônicos, o Governo Federal resolveu editar o Código Brasileiro de Telecomunicações, lei nº 4.117, de 27 de agosto de 1962, que apresentava, dentre muitos, alguns dos seguintes tópicos como pontos principais (BRASIL, 1962):
- Criação do Sistema Nacional de Telecomunicações, visando assegurar a prestação, de forma integrada, de todos os serviços de telecomunicações.
- Atribuição ao Contel de poder para aprovar as especificações das redes telefônicas, bem como o de estabelecer critérios para a fixação de tarifas em todo o território nacional.
- Autorização para o Poder Executivo constituir empresa pública para explorar industrialmente os troncos integrantes do Sistema Nacional de Telecomunicações (essa empresa viria a ser a Embratel – Empresa Brasileira de Telecomunicações).
Após a criação dos instrumentos pelo Código Brasileiro de Telecomunicações, o Contel passou a ter como responsabilidade a orientação da política e a implantação de diretrizes para o setor de telecomunicações. A Embratel assumiu a exploração dos serviços internacionais e promoveu a conexão entre as capitais e as principais cidades do país (BRASIL, 1996).
Cerca de 90% da planta de telecomunicações existente no país pertencia ao Sistema Telebrás, que atuava em uma área habitada por mais de 90% da população do Brasil. A União possuía o controle através de um pouco mais de 50% de suas ações ordinárias. Porém, no total de seu capital, a União possuía menos de 22%, pois a maior parte das ações pertencia a acionistas particulares, com cerca de 25% em mãos estrangeiras e o restante diluído entre quase 6 milhões de acionistas (BRASIL, 1996).
A estruturação do setor de telefonia se baseou no modelo de subsídio entre os serviços locais de longa distância, sendo exigido que os novos assinantes comprassem ações da Telebrás ou de suas subsidiárias, ficando responsáveis pelos encargos e investimentos em novas linhas, chamado de autofinanciamento, e inviabilizando a assinatura do serviço pela população de baixa renda (ANATEL, 2008).
O governo justificou suas dificuldades em relação ao atendimento das demandas dos serviços de telecomunicações alegando incapacidade de investimento no setor, dentre outras razões. Além dos todos os problemas apontados, o governo admitia que a disponibilidade de uma infraestrutura adequada de telecomunicações era fator crucial para a entrada de qualquer país em posição destacada no contexto internacional; que os países mais desenvolvidos estavam atuando em conjunto para promover uma infraestrutura adequada, que pudesse alavancar o desenvolvimento da chamada “sociedade da informação”, em benefício de seus cidadãos e de suas empresas (a chamada information highway); e que os países em desenvolvimento, como o Brasil, deveriam participar dessa revolução, aproveitando as oportunidades e estimulando o desenvolvimento social e econômico.
Apesar do planejamento pós-privatização, o governo também debatia problemas relacionados ao setor em médio prazo, como cabe ilustrar a título de exemplo, o encaminhamento do projeto da Lei Geral de Telecomunicações, em que foram expostas quatro questões essenciais:
Acerca do processo de Reforma, Morais (2008) afirma que sua base sólida foi o incentivo à competição e universalização dos serviços de telecomunicação, permitindo a reestruturação do setor.
A Anatel sugere que a adoção de algumas recomendações, a fim de que os objetivos da Reforma sejam alcançados de forma plena, como criação do órgão regulador antes da privatização e início da competição, início da competição somente após a privatização, período de proteção legal para as operadoras das regiões menos atrativas, dentre outros.
E para firmar as diretrizes da Reforma do setor de telecomunicações, foi aprovada pelo Congresso Nacional, em 16 de julho de 1997, a Lei Geral de Telecomunicações, sob nº 9.472, estabelecendo princípios do novo modelo tarifário, nova classificação para os serviços de telecomunicações, definidos de acordo com o interesse e com o regime de exploração, caráter de não exclusividade das concessões, diretrizes para a modelagem e venda de empresas estatais e a criação e funcionamento do órgão regulador (BRASIL, 1997).
5. A EVOLUÇÃO DAS TELECOMUNICAÇÕES VISTA ATRAVÉS DOS RELATÓRIOS ANUAIS DA ANATEL: 1999-2015
Em seu website, a Anatel vem disponibilizando relatórios anuais sobre o desenvolvimento de suas funções, alcance de metas e principais resultados. Acessíveis desde o exercício de 1999, os relatórios trazem dados até 2015[2], abordando questões variadas, como os benefícios à sociedade, abrindo à avaliação pública o desempenho da Agência e atendendo ao imperativo regulamentar de total divulgação de suas atividades (ANATEL, 1999).
Primeiro relatório gerado após a regulação, o relatório anual de 1999 traz uma apresentação detalhada sobre o processo, responsabilidades, visão, atribuições e princípios, assim como sua constituição.
No que diz respeito ao mercado das telecomunicações, o relatório aponta que o Brasil se enquadra em uma questão complexa, “sendo o único país do mundo que, a um só tempo, tem vasto território (8,5 milhões de km2), população acima da centena de milhões (165 milhões), Produto Interno Bruto que alcançou a casa de um trilhão de reais em 1999, renda per capita média de R$ 6 mil e um mesmo idioma em todos os quadrantes do País”, mas que apresenta uma vasta gama de disparidades regionais, desigualdade de renda e diferenças culturais; economia fortemente movimentada pelo mercado informal, dentre outras particularidades (ANATEL, 1999).
Diante de todas as discrepâncias apontadas, o relatório destaca que o princípio da universalização é um “indutor do desenvolvimento nos aspectos social e econômico, principalmente porque guarda o conceito mercadológico de que os serviços de telecomunicações devem estar associados aos benefícios que proporcionam à sociedade” (ANATEL, 1999).
5.1 Serviço telefônico fixo comutado
O ano de 1999 é considerado pela Anatel um marco divisório na transição do velho para o novo modelo das telecomunicações brasileiras, pois foram instalados 5,7 milhões de acessos residenciais e comerciais. Entre 1998 (ano da privatização das empresas Telebrás) e 1999, a rede de telefonia passou de 22,1 milhões para 27,8 milhões (gráfico 1) de acessos, significando um crescimento de 37,6%. Outro fator positivo foi a criação de cerca de 26 mil novos postos de trabalho (ANATEL, 1999).
A partir de maio-outubro/1997, também já era possível verificar a crescente queda nos valores da taxa de habilitação da telefonia fixa. Conforme expressado no (gráfico 2), antes das novas regras, em abril de 1997, o valor alcançava R$1.117,63. Essa queda resultou em um grande benefício para a população com renda mais baixa, que passou a ter acesso ao telefone fixo residencial. Essa possibilidade explica em partes a expansão da telefonia fixa observada ao longo do ano, assim como determina o princípio da universalização (ANATEL, 1999).
Em 2000, a universalização do acesso se fez presente através dos resultados: 38,3 milhões de terminais fixos instalados – uma evolução de 37,8% e superação da meta para o ano, que era de 33 milhões (ANATEL, 2000).
Ao observar o aumento de acessos fixos de acordo com a região[3], percebe-se que todas elas demonstram crescimento, com ênfase na Região I, que apresentou valores mais expressivos – 22 milhões, em 2001 (ANATEL, 2001).
Outro benefício notável foi o aumento do acesso ao telefone residencial pelas classes C e D – o que antes não ocorria. Em 1997, somente 6% da população da classe D da Região I possuía telefone em casa; em 2001, já eram 61%. Na Região II, a situação é semelhante: em 1997 não houve registro de acessos e em 2001 já eram 51% das famílias com telefone. A Região III apresentou números timidamente superiores às outras duas regiões em 1997, quando 11% da classe D tinha acesso ao telefone, em contraponto a 47% em 2001 (ANATEL, 2001).
A primeira redução do número de linhas ativas do STFC desde 2006 ocorreu no ano de 2015, encerrando o ano com 43,7 milhões de acessos fixos – representando 1,3 milhão a menos que o ano anterior, e equiparando-se a valores do ano de 2011 (ANATEL, 2015).
O que se observa é que nos primeiros anos, eram expressivas as taxas de crescimento do serviço de telefonia fixa, alcançando números de até 20% ao ano. Contudo, nos últimos anos, em decorrência da disponibilidade de outros serviços, como a telefonia móvel e banda larga fixa, a planta apresentou importante estagnação. Entre as concessionárias, a queda também é visível, finalizando o ano de 2015 com 6,4% menos acessos que o ano anterior, atribuindo-se parte desse resultado à difusão de combos, pacotes de serviços de banda larga, TV por assinatura e telefonia móvel, que também incluem telefonia fixa. Entre as autorizadas do serviço, a base de linhas ativas cresceu 2,4% em relação ao ano de 2014 (ANATEL, 2015).
5.2 Serviço Móvel Celular (SMC) E Serviço Móvel Pessoal (SMP)
O Serviço Móvel Celular (SMC) é considerado o segmento de maior expressão na área de Comunicações pessoais terrestres, sendo bastante fomentado pela concorrência, e finalizando o ano de 1999 com 15 milhões de telefones celulares em operação – quando a previsão era de 12 milhões. Em 1998 também ocorreu a regulamentação do telefone pré-pago, possibilitando a utilização por diversas faixas de renda do mercado e atingindo cerca de 85% dos acessos daquele ano. Ainda em 1999 foi registrado o custo para a habilitação de um telefone celular equivalente a US$ 32 – enquanto o mesmo serviço era prestado em 1997 – antes de iniciada a competição – pelo equivalente a US$ 136 (ANATEL, 1999).
No final do ano de 1999 foi assinado um Protocolo de Compromisso para Prestação de Serviço Móvel Celular (PCPSMC), onde foram definidos nove indicadores a serem acompanhados pelas prestadoras, sendo eles: taxa de reclamações, 3,5%; reclamação de cobertura e congestionamento por 1.000 acessos móveis em operação, 15; taxa de atendimento do Centro de Atendimento, 80%; taxa de resposta ao usuário, 97%; taxa de atendimento público, 80%; número de contas com reclamação de erro por 1.000 contas emitidas, 10; taxa de chamadas originadas completadas, 57%; taxa de estabelecimento de chamadas, 85% e taxa de queda de ligações, 3% (ANATEL, 1999).
O ano de 2003 foi bastante produtivo para os serviços móveis, com benefícios tanto para o segmento como para os usuários, pois apresentou uma evolução da planta de 34,9 milhões em 2002 para 46,3 milhões em 2003. Esses resultados são resultantes de diversos aspectos, como a chegada de novos competidores ao mercado, a mobilidade oferecida pelo serviço, o controle de gastos facultado pela modalidade pré-paga, a evolução tecnológica e sua pronta assimilação e adoção pelos cidadãos no País (ANATEL, 2004).
Implementado em 2002, o Serviço Móvel Pessoal (SMP) é um serviço de telecomunicação móvel terrestre de interesse coletivo, sendo prestado no regime privado. Retrata relevante evolução tecnológica, sendo sucessor do Serviço Móvel Celular (SMC), mostrando excelentes resultados em 2003 e 2004 (ANATEL, 2004).
Um fato relevante que deve ser ressaltado é o alcance de 40,093 milhões de acessos da planta de telefonia celular, ultrapassando em mais de 900 mil os acessos em serviço (39,1 milhões) da telefonia fixa (ver figura 5).
O SMP propiciou o crescimento da competição pela viabilidade de funcionamento de até quatro operadoras por área de prestação nas bandas A, B, D e, contribuindo também para o aumento da competição também nas chamadas de Longa Distância Nacional (LDN) e de Longa Distância Internacional (LDI) (ANATEL, 2003).
A estrutura do SMP segmentou o País em três áreas de prestação, permitindo associações empresarias e originando de grandes grupos, competindo em âmbito nacional. Essa mudança promoveu a ampliação da oferta de serviços aos usuários e estimulou a universalização da telefonia celular também entre as classes sociais de menor poder aquisitivo. Ao final de 2003, dos de 46,3 milhões de acessos móveis celulares, 42,9 milhões (92%) já operavam no âmbito do SMP (veja o gráfico 3), invertendo em apenas um ano o quadro de 2002, quando, de uma planta de 34,8 milhões de acessos, 33,1 milhões (95,1%) operavam no SMC (ANATEL, 2003).
Dentre muitos benefícios, a adoção do SMP viabilizou a aplicação de rígidos controles de qualidade – que passaram a ser 12; definições claras dos direitos e das obrigações das prestadoras e dos usuários, ofertas de serviços avançados de dados e de voz, além da geração de empregos decorrente do aumento da competição. Buscando um elevado nível de segurança do serviço, a Anatel desenvolveu em 2003, com o apoio do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações (CPqD), uma ferramenta estatística, que tem o papel de fundamentar os trabalhos de verificação e fiscalização dos indicadores de qualidade do SMP, contribuindo para a avaliação dos respectivos critérios e possibilitando a comparação entre eles, independente das informações prestadas pelas operadoras (ANATEL, 2003).
A datar da privatização das empresas do Sistema Telebrás, em 1998, o número de acessos era de 7,4 milhões, demonstrando um crescimento singular: em 2003 foi atingido o patamar de 46,3 milhões, aumentando ainda mais em 2005, quando se alcançou 86,2 milhões de acessos móveis (ANATEL, 2005).
O Serviço Móvel Pessoal (SMP), que foi o sucessor do Serviço Móvel Celular, registrou 2007, 120,9 milhões de acessos, 21 milhões a mais que no ano anterior e que representaram crescimento de 21,02% em relação a 2006, conforme já representado no gráfico 3 (ANATEL, 2007).
5.3 Pré e pós-pago
O serviço móvel pré-pago, iniciado no Brasil em 1998, apresentou crescente aumento em relação ao pós-pago. Em 2001, 68% do total de 28,7 milhões de celulares existentes no Brasil eram pré-pagos, sendo neste ano o sexto país com a maior planta de telefones nesta categoria (ANATEL, 2001).
O serviço pré-pago ganhou popularidade em todas as camadas sociais devido às suas características: possibilidade de realização de chamadas locais a cobrar automáticas, gratuidade no recebimento de chamadas e facilidade do controle de gastos. Também foram criados planos alternativos, permitindo ao consumidor o controle de gastos, estabelecendo-se um limite e o subsequente bloqueio do serviço ou transformando-o em pré-pago: plano controle (ANATEL, 2001).
O serviço pré-pago teve grande contribuição para o cenário evolutivo da telefonia móvel. Em 2006, apresentava 80,6 milhões de acessos, com aumento para 97,6 milhões em 2007 – volume que representava 80,66% do total de acessos móveis em operação no país no final de 2007, como aponta o gráfico 4.
Em 2008 foram registradas 29,7 milhões de novas habilitações de acessos, sendo que dos 150,6 milhões de acessos habilitados, 81,5% correspondiam a acessos pré-pagos (ANATEL, 2008). Em dezembro de 2009, os pré-pagos correspondiam a 82,5% dos acessos (143,6 milhões de acessos) e em 2010, com aumento de 16,7%, já eram 202,9 milhões, conforme gráfico 5. Neste período, de 2008 a 2010, o País permaneceu em 5º lugar no ranking internacional, nos termos de planta do serviço móvel (ANATEL, 2010).
Ainda em 2010, havia em curso diversas ações objetivando a redução de preços cobrados na modalidade pré-paga, como a contratação de consultoria para a construção de um Modelo de Custos (ANATEL, 2010).
Em 2011, iniciaram-se as intervenções para o desenvolvimento do Modelo de Custos – visando o aperfeiçoamento da Agência em sua atuação na regulação do setor de telecomunicações, e utilizando os dados decorrentes desta atividade para apoiar as áreas relacionadas ao acompanhamento do equilíbrio econômico-financeiro, investimentos em infraestrutura, desagregação de redes, competição, composição de conflito, tarifas e preços, universalização, continuidade da prestação do serviço objeto de concessão, entre outros (ANATEL, 2011).
Foi observada uma queda do número de acessos pré-pagos em 2014 em relação aos anos anteriores; do total de acessos móveis, 75,8% eram pré-pagos e os 24,2% restantes, pós-pagos. Em 2015, o valor reduziu ainda mais, batendo a casa dos 71,6%. Desde 2010, a taxa de crescimento do número de acessos pós-pagos tem apresentado valores maiores que a dos pré-pagos. Somente os acessos pré-pagos tiveram uma redução de 28,4 milhões (-13,3%) em 2015, enquanto os pós-pagos obtiveram um acréscimo de 5,4 milhões (8,1%) em igual período (ANATEL, 2015).
5.4 Telefones de Uso Público (TUP)
De acordo com a premissa da universalização, as operadoras precisaram dar atenção também à telefonia pública, que apresentou resultados positivos após a atuação da Anatel. Em 1988, antes da interferência da Agência, em todo o País havia, 547 mil TUPs (os orelhões), registrando-se um aumento de 35,3% em 1999, com 713 mil unidades. Em 2000, os TUPs alcançaram um valor de 909,5 mil – um aumento de 22,9% em relação ao ano anterior, conforme visto no gráfico 6 (ANATEL, 2000).
Atualmente, qualquer cidade com mais de mil habitantes deve ter ao menos um TUP de fácil acesso, 24 horas por dia, sendo que nos centros urbanos a distância máxima entre os telefones públicos não deve ultrapassar 500 metros (ANATEL, 2001).
O ano de 2004 foi encerrado com uma planta de Telefones de Uso Público (TUPs) cerca de dez mil a menos que no encerramento do exercício 2003, podendo-se observar essa retração desde 2001. Isso ocorre por motivos de adequação das operadoras, que superdimensionaram a necessidade de instalação de acessos públicos. Contudo, apesar dessa redução, a meta de TUPs instalados estabelecida no Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU) e nos Contratos de Concessão foi superada pelas concessionárias (ANATEL, 2004).
Em 2005, a queda do número de TUPs permaneceu, somando somava 1.273.947 terminais. Deste total, 1.116.798 terminais estavam disponíveis para ligações de Longa Distância Nacional e 607.879 também para ligações de Longa Distância Internacional. Do total da planta, 1.029.336 terminais estavam disponíveis ao público 24 horas por dia. A meta do PGMU permaneceu mantida, apesar dos números decrescentes (ANATEL, 2005).
6. RESULTADOS
O atual modelo regulatório das telecomunicações no Brasil teve sua gênese a partir da privatização do Sistema Telebrás – momento em que o Estado transferiu a responsabilidade dos investimentos da área para o setor privado, ficando, entretanto, com a responsabilidade de regulação, através da criação da Agência Nacional de Telecomunicações.
Observou-se que a adoção das Agências Reguladoras Independentes, em 1990, levou à consequente criação das agências reguladoras do Estado, a partir de 1995, sendo seu modelo regulatório baseado em três fases: legislação (verificada nos regimes democráticos, na esfera do poder Legislativo), implementação (evidencia as agências reguladoras ou outros órgãos com poder normativo; também é o local de atuação dos reguladores) e desregulação (pode ocorrer através da atuação da própria agência, do Legislativo ou do poder Judiciário) (VISCUSI, VERNON E HARRINGTON, 2000).
É destacado por Botelho (2002) que a regulação se fundamenta na aplicação de um conjunto de instrumentos públicos para correção ou compensação de carências de funcionamento involuntário do mercado, com o objetivo de proteger o usuário e consumidor da sociedade e do meio ambiente.
Souto (2005) acrescenta, afirmando que as empresas públicas são definidas como pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas pela lei para a exploração de atividades econômicas – o que as equipara às empresas privadas, sujeitando-as às mesmas regras e eliminando os privilégios de poder público. Sendo assim, o Estado passa a ser, concomitantemente, titular e prestador de serviços, perdendo a liberdade econômica e fazendo-se necessária a adoção de estratégias regulatórias, a fim de garantir padrões mínimos de qualidade e relativa abertura ao mercado (ARAGÃO et al, 2004).
Antes mesmo da escolha da estratégia regulatória, entretanto, devem ser definidos os objetivos regulatórios (conforme mostrado anteriormente em esquema, na figura 2), pois é de suma importância que os procedimentos sejam reflexo do que é desempenhado na prática (BALDWIN e CAVE, 2002).
Em 1996, com a apresentação do Projeto de Lei Geral das Telecomunicações, foram definidos objetivos para a Reforma no setor de telecomunicações. Dentre eles, foi abarcado o fortalecimento do papel regulador do Estado, eliminando seu papel de empresário e promovendo um grau adequado de supervisão sobre o setor, assegurando o alcance dos objetivos essenciais da Reforma: a criação de um mercado de competição efetiva e de proteção aos consumidores contra comportamentos anticoncorrenciais (BRASIL, 1996).
No que tange à universalização, a LGT, no inciso I do artigo 2º, preconiza que é papel do Poder Público “garantir, a toda a população, o acesso às telecomunicações, a tarifas e preços razoáveis, em condições adequadas”; nesse âmbito, é possível afirmar que a Anatel tem obtido sucesso, dados os números de linhas telefônicas anteriores e posteriores ao processo de regulação.
No caso da telefonia fixa, por exemplo, os últimos números apresentados pelo modelo precedente à regulação e os primeiros após a implantação do novo modelo (em aproximadamente um ano e meio) exibiram um crescimento de 7,6 milhões de linhas, significando 37,6% do total. Ainda em 2013, esse crescimento apresentava uma curva positiva, iniciando um processo de decréscimo no ano de 2014.
Os acessos móveis também mostraram grande evolução neste período de transição, praticamente dobrando o valor – (7.268 em 1998 e 15.000 em 1999). Contudo, atribui-se parte do crédito à implantação do telefone pré-pago, que ocorreu neste período e possibilitou o acesso a uma parte da população que antes não tinha condições.
Assim como os outros segmentos, a telefonia pública apresentou números importantes. Apesar de já vir registrando aumentos graduais nos últimos anos, após a regulação é que houve um salto tanto na quantidade de acessos quanto na densidade dos telefones de uso público. Em 1998, haviam 589,1 mil TUPs, em 1999 já eram 740 mil, atingindo mais de 1,3 milhões em 2001.
O inciso I do artigo 3º da LGT é bastante claro quanto à prestação dos serviços, expressando que “o usuário de serviços de telecomunicações tem direito de acesso aos serviços de telecomunicações, com padrões de qualidade e regularidade adequados à sua natureza, em qualquer ponto do território nacional”.
No período anterior à privatização, os valores das tarifas eram determinados por regras alheias aos custos dos serviços correlatos. Após a privatização, os consumidores já puderam sentir o impacto consequente da regulação do setor, que reduziu praticamente a zero os custos para aquisição de linhas telefônicas fixas. Esse novo modo de aquisição permitiu às classes mais baixas a solicitação de sua linha residencial, sem a necessidade de compra de ações, por exemplo.
Além disso, ao analisar a regulação dos serviços de telecomunicações nesta pesquisa, constatou-se que simultaneamente à revisão do marco regulatório, privatização dos serviços e constituição do órgão Regulador, deu-se início à universalização dos serviços, o incentivo à competição dentro dos serviços de telefonia fixa e móvel e grandes investimentos dentro da área.
A competição observada entre operadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado registrou consideráveis avanços desde janeiro de 2000 – quando entrou em operação a segunda prestadora de longa distância nacional e internacional. A concorrência entre as operadoras estimulou iniciativas promocionais para as chamadas de longa distância nacionais (LDN), com preços bastante reduzidos (ANATEL, 2000).
Em novembro de 2001, foi aprovada a Resolução 283[4], com o papel de regulamentar a expedição de autorização para a prestação de STFC destinado ao uso do público em geral, promovendo a abertura do mercado de telefonia fixa e viabilizando a entrada de novos competidores. Em 2002, 15 empresas receberam 36 autorizações da Anatel para prestação do STFC; em 2003, foram atendidas 31 empresas, sendo concedidas 75 autorizações: 15 delas para operação na modalidade Local, 30 para LDN e 30 para LDI, aumentando assim a concorrência e beneficiando o usuário (ANATEL, 2003).
As operadoras de telefonia fixa seguiram em acalorada concorrência – conforme o gráfico 7 – no segmento das chamadas de Longa Distância Nacional (LDN), mas com claro equilíbrio entre as competidoras do segmento.
Em termos de investimento, apenas as prestadoras de serviço aportaram ao segmento de telefonia fixa, em 1999, R$ 8,2 bilhões, a fim de acudir à demanda crescente e, a um só tempo, cumprir os compromissos de expansão e de qualidade assumidos com a Anatel. Similarmente, houve investimento das operadoras de telefonia móvel celular, em igual período, em torno de R$ 4 bilhões (ANATEL, 1999).
As telecomunicações movimentaram também o mercado das exportações, causando uma retração em 2004, que em partes ocorreu devido à necessidade de suprir a demanda da indústria local por aparelhos celulares. O crescimento dos aparelhos, no ano de 2004, foi de quase 42%, sendo o principal produto exportado pela indústria eletroeletrônica brasileira (ANATEL, 2004).
No período correspondente aos dez anos de existência da Anatel, as exportações brasileiras de produtos de telecomunicações somaram US$ 15,5 bilhões. Saltaram de US$ 223,8 milhões, em 1997, para US$ 2,4 bilhões, em 2007, depois de um pico superior a US$ 3 bilhões, em 2006. Essas cifras mostram outro ângulo que a atuação da Anatel alcança e beneficia em larga escala: as exportações e, por decorrência, a balança comercial (ANATEL, 2007).
Entretanto, apesar de grandes benefícios alcançados com a regulação, é relevante destacar o papel do Estado no que diz respeito à implementação da política regulatória, como exposto por Aragão et al (2004), cabendo a ele o planejamento de suas estratégias a fim de suprir as expectativas geradas pelo usuário, empresa e regulador.
A definição da estratégia do modelo de regulação adotada a partir da criação da Lei Geral das Telecomunicações viabilizou a criação de metas específicas, como a existência de um organismo regulador independente; regras básicas para que a competição fosse justa e o mecanismo de financiamento das obrigações de serviço universal.
Antes da privatização, a definição dos valores das tarifas era realizada sem relação direta com os custos dos serviços. Após, a tarifação sofreu alterações, sendo associada ao consumo e beneficiando os consumidores, permitindo assim a aquisição de serviços pelas classes mais baixas – o que outrora não era possível.
É tarefa da Anatel a fixação e autorização do reajuste das tarifas de telefonia fixa, a cada intervalo de pelo menos 12 meses, conforme acordado nos contratos de concessão. (ANATEL, 2015).
Desde 2005, o IST apresentou variação acumulada inferior aos demais índices inflacionários do Brasil: o IGP-DI, por exemplo, registrou variação de 82,3%, enquanto o IST oscilou em 64,0%. No período, o reajuste das tarifas da telefonia fixa alcançou 13,56%.
As tarifas de ligações locais e interurbanas feitas de telefone fixo para móvel também registraram queda nos preços para o usuário, sendo resultado da redução dos valores de referência para tarifas de remuneração de redes móveis determinada pela Anatel por meio do Ato 1.082/2015. Essa redução abarcou chamadas originadas nas redes de todas as concessionárias (Oi, Telefônica, CTBC, Embratel e Sercomtel) e destinadas às operadoras móveis (ANATEL, 2015).
CONCLUSÃO
A área de telecomunicações no Brasil, bem como em todo o mundo, é estratégica para um país que ambiciona o crescimento social e econômico, podendo impulsionar o desenvolvimento de outros setores da economia, através de suas soluções tecnológicas.
Nesta pesquisa, constatou-se que o impacto do novo modelo teve papel importante e efetivo para o setor de telecomunicações, uma vez que possibilitou o desenho de um conjunto de regulamentos, de planos e de regras que constitui o marco regulatório para o setor, sendo a Anatel, inclusive, reconhecida internacionalmente por seu trabalho.
Foram observados alguns limites para o modelo regulatório vigente, uma vez que o Estado Brasileiro vem politicamente se transformando – ora tornando-se mais liberal, ora sendo mais conservador – quanto à autonomia das agências reguladoras, ao poder decisório das agências e a interferência política no ente regulador.
O atual modelo regulatório das telecomunicações no Brasil teve sua gênese a partir da privatização do Sistema Telebrás – momento em que o Estado transferiu a responsabilidade dos investimentos da área para o setor privado, ficando, entretanto, com a responsabilidade de regulação, através da criação da Agência Nacional de Telecomunicações – que oportunizou a conquista de muitos avanços.
Com a estratégia da regulação adotada, definida a partir da criação da Lei Geral das Telecomunicações, metas específicas foram definidas, como a existência de um organismo regulador independente; regras básicas para que a competição fosse justa e o mecanismo de financiamento das obrigações de serviço universal.
Na ocasião, foram estabelecidos planos de metas de universalização e de qualidade (Plano Geral de Metas para a Universalização e Plano Geral de Metas de Qualidade), definidos regulamentos e normas sobre os mais diversos assuntos.
Em 2017, serão celebrados os 20 anos do modelo de regulação da Anatel. Durante esse período, a Agência elaborou e divulgou relatórios que apresentam informações, metas e resultados, assim como o desenvolvimento de ações e avaliação dos usuários, através dos quais foi possível traçar um panorama geral dessa evolução e verificar que os resultados alcançados em quase duas décadas foram positivos.
Além disso, ao analisar a regulação dos serviços de telecomunicações nesta pesquisa, constatou-se que simultaneamente à revisão do marco regulatório, privatização dos serviços e constituição do órgão Regulador, deu-se início à universalização dos serviços, o incentivo à competição dentro dos serviços de telefonia fixa e móvel e grandes investimentos dentro da área.
Por fim, entende-se que o processo de regulação das telecomunicações pode e deve ser lapidado, dinamicamente, não só através de procedimentos internos, mas permitindo a participação popular, de forma efetiva e positiva, como a Agência vem estimulando e demonstrando em seus relatórios.
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[1] Departamento: Departamento de Administração. Área de atuação: Administração. Universidade do Sul de Santa Catarina (UNISUL).
[2] Os dados retrospectivos, de 1972 até 2015 estão disponíveis integralmente no anexo I.
[3] A Região I engloba parte do Norte, o Nordeste e o Sudeste brasileiros, com exceção de São Paulo. A Região II é formada pelo Centro-Oeste, Sul e parte do Norte. A Região III é constituída pelo Estado de São Paulo.
[4] A Resolução 668/2016 altera o Regulamento do Serviço Telefônico Fixo Comutado, aprovado pela Resolução nº 426, de 9 de dezembro de 2005, e revoga a Resolução nº 283, de 29 de novembro de 2001.
