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O Processo Orçamentário na Administração Pública Brasileira

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SILVA, Maik Antonio Moraes da [1]

SILVA, Maik Antonio Moraes da. O Processo Orçamentário na Administração Pública Brasileira. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 03, Ed. 08, Vol. 01, pp. 147-158, Agosto de 2018. ISSN:2448-0959

RESUMO

O presente artigo aborda o funcionamento do sistema orçamentário público, com o intuito de realizar uma revisão da literatura, quanto as técnicas e os instrumentos de planejamento: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, assim como os efeitos causados no processo de planejamento orçamentário com o advento da Lei Complementar n no 101 de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Palavras-chave: Administração Pública, Orçamento Público, Finanças Públicas, Responsabilidade Fiscal.

1. INTRODUÇÃO

O presente estudo teve como objetivo geral demonstrar o funcionamento do sistema orçamentário na administração pública brasileira e identificar os modelos de integração do planejamento orçamentário e suas principais características, tendo em vista, a importância deste tema no contexto da administração pública.

Para realização desta revisão de literatura, utilizou-se como metodologia pesquisa bibliográfica em livros, artigos e na legislação especifica sobre este importante instrumento de planejamento e execução das finanças públicas.

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

As finanças públicas no Brasil, em especial o orçamento público é fundamentado em aspectos legais, principalmente na Constituição Federal, na lei 4.320 de 1964 e na Lei complementar no 101 de 2000(Lei de Responsabilidade Fiscal) e é materializado em lei especifica do respectivo ente federal, estadual e municipal.

O orçamento público possui os propósitos e ações de governo, para os quais são alocados valores e os meios para prover os recursos governamentais e implementar as políticas públicas.

A relação entre orçamento e políticas públicas para os autores Abreu e Câmara (2015, p.74): “Parte-se da premissa de que o orçamento é um instrumento estruturante da ação governamental, visto que esse instrumento é um filtro de análise da viabilidade de execução das políticas públicas, tanto do ponto de vista econômico quanto político”. Já Slomski (2003, p.304): O orçamento público é uma lei de iniciativa do Poder Executivo que estabelece as políticas públicas para o exercício a que se referir; terá como base o plano plurianual e será elaborado respeitando a lei de diretrizes orçamentárias aprovada pelo poder legislativo.

A lei no 4.320, de 17 de março de 1964 representou um avanço na época. Ela estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Em seu artigo 2o, ela estabelece que: “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade”.

Para o princípio da Unidade, o orçamento deve ser único para evitar a existência de orçamentos paralelos. O intuito do principio da Universalidade é que o orçamento deve englobar todas as receitas a serem arrecadadas e todas as despesas a serem realizadas. Já o principio da Anualidade significa que o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um exercício financeiro, que deve iniciar em 01 de janeiro e terminar em 31 de dezembro, pois conforme estabelecido no artigo 34 da Lei n. 4.320 de 1964 “O exercício financeiro coincidirá com o ano civil”.

Além dos princípios citados acima, são também considerados princípios orçamentários: exclusividade, orçamento bruto e a não vinculação da receita de impostos.

O princípio da exclusividade refere-se ao § 8o do artigo 165 da Constituição Federal, que cita que “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa”. Entretanto, no mesmo artigo foi colocado como exceção a esta proibição, a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.

Segundo o Manual Técnico do Orçamento da Secretária do Orçamento Federal (2017, p.14): “O princípio do orçamento bruto, previsto no art. 6o da Lei n. 4.320, de 1964, preconiza o registro das receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções”.

Já o princípio da não vinculação de impostos conforme o Manual Técnico do Orçamento da Secretária do Orçamento Federal (2017, p.14), cita que: “este princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF”.

Tendo em vista que o orçamento não é imutável, ou seja, no decorrer do exercício financeiro podem ocorrer mudanças e podem ser necessárias alterações no orçamento público. Essas alterações que alteram a lei orçamentária são chamadas de créditos adicionais.

O artigo 40 da lei 4.320 de 1964 nos traz a definição do que são créditos adicionais: “São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento”. Sendo assim, os créditos adicionais permitem a inclusão de novas necessidades que não havia na previsão inicial ou de despesas que eram insuficientes na lei aprovada.

Os créditos adicionais são classificados em: suplementares, especiais e extraordinários. A definição para os créditos conta no artigo 41 da lei 4.320 de 1964:

I – suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II – especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;
III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. (BRASIL, 1964)

Na realização do orçamento o poder público utiliza diferentes técnicas orçamentárias. As principais utilizadas são: orçamento tradicional ou clássico, orçamento de realizações ou de desempenho, orçamento programa e orçamento base-zero.

Na técnica de orçamento tradicional ou clássico é realizada apenas a previsão da receita e da autorização da despesa. Sua preocupação principal é no gasto. Segundo Mota (2009, p.19): “esta técnica também pode ser denominada de orçamento incremental, pois toma por base o montante de um item de despesa de um período sobre a importância gasta no período anterior no mesmo item, definindo assim o montante de despesa para o próximo exercício financeiro”.

Em relação ao orçamento de realizações ou de desempenho ocorreu um avanço em relação ao orçamento tradicional, pois o governo começou a se preocupar não apenas no gasto, mas também nas ações governamentais.

O orçamento-programa surgiu através da lei nº 4.320 de 1964 e ganhou força através do decreto nº 200 de 1967. Conforme o artigo 16 do decreto nº 200 de 1967: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”. Com técnica de orçamento-programa, o orçamento público fica voltado para a parte de planejamento e não apenas em um documento de estimativa de receita e de autorização de despesa. Ocorre a interligação entre o planejamento e no orçamento com foco nos objetivos que o governo pretende alcançar em determinado período.

Quanto ao orçamento base zero, quando é iniciado um novo ciclo orçamentário é necessária à justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. Segundo Mota (2009, p.19): “no orçamento base zero, exige-se que os gerentes justifiquem todos os gastos orçamentários, e não apenas as variações em relação ao orçamento do ano anterior”.

3. O PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.

Com o advento da Constituição Federal de 1988 (CF), o sistema de planejamento orçamentário dos entes públicos teve inovações com o surgimento do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e do Orçamento Anual (LOA). Estes instrumentos devem abranger os Poderes da União, dos Estados, Distrito Federal e os municípios.

Apesar de abranger todos os poderes, a iniciativa das leis orçamentárias de cada ente é do Poder Executivo. Já a autorização da lei orçamentária é realizada pelo Congresso Nacional na esfera federal, Assembleia Legislativa na esfera estadual e Câmara Municipal na esfera municipal.

Como o PPA é realizado no primeiro ano do mandato do chefe do executivo, este é o momento em que o governante materializa as suas plataformas de governo. Conforme Mota (2009, p.22): “No PPA devem estar representadas todas as diretrizes do governo, tais como as debatidas por ocasião das campanhas para presidente, governador e prefeito”. A constituição Federal dispõe no § 1o do artigo 165:

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. (BRASIL, 1988)

O PPA é elaborado no primeiro ano do mandato do governante eleito e tem duração de quatro anos, com vigência a partir do segundo ano de mandato. O prazo para encaminhamento pelo Poder Executivo é de até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Para estados e municípios as datas podem ser diferentes. Segundo o autor Giacomoni (2012, p.226): “Nos demais entes da Federação, legislação própria poderá fixar outro calendário tendo em vista atender peculiaridades locais. ”

Em relação aos investimentos, a CF determina no § 1o do artigo 167: “que nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”.

A LDO tem o intuito de ser o elo entre o planejamento estratégico, que é o Plano Plurianual e o planejamento operacional que é a Lei Orçamentária Anual. Conforme o § 2o do artigo 165 da CF:

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (BRASIL, 1988).

O prazo de encaminhamento do projeto de lei da LDO deverá ser de até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro de cada ano e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Os estados e municípios poderão adotar prazos diferenciados para esta tramitação, entretanto, conforme salienta Giacomoni (2012, p.230): “desde que a aprovação da LDO se dê a tempo de cumprir sua principal finalidade: orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária anual”.

A LOA, que é realizada anualmente, concretiza as ações que foram planejadas no PPA, com as diretrizes impostas na LDO. Conforme o texto constitucional, nela está contido os três Orçamentos: o Fiscal, de Seguridade Social e o de Investimento. Conforme o § 2o do artigo 165 da CF:

§ 5o – A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (BRASIL, 1988)

O prazo para envio do projeto de lei da LOA deve ser de até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Conforme Giacomoni (2012), quando entrar em vigor a lei complementar prevista na CF, no artigo 165, §9º, I e II, será disciplinado o assunto em definitivo para todos os entes federativos e possivelmente serão alteradas as normais atuais sobre os prazos.

Com o intuito de evitar outros assuntos, que não relativos ao orçamento, sejam inseridos na lei do orçamento, a CF veda também que a LOA contenha dispositivos estranhos à previsão da receita e a fixação da despesa.

Outras vedações importantes expressas na Constituição referem-se a emendas e a inclusão de novos projetos e programas. São vedadas as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou de créditos adicionais que não sejam compatíveis com PPA ou com a LDO. Já em relação a novos programas ou projetos, para que sejam iniciados no âmbito da Administração, é necessária a prévia inclusão desses na LOA..

4. O ORÇAMENTO PÚBLICO COM O ADVENTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Com o surgimento da Lei nº 101 de 2000, a chamada Lei de Reponsabilidade Fiscal(LRF), que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal a importância do planejamento, controle e da transparência das finanças públicas aumentou, ocasionando inclusive a responsabilização de gestores públicos que não seguem as diretrizes estabelecidas. Conforme o § 1o do art. 1o desta lei complementar:

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (BRASIL, 2000)

A transparência na gestão fiscal, imposta pela LRF, proporcionou à prestação de informações sobre orçamento e as finanças públicas para a sociedade, além de assegurar a participação popular e realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e de discussão dos planos relativos as leis orçamentárias.

Além disto, surgiram novos relatórios com o intuito de tornar a administração pública mais transparente. Conforme artigo 48 da LRF:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. (BRASIL, 2000)

Em relação a não publicação dos relatórios acima citados, o não envio para a União para consolidação, ocasiona o impedimento ao recebimento de transferências voluntárias e contratação de operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

As sanções impostas pela LRF, favoreceram a transparência das ações estatais, no caso do assunto principal deste artigo, a divulgação de informações sobre o orçamento e as finanças públicas, fazendo com que a sociedade tenha acesso a estas informações.

Entretanto, não se pode afirmar que esta lei serviu apenas para punir os administradores públicos que descumprirem seus preceitos, mas ela teve o intuito de realizar melhorias no planejamento orçamentário e das finanças públicas com a criação de novas informações, metas, limites e condições para renúncia de receitas, geração de despesas, despesas com pessoal, despesas da seguridade, dívidas, operações de crédito, antecipação de receita orçamentária e concessão de garantias. Segundo Cruz et al. (2006, p.9):

Mais do que punir administradores públicos, pois há leis especificas que já tratam do assunto, a LRF objetiva corrigir o rumo da administração pública, seja no âmbito dos estados-membros, dos municípios como da própria União, bem como limitar os gastos às receitas, mediante técnicas de planejamento governamental, organização, controle interno e externo e, finalmente, transparência das ações de governo em relação à população, ficando os administradores públicos obrigados a ser responsáveis no exercício de sua função e sujeitos a penalidades definidas em legislação própria, mas agora reforçadas pela Lei Complementar nº 101.

Com relação à LDO, a LRF ampliou seus atributos. Dentre os principais, destaca-se o equilíbrio entre as receitas e as despesas e normas relativas ao controle de custos. Conforme artigo 4o da lei 101 de 2000:

Art. 4.o – A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e: I – disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9.o e no inciso II do § 1.o do art. 31; (…)e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. (BRASIL, 2000)

Outras inovações trazidas pela LRF para o projeto de LDO, foram o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. No anexo de metas fiscais, segundo o § 1o do art. 4o desta lei complementar: “serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. ”

Em relação ao anexo de Riscos Fiscais que comporá o projeto de LDO, o § 3o do art. 4o desta lei complementar cita que no anexo: “serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. ”

Para Paludo (2013), os Passivos Contingentes correspondem às demandas judiciais de grande impacto que se encontram pendentes de julgamento pelos tribunais superiores, assim como dívidas em geral que se encontram em processo de reconhecimento e operações de garantias e aval dados pelo Poder Público.

Os outros riscos, que também devem ser previstos no anexo de riscos fiscais, são classificados em riscos orçamentários e riscos de dívida. Os riscos Orçamentários encontram-se relacionados à possibilidade de estimativas de receitas e montante de despesas fixadas na não se confirmarem no decorrer do exercício. Já os riscos fiscais de Dívida referem-se as oscilações como: taxa de juros, inflação e variação cambial.

A LRF também atribuiu novas funções para a LOA, conforme artigo 5o da Lei 101 de 2000:
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

I – conterá em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;
II – será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: (…) b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.
§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.
§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos. (BRASIL, 2000)

De acordo com os principais dispositivos da LRF, verifica-se importância desta lei complementar para assegurar o equilíbrio das contas públicas.

5. CONCLUSÃO

A partir das considerações acima, verificou-se a importância dos instrumentos de planejamento do orçamento público, para melhor administração e aplicação dos recursos, com o intuito de promover o bem-estar da coletividade através de politicas públicas adequadas e do respectivo equilíbrio fiscal.

Foi verificado que as medidas impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal representaram o aumento da transparência e do controle social sobre a execução do orçamento público. Contudo, é importante o aprimoramento das práticas, para que ocorra a participação efetiva da sociedade na discussão e elaboração do orçamento público.

REFERÊNCIAS

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Brasil. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual Técnico de Orçamento – MTO. Edição 2018. Brasília, 2017.

CRUZ, Flavio da.(coord.). Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. 5.ed. São Paulo: Atlas, 2006.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. 16 ed. São Paulo, Atlas, 2012.

LAKATOS, Eva Maria e MARCONI, Marina de Andrade. Fundamentos de Metodologia Científica. 5. Ed., São Paulo, Atlas, 2003.

MOTA, Francisco Glauber Lima. Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Brasília: autor-editor, 2009.

PALUDO, Augustinho. Orçamento Público, AFO e LRF. 4 Ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.

SLOMSKI, Valmor. Manual de contabilidade pública: um enfoque na contabilidade municipal. 2. Ed. São Paulo: Atlas, 2003.

[1] Graduado em Ciências Contábeis pela Fundação Universidade Federal do Rio Grande (FURG). Especialista em Auditoria e Pericia Contábil pela Universidade Católica de Pelotas (UCPEL).

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