Avaliação das Práticas de Governança: Estudo de Caso do Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais no Território da Cidadania Alto Oeste Potiguar

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Avaliação das Práticas de Governança: Estudo de Caso do Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais no Território da Cidadania Alto Oeste Potiguar
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GUEDES, Maria do Socorro Barbosa [1]

Avaliação das Práticas de Governança: Estudo de Caso do Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais no Território da Cidadania Alto Oeste Potiguar. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 3, Ed. 2, Vol. 1, pp. 85-149, Fevereiro 2018. ISSN: 2448-0959

RESUMO

Em busca de um Estado mais eficiente foi debatido o tema governança na esfera pública resultando no estabelecimento de princípios básicos que norteiam as práticas de governança no setor público. O controle do desempenho é imprescindível à gestão pública contemporânea, mas como poderia desenvolver um índice de mensuração da adoção das práticas de governança do Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais, no Território de Cidadania do Alto Oeste Potiguar, no estado do Rio Grande do Norte? Partindo do questionamento do problema de pesquisa, o estudo tem como objetivo geral desenvolver um índice de medição da adoção das práticas de governança, a partir do Referencial Básico de Governança do Tribunal de Contas da União (TCU), e apresentá-lo como instrumento de avaliação da relação entre principal e agente na condução de programas sociais governamentais. O método científico desta pesquisa utiliza a abordagem epistemológica e paradigma positivista. É exploratório por proporcionar o tema de governança no setor público mais familiarizado e, descritivo com o objetivo de descrever a situação do fenômeno estudado com base na investigação documental e levantamento de dados por meio de estudo de caso, método específico de pesquisa de campo. A aplicação do questionário apresenta o resultado da pesquisa pela frequência com que a prática de governança acontece. A atribuição do grau de importância para o mecanismo liderança é de 40%, o de estratégia é de 33% e para o controle interno de 27%. A partir da frequência de respostas para a adoção das práticas de governança foi calculado o Índice de Prática de Governança, o IPGov, demonstrado à luz da teoria da agência. Assim, o IPGov dos componentes de governança, do mecanismo liderança varia de 2% a 20%, para o mecanismo estratégia apresenta IPGov de 2% a 13% e o IPGov do mecanismo de controle é de 1% a 13%. O IPGov com valor mais próximo ao peso dos mecanismos maior é a adoção das práticas de governança e menor é o problema de agência, entre principal e agente.

Palavras-Chave: Governança no Setor Público, Práticas de Boa Governança, Índice de Prática de Governança, Território de Cidadania do Alto Oeste Potiguar.

INTRODUÇÃO

Os desafios de governar e prestar serviços, na administração pública, requer a implantação de políticas e processos inovadores de gestão, demandando estratégias e escolhas adequadas na busca do fortalecimento institucional (Schwella, 2005).

A importância da transparência e da eficiência nos processos e a busca de qualidade e eficácia dos serviços públicos, de forma a atender a sociedade, emergiram nas organizações públicas nas últimas décadas. Para alcançar esses resultados, o Estado vem criando novos formatos institucionais, reflexo da mudança, da cultura burocrática para uma cultura gerencial, e da implementação de novos instrumentos de gestão pública (Longo, 2003; Pereira & Spink, 2006; Oliveira, Guedes, Ponte & Luca, 2009).

A prática da boa governança no setor público é considerada como resposta aos desafios da globalização em termos de efetividade, eficiência e responsabilidade que enfrenta a administração pública. Também atende às necessidades geradas pelas mudanças de regulamentação da administração do poder público (Word Bank Institute, 2006).

A boa governança é o modelo de gestão indicado pelo Banco Mundial, pela Organização das Nações Unidas (ONU), pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD), e praticado internacionalmente pelas grandes potências e pelos países em desenvolvimento. Estudos realizados pela OECD (2006) comprovam que a boa governança tem potencial para alavancar e impulsionar o desenvolvimento econômico de uma nação-estado, ao longo do tempo, em todos os lugares.

A administração pública vem experimentando mudanças profundas desde a década de 90, passando de uma administração burocrática, centrada no processo e no cumprimento de formalidades, para uma administração gerencial, orientada ao alcance de resultados eficientes, com base no princípio de que a gestão pública é fundamental para o cumprimento, pelo Estado, das demandas da sociedade, ou seja, direcionando sua atuação e organização para a obtenção de resultados, de forma a potencializar suas funções e sua capacidade de, com eficiência, orientar os processos e a produção de bens e serviços para a sociedade (Abrúcio, 2006; Pereira, 2006).

É crescente o número de iniciativas governamentais no campo da governança o que comprova a importância do tema no setor público nessa área em todo o mundo. Ao mesmo tempo o tema vem ganhando espaço na literatura especializada.

O controle do desempenho já é imprescindível à gestão pública contemporânea. No entanto, às vezes é mais fácil encontrá-lo nos textos que nas práticas organizacionais, uma vez que o conceito de Governança do setor público está pouco presente no Brasil e apresenta-se como grande desafio, diante do direcionamento constitucional do modelo de desenvolvimento do país, com forte participação do estado.

A boa governança é considerada pela Organização das Nações Unidas como essencial para o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, porque com a prática se estabelece um quadro para combater a pobreza, a desigualdade e outros problemas sociais e governamentais. O fato tem motivado a apresentar uma proposta de mensuração da prática da boa governança baseada em dimensões e variáveis da administração pública brasileira.

Conhecer o desempenho de uma prática de boa governança contribuirá para que o setor público possa ser mais eficiente é ético, orientado por padrões comportamentais básicos de boa conduta na gestão. Uma vez que um dos maiores desafios do setor público brasileiro é de natureza gerencial (Brasil, 2014).

A prática de boa governança na administração pública, a exemplo de países como os Estados Unidos, o Japão e a Suécia, países com maior nível de transparência (Transparency International, 2013), pode impulsionar o desenvolvimento do país, bem como tornar mais eficiente a administração do Estado.

O Território da Cidadania Alto Oeste Potiguar foi criado como um locus espacial e socioeconômico com a finalidade de construir processos de descentralização das atividades governamentais, capaz de criar ou de estimular oportunidades para o deslanche de processos econômicos, sociais e políticos julgados coletivamente como adequados ao desenvolvimento sustentável do território (Delgado, Bonnal & Leite, 2007).

Ações de inovações em unidades de produção familiar vêm sendo desenvolvidas por especialistas da Embrapa Agroindústria Tropical no Alto Oeste Potiguar, para apoiar o Plano Brasil Sem Miséria, visando o fortalecimento do processo de inclusão socioeconômica das famílias participantes do PBSM. O projeto tem como uma das metas a implantação de 20 Unidades de Produção Familiar Sustentável (UPS), as quais fundamentam a proposta para solucionar dois dos fatores de geração de pobreza, a fome e a geração de renda, e o de consolidar uma rede de apoio sociotécnica, que possibilite o intercâmbio de conhecimento entre os atores envolvidos no projeto (Vasconcelos, 2012).

O Território da Cidadania Alto Oeste Potiguar tem vocação econômica predominantemente voltada para a agricultura de subsistência e pecuária, atividades dependentes das variações climáticas da região. As atividades do setor secundário, o comércio, e terciário, de serviços, também estão presentes, porém de forma pouca expressiva (Brasil, 2011 – 2012; Delgado, Bonnal, & Leite, 2007).

É nesse contexto que vejo na prática de governança uma poderosa ferramenta para evitar a prática de atos inapropriados que possa interferir no alcance de objetivos almejados pelo Estado, a ampliação da capacidade técnica, gerencial e financeira das organizações em benefício do Estado e do bem estar da sociedade e a melhoria do processo de gestão da administração pública brasileira.

Partindo do questionamento do problema de pesquisa, o estudo tem como objetivo geral desenvolver um índice de medição da adoção das práticas de governança, a partir do Referencial Básico de Governança do Tribunal de Contas da União (TCU), e apresentá-lo como instrumento de avaliação da relação entre principal e agente na condução de programas sociais governamentais.

Para apoiar o objetivo geral, foi elaborado os seguintes objetivos específicos: 1) definir os principais conceitos que fundamentam a governança no setor público; 2) definir os princípios, diretrizes e níveis de análise da governança no setor público; 3) apresentar as dimensões, indicadores e as variáveis que melhor representam a mensuração da prática de boa governança do Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais, no Território de Cidadania Alto Oeste Potiguar; 4) definir a fórmula para mensurar o índice de governança baseado no Referencial Básico de Governança do TCU; 5) apresentar a base teórica que fundamenta o objetivo da pesquisa.

O questionamento da pesquisa pressupõe que é possível avaliar as práticas de governança nos programas governamentais com apresentação do índice de governança, para um melhor acompanhamento da gestão e resultados para a sociedade. A pesquisa é relevante por ir mais que uma simples reforma administrativa, consolidada em ajuste fiscal ou novo arranjo econômico e político internacional, com a intenção de tornar o Estado mais eficiente. A mensuração da prática de governança como ferramenta de controle de gestão da governança das organizações e programas pode direcionar a um Estado pleno, com mudança comportamental das organizações voltado a padrões elevados de desempenho e qualidade em gestão na busca de resultados mais eficientes para o Estado.

É neste contexto, que a avaliação da adoção das práticas de governança do programa de fomento as atividades produtivas, em execução em um espaço criado para o exercício da governança, pode ser concretizada como um termômetro do funcionamento das atividades de responsabilidade do governo, enquanto agente principal.

Ainda reporta-se à importância do estudo para contribuir com os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, com a garantia do desenvolvimento nacional, da erradicação da pobreza e marginalização, redução das desigualdades e promoção do bem de todos, seguindo a concepção de um Estado forte e propulsor do desenvolvimento, o qual só será alcançado com ações de ética e respeito à sociedade, praticado pelo próprio Estado, diante do conhecimento do nível de adoção das práticas de governança nos programas sociais.

O artigo está estruturado em cinco partes. O primeiro inclui esta introdução, na qual se faz a justificativa da escolha do tema, do problema de pesquisa, do objetivo geral e objetivos específicos, o pressuposto e a relevância da pesquisa.

Na segunda parte é apresentado o Marco Teórico, contemplando a fundamentação do tema do estudo, a governança no setor público e os conceitos de governança no setor público no Brasil abordando a estrutura, os mecanismos e os componentes de governança do Tribunal de Contas da União, que fundamentam a realização do estudo, bem como as teorias que fundamental o objetivo do estudo.

Na terceira parte é apresentado o Marco Metodológico, onde são relatados os procedimentos metodológicos, detalhando os instrumentos, procedimentos adotados na pesquisa.

E, no último capítulo, o Marco Analítico, aqui é apresentado todo o resultado da pesquisa, a conclusão do estudo e o referencial.

A Governança no Setor Público

Na modernização do setor público na Alemanha, a governança tornou-se um conceito que todos utilizavam sem saber exatamente o que significava (Kissler & Heidemann, 2006, p. 481).

Seu significado original continha um entendimento associado ao debate político-desenvolvimentista, o qual o termo era usado para referir-se as políticas de desenvolvimento que se orientavam por determinados pressupostos sobre elementos estruturais — como gestão, responsabilidades, transparência e legalidade do setor público — considerados necessários ao desenvolvimento de todas as sociedades, pelo menos de acordo com os modelos idealizados por organizações internacionais como a Organização das Nações Unidas (ONU) ou a Organization for Economic Cooperation and Development (OECD).

A governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle para à condução de políticas e à prestação de serviços de interesse da sociedade, alinhados para produzir resultados efetivos e sustentáveis de interesse da sociedade (Berggruen & Gardels, 2013; Brasil, 2014a).

No tocante às pesquisas sobre governança no setor público no Brasil, poucos são os estudos publicados, e a maioria daqueles que são encontrados utilizam os princípios da governança corporativa aplicados no setor privado e a nomenclatura de governança corporativa do setor público, fundamentados nos princípios dos direitos e da equidade dos acionistas, dos fornecedores de recursos, da transparência da informação e da responsabilidade da diretoria e do conselho de administração.

Os estudos não focam na característica e na responsabilidade do Estado, como protagonista no desempenho do papel-chave como produtor de valor público, e como tal tem priorizado a criação de condições para o desenvolvimento e o bem-estar social, além da produção de serviços e da oferta de infraestrutura (Serra, 2008).

A governança no setor público tem o seu alicerce em princípios fundamentais que refletem as principais características das entidades desse setor, que são diferentes das do setor privado. Em particular, as entidades do setor público precisam alcançar complexos objetivos políticos, econômicos e sociais, ao tempo em que são submetidas a uma série de restrições e diversas formas de prestação de contas a vários stakeholders (IFAC, 2001).

Stakeholders são entidades ou indivíduos afetados pelas intenções, objetivos, estratégias, atividades sociais e econômicas das entidades do setor público, e que têm, portanto, o direito de conhecer o que o governo pretende alcançar em um período específico, e o que foi efetivamente realizado (IFAC, 2001, 2008; Kissler & Heidemann, 2006).

Porém é crescente o interesse pelo tema governança, tanto no setor privado quando no público, existem iniciativas de melhoria da governança, as quais se relacionam e se e complementam (Mello, 2006; Marques, 2007; Brasil, 2014a).

Os aspectos da governança no setor público foram discutidos pelo Comitê de Padrão de Vida Pública do Reino Unido (Committee on Standards in Public LifeThe Nolan Committee – UK). Publicado em maio de 1995, o Relatório de Nolan (The Nolan Report) identificou e definiu sete princípios gerais de conduta que deveriam regular a vida pública, e recomendou que todas as entidades do setor público preparassem o seu código de conduta incorporando os seguintes princípios (IFAC, 2001): a) abnegação (selflessness); b) integridade (integrity); c) objetividade (objectivity); d) responsabilização (accountability); e) transparência (openness); f) honestidade (honesty); e g) liderança (leadership).

Cada um desses princípios foi definido com base nas obrigações do setor público com a finalidade de estruturar a governança, bem como nas responsabilidades coletivas e individuais dos membros das entidades do setor público. Os três princípios identificados no Relatório Cadbury – transparência, integridade e responsabilização – foram construídos e redefinidos para refletir o contexto do setor público (IFAC, 2001).

Os princípios fundamentais da governança no setor público refletem às quatro dimensões da governança (IFAC, 2001), conforme explicitado no Quadro 1.

Atualmente a governança é definida como as tradições e instituições por meio das quais a autoridade de um país é exercida. Inclui o processo pelo qual os governos são selecionados, monitorados e substituídos; a capacidade do governo de formular e implementar políticas sólidas com eficácia; e o respeito dos cidadãos e do estado às instituições que regem as interações socioeconômicas entre eles (Kaufmann, Kraay, & Mastruzzi, 2010).

A prática da boa governança é importante para o desenvolvimento, assim concorda os formuladores de políticas, grupos da sociedade civil, doadores de ajuda e acadêmicos de todo o mundo. É consenso, desde o surgimento da proliferação de medidas empíricas da qualidade institucional, da governança e do clima de investimento e de pesquisa concomitante que demonstra o forte impacto da boa governança sobre o desenvolvimento.

Há mais de uma década os Indicadores de Governança Mundial (WGI), projeto de pesquisa realizado por Daniel Kaufmann e Massimo Mastruzzi do Instituto do Banco Mundial e Aart Kraay do Departamento de Pesquisa do Banco Mundial, vem contribuindo para promover o debate e a discussão e aumentar a conscientização sobre as questões de governança na comunidade do desenvolvimento (Kaufmann, Kraay & Mastruzzi, 2010).

A Governança no Setor Público no Brasil

No Brasil, diversas leis e decretos foram publicados para institucionazar direta ou indiretamente estruturas de governança, registrando momento privilegiado da transição democrática: a Constituição Federal de 1988, o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que abrange aspectos éticos, morais e o comportamento da liderança, o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, a Lei de Acesso a Informação que assegura o direito fundamental de acesso à informação e facilita o monitoramento e o controle de atos administrativos e da conduta de agentes público, e recentemente o Referencial Básico de Governança aplicável a Órgão e Entidades da Administração Pública, publicado pelo Tribunal de Conta da União (TCU) que tem por objetivos (Brasil, 2014; Delgado, Bonnal & Leite, 2007): a) servir de guia para a implementação do objetivo estratégico da promoção da melhoria da governança no TCU; b) servir de referencial para a realização de ações de controle externo sobre governança no setor público; e c) ser útil para interessados na melhoria da governança.

A governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade (Brasil, 2014). Para alcançar boa governança em órgãos e entidades da administração pública é importante (CIPFA, 2004):  a) focar o propósito da organização em resultados para cidadãos e usuários dos serviços; b) realizar, efetivamente, as funções e os papéis definidos; c) tomar decisões embasadas em informações de qualidade; d) gerenciar riscos; e) desenvolver a capacidade e a eficácia do corpo diretivo das organizações; e f)  prestar contas e envolver efetivamente as partes interessadas.

O termo governança busca expandir e superar o atual paradigma da administração pública, uma vez que a administração pública está ligada ao papel principal do Estado como executor do desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços essenciais para a sociedade (Brasil, 2009).

A administração pública praticada até então, era alinhada com modelos burocráticos ortodoxos, espelhados em modelos organizacionais mecanicistas, dotados de características de hierarquia, verticalização, rigidez, insulamento.

Já a governança é baseada em múltiplos arranjos com o envolvimento de diversos protagonistas envolvidos com o desenvolvimento, com a gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. O modelo tem como principal papel o Estado, na figura de direcionador estratégico, indutor e fomentador para o alcance dos resultados voltado a necessidades da sociedade.

Atualmente os estudos sobre governança no Brasil estão se intensificando. Utilizando o critério de coleta de dados em websites e levando em consideração uma escala de 0 a 4 (zero a três), para a atribuição do peso, foi elaborado o índice de governança eletrônica nos Estados Brasileiros, no âmbito do poder executivo (Mello & Slomski, 2010).

A migração da aplicação dos conceitos de governança corporativa para o âmbito público, abordando uma perspectiva de agência, fundamentada na problemática da efetividade da implementação da Governança Pública nas universidades federais brasileira foi verificado a influência das auditorias internas no processo, objeto de estudo no Brasil (Linczuk, 2012).

O levantamento de instrumentos de avaliação de instituição pública e a verificação se os mesmos servem como subsídios para a melhoria da gestão, já foi tema de estudo, proporcionando a análise se os gestores percebem as interligações entre mecanismos de avaliação organizacionais, para que pudessem atuar de forma mais consistente e menos empírica no dia a dia das instituições públicas, possibilitando, no cenário de crescimento promovido pelo governo, a garantia da sustentabilidade com relação aos seus métodos de gestão e à qualidade de vida dos seus servidores (Pirolla, 2013).

E, considerando que a essência do conceito de governança pública envolve, entre outros aspectos de gestão, a transparência, a prestação de contas (accountability), a ética, a integridade, a legalidade e a possibilidade da participação social nas decisões de políticas públicas, o estudo apresenta uma proposta de avaliação da governança pública que permite o Estado e à Sociedade brasileira ter um parâmetro de avaliação sobre a efetividade das políticas públicas, utilizando os indicadores desenvolvidos na pesquisa e a apresentação de um ranking dos escores auferidos pelos entes federativos, ilustrando o grau de governança pública, apresentados a partir das variáveis e indicadores construídos para a realização do estudo (Pisa, 2014).

Estruturas de governança no setor público

A governança no setor público envolve dois tipos de atores básicos: principal e agente. A sociedade é o agente principal, pois compartilha as percepções de finalidade e valor, além de deter o poder social. Os agentes, nesse contexto, são aqueles a quem foi delegada autoridade para administrar os ativos e os recursos públicos, as autoridades, dirigentes, gerentes e colaboradores do setor público (Brasil, 2014a, p.18).

Complementando os tipos de atores da governança, existem estruturas que são responsáveis pela administração executiva, pela gestão tática e pela gestão operacional, considerando que a administração executiva e a gestão tática são denominadas de alta administração.

A administração executiva avalia, direciona e monitora internamente órgão ou entidades. A gestão tática coordena a gestão operacional em áreas específicas e a gestão operacional executa processos produtivos finalísticos e de apoio. Em geral, o sistema de governança em órgãos e entidades da administração pública pode ser representado pela Figura 1 (Brasil, 2014a).

Nesse sistema alguns agentes foram destacados, entre os quais: a autoridade máxima, os dirigentes superiores, os dirigentes e os gerentes. A autoridade máxima é a principal responsável pela gestão de órgãos ou entidades.

Os dirigentes superiores são gestores de nível estratégico, administradores executivos diretamente ligados à autoridade máxima, responsáveis por estabelecer políticas e objetivos e prover direcionamento para a organização. Os dirigentes integram o nível tático da organização (secretários).

Os gerentes são membros da organização que ocupam cargos ou funções a partir do nível operacional (diretores, gerentes, supervisores, chefes).

Figura 1 - Sistema de governança em órgãos e entidades da administração pública. Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014a).
Figura 1 – Sistema de governança em órgãos e entidades da administração pública. Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014a).

Governança diz respeito a estruturas, funções, processos e tradições organizacionais que visam garantir que as ações planejadas sejam executadas de forma a atingir os objetivos almejados com transparência, efetividade economicidade. Assim, são funções da governança (World Bank, 2013): a) definir o direcionamento estratégico; b) supervisionar a gestão; c) c) envolver as partes interessadas; d) d) gerenciar riscos estratégicos; e) gerenciar conflitos internos; f)  auditar e avaliar o sistema de gestão e controle; e g)  promover a accountability (prestação de contas e responsabilidade) e a transparência.

Mecanismos de governança do tribunal de contas da união

Não existe uma definição única para o termo governança, assim, o modelo do Referencial Básico de Governança conceitua a governança no setor público essencialmente como os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade (Brasil, 2014a).

Para que a avaliação, o direcionamento e o monitoramento, funções de governança, sejam executadas de forma satisfatória, deve ser adotado os mecanismos de liderança, da estratégia e do controle, Figura 2 (Brasil, 2014a).

 

Figura 2 - Mecanismos de governança. Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014a).
Figura 2 – Mecanismos de governança. Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014a).

A Liderança refere-se ao conjunto de práticas, de natureza humana ou comportamental, que assegura a existência das condições mínimas para o exercício da boa governança, quais sejam: pessoas íntegras, capacitadas, competentes, responsáveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizações e liderando os processos de trabalho.

A Estratégia organizacional é o papel desempenhado pelas organizações públicas, por meio dos serviços prestados, para ampliar, de forma sistêmica e integrada, o bem-estar social e as oportunidades dos cidadãos. Para cumprir bem sua função, a administração pública deve possuir os recursos adequados e o capital humano necessário de modo a atuar com eficácia, eficiência, efetividade e economicidade em benefício da sociedade. Para isso é importante traçar claramente seus objetivos, definir sua estratégia de atuação e adotar ferramentas capazes de orientar as ações de melhoria.

O Controle interno é um processo integrado e dinâmico efetuado pela direção e pelo corpo de colaboradores, estruturado para enfrentar riscos e fornecer razoável segurança de que, na consecução da missão da entidade, os seguintes objetivos gerais serão alcançados (INTOSAI, 2007): a) execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações; b) cumprimento das obrigações de accountability; c) cumprimento das leis e dos regulamentos aplicáveis; d) salvaguarda dos recursos, para evitar perdas, mau uso e dano.

Na realidade o controle não é um fato ou circunstância, mas uma série de ações que permeiam todas as atividades da entidade. É recomendado pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadores Superiores que o controle interno deve ser interligado às atividades dos organismos e concebido dentro da estrutura organizacional, o que o tornaria mais efetivo e integrante da essência da organização (INTOSAI, 2007).

Os mecanismos de liderança, de estratégia e de controle podem ser aplicados a qualquer uma das quatro perspectivas de observação da sociedade e do Estado; entes federativos, esferas de poder e políticas públicas; órgãos e entidades; e atividades intraorganizacionais, devendo, no entanto, estarem alinhados de forma a garantir que direcionamentos de altos níveis se reflitam em ações práticas pelos níveis subalternos (Brasil, 2014).

Componentes dos mecanismos de governança

A cada um dos mecanismos de governança é associado um conjunto de componentes que contribuem direta, ou indiretamente, para o alcance dos objetivos vinculados a cada componente. Também é associado um conjunto de práticas de governança, com a finalidade de contribuir para que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam alcançados.

Para cada um dos componentes dos mecanismos de governança (liderança, estratégia e controle) é apresentado uma breve descrição, identificadas como práticas, e associado glossário de termos relacionados apresentados na Figura 3 (Brasil, 2014a):

Figura 3 - Componentes dos mecanismos de governança. Fonte: Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014a).
Figura 3 – Componentes dos mecanismos de governança. Fonte: Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014a).
  • L1: pessoas e competências;
  • L2: princípios e comportamentos;
  • L3: liderança organizacional;
  • E1: relacionamento com partes interessadas;
  • E2: estratégia organizacional;
  • E3: alinhamento transorganizacional;
  • E4: estruturas de governança;
  • C1: gestão de riscos e controle interno;
  • C2: auditoria interna; e
  • C3: accountability e transparência

Vinculados a cada componente, foi associado um conjunto de práticas de governança, com a finalidade de contribuir para que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam alcançados, conforme demonstrado na Figura 4.

Figura 4 - Detalhamento dos componentes dos mecanismos de governança. Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014a).
Figura 4 – Detalhamento dos componentes dos mecanismos de governança. Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014a).

De modo semelhante, vinculou-se a cada prática um conjunto de itens de controle os quais complementam o referencial básico de governança, (Brasil, 2014a). Em seguida apresenta-se a descrição de cada componente dos mecanismos de governança (Brasil, 2014a).

Componente L1. Pessoas e competências

Os resultados de qualquer organização dependem fundamentalmente das pessoas que nela trabalham. Por essa razão, a organização deve contar com profissionais que possuam as competências necessárias.

No contexto da governança, é fundamental mobilizar conhecimentos, habilidades e atitudes dos dirigentes em prol da otimização dos resultados organizacionais. Para isso, as boas práticas preconizam que os membros da alta administração devem ter as competências necessárias para o exercício do cargo, como exemplificado:

  • Prática L1.1. Utilizar processo transparente e formalizado que oriente a indicação, a seleção e a nomeação de membros da alta administração e da gestão operacional.
  • Prática L1.2. Assegurar a adequada capacitação dos membros da alta administração e da gestão operacional, de modo que as competências necessárias à execução de suas atividades sejam desenvolvidas. O processo de capacitação deve ser realizado quando esses forem nomeados para novas funções ou quando se fizer necessário.
  • Prática L1.3. Estabelecer sistema de avaliação de desempenho dos membros da alta administração e da gestão operacional.
  • Prática L1.4. Garantir que o conjunto dos benefícios da alta administração seja transparente e adequado para atrair bons profissionais e estimulá-los a se manterem focados nos resultados organizacionais.

Componente L2. princípios e comportamentos

No empenho pela excelência na prestação de serviços, as organizações devem contar, em seu quadro, com pessoas que possuam as competências (conhecimentos, habilidades e atitudes) necessárias e que demonstrem elevados padrões de conduta ética.

Um dos princípios da boa governança consiste no comprometimento da alta administração com valores éticos, com integridade e com observância e cumprimento da lei. Portanto, é papel dos dirigentes exercer a liderança na promoção de valores éticos e de altos padrões de comportamento.

Os padrões de comportamento exigidos das pessoas vinculadas às organizações do setor público devem estar definidos em códigos de ética e conduta formalmente instituídos, claros e suficientemente detalhados, que deverão ser observados pelos membros da alta administração, gestores e colaboradores (IFAC, 2001, 2013; OECD, 2006), assim exemplificado:

  • Prática L2.1. Adotar código de ética e conduta formalmente instituído e suficientemente detalhado e claro que defina padrões de comportamento aplicáveis aos membros dos conselhos, aos da alta administração e aos gerentes da organização.
  • Prática L2.2. Estabelecer mecanismos de controle adequados para evitar que preconceitos, vieses ou conflitos de interesse influenciem as decisões e as ações de membros dos conselhos, da alta administração e de gerentes.
  • Prática L2.3. Agir de acordo com padrões de comportamento, baseados nos valores e princípios constitucionais, legais e institucionais e no código de ética e conduta adotado, servindo de exemplo para todos.
  • Prática L2.4. Contribuir para a boa reputação da organização por meio de boas relações com o cidadão e com outras instituições.

Componente L3. liderança organizacional

O modelo de liderança organizacional, também chamado de sistema de liderança decorre da aplicação dos princípios da coordenação, da delegação de competência e do modelo de governança adotado (Brasil, 1967; Brasil, 2013).

Por esses princípios fundamentais, a alta administração estabelece uma estrutura de unidades e subunidades funcionais, nomeia gestores para chefiá-las e a eles delega autoridade (mandato legal e poder sobre os recursos alocados) para executar os planos em direção ao cumprimento dos objetivos e das metas institucionais.

A responsabilidade final pelos resultados produzidos sempre permanece com a autoridade delegante. Por isso, a alta administração é responsável pela definição e avaliação dos controles internos que mitigarão o risco de mau uso do poder delegado, sendo a auditoria interna uma estrutura de apoio comumente utilizada para esse fim. As práticas são (Brasil, 2014):

  • Prática L3.1. Avaliar, direcionar e monitorar a gestão da organização, especialmente o alcance de metas institucionais e o comportamento dos membros da alta administração e dos gerentes.
  • Prática L3.2. Definir os papéis e distribuir as responsabilidades entre os membros dos conselhos, da alta administração e os gerentes, de modo a garantir o balanceamento de poder e a segregação de funções críticas.
  • Prática L3.3. Responsabilizar-se, perante as estruturas de governança (internas e externas), pelo estabelecimento de políticas e diretrizes para a gestão da organização e pelo alcance dos resultados previstos.
  • Prática L3.4. Avaliar os resultados das atividades de controle e dos trabalhos de auditoria e garantir que sejam adotadas as providências cabíveis.

Componente E1. relacionamento com partes interessadas

Considerando o foco das organizações públicas na prestação de serviços com eficiência, o alinhamento de suas ações com as expectativas das partes interessadas é fundamental para a otimização de resultados.

As organizações públicas precisam cumprir uma série de objetivos de políticos, econômicos e sociais, o que as submete a um conjunto de restrições e influências externas diferentes daquelas enfrentadas por empresas do setor privado. Logo, um modelo de governança deve propiciar o equilíbrio entre as expectativas das partes interessadas, a responsabilidade e discricionariedade dos dirigentes e gestores e a necessidade de prestar contas (IFAC, 2001).

Para garantir o alinhamento necessário, é essencial que as organizações estejam abertas a ouvir as partes interessadas para conhecer necessidades e demandas; avaliem o desempenho e os resultados organizacionais; e sejam transparentes, prestando contas e fornecendo informações completas, precisas, claras e tempestivas (IFAC, 2001). Tem como práticas:

  • Prática E1.1. Estabelecer modelo de participação social, no qual se promova o envolvimento da sociedade, dos usuários e demais partes interessadas na definição de prioridades.
  • Prática E1.2. Estabelecer e divulgar canais de comunicação e consulta com as diferentes partes interessadas e assegurar sua efetividade, consideradas as características e possibilidades de acesso de cada público-alvo.
  • Prática E1.3. Publicar, para conhecimento de todas as partes interessadas, a estrutura de governança vigente na organização, assim como os papéis e as responsabilidades definidos.
  • Prática E1.4. Estabelecer relação objetiva e profissional com a mídia, com outras instituições e com auditores.
  • Prática E1.5. Assegurar que decisões, estratégias, planos, ações, serviços e produtos fornecidos pela organização atendam ao maior número possível de partes interessadas, de modo balanceado, equitativo, sem permitir a predominância dos interesses de pessoas ou grupos.

Componente E2. estratégia organizacional

É missão das organizações públicas a promoção do bem estar social de forma sistêmica e integrada. Para cumprir sua função, a administração pública deve possuir os recursos adequados e o capital humano necessário de modo a atuar com eficácia, eficiência, efetividade e economicidade em benefício da sociedade.

É essencial para o desempenho de suas funções definir seus objetivos, a estratégia de atuação e desdobrá-las em planos de ação promovendo os meios necessários para alcance dos objetivos institucionais e à maximização dos resultados. O componente tem como práticas (IFAC, 2001):

  • Prática E2.1. Estabelecer modelo de gestão da estratégia que considere aspectos como transparência, comprometimento das partes interessadas e foco em resultados.
  • Prática E2.2. Estabelecer modelo de gestão que favoreça o alinhamento de operações à estratégia e possibilite aferir o alcance de benefícios, resultados, objetivos e metas.
  • Prática E2.3. Estabelecer e formalizar a estratégia da organização.
  • Prática E2.4. Comunicar a estratégia organizacional às partes interessadas.
  • Prática E2.5. Monitorar e avaliar a execução da estratégia, os principais indicadores operacionais e os resultados da organização.

Componente E3. alinhamento transorganizacional

A integração entre as diversas entidades do setor público deve ser empreendida para que as ações e os objetivos específicos das intervenções sejam alinhados para se reforçarem mutuamente. Nos casos de políticas de natureza transversal, é essencial o estabelecimento de mecanismos institucionalizados de coordenação, com o objetivo de facilitar a atuação dos atores no cumprimento de suas obrigações evitando superposições ou esforços desconsiderados para o resultado pretendido (Brasil, 2014).

Na busca de garantir o bem comum, o setor público precisa coordenar os múltiplos atores políticos, administrativos, econômicos e sociais. Torna-se importante manter a coerência e o alinhamento de estratégias e objetivos entre as organizações envolvidas; institucionalizar mecanismos de comunicação, colaboração e articulação entre os atores envolvidos; e regular as operações.

Assim, para a governança efetiva, é preciso definir objetivos coerentes e alinhados entre todas as partes envolvidas na implementação da estratégia para que os resultados esperados possam ser alcançados e possibilite a realização dos programas transversais (Brasil, 2014).

O trabalho das organizações em parceria com outras partes interessadas podem melhorar e sustentar abordagens colaborativas para atingir as metas governamentais, bem como os objetivos ou os propósitos coletivos. As práticas do componente são compostas por (Brasil, 2014):

  • Prática E3.1. Estabelecer mecanismos de articulação, comunicação e colaboração que permitam alinhar estratégias e operações das organizações envolvidas em políticas transversais e descentralizadas.
  • Prática E3.2. Estabelecer, de comum acordo, objetivos coerentes e alinhados entre todas as organizações envolvidas na implementação da estratégia, para que os resultados esperados possam ser alcançados.

Componente E4. estrutura de governança

Estruturas de governança são responsáveis por definir, implantar e manter em operação o sistema de governança da organização, como as instâncias internas de governança, a administração executiva, a gestão tática e a gestão operacional, bem como os instrumentos de governança. As práticas são representadas por (Brasil, 2014a):

  • Prática E4.1. Estabelecer e manter política de delegação e de reserva de poderes, de forma a assegurar a capacidade de avaliar, dirigir e monitorar a organização.
  • Prática E4.2. Definir os papéis e distribuir as responsabilidades entre os conselhos, a alta administração e a gestão operacional, de modo a garantir o balanceamento de poder e a segregação de funções críticas.
  • Prática E4.3. Definir, de forma clara, procedimentos e regulamentos afetos a gestão da estrutura interna de governança, bem como os seguintes processos: elaboração, implementação e revisão de políticas; tomada de decisão, monitoramento e controle.
  • Prática E4.4. Definir instâncias internas de apoio à governança e indicar como elas se relacionam com as demais estruturas de governança.

Componente C1. gestão de riscos e controle interno

Risco é a probabilidade de não se alcançar os resultados esperados, identificados no planejamento das metas o no estabelecimento de estratégias da organização. O desafio da governança nas organizações do setor público é determinar quanto risco aceitar na busca do melhor valor para os cidadãos e demais partes interessadas, o que significa prestar serviço de interesse público da melhor maneira possível (COSO, 2014).

O risco inerente pode ser conceituado como aquele intrínseco à atividade que está sendo realizada. Caso o risco inerente esteja em um nível não aceitável para a organização será necessário a implementação de controles internos para mitigar os riscos (Brasil, 2014).

Controle interno é um processo integrado e dinâmico efetuado pela organização, estruturado para enfrentar riscos e proporcionar o cumprimento da missão da organização com o cumprimento dos seguintes objetivos gerais a serem alcançados (INTOSAI, 2007):  a) execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações; b) cumprimento das obrigações de accountability; c) cumprimento das leis e dos regulamentos aplicáveis; d)  salvaguarda dos recursos, para evitar perdas, mau uso e dano.

A gestão de riscos trata-se de uma ferramenta robusta para alcançar os objetivos organizacionais. As práticas identificadas para o componente são (INTOSAI, 2007; COSO, 2014):

  • Prática C1.1. Fomentar a cultura de gestão de riscos como fator essencial para implementar a estratégia, tomar decisões e realizar os objetivos da organização.
  • Prática C1.2. Estabelecer política e estrutura integrada de gestão de riscos e controle interno.
  • Prática C1.3. Assegurar que a gestão de riscos e o controle interno sejam parte integrante dos processos organizacionais.
  • Prática C1.4. Considerar os riscos que têm impacto sobre outras organizações públicas e demais partes interessadas e comunicar, consultar e compartilhar informações regularmente com essas partes.
  • Prática C1.5. Monitorar e analisar a gestão de riscos e o sistema de controle interno, a fim de assegurar que sejam eficazes e apoiem o desempenho organizacional.

Componente C2. Auditoria interna

O papel da auditoria interna é basicamente para avaliar a eficácia dos controles internos implantados na empresa. Ela auxilia uma organização a realizar seus objetivos a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gestão de riscos, controle e governança (IIA, 2011).

Recentemente, a função da auditoria interna se expandiu, avaliando não só os processos de controle, mas também o processo de gestão de risco e a governança da organização. As práticas são apresentadas por:

  • Prática C2.1. Estabelecer estatuto que defina o propósito, a autoridade e a responsabilidade da auditoria interna.
  • Prática C2.2. Prover condições para que a auditoria interna seja independente e para que os auditores internos sejam proficientes, atuem de forma objetiva e com zelo profissional ao executar seus trabalhos.
  • Prática C2.3. Garantir que seja desenvolvido e mantido um programa de garantia de qualidade e melhoria da auditoria interna, compreendendo todos os aspectos da atividade.
  • Prática C2.4. Assegurar que a auditoria interna adicione valor à organização.

Componente C3. accountability e transparência

Os integrantes das organizações de governança interna e da administração executiva são os responsáveis por prestar contas de sua atuação e devem assumir, integralmente, as consequências de seus atos e omissões (IBGC, 2009).

Tradicionalmente, a implementação do sistema de governança deve incluir mecanismos de prestação de contas e de responsabilização para garantir a adequada accountability. Acrescenta a estes mecanismos a necessidade de um contexto de transparência para garantir a efetividade da accountability (IFAC, 2013).

A prestação de contas não deve restringir-se ao desempenho econômico-financeiro, mas contemplar também fatores tangíveis e intangíveis que norteiam a ação gerencial e que conduzem à criação de valor para a organização (IBGC, 2009). As práticas do componente Accountability e transparência são representadas por:

  • Prática C3.1. Publicar relatórios periódicos de desempenho dos sistemas de governança e de gestão, de acordo com a legislação vigente e com os princípios de accountability.
  • Prática C3.2. Publicar, juntamente com os relatórios periódicos, parecer da auditoria interna quanto à confiabilidade das informações prestadas, a regularidade das operações subjacentes e o desempenho das operações.
  • Prática C3.3. Publicar a decisão quanto à regularidade das contas proferida pelo órgão de controle externo.
  • Prática C3.4. Publicar eventuais avaliações da adequação e do desempenho dos sistemas de governança e de gestão realizadas pelos órgãos de controle externo.
  • Prática C3.5. Avaliar, periodicamente, o grau de satisfação das partes interessadas com as estratégias e ações da organização, a satisfação quanto a serviços e produtos fornecidos, assim como avaliar a imagem, a reputação e a confiança do público na organização.
  • Prática C3.6. Comprometer-se com a transparência da organização às partes interessadas, admitindo-se o sigilo, como exceção, nos termos da lei.
  • Prática C3.7. De ofício, garantir que sejam apurados os fatos com indício de irregularidade ou contrários à política de governança, promovendo a responsabilização em caso de comprovação.

As teorias basilares da governança pública

O entendimento de teorias que descrevem as relações entre indivíduos e as instituições, principalmente quando atuam em um ambiente de conflito de interesse ou, mesmo, de cooperação pode melhor explicar o que é governança (Brasil, 2012).

A prática da governança tem pontos semelhantes na administração pública e privada. A propriedade e a gestão são o ponto focal para a geração dos problemas de agência, os mecanismos de definição de responsabilidade e poder, o acompanhamento e o incentivo na execução das políticas e programas governamentais (Fontes Filho, 2003).

Quando é abordado o tema governança no setor público, a essência de quatro marcos teóricos facilita o entendimento da governança: a Teoria da Firma, a Teoria da Agência, a Teoria dos Contratos e a Teoria da Escolha (Brasil, 2012; Fontes Filho, 2003).

A Teoria da Firma, criada pelo economista Ronald Coase em 1937, tem como marco o fato de que as firmas são organizadas para atuarem nos mercados com o objetivo de minimizar os custos de transação (custo de informações, custos contratuais etc.), ou seja, para que os agentes econômicos atuem no mercado são criadas e estruturadas as empresas (Brasil, 2012).

A análise das relações entre os participantes de um sistema é abordada pela Teoria da Agência. No sistema de controle externo e interno à organização, como balizadores da ação gerencial, a propriedade (principal), e controle (agente) são designados a pessoas distintas, o que pode resultar em conflito de interesse entre os indivíduos (Fontes Filho, 2003; Brasil, 2012).

Mecanismos de reforço como monitoramento, fiscalização e incentivos são exercitados pelo principal para assegurar sua vontade, considerando que a saída do proprietário da condução dos negócios gerou os problemas de agência, ou seja, os conflitos de interesse entre o proprietário e o agente, relacionados às diferenças de orientação entre o que os executivos, ou agentes, buscam com sua atuação na organização e aquilo esperado pelos proprietários (Fontes Filho, 2003; Brasil, 2012).

A Teoria da Agência, portanto, apresenta-se como um arcabouço teórico voltado para análise das relações entre participantes de sistemas em que a propriedade e o controle são destinados a distintas figuras, é um modelo de tomada de decisão embasado num modelo normativo. O principal delega poderes e autoridade para o agente tomar decisões, sendo de competência de o agente apresentar os melhores desempenhos, ou seja, o principal deixa de obter o máximo para obter o possível dentro das condições colocadas (Fontes Filho, 2003; Brasil, 2012).

A partir do entendimento do conflito de agência entre o principal (acionista) e o agente (executivo), surge a noção de que o acionista deve cercar-se do maior número possível de instrumentos para evitar que seja expropriado pelo administrador. Os instrumentos seriam um conjunto de contratos entre os diversos participantes. Assim, cada participante contribui com algo para a firma e em troca recebe parte do bolo, com isso o funcionamento adequado da empresa depende do equilíbrio contratual estabelecido (Brasil, 2012).

James M. Buchanan Jr., considerado um dos criadores da Teoria da Escolha Pública, tinha duas grandes preocupações que podem ser identificadas por trás da elaboração desta teoria, à excessiva matematização da economia e à politização das decisões econômicas (Brasil, 2012).

No que dizia respeito à excessiva matematização da economia que, cada vez mais, assumia papel central na formulação teórica da época, e da qual a teoria das expectativas racionais é um ótimo exemplo. Para Buchanan, ao se preocuparem em elaborar modelos de análise com enorme sofisticação matemática, os economistas estavam se esquecendo do que deveria se constituir realmente no essencial da análise teórica: compreender as motivações que explicam as decisões dos agentes econômicos (Brasil, 2012).

A Teoria da Escolha Pública estuda a forma como as instituições estatais tomam as decisões. A teoria analisa como funcionam os diferentes mecanismos de voto, demonstrando que não existe um mecanismo ideal para obter escolhas sociais a partir das preferências individuais. A teoria, também, analisa as chamadas falhas de governo associadas à falha de eficiência econômica das decisões econômicas e à injustiça na repartição do rendimento (Brasil, 2012).

Além da ênfase dada às falhas dos governos, a Teoria da Escolha Pública está focada na proposta de medidas para corrigir os problemas, destacando as vantagens da intervenção do Estado no âmbito local e propondo formas de minimizar a despesa pública (Brasil, 2012).

Os referenciais das teorias aqui apresentados servem para propor elementos ao desenvolvimento de um modelo de governança a ser aplicado especificamente para as organizações públicas nos níveis macro (Governo), meso (política pública ou setor de governo), meso‐micro (redes de organizações), micro (organizações) e nano (unidade de organização).

A governança tem a função de provê direcionar, monitorar, supervisionar e avaliar a atuação da gestão, em atendimento as necessidades e expectativas dos cidadãos e partes interessadas, Figura 17 (Brasil, 2014a).

A governança tem a preocupação com a qualidade do processo decisório e sua efetividade, partindo da premissa de que já existe um direcionamento superior e que compete aos agentes públicos garantir que ele seja executado da melhor maneira possível em termos de eficiência (Brasil, 2014a).

Figura 5 - Relação entre governança e gestão. Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014).
Figura 5 – Relação entre governança e gestão. Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014).

Assim, o modelo de avaliação de desempenho, apresentado no artigo, está projetado para avaliar a atuação do desempenho da gestão de uma organização com foco na governança, no nível de adoção de práticas de boa governança, baseado nos mecanismos de liderança, da estratégia e do controle, sendo este o diferencial do estudo, cujo produto gerado pode ser aplicado nos níveis macro (Governo), meso (política pública ou setor de governo), meso‐micro (redes de organizações), micro (organizações) e nano (unidade de organização).

Mensuração do desempenho

A nota atribuída para cada indicador ou dimensão da pesquisa deve refletir o esforço no alcance da meta acordada por indicador, implicando na determinação de valores de 0 (zero) a 10 (dez) para cada um, conforme a relação entre o resultado observado e a meta acordada.

A utilização de uma escala padrão ou escalas específicas para cada indicador é fixada em função dos valores correspondentes à grandeza da medida, de forma que o instrumento de medição tenha precisão adequada a sua utilização, primando por representar a variação do estímulo correspondente. Posso citar como exemplo, um indicador anual de disponibilidade de energia elétrica cuja escala deve ser delineada entre 90% e 100% (Brasil, 2009).

Deste modo, um indicador de taxa de execução de programa deve apresentar escala com variação entre 0% e 100%, e sua respectiva posição de notas, escala selecionada para aplicação neste estudo. A adequação da sensibilidade da escala ao indicador é fundamental para evitar interpretações de forma incorreta na análise de valores aferidos pela mensuração. No Quadro 4, ilustra-se um exemplo de escala de notas (Brasil, 2009).

Quadro 1 – Escala de notas

Resultado observado no alcance da meta Nota atribuída
96% ou mais 10
91% a 95% 9
81% a 90% 8
71% a 80% 7
61% a 70% 6
51% a 60% 5
41% a 50% 4
40% ou menos Zero

Fonte: Guia referencial para medição do desempenho da gestão (Brasil, 2009).

O resultado da multiplicação do peso obtido por meio da utilização de escalas de mensuração pela nota atribuída para cada indicador corresponderá ao total de pontos atribuídos a cada indicador dentro de cada dimensão. No Quadro 5, é apresentado como se faz o estabelecimento da escala de notas por indicador utilizando o modelo da Cadeia de valor e os 6Es do Desempenho.

O cálculo da nota da dimensão é apresentado pelo cálculo da média ponderada, onde as ocorrências têm importância relativa diferente. Neste caso, o cálculo da média é levado em conta a importância relativa ou peso relativo.

No cálculo da média ponderada no Quadro 5, é multiplicado cada valor do conjunto por seu respectivo “peso”, isto é, a importância relativa. A média aritmética ponderada de um conjunto de números x1, x2, x3, …, xn cuja importância relativa, o “peso”, é respectivamente p1, p2, p3, …, pn é calculada pela Fórmula 1, média ponderada.

Equação 1 - Média ponderada. Fonte: Estatística básica (Toledo & Ovalle, 2013).
Equação 1 – Média ponderada. Fonte: Estatística básica (Toledo & Ovalle, 2013).

O modelo da Cadeia de Valor e os 6Es do Desempenho possibilita a construção de definições especificas de desempenho para cada organização explicitando as dimensões dos resultados e dos esforços, além de indicar o alinhamento necessário entre as duas perspectivas (Brasil, 2009).

Quadro 5 - Modelo de ponderações e notas aplicadas aos indicadores. Fonte: Guia referencial para medição do desempenho da gestão (Brasil, 2009).
Quadro 2 – Modelo de ponderações e notas aplicadas aos indicadores. Fonte: Guia referencial para medição do desempenho da gestão (Brasil, 2009).

Por conseguinte, o modelo mensura o desempenho com o objetivo de produzir resultado significativo para a organização. O modelo da Cadeia de Valor e dos 6Es do Desempenho é constituído pelas dimensões de esforço e de resultado desdobrados em outras dimensões do desempenho.

As dimensões de esforço são representadas pela economicidade, execução e excelência; e as dimensões de resultado são os da eficiência, eficácia e efetividade (Brasil, 2009).

A mensuração do desempenho, após a execução dos passos básicos de criação do indicador e sua sistemática, para medir o que se deseja com a realização da coleta de dados utilizando a escala delineada para o cálculo do indicador, e finalizado com a conversão do valor obtido na nota correspondente facilitar a mensuração e a ponderação relativas a cada indicador.

O marco metodológico

Em relação aos procedimentos é classificada como uma investigação com base bibliográfica, documental, com levantamento de dados, utilizando a abordagem metodológica do estudo de caso, método específico de pesquisa de campo, abordando o objeto pesquisado no local onde o fenômeno, a prática de governança, ocorre sem nenhuma intervenção (Alvarenga, 2012).

Quanto à abordagem, o nível de pesquisa, tem o enfoque quantitativo e qualitativo. Apresenta-se os resultados do levantamento de dados por meio do questionário de forma quantitativa, pela representação numérica da frequência de respostas, e para melhor compreensão do fenômeno estudado é apresentado a avaliação da adoção das práticas de governança utilizando o método de análise de conteúdo.

A abordagem positivista, adotada nesta pesquisa, se distingue pela sua maior complexidade tendo como traços característicos, a explicação dos fenômenos a partir da identificação de suas relações. Busca a objetividade e neutralidade para alcançar o conhecimento positivo da realidade a partir de um rigor metodológico para explicar o objeto de pesquisa. É fortemente caracterizada pela visão determinista e racional sobre os fatos da realidade (Diniz, Petrini, Barbosa, Christopoulos, & Santos, 2006)

A realidade é um dado objetivo e pode ser apresentado por propriedades mensuráveis. Os instrumentos estatísticos e de coleta de dados utilizados na abordagem positivista no presente estudo são os questionários e escalas de mensuração para dar objetividade científica (Myers, 1997; Triviños, 2008; Martins & Theóphilo, 2007).

Uma das principais características da abordagem positivista é explicação científica da realidade sobre os fatos ou fenômenos observados. Nessa abordagem, o estudo evidencia a realidade, sem interferir ou julgar, não importando o contexto e as causas do fenômeno, mas simplesmente descobrir as suas relações. No contexto das ciências sociais a subjetividade torna-se mais frequente, pois os comportamentos humanos são carregados de atenuantes históricos, valores, concepções de mundo etc. Contudo, de acordo com os positivistas, mesmo com essa carga de subjetividade, é possível estudar as atitudes das pessoas usando os mesmos métodos utilizados para estudar objetos físicos, possibilitando chegar à sua objetividade (Moreira, 2004).

Na abordagem positivista os fatos sociais são quantificáveis pelas variáveis definidas, as quais permitem a utilização de procedimentos estatísticos. Assim, os dados vindos de experimentos, levantamentos amostrais ou outras práticas de contagem, permitem a descoberta das estruturas, forças ou condições que fazem com que as pessoas ajam de forma diferente.

Com base no objetivo geral a pesquisa é classificada como exploratória e descritiva. A pesquisa como exploratória tem a finalidade de proporcionar maior conhecimento do tema estudado, visto que o assunto ainda é pouco conhecido, pouco explorado. Como pesquisa descritiva, o estudo tem como finalidade a descrição das características do fenômeno, as práticas de boa governança no setor público (Barros & Lehfeld,1990; Gil, 1996; Marconi & Lakatos, 2005).

A realização de entrevistas informais contribuiu para melhor compreensão da realidade vivenciada pelos especialistas e serviram para despertar a certeza de se construir o estudo claramente focalizado na adoção de práticas de governança. Partindo de uma situação de nenhum conhecimento de respostas sobre a real situação do programa foi questionado sobre o processo de governança no Território de Cidadania, as perguntas não foram realizadas com profundidade e, também, não era dirigidas, mas tinha a finalidade de explorar o campo a ser definido para se ter a aplicação do estudo com o apoio dos especialistas (Piovesan & Temorini, 1995; Guerra, 2014).

As entrevistas exploratórias, ou diálogos informais com os envolvidos com o programa sempre ocorreram de forma descontraída e informais, com a máxima liberdade de expressão e demonstração do interesse de explorar o fenômeno, reavaliando continuamente o que era importante e o que não era importante, considerando “o que”, “como”, “quanto”, e “quem interrogar?”, “quantos interrogar?” “qual o output da pesquisa?” reconhecendo a importância do fenômeno a ser explorado, procurando ver o que encontrava. O fundamental no momento era descobrir para explorar baseado na vivência dos especialistas, e tendo em vista o objetivo da pesquisa (Piovesan & Temorini, 1995; Alvarenga, 2013; Guerra, 2014).

Assim, a pesquisa foi se tornando mais focalizada e sendo moldada em forma de perguntas e utilização de escala para mensuração do nível de adoção de práticas de governança, sob a percepção dos especialistas.

Aqui se descreve a frequência com que a prática de governança ocorre na realidade operacional sob a percepção dos especialistas. A apresentação do resultado é feita pela frequência com que os participantes da pesquisa afirmam a adoção das práticas de governança utilizando a escala de mensuração de 1 a 5, conforme demonstrada abaixo:

– 1 prática não adotada

– 2 prática identificada, mas não adotada

– 3 prática adotada em menor parte

– 4 prática adotada em grande parte

– 5 prática adotada plenamente

O estudo é realizado com um número reduzido de especialistas, mas a profundidade abrange todos os aspectos da governança no setor público brasileiro, caracterizada por medir as práticas de governança com maior confiança e a apresentação dos resultados por meio de dados estatísticos, caracterizando o índice de adoção das práticas de governança (Alvarenga, 2013).

A partir da tabela de frequência com os dados brutos da pesquisa foi condensado todos os resultados em uma tabela, estabelecendo a correspondência entre o valor individual e o respectivo número de vezes que ele foi observado, que foi afirmado a adoção da prática ou não, pelos especialistas. Com base na média aritmética da frequência de respostas foi calculado o índice de adoção de prática de governança, o IPGov, que é a relação da frequência com o todo da qual faz parte (Toledo & Ovalle, 2013).

A disposição de muitos dados não torna viável a absorção de toda a informação, para a identificação do objeto de investigação. As informações foram tratadas até a forma de interpretá-las mais claramente. Em outras palavras, os dados tratados através do uso de medidas-sínteses, comumente conhecida como estatística descritiva foi possível descrever a característica de um conjunto de dados, reduzindo os dados em índice de prática de governança (Toledo & Ovalle, 2013).

Então, a utilização da estatística descritiva deste estudo tem como função a apresentação do resultado da exploração do estudo, a coleta de dados numéricos referente ao fenômeno, a organização e a classificação dos dados observados e a sua apresentação através de gráficos e tabelas, além do cálculo de coeficientes, que permitem descrever resumidamente o fenômeno estudo, as práticas de governança.

Então o índice de prática de governança se refere ao total de práticas adotada por mecanismo, por componentes ou práticas de governança, cuja soma de todos os índices das práticas de governança e dos componentes será igual ao valor total do mecanismo ou do componente de governança.

Neste estudo, o delineamento da pesquisa quanto aos procedimentos é destacado pela pesquisa bibliográfica, pela pesquisa documental e pesquisa de campo por meio de entrevistas dialogadas informais com os pesquisadores líderes do programa, os coordenadores, e aplicação de questionário pré-confeccionado, estruturado pelos quatro níveis de análise da adoção de práticas governança: os mecanismos de governança, os componentes, as práticas e os itens de controle fundamentado no Referencial Básico de Governança do Tribunal de Contas da União (TCU), com a apresentação dos resultados da avaliação da adoção de práticas por mecanismos e componentes.

Com a pesquisa bibliográfica foi possível fazer a análise de documentos de domínio científico tais como livros, periódicos, artigos científicos, e teses tendo com principal finalidade o contato direto e análise da forma como o tema avaliação da governança no setor público está sendo tratado. Assim, por meio do método da pesquisa bibliográfica foi constatado que a abordagem aplicada ao tema da minha pesquisa é inovadora e ela pode contribuir com a gestão pública brasileira.

A revisão da literatura proporcionou uma análise crítica, meticulosa e ampla das atuais publicações sobre o tema governança no setor público, tendo como foco os seguintes objetivos:

  • verificar a produção acadêmica-científica já publicada;
  • conhecer a forma como o tema governança no setor público está sendo abordado e analisado em estudos anteriores;
  • conhecer quais as variáveis da boa governança no setor público, do tema em questão estão sendo estudadas.

As principais fontes consultadas na revisão de literatura foram artigos em periódicos internacionais e nacionais, livros, teses, dissertações, anais de conferências internacionais e nacionais, e guias de boas práticas de governança nacional e internacional.

A literatura nos mostra que o tema governança pública, notadamente nos países da OECD, é bastante explorado, mas no Brasil começa é ser difundido e amadurecido. Para a pesquisa, e com vistas a facilitar pesquisas futuras, os conceitos da governança no setor público, os seus pilares e as boas práticas da governança foram explorados com maior foco nas recomendações do World Bank Institute (Instituto do Banco Mundial), da International Federation of Accountants – IFAC (Federação Internacional de Contadores) e do Referencial Básico de Governança, do Tribunal de Contas da União, que serve como sustentação para a produção do estudo.

Relevantes pesquisas acadêmicas já começar a contribuir com o tema governança no setor público e com a ciência, as quais posso citar, a dissertação “Uma Proposta para o Desenvolvimento do índice de Avaliação da governança Pública (IGovp): Instrumento de planejamento e desenvolvimento do Estado”, a qual é apresentado a proposta de desenvolvimento de um índice de avaliação  da governança pública que permita ao Estado e à Sociedade brasileira ter um parâmetro de avaliação da efetividade das políticas públicas baseado nos princípio da  ética, da integridade, da transparência  e da prestação de  contas (accountability) (Pisa, 2014).

Já o artigo “A proposição do IGEB (Índice de Governança Eletrônica dos estados Brasileiros”, que utilizou a pesquisa bibliográfica para a construção da plataforma teórica e para a identificação das práticas de governança eletrônica”, apresenta como objetivo a proposição de um índice de mensuração e monitoramento do desenvolvimento da governança eletrônica no âmbito do Poder Executivo dos Estados Brasileiros e Distrito Federal (Mello & Slomski, 2010).

A proposição do IGEB (Índice de Governança Eletrônica dos Estados Brasileiros) ocorreu considerando os subgrupos de práticas ponderados igualmente (pesos iguais) e validado com o auxílio de modelagem de equação estrutural. Os dados da pesquisa foram obtidos nos websites dos Estados e do Distrito Federal, no período de 18 a 28 de fevereiro de 2009 (Mello & Slomski, 2010).

Os estudos apresentados acima são os trabalhos mais significativos em relação ao tema do meu estudo. Então, o conhecimento do estado de arte da produção acadêmica-científica sobre o tema governança no setor público no Brasil e no mundo confirma que o tema é um grande desafio para o Brasil, decorrente do direcionamento constitucional do atual modelo de desenvolvimento, com forte participação do estado, e dos diversos trabalhos já avaliados pelo TCU (Brasil, 2014).

A governança na administração pública no Brasil tem o desafio colossal de completar a transição entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento e o cumprimento dos objetivos para construir uma sociedade livre, justa e solidária, com a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais, bem como a promoção do bem de todos, sem qualquer forma de discriminação (Brasil, 2014).

A revisão bibliográfica preliminar desta pesquisa e as diversas conversas informais com os especialistas do projeto “Inovações em unidades de produção familiar: alternativas para inserção socioeconômica de famílias do território do Alto Oeste Potiguar, RN, inserido no PBSM”, cuja proposta é apoiar a inclusão socioeconômica de famílias do Território de Cidadania Altas Oeste Potiguar, ocorreram de maneira paralela e colaborativa melhorando a compreensão do referencial teórico e da realidade das práticas do programa (Vasconcelos, 2012).

A pesquisa de caráter documental tem relevância, principalmente ao considerar a crescente e a diversidade de produção de informações documentadas e condensadas em forma de diagnósticos para os diversos projetos de desenvolvimento de regiões que fazem parte de programas voltados ao desenvolvimento sustentável. Não apenas os textos, mas, fotos, vídeos, relatório se pesquisa e vários outros tipos de documentos dão suporte a pesquisa documental (Pimentel, 2001; Beltrão & Nogueira, 2011; Alvarenga, 2012).

É assim, que este estudo está fundamento na pesquisa documental  caracterizado  pela  busca  de  informações sobre o Território de Cidadania Alto Oeste Potiguar  em documentos que não receberam nenhum tratamento científico, como documentos que apresentam informações sobre as dimensões socioeconômica e político institucional do Território, com propósito de diagnosticar a situação atual para o desenvolvimento de programas e projetos baseados no potencial e necessidades da região para promover o  desenvolvimento sustentável da região (Brasil, 2011- 2012; Alvarenga, 2012).

A busca de documentos efetuados por meio da internet, utilizando as palavras “território”, “alto oeste potiguar” como palavra chave para identificação, proporcionou a localização do “Plano de Desenvolvimento Sustentável da Região do Alto Oeste”, com a publicação em três volumes, “Participação da Sociedade”, “Diagnóstico” e “Estratégias”, e do “Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável Alto Oeste Potiguar – PTDRS”.

Os documentos foram construídos para apoiar o planejamento para o desenvolvimento da região, fortalecido pela ideia de que o planejamento era moeda corrente nos anos pós-guerra, no momento consagrado ao Estado do Bem-Estar, sendo a chave para se pensar o desenvolvimento econômico e social dos países do “terceiro mundo”, mas com a ofensiva política neoliberalista sofreu forte crítica às intervenções sociais, de âmbito nacional ou local, mudanças ocorridas pelos novos conhecimentos produzidos sobre a economia e a sociedade (IICA, 2006).

Com o documento “Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável Alto Oeste Potiguar – PTDRS”, foi possível conhecer a política de subsídio oferecida para  que a  sociedade pudesse  participar das  principais  políticas  públicas  do  território, participando da economia territorial, de forma descentralizada e organizada com atuação proativa no processo de construção de um modelo de desenvolvimento sustentável do ponto de vista social, econômico e ambiental (Brasil, 2011- 2012).

O documento registra evidências da realidade local que, a economia potiguar como um todo, apesar de apresentar bom desempenho econômico, é uma economia que concentra sua produção de riquezas no entorno da capital Natal e, no complexo produtivo Açu-Mossoró. A economia estadual é caracterizada por níveis elevados de concentração de renda. E, desse modo, vive uma situação de crescente exclusão social, torna-se distante de padrões inerentes a um tipo de desenvolvimento sustentável (IICA, 2006).

Com a retomada de práticas de planejamento nas últimas décadas em razão do pragmatismo estatal para ordenar o que o mercado não consegue e, sobretudo, pelas pressões de agentes sociais – sindicatos, associações, Organizações Não-Governamentais (ONG´s) e outros que reivindicam a intervenção do Estado para resolver problemas enfrentados pela sociedade, é que as experiências de planejamento da Região do Alto Oeste Potiguar, dá seguimento a uma série de ações que o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA) vem estimulando no Estado (IICA, 2006).

Assim, após a definição do estudo de caso e a identificação dos documentos foi iniciada a etapa de análise dos documentos com a proposta de coletar a informação do documento interpretando-as, e sintetizando-as para construir novo olhar e compreender o fenômeno estudado por meio de documentos gerados no locus escolhido para a realização da pesquisa.

O método da análise de conteúdo requer, assim, como os outros, a organização do material coletado, passando pela pré-análise, a exploração do material e o tratamento das informações coletadas. O método requer uma variedade de técnicas interpretativas, tendo fomo finalidade a descrição, a decodificação e tradução do fenômeno social atribuindo atenção maior ao significado do fenômeno (Bardin, 1977; Guerra, 2014).

Com a aplicação da análise de conteúdo nesta pesquisa buscou identificar pelos elementos fundamentais da informação do Referencial Básico de Governança e dos documentos que servem de sustentação para a pesquisa, nomenclaturas e fatos que reportam o tema governança que foram categorizadas e analisadas. Na fase da revisão da literatura foi realizada a análise de conteúdo dos dados das bibliografias. A análise de conteúdo é definida como uma técnica de investigação que tem por finalidade a descrição objetiva, sistemática e quantitativa do conteúdo manifestado por meio da comunicação (Bardin, 1977; Guerra, 2014). A análise possibilita a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção e recepção das mensagens. Ela procura descrever a frequência com o objetivo de identificar ou construir estruturas para elaborar modelos (Cortes, 2002).

A construção do referencial teórico para dá sustentação a pesquisa buscou a identificação de dimensões para avaliar a adoção de boas práticas de governança pública que pudesse incrementar e mensurar a qualidade e a efetividade da política governamental e de serviços prestados aos cidadãos e, assim, que pudesse contribuir para o desenvolvimento da metodologia de avaliação das práticas de governança do programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais no Alto Oeste Potiguar.

O pressuposto básico é que um texto, um documento, tem sentido e significado oculto, que pode ser apreendido por um leitor que interpreta a mensagem contida nele por meio de técnicas sistemáticas apropriadas e que tenha interesse em um objeto pesquisado. Assim, a mensagem dos documentos utilizados na pesquisa foi apreendida, assimilando e interpretando o conteúdo dos documentos e as entrelinhas contidas em cada texto (Bardin, 1977; Chizzotti, 2006; Guerra, 2014).

Assim, o emprego da análise de conteúdo neste estudo exploratório facilitou a identificação das unidades de análise e das categorias de análise, definindo os mecanismos de governança do Referencial Básico de Governança do TCU como as unidades de análise e os componentes como as categorias de análise (Bardin, 1977; Cortes, 2002; Barros & Lehfeld, 1990):

  1. as unidades de análise de conteúdo foram definidas pelas dimensões de governança – liderança, estratégia e controle -, considerando que as três dimensões congregam as funções essenciais de governança para avaliar, direcionar e monitorar, servindo de referencial para a avaliação da prática da boa governança do Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais, do Plano Brasil sem Miséria.
  2. a construção das categorias de análise de conteúdo foi determinada pelos componentes de cada um dos mecanismos de governança – liderança (pessoas e competências; princípios e comportamentos; liderança organizacional; sistema de governança), estratégia (relacionamento com as partes interessadas; estratégia organizacional; alinhamento transorganizacional) e controle (gestão de risco e controle interno; auditoria interna; accountability e transparência) – elementos significativos selecionados do Referencial Básico de Governança.

A categorização objetiva o fornecimento, por condensação, da representação simplificada dos dados brutos das boas práticas da governança no setor público. Assim, a análise de conteúdo utilizado na pesquisa visa apresentar o que foi avaliado de forma interpretativa face ao objeto de estudo, permitindo a formulação de inferências (Bardin, 1977; Guerra, 2014).

As unidades de análise e as categorias de análise de conteúdo são demonstradas no Quadros 6.

Quadro 3 – Unidades de análise e categorias de análise de conteúdo.

MECANISMOS DE GOVERNANÇA
UNIDADES DE ANÁLISE CATEGORIAS DE ANÁLISE
LIDERANÇA Pessoas e competências
Princípios e comportamentos
Liderança Organizacional
Sistema de governança
ESTRATÉGIA Relacionamento com as partes interessadas
Estratégia organizacional
Alinhamento transorganizacional
CONTROLE Gestão de riscos e controle interno
Auditoria interna
Accountability e transparência.

Fonte: Referencial básico de governança, 2014 (Brasil, 2014).

A pesquisa de campo

A revisão de literatura trata-se de uma construção teórica generalista tendo como base a literatura internacional e nacional, no entanto, sentiu-se a necessidade de esclarecer com os especialistas responsáveis pelo projeto de inovações em unidades de produção familiar, projeto liderado pela Embrapa Agroindústria Tropical, que tem como objetivo o fortalecimento do processo de inclusão socioeconômica de famílias do Território de Cidadania Alto Oeste Potiguar, como a estrutura de governança do Programa de Fomento a Atividades Produtivas no Território está estruturada e a funcionalidade.

As ações do projeto de inovações em unidades de produção familiar são ações de apoio ao Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais, incluído no Plano Brasil Sem Miséria e o qual apresenta alternativas para inserção socioeconômica de famílias do Território do Alto Oeste Potiguar (Vasconcelos, 2012).

A utilização das entrevistas informais com os especialistas foi bastante presente durante o desenvolvimento da pesquisa, visando o entendimento do processo de condução e execução do programa, que além de subsidiar as informações necessárias para a construção da metodologia de avaliação das boas práticas de gestão foi fornecido relatórios sobre a execução do programa e identificação dos principais atores, especialista, dos órgãos envolvidos com a execução do Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais no Alto Oeste de Potiguar, de responsabilidade do Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA).

Especialistas são pessoas inseridas no projeto, com habilidades, desempenho, com quantidade e qualidade de conhecimento os quais contribuem como insumo no processamento da geração dos dados pesquisados. Pode se dizer que os especialistas transmitem a sua percepção baseada na experiência e know-how construído com a experiência adquirida (Abel, 2001).

Para conhecer a percepção dos especialistas sobre a adoção das práticas da boa governança no Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais no Território Alto Oeste de Potiguar foi construído um questionário estruturado pelos mecanismos de governança, seus componentes, suas práticas e itens de controle para mensurar a adoção das práticas de governança, a partir da percepção dos especialistas que atuam no programa de fomento a produtividade rural do Território de Cidadania Alto Oeste Potiguar, bem como a atribuição dos pesos dos mecanismos, cujo resultado é representado pelo Índice de Prática de Governança – IPGov.

A coleta de dados, por meio de questionário, foi realizada com os especialistas envolvidos com o programa, coordenadores, representantes e responsáveis pela gestão e execução do programa no Território de Cidadania do Alto Oeste de Potiguar sendo estes subdivididos em dois grupos:

  1. gestores e pesquisadores coordenadores; e
  2. colaboradores executores do programa de fomento.

Atribuição dos pesos dos mecanismos de governança

Em função do problema e dos objetivos da pesquisa foi construído dois questionários, um para atribuição do grau de importância dos mecanismos de governança – liderança, estratégia, controle – desdobrado pelos componentes e pelas práticas de governança, os quais estão demonstrados nos Quadros 4, 5, e 6 com a finalidade de se obter o peso de cada mecanismo e de cada componente, apresentado no Anexo A, e outro para avaliação da adoção das práticas de governança, para proporcionar o cálculo do Índice de Prática de Governança – IPGov, pela percepção dos especialistas participantes do Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais no Território de Cidadania Alto Oeste de Potiguar, Anexo B do estudo.

Para a atribuição do grau de importância dos mecanismos de governança – Liderança, Estratégia e Controle – é considerado a escala com variação entre 0 e 100. Cujo grau de importância de cada mecanismo é calculado pela média aritmética dos valores atribuídos aos mecanismos, pelos especialistas, pela seguinte fórmula:

Equação 2 - Fórmula para o cálculo da média aritmética do grau de importância dos mecanismos e componentes. Fonte: Dados da pesquisa (2015).
Equação 2 – Fórmula para o cálculo da média aritmética do grau de importância dos mecanismos e componentes. Fonte: Dados da pesquisa (2015).

Para o questionário de mensuração da adoção de práticas de governança é adotada a escala Liket, com variação de 1 a 5, assim representada:

– 1 prática não adotada

– 2 prática identificada, mas não adotada

– 3 prática adotada em menor parte

– 4 prática adotada em grande parte

– 5 prática adotada plenamente

A escala Likert é uma escala rápida e de fácil construção tornando-se mais segura na aplicação de pesquisas porque as pessoas respondem item a item e não confundem medições, motivo pelo qual é usada frequentemente no meio científico (Cooper & Schindler, 2008).

O questionário confeccionado com base nos Itens de Controle, do Referencial Básico de Governança do TCU, devidamente estruturado por mecanismo, prática de governança e pelos itens de controle e hospedado na plataforma online Google Docs é disponibilizado para que os especialistas, com o envio do link por e-mail, atribuam o grau de importância para os mecanismos de governança e para mensuração das práticas de governança adotada no programa.

A orientação dada para responder o questionário é a de mensurar as práticas de acordo com a percepção e vivência, de cada um dos especialistas envolvidos no programa de Fomento a Atividades Produtivas no Território da Cidadania Alto Oeste Potiguar, considerando a escala com variação de 1 a 5. A mensuração da adoção das práticas de governança é calculada pela média aritmética dos valores mensurados na escala, pela Fórmula 2:

Equação 2 - Fórmula para cálculo da média aritmética da adoção das práticas de governança. Fonte: Dados da pesquisa (2015).
Equação 3 – Fórmula para cálculo da média aritmética da adoção das práticas de governança. Fonte: Dados da pesquisa (2015).

O Índice de Práticas de Governança – IPGov é calculado pela seguinte equação matemática, representado pela Fórmula 3.

Equação 3 - Fórmula para o cálculo do IPGov. Fonte: Dados da pesquisa (2015).
Equação 4 – Fórmula para o cálculo do IPGov. Fonte: Dados da pesquisa (2015).

A leitura da fórmula do IPGOV é expressa pelo somatório de x, onde “” varia de 1 até 5 e “1 e o n” indicam, respectivamente, o limite inferior e o superior do somatório (Toledo & Ovale, 2013).

No Quadro 7, descrevemos a práticas de liderança por componente.

Quadro 4 – Práticas de Liderança

Variáveis Práticas de Liderança
Componente L1-  Pessoas e Competências
L1.1 Estabelecer e dar transparência ao processo de seleção de membros de conselho de administração ou equivalente e da alta administração.
L1.2  Assegurar a adequada capacitação dos membros da alta administração.
L1.3 Estabelecer sistema de avaliação de desempenho de membros da alta administração.
L1.4. Garantir que o conjunto de benefícios, caso exista, de membros de administração ou equivalente e da alta administração seja transparente e adequado para atrair bons profissionais e estimulá-los a se manterem focados nos resultados organizacionais.
Componente L2 –  Princípios e Comportamentos
L2.1. Adotar código de ética e conduta que defina padrões de comportamento dos membros do conselho de administração ou equivalente e da alta administração.
L2.2. Estabelecer mecanismos de controle para evitar que preconceitos, víeses ou conflitos de interesse influenciem as decisões e as ações de membros de conselho de administração ou equivalente e da alta administração.
L2.3. Estabelecer mecanismos para garantir que a alta administração atue de acordo com padrões de comportamento baseados nos valores e princípios constitucionais, legais e organizacionais e no código de ética e conduta adotado.
Componente L3 –  Liderança Organizacional
L3.1 Avaliar, direcionar e monitorar a gestão da organização, especialmente quanto ao alcance de metas organizacionais.
L3.2. Responsabilizar-se pelo estabelecimento de políticas e diretrizes para a gestão da organização e pelo alcance dos resultados previstos.
L3.3. Assegurar, por meio de política de delegação e reserva de poderes, a capacidade das instâncias internas de governança de avaliar, direcionar e monitorar a organização.
L3.4. Responsabilizar-se pela gestão de riscos e controle interno.
L3.5. Avaliar os resultados das atividades internas de controle e dos trabalhos de auditoria e, se necessário, determinar que sejam adotadas providências.
Componente L4 –  Sistema de Governança
L4.1. Estabelecer as instâncias internas de governança da organização.
L4.2. Garantir o balanceamento de poder e a segregação de funções críticas.
L4.3. Estabelecer o sistema de governança da organização e divulgá-lo para as partes interessadas.

Fonte: Referencial Básico de Governança (Brasil, 2014). Adaptado pela autora.

As práticas de liderança descritas acima refere-se ao conjunto de práticas, de natureza humana ou comportamental, que assegura a existência das condições mínimas necessárias para o exercício da boa governança, representadas por: pessoas íntegras, capacitadas, competentes, responsáveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizações e liderando os processos de trabalho (Brasil, 2014).

Em seguida, no Quadro 8, descrevemos as práticas do mecanismo de estratégia por componente.

Quadro 5 – Práticas de Estratégia.

Variáveis Práticas de Estratégia
Componente E1 – Relacionamento com as Partes Interessadas
E1.1 Estabelecer e divulgar canais de comunicação com as diferentes partes interessadas e assegurar sua efetividade, consideradas as características e possibilidades de acesso de cada público alvo.
E1.2 Promover a participação social, com envolvimento dos usuários, da sociedade e das demais partes interessadas na governança da organização.
E1.3 Estabelecer relação objetiva e profissional com a mídia, com outras organizações e com auditores.
E1.4. Assegurar que decisões, estratégicas, políticas, programas, planos, ações, serviços e produtos de responsabilidade da organização atendam ao maior número possível de partes interessadas, de modo balanceado, sem permitir a predominância dos interesses de pessoas ou grupos.
Componente E2 – Estratégia Organizacional
E2.1. Estabelecer modelo de gestão da estratégia que considere aspectos como transparência e envolvimento das partes interessadas.
E2.2. Estabelecer a estratégia da organização.
E2.3 Monitorar e avaliar a execução da estratégia, os principais indicadores e o desempenho da organização.
Componente E3 – Alinhamento Transorganizacional
E3.1. Estabelecer mecanismos de atuação conjunta com vistas a formulação, implementação, monitoramento e avaliação de políticas transversais e descentralizadas.

Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014). Adaptado pela autora.

As práticas de estratégia organizacional, descritas acima, representam o papel desempenhado pelas organizações públicas, por meio dos serviços prestados, visando a ampliação, de forma sistêmica e integrada, do bem-estar social e de oportunidades para os cidadãos (Brasil, 2014).

E, pela ordem, descrevemos as práticas de controle distribuídas por componentes. O mecanismo de controle está desmembrado em componentes de gestão de risco e controle, auditoria interna e accountability e transparência, conforme Quadro 9.

As práticas de controle interno é um processo integrado e dinâmico efetuado pela direção e pelo corpo de colaboradores, estruturado para enfrentar riscos e fornecer razoável segurança de que, na consecução da missão da entidade, os objetivos gerais da organização sejam alcançados (Brasil, 2014).

Quadro 6 – Práticas de controle

Variáveis Práticas de Controle
Componente C1 – Gestão de Risco e Controle Interno
C1.1 Estabelecer sistema de gestão de riscos e controle interno.
C1.2 Monitorar e avaliar o sistema de gestão de riscos e controle interno, a fim de assegurar que seja eficaz e contribua para a melhoria do desempenho organizacional.
Componente C2 – Auditoria Interna
C2.1. Estabelecer a função de auditoria interna
C2.2. Prover condições para que a auditoria interna seja independente e proficiente
C2.3 Assegurar que auditoria interna adicione valor à organização.
Componente C3 – Accountability e Transparência
C3.1. Dar transparência da organização às partes interessadas, admitindo-se o sigilo, como exceção, nos termos da lei.
C3.2 Prestar contas da implementação e dos resultados dos sistemas de governança e de gestão, de acordo com a legislação vigente e com o princípio de accountability.
C3.3. Avaliar a imagem da organização e a satisfação das partes interessadas com seus serviços e produtos.
C3.4. Garantir que sejam apurados, de ofício, indícios de irregularidades, promovendo a responsabilização em caso de comprovação.

Fonte: Referencial básico de governança (Brasil, 2014). Adaptado pela autora.

Na Tabela 1, é apresentado os mecanismos pelo resumo quantitativo dos componentes, das práticas e dos itens de controle, conforme Anexo B, deste trabalho.

Tabela 1 – Resumo Quantitativo dos Mecanismos de Governança

Mecanismos Componentes Práticas Itens de Controle
Liderança 4 15 58
Estratégia 3 8 37
Controle 3 9 41
Total 10 32 136

Fonte: Adaptado pela autora (2015).

O enfoque qualitativo e quantitativo da pesquisa

Cada vez mais a ciência contemporânea é pluralista. A complexidade dos fenômenos organizacionais não pode ser compreendida na sua totalidade por simples representações quantitativas. A pesquisa qualitativa atribui importância fundamental à descrição detalhada do fenômeno e dos elementos que envolvem a produção do conhecimento, ao resultado da pesquisa aplicada aos especialistas, os atores sociais envolvidos no estudo e teóricos da administração e da governança (Vieira, 2004; Guerra, 2014).

A pesquisa é qualitativa caracterizada pela interpretação e a atribuição de significados da adoção de práticas de governança. Mesmo sem a utilização de métodos e técnicas estatísticas a pesquisa qualitativa proporciona a compreensão da informação estudada para resolver o problema de pesquisa e interpretação das informações (Malhotra, 2006; Guerra, 2014).

Assim, como já apresentado nas subseções anteriores, esta pesquisa qualitativa requereu o emprego de diferentes técnicas interpretativas que descrevem, decodificam os componentes e expressam o objeto de estudo da realidade organizacional e explicita a teoria por meio do contexto e da prática da ação, sob a ótica da percepção dos especialistas. A realidade está socialmente construída, garantindo a riqueza de interpretação dos dados (Santos,1987; Minayo, 1992; Vieira, 2004).

Porém, os métodos qualitativos e quantitativos não se excluem, embora seja diferente quanto à forma e à ênfase. E a administração, como ciência, tem recorrido aos dois métodos de pesquisa, para compreender o ponto de vista das pessoas, aproximando o sujeito e o objeto pesquisado, sob a ótica organizacional. Mas, considerando que a orientação da administração para decisões e contextos estratégicos proporciona à produção de interpretações de maior amplitude focados em estruturas sociais mais complexas, não se pode negar que a ação racional, sobretudo se instrumental, impõe certa organização simplificada da realidade (Vieira, 2004).

Por meio do método qualitativo foi possível descrever e interpretar o objeto de estudo e com o método quantitativo o de apresentar e explicar o resultado da pesquisa, a partir da frequência de resposta dos atores envolvidos no questionamento. Os métodos não se contrapõem, na realidade, eles complementam-se e contribuem para melhor entendimento do objeto da pesquisa.

Com a aplicação do método quantitativo foi possível controlar os possíveis vieses, que poderia surgir, para melhor compreensão do objeto pesquisado pelos especialistas. Com o delineamento, da pesquisa voltado aos resultados representado por frequência, foi possível identificar as variáveis e dimensões representadas pelos mecanismos, componentes e itens de controle possibilitando analisar o conjunto de práticas associadas a sistemática da metodologia aplicada possibilitando o enriquecimento das constatações obtidas pela percepção dos especialistas, dentro do contexto do Território de Cidadania Alto Oeste Potiguar, o locus natural do fenômeno.

E ainda, a aplicação do método quantitativo reforça a validação e confiabilidade das descobertas pelo emprego da técnica complementando os diferenciados métodos utilizados neste estudo.

O estudo de caso

A estratégia de pesquisa utilizada neste estudo com abordagem positivista é o estudo de caso. O estudo de caso é a técnica mais adequada para o problema de pesquisa levantado para a realização deste estudo, por apresentar particularidades onde a pesquisa e a teoria estão em um estágio inicial de construção de conhecimento. O foco é o fenômeno contemporâneo inseridos na vida real com o propósito de ser exploratório descritivo e processo linear (Yin, 2001; Graham, 2010).

A utilização do estudo de caso nesta pesquisa tem a oportunidade de aplicar a teoria à prática, pois os casos como objeto de estudo permitem a investigação e a construção de conhecimento relacionada a questões específicas ainda não exploradas, conectando dados empíricos a fatores contextuais com impacto e relevância para o resultado do estudo. Neste estudo a experiência de um programa de governo é contextualizada com a adoção de práticas de governança, sendo o propósito desta abordagem de caso avaliar a intensidade das práticas adotadas e apresentar o resultado por meio de índice, o IPGov.

Com isso, a aplicação do método do estudo de caso aqui utilizado abre a possibilidade para uma investigação detalhada, constituindo-se em poderoso instrumento de envolvimento com uma experiência de aprendizagem relacionada com a definição das questões da pesquisa e estabelece bases para outras investigações, com a utilização de novos métodos, mas com a mesma precisão (Bruyne, Herman, & Schoutheete, 1991; Gil, 1996; Yin, 2001).

Neste estudo de caso tudo é enfatizado, desde a perspectiva da exploração documental como a pesquisa quantitativa com coleta de dados de forma sistematizada para assegurar a validade e confiabilidade do estudo, tudo de forma cuidadosamente planejada e desenhada (Graham, 2010).

Limitação da pesquisa

A pesquisa como exploratória e a utilização dos itens de controle do Referencial Básico de Governança, no total de 136 itens, os quais representam os indicadores de práticas de governança é muito abrangente, isto é, podem ser aplicados para todos os níveis de governo, então, seria necessário a validação destes indicadores de governança, com os especialistas envolvidos no projeto de fomento a atividades produtivas. Teria sido fundamental para construir um conjunto significativo de indicadores que representasse a especificidade de práticas de governança para o programa.

O processo de validação estava previsto para ser conduzido com a participação dos coordenadores do programa, analisando a adequação de cada indicador às práticas de governança do colegiado do Território da Cidadania Alto Oeste Potiguar.  A validação levava em conta os critérios de representativa, seletividade, simplicidade e clareza da descrição das práticas, os quais serviriam de base para a decisão de manter, modificar ou excluir itens de controle como prática inicialmente proposta. Mas, o tempo disponível dos especialistas envolvidos na pesquisa foi fator limitante para o exercício da ação, diante dos diversos compromissos com os trabalhos a serem realizados.

Resultados da Pesquisa

Nesta seção é apresentado o resultado do estudo realizado para atender o problema da pesquisa, o de como desenvolver um índice de mensuração da adoção das práticas de governança do Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais, a partir do Referencial Básico de Governança do Tribunal de Contas da União (TCU), e apresentá-lo como instrumento de avaliação da relação entre principal e agente na condução do programa de fomento.

O Território da Cidadania Alto Oeste – RN possui uma área geográfica de 4.115,10 Km², composto por 30 municípios, com uma população total de 196.280 habitantes e possui 11.169 agricultores familiares.

O Território conta com a presença de diversas instituições que formam o tecido social do território que se articulam como representantes e membros do Colegiado do Território da Cidadania Alto Oeste Potiguar, dentre eles podemos destacar: Prefeituras Municipais, Federação dos Trabalhadores na Agricultura (FETARN), Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN), Serviço Brasileiro de Apoio a Micro e Pequenas e Empresas (SEBRAE), Banco do Nordeste, Núcleo de Desenvolvimento Territorial (NEDET), Cooperativa de Trabalho para o Desenvolvimento Sustentável do Alto Oeste Potiguar (CODESAOP), Delegacia Federal Estado do Rio Grande do Norte (DFDA-RN), EMATER, e da Embrapa Agroindústria Tropical.

Estudos realizados no território preveem que a partir dos Eixos Estratégicos, apresentados na Figura 20, e da realização das ações propostas, o território do Alto oeste Potiguar possa a curto, médio e longo prazo cumprir com a missão de gerar desenvolvimento sustentável com igualdade e inclusão social (Brasil, 2011-2012).

O Território do Alto Oeste Potiguar tem como característica uma base econômica alicerçada nas atividades da agricultura e da pecuária. As atividades agrícolas estão divididas em três eixos: a produção de alimentos, a fruticultura de sequeiro e a agropecuária.

A produção de alimento é desenvolvida em maior parte pela agricultura familiar, a qual é voltada para a subsistência da própria família. A fruticultura de sequeiro não pode ser considerada como uma atividade econômica de peso, mas os excedentes são comercializados na própria região. A atividade agrícola do Território resume-se na utilização das terras para o cultivo temporário e culturas agrícolas permanentes e as práticas agroecológicas no território ocorrem apenas em alguns municípios como Jose da Penha, Dr. Severiano, Antônio Martins.

A assistência técnica para a agricultura familiar no território tem a atuação de ONG´s, sendo uma delas a CODESAOP. A CODESAOP, com sede em Pau dos Ferros, trabalha com os agricultores e agricultoras beneficiárias do Programa Nacional de Credito Fundiário, Programa de Combate à Pobreza Rural, Programa Desenvolvimento Solidário e Programa Nacional da Agricultura Familiar – Pronaf.

O apoio a inclusão socioeconômica de família do território do Alto Oeste Potiguar é realizada pela Embrapa Agroindústria Tropical, em parceria com o colegiado do Alto Oeste Potiguar, que atua com a metodologia de Unidades Coletivas de Produção (UCP). A UCP é um recurso metodológico, também, entendido como unidade de experimentação em pequena escala, que se presta ao propósito de (Vasconcelos, 2012):

  1. promover a inclusão socioeconômica de agricultores; e
  2. ter função de base didática.

O Território de Cidadania do Alto Oeste Potiguar faz parte de uma institucionalidade política ocorrida desde a metade da década de 1980 no início dos anos 1990, fundada na representação dos interesses sociais e econômicos da agricultura familiar, com a coordenação e a articulação de um grupo de municípios e a manutenção de uma identidade coletiva (Delgado, Bonnal & Leite, 2007).

A abordagem da territorialização da governança utiliza a noção de território como um locus espacial e socioeconômico privilegiado para implementar processos de descentralização das atividades governamentais e da relação entre Estado e sociedade (Delgado, Bonnal & Leite, 2007).

Assim o desenvolvimento territorial está ligado a forma como o Estado atua, ou seja, a forma de articulação do Estado com os atores sociais, motivo pelo qual o território foi selecionado, para o estudo de caso, sob a percepção dos principais especialistas envolvidos com o projeto de “Inovações em unidades de produção familiar: alternativas para inserção socioeconômica de famílias do território do Alto Oeste Potiguar, RN, inseridas no PBSM”.

O grau de importância dos mecanismos e componentes

Os mecanismos e os componentes de governança desdobrados pelas práticas tiveram a atribuição do grau de importância pelos especialistas, cujo resultado demonstrado na Tabela 2 proporcionou o cálculo do IPGov para cada mecanismo e para os componentes de governança.

Tabela 2 – Atribuição de Pesos aos Mecanismos de Governança

Mecanismos Atribuição do Grau de Importância
Liderança 40
Estratégia 33
Controle 27
Total 100

Fonte: Dados da pesquisa (2015).

Para o mecanismo liderança foi atribuído grau de importância de 40%, para o mecanismo da estratégia de 33% e o mecanismo de controle teve atribuição de 27%, conforme demonstrado nas Tabelas 3, 4, 5.

O peso de cada mecanismo está formulado pela média da pontuação atribuída para os mecanismos, pelos especialistas, conforme a percepção e vivência dos especialistas do programa de fomento a atividades produtivas no Território de Cidadania Alto Oeste Potiguar. O perfil dos respondentes, especialista que compõe o colegiado do território representado pela CODESAOP, Embrapa Sede, Embrapa Agroindústria Tropical e outra, não identificada, no total de 15 participantes, conforme apresentado no Gráfico 1.

Gráfico 1 - Perfil dos especialistas: grau de importância dos mecanismos. Fonte: Dados da pesquisa (2015).
Gráfico 1 – Perfil dos especialistas: grau de importância dos mecanismos. Fonte: Dados da pesquisa (2015).

Após a atribuição de pesos dos mecanismos para a elaboração do Índice de Práticas de Governança – IPGov, a fórmula utilizada para cálculo do índice é representada pela seguinte equação matemática.

Equação 4 - Fórmula para o cálculo do IPGov. Fonte: Dados da pesquisa (2015).
Equação 4 – Fórmula para o cálculo do IPGov. Fonte: Dados da pesquisa (2015).

A leitura da fórmula do IPGOV é expressa pelo somatório de x, onde “” varia de 1 até 5 e “1 e o n” indicam, respectivamente, o limite inferior e o superior do somatório (Toledo & Ovale, 2013).

Já para a obtenção do grau de importância dos componentes dos mecanismos de liderança, da estratégia e de controle, foi calculada a média aritmética dos valores atribuídos para cada prática, considerando que a soma total dos pesos é de 100%, e calculado o grau de importância de cada componente multiplicando o peso do componente, coluna peso, pelo grau de importância de cada mecanismo, coluna grau, e dividido por 100, cujos valores estão demonstrados nas Tabelas 3, 4, 5.

Tabela 3 – Grau de importância dos componentes do mecanismo liderança

Práticas de Liderança Peso Grau %
Componentes 100 40
Componente L1-  Pessoas e Competências 28 11,2
Componente L2 –  Princípios e Comportamentos 21 8,4
Componente L3 –  Liderança Organizacional 32 12,8
Componente L4 –  Sistema de Governança 19 7,6

Fonte: Dados da pesquisa (2015).

Tabela 4. Grau de importância dos componentes do mecanismo estratégia

Práticas de Estratégia Peso Grau %
Componentes 100 33
Componente E1 – Relacionamento com as Partes Interessadas 48 15,8
Componente E2 – Estratégia Organizacional 39 12,9
Componente E3 – Alinhamento Transorganizacional 13 4,3

Fonte: Dados da pesquisa (2015).

Tabela 5 – Grau de importância dos componentes do mecanismo controle

Práticas de Controle Peso Grau %
Componentes 100 27
Componente C1 – Gestão de Risco e Controle Interno 23 6,2
Componente C2 – Auditoria Interna 34 9,2
Componente C3 – Accountability e Transparência 43 11,6

Fonte: Dados da pesquisa (2015).

Nesta fase de atribuição do grau de importância dos componentes teve a participação dos especialistas representantes da CODESAOP, BNB, Embrapa Sede, Embrapa Agroindústria Tropical e NEDET, totalizando a participação de 11 especialistas do programa e colegiado do Alto Oeste Potiguar. O perfil dos participantes da pesquisa está representado pelo Gráfico 2.

Gráfico 2 - Perfil dos especialistas: grau de importância dos componentes. Fonte: Dados da pesquisa (2015).
Gráfico 2 – Perfil dos especialistas: grau de importância dos componentes. Fonte: Dados da pesquisa (2015).

A média aritmética dos mecanismos e dos componentes pode ser apresentada pela seguinte fórmula:

Equação 5  - Fórmula do Cálculo da Média Aritmética dos Mecanismos e Componentes. Fonte: Dados da pesquisa (2015).
Equação 5  – Fórmula do Cálculo da Média Aritmética dos Mecanismos e Componentes. Fonte: Dados da pesquisa (2015).

Apesar de apresentar o grau de importância dos componentes o IPGOv é apresentado com base apenas no grau de importância dos mecanismos para melhor compreensão do desenvolvimento da metodologia.

Avaliação das práticas de governança

Governança no setor público é um sistema que determina o equilíbrio de poder entre os envolvidos — cidadãos, representantes, alta administração, gestores e colaboradores — com vistas a políticas públicas e com as relações entre estruturas e setores, incluindo diferentes esferas, poderes, níveis de governo e representantes da sociedade civil organizada (Brasil, 2014, p. 37).

É neste sistema de envolvimentos de diversos atores, principal e agente, que este estudo é fortemente caracterizado pela presença de diversos agentes sociais, onde surge o conflito de interesse, e que se torna essencial a adoção das práticas de governança, para que o Estado, como promotor do desenvolvimento social e no papel de principal deve intervir para que o agente tome decisões e atue de acordo com os objetivos do programa social. Estes conflitos de agência podem ser minimizados pela plena adoção dos mecanismos de governança do TCU: liderança, estratégia e controle.

Ratificamos que o objetivo da pesquisa é o de desenvolver um índice de medição da adoção das práticas de governança, a partir do Referencial Básico de Governança do Tribunal de Contas da União (TCU), e apresentá-lo como instrumento de avaliação da relação entre principal e agente na condução do programa de fomento as atividades produtivas rurais, no Alto Oeste Potiguar, programa executado sob a responsabilidade do Ministério de Desenvolvimento da Agricultura, em parceria com o Colegiado do Território.

Avaliação do mecanismo liderança

O total de respondentes da pesquisa para avaliação das práticas de governança foi representado por oito especialistas. Eles apontam que do total dos 58 itens de controle do mecanismo de liderança 13 não são adotados pelo programa de fomento a atividades produtivas, 6 práticas são identificadas, mas não adotadas, 9 práticas são adotadas em menor parte, 17 são adotadas em maior parte e 13 são adotadas plenamente.

A liderança é um conjunto de práticas, de natureza humana ou comportamental, que proporciona a existência de condições mínimas para o exercício da boa governança, com pessoas íntegras, capacitadas, competentes, responsáveis e motivadas com líderes que conduzem o processo de estabelecimento da estratégia necessária à boa governança (Brasil, 2014).

O resultado da pesquisa nos revela o Índice de Práticas de Governança (IPGov) apresentado pelo mecanismo de liderança, conforme Gráfico 3.

Gráfico 3 - Índice de prática de governança do mecanismo liderança. Fonte: Dados da pesquisa (2015).
Gráfico 3 – Índice de prática de governança do mecanismo liderança. Fonte: Dados da pesquisa (2015).

Observa-se no gráfico do IPGov do mecanismo liderança, que, em termos de índice de prática, a pontuação alcançada pelo mecanismo, serve de análise quanto a sua adoção, apontando onde existe o bom desempenho em governança e onde há necessidade de incrementar ações de melhoria para adesão das práticas de governança, ou seja, serve como instrumento de avaliação da relação entre principal e agente, que terão impacto direto no alcance do objetivo do programa.

Diante dos resultados do mecanismo liderança, apresentado abaixo, o Estado, no papel do principal deve intervir fortemente para que o agente assuma o papel de tomador de decisão, optando pelas melhores alternativas do ponto de vista do proprietário e do resultado que ele necessita para a realização, com eficiência, do programa de fomento, assim deve motivá-los a adotar plenamente as práticas de boa governança, para  que o Estado tenha  certeza que os agentes estão agindo de acordo com os interesses do principal, minimizando os riscos, e ficando numa situação de equilíbrio entre as partes (Sato, 2007).

Na Tabela 6 abaixo é detalhado o IPGov de cada componente do Mecanismo Liderança. Observa-se que a média de respostas para a prática adotada em grande parte (11%) e para a prática adotada plenamente (13%) do componente Pessoas e Competências; prática adotada em grande parte (17%) e prática adotada plenamente (5%) do componente Princípios e Comportamentos; prática adotada em grande parte (9%) e para a prática adotada plenamente (3%) do componente Liderança Organizacional; prática adotada em grande parte (5%) e prática adotada plenamente (9%) do componente Sistema de Governança estão todos abaixo da capacidade de governança. O peso das variáveis, itens de controle do mecanismo, varia em uma escala de 1 a 5, quanto mais próximo a 5, maior o índice de prática de governança, ou, quanto mais próximo do peso atribuído ao mecanismo, de 40%, maior o IPGov.

Tabela 6 – Índice de prática de governança (IPGov) do mecanismo liderança

IPGov do Mecanismo Liderança
Componente L1- Pessoas e Competências Média Peso IPGov
1 Prática não adotada 19% 40 8%
2 Prática identificada, mas não adotada 13% 40 5%
3 Prática adotada em menor parte 9% 40 4%
4 Prática adotada em grande parte 28% 40 11%
5 Prática adotada plenamente 31% 40 13%
100% 40%
Componente L2 – Princípios e Comportamentos
1 Prática não adotada 13% 40 5%
2 Prática identificada, mas não adotada 5% 40 2%
3 Prática adotada em menor parte 26% 40 10%
4 Prática adotada em grande parte 43% 40 17%
5 Prática adotada plenamente 14% 40 5%
100% 40%
Componente L3 – Liderança Organizacional
1 Prática não adotada 29% 40 12%
2 Prática identificada, mas não adotada 19% 40 8%
3 Prática adotada em menor parte 23% 40 9%
4 Prática adotada em grande parte 23% 40 9%
5 Prática adotada plenamente 6% 40 3%
100% 40%
Componente L4 – Sistema de Governança
1 Prática não adotada 51% 40 20%
2 Prática identificada, mas não adotada 5% 40 2%
3 Prática adotada em menor parte 8% 40 3%
4 Prática adotada em grande parte 13% 40 5%
5 Prática adotada plenamente 23% 40 9%
100% 40%

Fonte: Dados da pesquisa (2015).

A liderança para produzir resultados definem estratégias, motivam, criam missão e desenvolvem uma cultura de comprometimento na eficácia de equipes (Senge, 1999; Goleman, 2015).

Assim, para o principal na atuação em governança, é fundamental mobilizar conhecimentos, habilidades e atitudes dos gestores para otimizar os resultados organizacionais e sociais. Portanto, é papel dos dirigentes exercer a liderança na promoção de valores éticos e de altos padrões de comportamento (Brasil, 2014).

E, ainda, as formas de articulação do Estado com os atores sociais como liderança voltada para o desenvolvimento territorial e o processo de territorialização das políticas remetem-se, de certa forma, ao tratamento das dimensões administrativas (desconcentração) e políticas (descentralização). Afinal as políticas territoriais foram estruturadas com a finalidade de oferecer soluções inovadoras, em relação às políticas setoriais, tais como a pobreza, a desigualdade regional e o desenvolvimento econômico e social (Delgado, Bonnal & Leite, 2007). E, ainda considerando o estudo de Delgado, Bonnal e Leite (2007, p. 8).

Como muitos espaços públicos de participação foram concebidos como instrumentos de acompanhamento e de controle social de políticas públicas diferenciadas, a fragmentação dessas políticas estimulou uma correspondente fragmentação e proliferação dos espaços públicos, restringindo sua capacidade de participação nas decisões acerca da política pública nos municípios e fragilizando a possibilidade dessas esferas públicas representarem espaços de compartilhamento do poder entre sociedade civil e autoridade estatal local.

Nesse sentido, a consolidação das esferas públicas nesses contextos depende também da possibilidade de descobrir como articular o conjunto dos espaços públicos existentes, ou seja, de encontrar formas adequadas para viabilizar sua ação conjunta (Cordeiro et al., 2007).

Ao contrário do que muitas vezes se alardeia, os espaços públicos de participação não são instrumentos “mágicos” de governança territorial, orientados estruturalmente à construção de algum tipo de concertação/ harmonização de atores do Estado e da sociedade civil nos territórios. Em sociedades autoritárias e excludentes como a brasileira, o oposto é muitas vezes mais frequente. Ou seja, esses espaços públicos são lugares de conflito, nos quais a partilha de poder entre representantes de esferas sociais diversas nas decisões acerca da política pública é um de seus objetivos fundamentais.

Os padrões comportamentais exigidos das pessoas vinculadas às organizações públicas devem estar definidos em códigos de ética e conduta formalmente instituídos, claros e suficientemente detalhados, que deverão ser observados pelos membros da organização, gestores e colaboradores (IFAC, 2001; OCDE, 2004; IFAC, 2013). Oferecendo maior autonomia de decisão aos agentes envolvidos nos programas, mas sempre monitorado pelo principal, o Estado, a adoção das práticas para que não gere conflito de interesse entre o principal e o agente. O IPGov apresenta-se como como um instrumento de avaliação do nível

Avaliação do mecanismo estratégia

O resultado da pesquisa para o Mecanismo Estratégia, representado no Gráfico 2, demonstra a adoção de práticas em grande parte (5%) e para a prática adotada plenamente (13%) para o componente Relacionamento com as Partes Interessadas; prática adotada em grande parte (12%) e prática adotada plenamente (7%) do componente Estratégia Organizacional; prática adotada em grande parte (12%) e para a prática adotada plenamente (6%) do componente Alinhamento Transorganizacional, conforme Tabela 7 IPGov do Mecanismo Estratégia.

A avaliação da adoção das práticas de governança oferece a informação de que os agentes estão ou não agindo de acordo com os interesses do principal. O monitoramento por meio do IPGov, das ações dos agentes, pelo acompanhamento dos resultados produzidos por estes envolve a observação da performance destes e compete ao principal induzir e incentivar os agentes a adoção das melhores práticas de governança para uma estratégia voltada ao alcance dos resultados do programa (Przeworski, 2006; Sato, 2007).

Gráfico 4 - Índice de prática de governança do mecanismo estratégia. Fonte: Dados da pesquisa (2015).
Gráfico 4 – Índice de prática de governança do mecanismo estratégia. Fonte: Dados da pesquisa (2015).

O peso das variáveis, itens de controle do mecanismo, varia em uma escala de 1 a 5, quanto mais próximo a 5, maior o índice de prática de governança, ou, quanto mais próximo do peso atribuído ao mecanismo, de 33%, maior o IPGov.

O processo de estabelecimento da estratégia para à boa governança, envolve aspectos de escuta ativa de demandas, satisfação das partes interessadas; avaliação do ambiente interno e externo da organização; avaliação e prospecção de cenários; definição e monitoramento de objetivos de curto, médio e longo prazo; alinhamento de estratégias e operações das unidades de negócio e organizações envolvidas ou afetadas.

Tabela 7 – Índice de prática de governança (IPGov) do mecanismo estratégia

IPGov do Mecanismo Estratégia
Componente E1 – Relacionamento com as Partes Interessadas Média Peso IPGov
1 Prática não adotada 13% 33 4%
2 Prática identificada, mas não adotada 8% 33 3%
3 Prática adotada em menor parte 26% 33 9%
4 Prática adotada em grande parte 15% 33 5%
5 Prática adotada plenamente 38% 33 13%
100% 33%
Componente E2- Estratégia Organizacional
1 Prática não adotada 5% 33 2%
2 Prática identificada, mas não adotada 26% 33 8%
3 Prática adotada em menor parte 13% 33 4%
4 Prática adotada em grande parte 36% 33 12%
5 Prática adotada plenamente 20% 33 7%
100% 33 33%
Componente E3 – Alinhamento Transorganizacional
1 Prática não adotada 3% 33 1%
2 Prática identificada, mas não adotada 25% 33 8%
3 Prática adotada em menor parte 17% 33 6%
4 Prática adotada em grande parte 37% 33 12%
5 Prática adotada plenamente 17% 33 6%
100% 33%

Fonte: Dados da pesquisa (2015).

No entanto, para que os processos sejam executados, existem riscos, os quais devem ser avaliados, tratados e estabelecer controles e a avaliação do processo. Para isso, é conveniente o estabelecimento de controles, de transparência e da accountability, envolvendo prestação de contas das ações e a responsabilização pelos atos praticados.

Sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais a integração entre as diversas entidades do setor público envolvida com o projeto em execução deve ser empreendida para que as ações e os objetivos específicos das intervenções sejam alinhados para se reforçarem mutuamente. Nos casos de políticas de natureza transversal, é essencial o estabelecimento de mecanismos institucionalizados de coordenação, com o objetivo de facilitar a atuação dos atores no cumprimento de suas obrigações evitando superposições ou esforços desconsiderados para o resultado pretendido (Brasil, 2014).

E como já confirmado em estudos anteriores deve ser considerado as arenas decisórias e os espaços públicos institucionais existentes não apenas como espaços de representação e participação dos atores, mas também de articulação dos programas existentes o que significa que a consideração do empoderamento dos diferentes atores e instituições é crucial para avançar no problema de desenvolvimento por meio dos programas e políticas governamentais. Ademais: (Delgado, Bonnal & Leite, 2007, p. 4).

A análise dos processos territoriais deveria cada vez mais tratar de considerar a existência de “redes de articulação” de atores, instituições e programas no processo da política pública, buscando caracterizar suas formas de construção e identificar seus participantes, as estratégias de ação coletiva que conseguem implementar, e suas condições de reprodução ao longo do tempo. Como as forças endógenas não são, em um bom número de situações concretas, suficientes para conduzir e garantir um processo de desenvolvimento local/territorial com características sustentáveis é central que essas redes de articulação de atores, instituições e programas não fiquem restritas aos atores, instituições e programas locais, mas incorporem ou articulem-se a outros “de fora do local”.

Na busca de garantir o bem comum, o setor público precisa coordenar os múltiplos atores políticos, administrativos, econômicos e sociais. Torna-se importante manter a coerência e o alinhamento de estratégias e objetivos entre as organizações envolvidas; institucionalizar mecanismos de comunicação, colaboração e articulação entre os atores envolvidos; e regular as operações, aqui o IPGOv apresentar-se como um forte instrumento de acompanhamento e desempenho para tratar do problema relacionados ao principal e agente.

Assim, para a governança efetiva, é preciso definir objetivos coerentes e alinhados entre todas as partes envolvidas na implementação da estratégia para que os resultados esperados possam ser alcançados e possibilite a realização dos programas transversais (Brasil, 2014).

O trabalho das organizações em parceria com outras partes interessadas podem melhorar e dar sustentação as abordagens colaborativas para atingir as metas governamentais, bem como os objetivos ou os propósitos coletivos. (Brasil, 2014).

Avaliação do mecanismo controle

O IPGov, representação do nível de adoção das práticas de governança do Mecanismo Controle representado no Gráfico 5, apresenta a adoção de práticas em grande parte (9%) e para a prática adotada plenamente (2%) para o componente Gestão de Risco e Controle Interno; prática adotada em grande parte (4%) e prática adotada plenamente (12%) para o componente Auditoria Interna; prática adotada em grande parte (6%) e para a prática adotada plenamente (2%) do componente Alinhamento Transorganizacional. O peso do mecanismo foi atribuído em 27% em grau de importância.

O peso das variáveis, itens de controle do mecanismo, varia em uma escala de 1 a 5, quanto mais próximo a 5, maior o índice de prática de governança, ou, quanto mais próximo do peso atribuído ao mecanismo, de 27%, maior o IPGov.

A prestação de contas não deve restringir-se ao desempenho econômico-financeiro, mas, contemplar os fatores que conduzem a ação gerencial e a criação de valor para a organização (IBGC, 2009; IFAC, 2013). A prática de governança adotada pela organização em geral deve ser incluída na prestação de contas.

Gráfico 5 - Índice de prática de governança do mecanismo controle. Fonte: Dados da pesquisa (2015)
Gráfico 5 – Índice de prática de governança do mecanismo controle. Fonte: Dados da pesquisa (2015)

A gestão de riscos é um grande desafio da governança nas organizações do setor público. Se o risco inerente, aquele intrínseco à atividade que está sendo realizada estiver em um nível elevado para a organização é preciso implementar controles internos (Brasil, 2014).

Assim, o objetivo do monitoramento do risco pelo principal é controlar o comportamento do agente. Entende por monitoramento, a definição adotada por Jensen e Meckling (1976), é a observação direta e indireta do esforço do agente e os esforços do principal para controlar o comportamento do agente utilizando-se de restrições orçamentárias, políticas de remuneração, regras operacionais, etc.

Diante dos resultados apresentados pelo IPGov, a efetividade do risco está demonstrado pelo índices de práticas de governança adotadas e não em decorrência da percepção de controle do gestor. Aqui o gestor e o principal percebem, por meio dos dados reais, a necessidade de controle mais intenso a ser utilizado com o monitoramento do IPGov do mecanismo de controle, não necessitando da utilização de diversos instrumentos para assegurar ao principal a aderência de seu comportamento a seus interesses.

Tabela 8 – Índice de prática de governança (IPGov) do mecanismo controle

IPGov do Mecanismo Controle
Componente C1 – Gestão de Risco e Controle Interno Média Peso IPGov
1 Prática não adotada 29% 27 8%
2 Prática identificada, mas não adotada 11% 27 3%
3 Prática adotada em menor parte 20% 27 5%
4 Prática adotada em grande parte 33% 27 9%
5 Prática adotada plenamente 7% 27 2%
100% 27%
Componente C2 – Auditoria Interna
1 Prática não adotada 13% 27 3%
2 Prática identificada, mas não adotada 5% 27 1%
3 Prática adotada em menor parte 26% 27 7%
4 Prática adotada em grande parte 43% 27 12%
5 Prática adotada plenamente 14% 27 4%
100% 27 27%
Componente C3 – Accoutability e Transparência
1 Prática não adotada 29% 27 8%
2 Prática identificada, mas não adotada 19% 27 5%
3 Prática adotada em menor parte 23% 27 6%
4 Prática adotada em grande parte 23% 27 6%
5 Prática adotada plenamente 6% 27 2%
100% 27%

Fonte: Dados da pesquisa (2015).

A auditoria interna existe basicamente para avaliar a eficácia dos controles internos implantados pelos gestores. Trata-se de uma atividade independente e objetiva de avaliação, desenvolvida para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização. Ela auxilia na realização dos objetivos da organização a partir da aplicação sistemática e disciplinada de avaliação e melhoria da eficácia dos processos de gestão de riscos, controle e governança (IIA, 2011).

Em relação ao que é denominado de políticas territoriais federais, atualmente não há uma política nacional de Desenvolvimento Econômico Territorial no Brasil, mas várias iniciativas governamentais dirigidas ao fomento de atividades produtivas, à geração de emprego, trabalho e renda e desenvolvimento local, territorial ou regional. Essas políticas estão vinculadas a diferentes áreas setoriais e são de autoria dos governos federal, estaduais e municipais (Senra, 2007).

Apesar disso, é sintomático que o governo federal não enfatize a prática de territorializar as políticas públicas, o que denota, adicionalmente, a ausência de uma política efetiva de territorialização no país, no sentido de uma política de atuação territorializada do Estado nacional, más allá da territorialização de suas políticas públicas setoriais. Como diz Senra (2007: 46), “(e)m geral, as políticas setoriais não praticam o planejamento espacializado dos investimentos, não reconhecem as regionalizações previstas pelo próprio governo federal e não adotam indicadores que permitam a priorização de recortes territoriais”. Embora Senra (2007) não trate deste aspecto, a não generalização dessa política não tem a ver apenas com falhas na racionalidade técnica da atuação do governo federal, mas reflete também – e de forma mais intensa – a disputa de poder envolvida no processo de territorialização, e de qualquer descentralização administrativa, que se manifesta concretamente na luta por distribuição de poder e de recursos entre as esferas federal, estadual e municipal de governo (Delgado, Bonnal & Leite, 2007, p. 18).

Nesta perspectiva, algum tipo de planejamento nacional teria de ser construído para viabilizar o tratamento e a operacionalização de iniciativas como a territorialização dos investimentos, das atividades produtivas e da infraestrutura de serviços (Delgado, Bonnal & Leite, 2007).

Uma vez que a implementação do sistema de governança inclui mecanismos de prestação de contas e de responsabilização para garantir a adequada accountability e um nível de transparência para garantir a efetividade dessa accountability.

Considerações Finais

O estudo teve como objetivo geral o desenvolvimento do índice de mensuração da adoção das práticas de governança do Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais, arranjos produtivos inovadores, implementados no Território da Cidadania Alto Oeste Potiguar, a partir do Referencial Básico de Governança do Tribunal de Contas da União (TCU). Apresentado como instrumento de avaliação dos problemas de agência.

Para o alcance dos objetivos específicos foram apresentados os principais conceitos que fundamentam a governa no setor público no mundo e no Brasil, bem como os princípios, as diretrizes, os níveis de análise da governança no setor público e as teorias basilares da governança pública, com destaque para a Teoria da Agência, que serviu de referencial teórico para este estudo.

A apresentação dos modelos de desempenho utilizados nas organizações serviu para demonstrar a evolução do processo de medição de desempenho diante da necessidade de cada organização, seja ela privada ou pública, até a evolução da gestão para resultado e agora a necessidade de uma forte governança no setor público.

A governança, definida pelo Banco Mundial como as tradições e instituições por meio das quais a autoridade de um país é exercida apresenta seis dimensões representando os principais elementos da definição da governança: voz e responsabilidade; estabilidade política e ausência de violência/terrorismo; eficácia do governo; qualidade normativa; regime de direito e controle da corrupção.

Mas é com base nos mecanismos de governança, liderança, estratégia e controle, a partir do referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública, do Tribunal de Contas da União que o estudo é apresentado, documento orientador da governança no Brasil, o que demonstra um progresso na abordagem do tema no Brasil.

Assim, o objetivo geral da tese foi a construção de um índice de medição da adoção das práticas de governança, a partir do Referencial Básico de Governança do Tribunal de Contas da União (TCU), objetivo devidamente alcançado pela criação do Índice de Prática de Governança (IPGov).

O IPGov, além de medir o desempenho da governança, ele demonstra os resultados concretos do trabalho, representando de forma quantitativa a existência de problema de conflito entre os interesses do principal e do agente. Assim, o estudo pode contribuir para a melhoria da gestão pública que significa que, dependendo dos resultados mensurados para determinado programa, pode haver melhor acompanhamento e direcionamento da gestão na busca de resultados eficientes, minimizando os conflitos de agência.

Espera-se que o desenvolvimento do estudo possa agregar conhecimento sobre as práticas de governança no setor público e da importância da mensuração para melhor acompanhamento e direcionamentos dos serviços governamentais para que sejam executados dentro das práticas previstas de governança.

Considerando que a pesquisa é exploratória, sendo, ainda, a governança no setor público um trabalho em desenvolvimento, sugere-se, a implementação de outras investigações, que sejam aplicados estudos semelhantes, enfocando outros programas, organizações ou setores com potencial de desenvolvimento para o país.

A realização de outros estudos com maior profundidade podem esclarecer com maior precisão o processo e o nível de governança no setor público brasileiro, uma vez que esta investigação dá as diretrizes, baseadas no referencial teórico levantado, para que a governança no Brasil seja cada vez mais efetiva e eficaz.

E, espera-se que os resultados apresentados na pesquisa, com apresentação do IPGov, possa contribuir para a melhoria da governança dos serviços prestado pelo governo estimulando ao controle social, e à conscientização da sociedade e dos órgão reguladores na busca da efetividade das ações governamentais em prol do desenvolvimento com os programas de fomento as atividades produtivas.

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[1] Doutora em Administração, na área de Administração Pública e Governo (2015) pela Universidade Internacional Três Fronteira , mestrado em Administração de Empresas pela Universidade de Fortaleza (2008) com graduação em Ciências Contábeis.

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