Evolução dos Modelos de Administração Pública no Brasil

SANTOS, Ânderson Ferreira dos [1]

SANTOS, Ânderson Ferreira dos. Evolução dos Modelos de Administração Pública no Brasil. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Edição 04. Ano 02, Vol. 01. pp 848-857, Julho de 2017. ISSN:2448-0959

RESUMO

No Brasil observa-se que a evolução da administração pública foi baseada em três modelos básicos de gestão: patrimonialista, burocrático e gerencial. Este artigo tem como finalidade realizar um breve estudo sobre a evolução da gestão pública brasileira, considerando a influência dos três modelos, embora tal temática já tenha sido discutida por diversos teóricos e estudiosos, servindo estes, inclusive, como fonte de pesquisa. O ciclo iniciado pela administração patrimonialista, seguido pela burocrática e terminando com a administração gerencial, não significa que exista atualmente um modelo único de administração, mas sim uma confluência de elementos característicos de cada modelo. Considera-se também o surgimento de um conjunto de novas ideias e práticas de gestão conhecidas como nova gestão pública. Ademais, a pesquisa apresenta uma síntese sobre a Reforma do Aparelho do Estado iniciada em 1995.

Palavras-chave: Administração Pública, Modelos de Gestão, Reforma da Administração.

1. INTRODUÇÃO

A presente pesquisa tem como tema a influência dos modelos de gestão sobre a administração pública no Brasil. Cada modelo possui características próprias que foram utilizadas pela administração em momentos distintos. O processo de aperfeiçoamento da gestão pública passa pelo surgimento de novas práticas que permitam suprir a ineficiência do modelo anterior.

Podemos classificar os modelos adotados no Brasil em: patrimonialista, burocrático e gerencial. Cada modelo representa um dado contexto histórico. Observamos inicialmente a inclusão das ideias patrimonialista na administração pública brasileira, depois são inseridas as premissas da burocracia weberiana e por último as características da administração gerencial. Entretanto, é consenso o fato de não existir atualmente uma sobreposição total de um modelo sobre os demais.

Além da contextualização e caracterização de cada modelo, a pesquisa apresenta uma breve discussão a respeito do conceito de nova gestão pública e sua importância para o alcance dos objetivos e metas estabelecidos pelo Estado. Este conceito de gestão prioriza a prestação de serviços eficiente, rápida, transparente e totalmente voltada para o interesse do cidadão, inclusive com uma maior participação deste no planejamento das políticas públicas. O trabalho aborda também a temática da criação do Plano de Reforma do Estado durante o Governo de Fernando Henrique.

Neste sentido, inicialmente o artigo aborda a temática da gestão pública brasileira, trazendo a evolução dos modelos de gestão patrimonialista, burocrático, gerencial e as tendências da nova administração pública. Por fim, apresenta um breve relato sobre a reforma da administração pública brasileira.

2. MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL

Antes de discutirmos sobre os modelos de gestão pública aplicados no Brasil, cabe uma definição do que seria Administração Pública. De maneira bem sintética, podemos definir a Administração Pública como o conjunto de órgãos e servidores responsáveis pelo atendimento das necessidades da sociedade, ou seja, aqueles que são responsáveis pela gestão da coisa pública e seus desdobramentos.

O Estado é responsável pela prestação de diversos serviços demandados pela população – educação, saúde, segurança, habitação, saneamento, esporte, lazer e assistência social. Para que os objetivos sejam alcançados, a administração precisa de planejamento e preocupação com o bom uso dos recursos públicos, atuando de forma eficiente, rápida e transparente.

Podemos definir modelo de gestão pública como a junção de métodos e práticas administrativas utilizadas pela administração para o alcance dos objetivos e metas estabelecidos.  No Brasil, os modelos de gestão públicas utilizados podem ser classificados em patrimonialista, burocrático e gerencial. Sendo que em relação ao último também pode ser utilizada a denominação nova gestão pública.

Como o passar dos anos os referidos modelos foram aperfeiçoados e orientados de acordo com as novas tendências. Entretanto, não houve uma cisão completa, ou seja, existem práticas provenientes de modelos passados sendo utilizadas em conjunto com as novas rotinas administrativas.

2.1 MODELO PATRIMONIALISTA

O patrimonialismo foi o primeiro modelo de administração pública do Brasil, presente desde o período colonial até a República Velha. A vinda da família real trouxe consigo um modelo de administração que não fazia distinção entre os bens públicos e particulares.

A administração patrimonialista é baseada nos Modelos de Estados Absolutistas do século XVIII, o­­nde o administrador não diferencia o patrimônio particular do estatal. O sistema tinha como alicerce a dominação tradicional, uma espécie de troca entre os súditos e o governante. Segundo Weber (2004) o último para manter o domínio sobre os primeiros depende da própria vontade destes em legitimá-lo como protetor do seu bem-estar. Tal aceitação requer que o governante mantenha uma proteção e auxílio em relação aos súditos e funcionários. Estes seriam uma extensão de sua família.

Neste modelo o clientelismo é muito comum, prevalecendo o interesse dos particulares e a troca de favores.  Houve o ingresso dessas práticas na administração pública. Os cargos públicos eram ocupados por amigos, parentes e apoiadores do governante, não existiam carreiras profissionalizadas. Por isto, o modelo apresenta forte tendência à corrupção e o nepotismo.

Sobre a ótica weberiana, o patrimonialismo apresenta-se como a apropriação de recursos estatais por funcionários públicos, grupos políticos e segmentos privados. Nesse prisma, ele se distancia dos princípios modernos da administração pública, nos quais Estado e mercado estão dissociados, onde o governo segue as orientações da sociedade civil organizada (SORJ, 2000 apud OLIVEIRA, OLIVEIRA e SANTOS, 2011).

Após a Revolução Francesa, o ideário democrático expõe a necessidade de uma gestão pública profissional. Acrescente-se ainda o desenvolvimento do capitalismo que defende a distinção entre o mercado, sociedade e Estado. Diante deste contexto verifica-se a impossibilidade de manutenção da administração patrimonialista como modelo de gestão pública.

2.2 MODELO BUROCRÁTICO

Com o advento do capitalismo industrial e das democracias as sociedades tornam-se mais complexas, de tal forma que o patrimonialismo não consegue suprir as necessidades sociais. Surge o modelo burocrático como uma alternativa mais racional e adequada, que separe o público do privado, além de reduzir a corrupção e o nepotismo, de maneira a tornar o estado mais eficiente.

Observamos como características da administração burocrática: a impessoalidade, o profissionalismo, a hierarquia funcional e a ideia de carreira pública. Há uma desconfiança excessiva em relação aos servidores. Por isso, o modelo promove um controle rígido dos processos, da seleção de servidores, contratações de serviços e produtos, inclusive das atividades de atendimento ao público.

Traços da administração burocrática já estavam presentes na administração brasileira desde a década de 30. Tendo sido adotada por ser uma alternativa importante ao patrimonialismo.  Um exemplo claro foi a criação do DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público, em 1936, que introduziu os ensinamentos burocráticos na gestão pública brasileira. Os princípios da burocracia são fortemente identificáveis na Constituição Federal e no atual sistema de direito administrativo do país.

Contudo, a eficiência defendida pelo modelo não foi observada na prática, sobretudo pelo surgimento das chamadas disfunções burocráticas: resistência a mudanças, rigidez e falta de inovação, apreço extremo as regras e não com resultado, excessiva formalização, e lentidão no processo de decisão. Ficou evidente que a burocracia não era garantia de qualidade, redução do custo e celeridade na prestação de serviços à população. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, autorreferida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos (BRESSER PEREIRA, 1996).

2.3 MODELO GERENCIAL

Já o modelo gerencial tem como bases a utilização de ferramentas de gestão provenientes da administração privada e pensamentos neoliberais que defendem o estado mínimo e o preceito de que o mercado e a economia possuem regras próprias.

Após o término da Segunda Guerra os países iniciam sua recuperação política, econômica e social. Ocorre então uma expressiva expansão das funções sociais e econômicas do Estado Social, que alinhada ao desenvolvimento tecnológico e a globalização deixam evidentes a necessidade de uma administração pública mais eficiente, eficaz, que atenda as demandas sociais de maneira mais efetiva e transparente.

A crise do Estado na década de 70 traz consigo a decadência do modelo burocrático. Nos anos seguintes observa-se um direcionamento da administração pública dos países centrais para o modelo gerencialista. Este seria uma correção das disfunções burocráticas. Segundo Bresser Pereira (1996), a busca pelo modelo gerencial não decorre apenas da diferenciação de estruturas e complexidade crescente dos problemas a serem enfrentados, mas também de legitimação da burocracia perante as demandas da sociedade.

Entretanto, a administração gerencial não pode ser vista como uma negação da burocracia, visto que diversas características são mantidas (admissão de pessoal, meritocracia e avaliação de desempenho). Na verdade a primeira seria uma evolução da última.

Quanto ao ciclo da administração gerencial temos as seguintes fases: o Modelo Gerencial Puro, o New Public Management e o Public Service Orientation.

O primeiro país a adotar o Modelo Gerencial Puro (em inglês – managerialism) foi a Inglaterra, durante o governo de Thatcher, em 1979, Abrucio (1997). As primeiras ações buscavam a redução de custos e o aumento da eficiência.

Vista como mais eficientes, as práticas do setor privado passam a serem inseridas na administração pública. Em linhas gerais, o gerencialismo tem como principais características: controle por resultados “a posteriori”, maior autonomia e flexibilidade, descentralização, responsabilidade (accountability), orientação para o cidadão, participação social, transparência e eficiência.

[…] a administração gerencial moderna, fortemente influenciada pela postura pragmática das mega-empresas assim como pela exigência de transparência praticada no mundo anglo-saxônico, desloca o foco de interesse administrativo do Estado para o cidadão, do mesmo modo que, antes, a transição da administração patrimonialista, que caracterizava o absolutismo, para a administração burocrática, já havia deslocado o foco de interesse do Monarca para o Estado. (MOREIRA NETO, 1998, p.39 apud CAMPELO, 2010, p. 313).

No segundo momento, surge na década de 80, o New Public Managemant (ou Nova Gestão Pública), este introduz a premissa da efetividade e a busca pela qualidade dos serviços prestados a sociedade, considerando a satisfação das necessidades dos usuários e não as da máquina pública. As premissas do modelo apoiam-se na descentralização, incentivo à competitividade e flexibilização dos modelos contratuais.

Durante os anos 90 aparece o Public Service Oriented – PSO, que seria uma atualização da Nova Gestão Pública, este passa a considerar o usuário como cidadão – atribuindo a este não somente direitos, mas também deveres.

São premissas centrais do referido modelo à transparência, accountability, equidade, flexibilidade, planejamento estratégico, justiça e participação popular. O PSO visa aproximar o cidadão do Estado, não busca apenas a melhoria na prestação dos serviços, mas também a participação ­popular na formulação das políticas de Estado. O modelo define a descentralização como instrumento de implementação das políticas públicas.

Do modelo extraímos que não basta ser eficiente – fazer mais com menos, é necessário fazer o que deve ser feito, com políticas voltadas para o cidadão que permitam a cobrança de resultados e a participação destes cidadãos nas políticas públicas, atuando de forma mais ativa perante o Estado.

Segundo Martins (1997):

[…] a concepção de um terceiro modelo não tipicamente gerencial, que prega a reconstrução da esfera pública, sob a denominação de public service oriented. Ao contrário dos anteriores, que se concentravam no “como?” da ação estatal, este modelo preocupa-se no “o que?”. Dessa forma, propõe uma revalorização da política na definição das finalidades estatais, aumento da accountability, participação, transparência, eqüidade e justiça. Este movimento baseia-se numa visão coletiva do cidadão, enfoca a esfera pública como um locus de aprendizado social e prega o aprimoramento da cultura cívica do cidadão, burocrata e político (MARTINS, 1997, p, 67).

Atualmente as práticas gerenciais buscam a igualdade no acesso aos serviços públicos, através do planejamento estratégico das ações, da autonomia gerencial, transparência, foco no cidadão, responsabilidade fiscal, elaboração de indicadores de desempenho e principalmente da avaliação dos resultados. A sociedade civil surge como ator importante na formulação de alternativas aos novos desafios enfrentados pelo Estado, principalmente, através da fiscalização da aplicação dos recursos públicos verificando os quesitos de transparência, eficiência, eficácia, efetividade e ética.

Este conjunto de ideias é discutido sob o prisma da chamada “Nova Gestão Pública”. A nova gestão pública pressupõe uma mudança em relação à forma que se busca o alcance dos resultados no âmbito da administração pública, se tornando uma fonte de orientações, métodos e técnicas voltadas ao aperfeiçoamento e modernização da gestão pública.

Para Marini (1999) o movimento da Nova Administração Pública é definido como um debate profissional sobre a estrutura, a gestão e o controle da administração pública. Tal diálogo envolvendo os funcionários e a academia deve concentrar-se na busca por respostas às questões de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocráticos públicos.

No Brasil, a Administração Pública Gerencial é introduzida na década de 1990. Durante o governo do presidente Fernando Collor (1990-1991) optou-se por medidas neoliberais, que vislumbrava um enxugamento da máquina pública e a redução dos gatos públicos, resultando na extinção de cargos públicos, demissão de servidores públicos, e um maior controle sobre as empresas estatais.

Durante a administração do Presidente Fernando Henrique Cardoso inicia-se, a partir de 1995, a conhecida Reforma do Estado, criando o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), responsáveis pelas diretrizes referentes à reforma administrativa do Estado. Foram promovidas privatizações, criação de diversas agências, além da Emenda Constitucional nº 19/98 – Emenda da reforma Administrativa.

Contudo, durante o governo Militar, já identificamos uma influência gerencialista no Decreto-Lei nº 200/67, que promoveu a descentralização administrativa, priorizando a administração indireta, através da criação de empresas estatais, autarquias e fundações.

Observamos que as reformas da administração formam um ciclo, iniciado pela administração patrimonialista, seguida da administração burocrática e da gerencial, entretanto, não podemos afirmar que existe atualmente um modelo único. A administração pública brasileira apresenta traços da burocracia, atrelados a características patrimonialistas e a busca pelos princípios gerenciais.

Como exposto acima os modelos foram sendo aperfeiçoados, ou seja, não houve uma ruptura completa, mas sim a manutenção das práticas eficazes e uma renúncia dos métodos ineficientes. A administração pública brasileira busca um modelo de gestão que tenha convergência com as premissas do gerencialismo, no entanto, não há uma certeza quanto ao alcance de tal objetivo num futuro próximo.

3. REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO BRASILEIRA

Nos anos 90 a reforma do Estado se torna um tema central em todo o mundo. No Brasil, o Governo Fernando Henrique Cardoso inicia a Reforma do Estado a partir de 1995. O país passava por uma forte crise econômica iniciada nos anos 80 e agravada na década de 1990.

O cenário negativo de crise fiscal, social e hiperinflação mostrava a necessidade de mudanças no modelo de gestão pública do país. Existia um consenso entre Estado e sociedade quanto à importância da modernização da administração pública, onde esta seria responsável pela prestação de serviços públicos de qualidade, prestados de forma eficiente, eficaz e com mais efetividade no atendimento das demandas da sociedade.

Como dito anteriormente a Reforma teve início com a criação do MARE. Fernando Henrique nomeia o Ministro José Carlos Bresser Pereira. Este após realizar um diagnóstico sobre a Administração Pública Brasileira apresenta um conjunto de propostas chamado de Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).

No contexto da elaboração do Plano estava à crise de governança gerada pelo retrocesso burocrático advindo da Constituição de 1988 e a percepção de que o processo de globalização reduzia a importância do Estado. Porém, a ideia de estado mínimo não chegou a ser cogitada, pois a sociedade esperava que o Estado mantivesse a prestação dos serviços existentes, mas cobrava mais eficiência por parte da administração.

O Plano Diretor tinha como principal objetivo a implantação do modelo gerencial na administração pública brasileira. O projeto estava pautado em alguns pilares: ajuste fiscal duradouro; reformas econômicas voltadas para o mercado; reforma da previdência social e reforma do aparelho do estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas, Costa (2008).

Claramente o foco do PDRAE era a reforma administrativa, esta priorizou a descentralização dos serviços sociais, a autonomia administrativa, o aumento da responsabilização (accountability) e da transparência, e a busca pela gestão por resultados.

A Reforma de 1995 buscou contribuir com o processo de modernização do Estado. Na visão de Marini (1996) podemos resumir sua atuação em três dimensões estratégicas. A dimensão institucional-legal, que busca o aperfeiçoamento de todo o sistema jurídico-legal. A segunda se refere à dimensão cultural, que visa a substituição da cultura burocrática pela gerencial. A terceira dimensão é a da gestão, voltada para a melhoria do desempenho das instituições públicas. Podemos sintetiza-la em dois movimentos principais: o primeiro voltado para um programa de qualidade e participação, incluindo a reestruturação estratégica, estabelecimento de compromissos de resultado e desenvolvimento dos servidores; já o segundo definido pela maior autonomia administrativa com utilização de Agências Executivas e Organizações Sociais.

Em decorrência da PDRAE, o Estado tentou reduzir a sua participação na execução direta dos serviços públicos, através de privatizações. Foram criadas agências reguladoras, que seriam responsáveis pela fiscalização dos serviços prestados pelos concessionários. Alguns serviços públicos de interesse coletivos (educação, saúde, cultura etc.) foram divididos com o setor público não estatal – organizações sociais (OSs) e organizações das sociedades civis de interesse público (OSCIPs).

No tocante a gestão, sai de cena o controle de processos e inicia-se o controle de resultados. São criados as agências executivas e os contratos de gestão, com vistas a ampliar a autonomia dos órgãos e instituições da administração indireta que optassem por assinar um compromisso pelo alcance das metas.

CONCLUSÃO

Pela análise feita acima ficou evidente que o processo de aperfeiçoamento da gestão pública do Brasil está relacionado ao surgimento das práticas de gestão contidas nos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial.

No primeiro momento ocorreu à inserção do patrimonialismo na administração brasileira, não havia distinção entre o público e o privado, o clientelismo permitia a presença do nepotismo e da corrupção. Posteriormente surge a burocracia como alternativa a estes problemas, utilizando-se de um maior controle dos procedimentos, profissionalização da máquina pública e busca por qualidade na prestação dos serviços. Todavia, as disfunções burocráticas não permitiram a eficiência desejada, o excessivo controle voltado para os procedimentos e interesses do Estado, acabou tornando-o caro, lento, ineficiente, e distante dos interesses sociais. Então tem início a temática gerencial e a busca não somente pela eficiência, mas também pela qualidade, transparência e efetividade na aplicação dos recursos públicos e atingimento das demandas do cidadão.

Temos na implantação do PDRAE uma tentativa de inserção do modelo gerencial na administração pública do país, contribuindo para a maior autonomia, eficiência e responsabilidade do Estado na execução das políticas públicas. Já as tratativas recentes em prol da melhoria da gestão pública priorizam soluções mais rápidas, voltadas para a universalização e isonomia na prestação dos serviços, além de maior autonomia gerencial e avaliação de resultados. Todas estas práticas fazem parte do movimento denominado Nova Gestão Pública.

Por fim, podemos considerar que a transição entre os modelos de gestão utilizados no país não significou uma ruptura total em relação aos modelos antecedentes. Embora os órgãos visem às premissas do gerencialismo e da nova administração pública ainda estão presentes algumas características da administração burocrática e patrimonialista.

REFERÊNCIAS

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[1] Graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Federal de Rondônia – UNIR. É economista da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA.