ARTIGO ORIGINAL
ARAKAKI, Arthur Teruo [1]
ARAKAKI, Arthur Teruo. Reparação civil de danos previdenciários sob a ótica da jurisprudência. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 10, Vol. 21, pp. 66-75. Outubro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/reparacao-civil
RESUMO
O Direito Previdenciário, como parte integrante dos direitos fundamentais, representa uma garantia ao segurado e a seus dependentes na ocorrência de eventuais infortúnios. As contribuições realizadas ao INSS garantem a condição de segurado ao trabalhador, assim, caso ele venha a ser vítima de algum infortúnio, competirá ao ente estatal, por intermédio da Previdência Social, amparar o segurado ou seus beneficiários, garantindo-lhes serviços e benefícios adequados. As políticas adotadas pelo Estado, no âmbito previdenciário, tem o propósito de tutelar o ser humano frente às dificuldades que possam sofrer ao longo de sua vida, devendo estar aptas a amparar o cidadão em risco social. Indubitavelmente, as falhas do INSS que impossibilitam ao segurado ou seus dependentes o acesso a benefícios previdenciários aos quais fariam jus, representam graves transgressões aos direitos fundamentais, impactando o psicológico do requerente, além de afetar as necessidades vitais básicas, acarretando, como consequência, a necessidade de reparar o dano moral. Nesse contexto, o presente trabalho terá como objeto de estudo a responsabilidade civil do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) por perdas e danos previdenciários, com ênfase no dano moral e sua análise pelo Poder Judiciário brasileiro. Trata-se de medida de natureza pedagógica para que o INSS aperfeiçoe seu atendimento à população, de maneira a evitar o tratamento ainda, muitas vezes, desumano a que são submetidos os segurados, pensionistas e aposentados da Previdência.
Palavras-chave: Danos Previdenciários, abalo moral, Direitos Fundamentais, falhas do INSS.
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho terá como objeto de estudo a responsabilidade civil do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) por perdas e danos previdenciários, com ênfase no dano moral e sua análise pelo Poder Judiciário brasileiro. Observa-se que o estudo proposto está se difundindo nos últimos anos, considerando o aumento de problemas que os beneficiários e contribuintes do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) vêm enfrentando, na esfera da Administração Pública Federal, mais especificamente, no âmbito do INSS, autarquia instituída pela Lei 8.029/1990, a qual recebe as verbas oriundas das contribuições previdenciárias para operacionalização do Regime Geral de Previdência Social.
Nesse cenário, cumpre mencionar a ampliação de litígios judiciais e controvérsias administrativas entre os beneficiários do INSS. Tal situação, notadamente, sobrecarrega o Poder Judiciário brasileiro e tem suas raízes, em parte, na incerta e escassa responsabilização da entidade pública por ações e omissões de seus agentes.
Portanto, observa-se que um exame detalhado da atuação administrativa do INSS é relevante para se compreender as causas e os reflexos dessa significante presença no judiciário brasileiro. Ademais, serão analisadas situações que extrapolam a legalidade e a normalidade da administração dos benefícios previdenciários que devem constituir objeto de especial atenção pelos operadores do Direito.
É pauta pouco explorada, contudo, atual, na jurisprudência, o julgamento de pedidos de condenação do INSS à indenização por danos morais causados aos seus segurados, sobretudo, por conta da inobservância aos princípios da legalidade e da eficiência por parte daquele.
Com efeito, o estudo de condutas irregulares por parte do INSS, passíveis de ensejar a sua condenação por danos morais causados aos segurados da Previdência Social, constituirá o ponto central do presente artigo, destacando os aspectos punitivos e pedagógicos que tal indenização poderá instituir na conturbada relação existente entre o INSS e seus segurados.
Assim é que se faz necessário um estudo mais aprofundado do tema, a fim de responder a seguinte indagação: as falhas na prestação de serviços por parte do INSS são ensejadoras de reparação por dano moral ou devem ser consideradas um mero aborrecimento?
Como hipótese central, busca-se evidenciar que a demora na prestação do atendimento pelo INSS, a negativa indevida, bem como problemas operacionais gerados não por condutas específicas de servidores da Previdência Social, mas por problemas vinculados ao próprio “sistema” que gerencia as informações e promove o pagamento dos benefícios, ensejam responsabilização civil, por se tratarem de graves violações a direitos fundamentais do cidadão.
Para fundamentar o presente trabalho, serão empregadas coletas de dados, por intermédio de documentação indireta, isto é, pesquisas documentais (fonte primária) e pesquisas bibliográficas (fonte secundária). O método de abordagem foi dedutivo, já que parte do geral para o particular. E o tipo de procedimento, ou seja, o meio ao qual a investigação se dará será, através do método histórico, que objetiva investigar acontecimentos, instituições e processos do passado para analisar os reflexos na atual sociedade.
2. DESENVOLVIMENTO
A Responsabilidade Civil do ente estatal se estabelece em reparação de dano causado a outrem, de forma comissiva ou omissiva, por dolo ou culpa de seus agentes. A Magna Carta de 1988 determina, em seu art. 37, § 6º, que os prestadores de serviços públicos serão responsáveis pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, assim, o texto constitucional adotou a teoria do risco administrativo, isto é, quando houver relação de causa e efeito entre o agente público e o dano (BRASIL, 1988).
Desta forma, para que reste configurada a responsabilidade civil do Estado são necessários os seguintes elementos: 1) fato antijurídico; 2) ocorrência de dano, que pode ser tanto material, quanto moral; 3) que haja relação lesiva entre a conduta praticada pelo agente público e, consequentemente, um prejuízo a outrem, resultando assim, no dever de indenizar (CAVALIERI FILHO, 2012).
O ônus da comprovação de dolo ou culpa do servidor é dispensado, levando em conta que vigora nesta teoria a responsabilidade objetiva. Contudo, como bem explica Hely Lopes Meirelles (2005), apesar de haver esta dispensa, o Poder Público pode demonstrar a culpa da vítima para atenuar ou excluir a indenização. O risco administrativo não significa que a Administração deverá sempre e em quaisquer situações indenizar o dano causado ao particular, significa, unicamente, que a vítima não precisará fazer prova da culpa da Administração, mas esta poderá demonstrar a culpa parcial ou total do lesado no evento danoso, caso em que a Fazenda Pública poderá ficar parcialmente ou completamente isenta do dever de indenizar.
Assim, a responsabilidade civil do Poder Público, também denominada de responsabilidade aquiliana, ocorrerá sempre que este causar algum dano a um particular seja por sua ação, omissão, comportamentos ilícitos ou lícitos, se responsabilizando ainda pelos atos praticados por seus agentes públicos e prestadores de serviços em exercício de funções públicas.
Por certo, o instituto do dano moral encontra importância destacável nas relações previdenciárias, conquistando nesse ramo do Direito uma amplitude eminentemente protetiva.
De fato, primeiramente, cumpre salientar que na esfera previdenciária há uma legítima aproximação do administrado com a administração, isto é, do sujeito de direitos com o prestador do direito. Nesse sentido, a relação ganha contornos particulares, frente à carga social e alimentar que reveste todo o conjunto previdenciário.
Relevante, assim, deixar claro que a previdência, enquanto direito constitucional e, portanto, fundamental, está inserida na lei fundamental como parte integrante de um sistema denominado de Seguridade Social, positivado no art. 194 da Carta Constitucional, que buscou conferir estruturação técnica necessária para a eficácia plena dos regulados direitos fundamentais (BRASIL, 1988).
Nesta esteira, a seguridade social no Brasil consiste no conjunto integrado de medidas que visam a assegurar os direitos fundamentais à saúde, à assistência e à previdência social, de iniciativa do Poder Público e de toda a sociedade (AMADO, 2017).
Assim, a seguridade social representa uma rede protetiva formada pelo ente estatal e pela sociedade, com a colaboração de todos, incluindo parte dos beneficiários dos direitos, no sentido de estabelecer medidas positivas no sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus dependentes, providenciando a manutenção de um padrão mínimo de vida.
No âmbito da Previdência Social, considerando que o vínculo previdenciário se estabelece entre o sujeito, isto é, entre o segurado ou o seu beneficiário, e o Estado, na pessoa jurídica da autarquia previdenciária (INSS), eventuais danos à esfera material e moral do segurado ensejam o dever de indenização por parte do ente público, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição Federal.
Em regra, a responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública tem por fundamento a doutrina objetiva; excepcionalmente, poderia se aventar da possibilidade de aplicação da teoria subjetiva, porém, não é a tese que se apresenta mais adequada para a solução de controvérsias dessa natureza.
Na esfera previdenciária, a gênese do dano se verificaria a partir da negativa de concessão do benefício previdenciário, visto que o não recebimento de parcelas mensais de benefício representaria prejuízos patrimoniais ensejadores de indenização, levando-se em consideração que o segurado, ao deixar de receber determinada vantagem econômica a qual faria jus, sofreria prejuízos denominados de lucros cessantes. Contudo, por certo, os prejuízos de ordem moral não estão presentes exclusivamente em decorrência da negativa de concessão do benefício previdenciário, como será melhor explanado no decorrer deste trabalho.
Não obstante, é comum que os segurados e seus dependentes pleiteiem cumulativamente o pedido judicial de concessão de benefício previdenciário, seu restabelecimento ou a sua revisão e condenação do INSS em danos morais, sob o argumento de que o erro administrativo resultou um dano moral, sendo a responsabilidade da autarquia previdenciária objetiva nos atos comissivos e omissivos, por se tratar de pessoa jurídica de direito público, nos termos do art. 37, §6°, da Constituição Federal.
Cabe frisar que esse tema é extremamente controverso na jurisprudência, havendo decisões altamente divergentes. Nesse sentido, Frederico Amado entende que, a priori, o mero indeferimento de benefício previdenciário pelo INSS não é causa geradora de indenização por danos morais, pelas seguintes razões:
[…] o direito não é uma ciência exata e existem temas muito controversos fática ou juridicamente em que o próprio Poder Judiciário diverge em grande escala e nem por isso se cogita em indenização extrapatrimonial quando um juiz nega de maneira equivocada um benefício previdenciário. Demais disso, o dano moral não se confunde com meros aborrecimentos inerentes à vida em sociedade, em que é natural que o ser humano passe por dessabores no trato cotidiano das relações sociais. Outrossim, a indenização arcada pelo INSS recai sobre dinheiro público oriundo da arrecadação de contribuições previdenciárias, devendo ser cominada tão somente em situações muito excepcionais em que se demonstre significativa violação de direito personalíssimo. De efeito, a configuração do dano moral requer uma conduta extraordinária do INSS, anormal, o que não se configura com o mero indeferimento do benefício (AMADO, 2017, p.1032).
Nesta esteira, alguns julgados consideram boa parte das falhas do INSS como mero aborrecimento, mesmo se tratando de eventos capazes de abalar profundamente a vida de seus beneficiários, como no caso de suspensão indevida do benefício. Nesta esteira, a título de exemplo, o TRF da 5ª região, em sede da Apelação Civil, n. 391016 RN 0008073-29.2005.4.05.8400, entendeu que o fato de a autora não ter conseguido solucionar de imediato o problema com o INSS (suspensão da aposentadoria), por imposição de dificuldades burocráticas, operacionais e procedimentais próprias da Administração Pública caracteriza-se apenas um mero aborrecimento não ensejando indenização (TRF-5, 2009).
No entanto, data maxima venia, tais argumentações não se apresentam razoáveis, uma vez que a demora na prestação do atendimento pelo INSS ou a negativa indevida é ensejadora de reparação civil, por se tratar de graves violações a direitos fundamentais do cidadão.
Nesse sentido, Tribunal Regional Federal da 2ª Região, em sede da Apelação Cível n. 378311 RJ 2003.51.01.014109-0, entendeu que a demora na integralização do benefício de pensão por morte configurou a responsabilidade civil do agente, pois restou comprovado os três requisitos basilares, quais sejam: a culpa ou dolo, o dano e o nexo causal entre eles. Reconhecendo que o dano moral independe de prova concreta, por ser interno e subjetivo, necessitando tão somente de comprovação do fato que lhe deu causa. Nesta senda, deu provimento parcial ao recuso da autora, majorando o valor da indenização por danos morais para R$ 5.000,00 (cinco mil reais) (TRF-2, 2006).
Não é diferente o entendimento do STJ, que, em sede do recurso especial n. 193163 SE 2012/0128525-0, reconheceu o cabimento de indenização por danos morais, em desfavor do INSS, por entender que o indeferimento de benefício previdenciário imotivado acarreta injusta privação de verbas alimentares, comprometendo a subsistência do segurado, especialmente em casos de indivíduos de baixa renda, como era o caso dos autos. (STJ, 2014).
Neste sentido:
[…] o dano moral previdenciário é visivelmente identificado face às gravíssimas consequências que o indeferimento ou cancelamento indevido destas parcelas de natureza alimentar impõe para quem depende somente deste benefício para prover o seu sustento e de sua família. Desta forma, o impedimento do usufruto do benefício expõe o cidadão a uma situação grave, violando a sua dignidade, a qual não é restaurada pela mera devolução das parcelas que o segurado faz jus. Dessa forma, a responsabilidade civil na relação beneficiário e INSS é um instrumento eficaz necessário para a proteção da pessoa, pois a obrigação de pagar uma indenização por danos morais servirá para desestimular a prática de ato ilícito, educando os agentes da Autarquia Previdenciária a cada vez mais valorizar as conquistas de um povo. Quanto ao cidadão, não recuperará a lesão moral, mas terá uma compensação (HUPFFER; WEYERMULLER; CUNHA, 2017, p. 773).
Assim, trata-se de medida de natureza pedagógica para que o INSS aprimore seu atendimento à população, de maneira a evitar o tratamento ainda, muitas vezes, desumano a que são submetidos os segurados, pensionistas e aposentados da Previdência.
Ainda, há que se apontar os problemas operacionais gerados não por condutas específicas de servidores da Previdência Social, mas por problemas vinculados ao próprio “sistema” que gerencia as informações e promove o pagamento dos benefícios, que, diversas vezes, não ocorre, ou ocorre de modo equivocado, ou com atraso, causando graves abalos à subsistência e, por conseguinte, à moral do beneficiário. Os problemas causados aos beneficiários, nesse sentido, podem ser objeto de indenização, em virtude da responsabilidade objetiva, que os entes da Administração Pública têm pelos atos praticados por seus agentes que, nessa qualidade, causarem prejuízo (CASTRO; LAZARRI, 2017).
Em outro caso lastimável de inépcia do INSS, em atender, de modo adequado, os segurados, o magistrado da 1ª Vara Federal de Santa Maria, Ezio Teixeira, condenou o INSS ao pagamento de indenização por danos morais a uma segurada que se encontrava incapacitada para exercer atividades trabalhistas quando engravidou. O aludido juiz entendeu que o dano moral foi caracterizado em razão do abalo psíquico que a segurada sofreu, por ter sido retirada a sua possibilidade de sustento, levando em consideração o cancelamento do benefício de auxílio-doença, no momento em que a mesma ainda não tinha condições de trabalhar. Quando deu a luz ao filho, a segurada estaria sem trabalhar. Após comunicar a previdência social de que tinha tido a criança, seu benefício foi cancelado, pois, de acordo com a autarquia, ela estaria recebendo o auxílio doença e o salário maternidade simultaneamente. Entretanto, inexistia registro do pedido de salário-maternidade junto ao INSS (JUSTIÇA FEDERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, 2008).
Na mesma esteira, o TRF da 4ª Região fixou danos morais no importe de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), devido à autora que teve parto prematuro seguido de falecimento da criança, porque foi comprovada a falha na prestação do serviço de perícia administrativa do INSS, que indeferiu pedido de auxílio-doença quando a autora possuía diversos atestados médicos revelando abortos anteriores e gravidez de risco (TRF-4, 2016).
A Turma Nacional de Uniformização (TNU) fixou a tese de que a demora do INSS na realização de perícia pode acarretar o dever de indenizar o segurado, adotando também o entendimento do STJ no sentido de que não há que se falar em prova do dano moral, mas na prova do fato que gerou sofrimento, dor, sentimentos íntimos que o ensejam (CASTRO; LAZARRI, 2017).
Desse modo, intenta-se não somente a recomposição do sofrimento do segurado, mas igualmente o chamado efeito pedagógico das indenizações por danos causados, como modo de mudar a forma como determinados servidores do INSS tratam indevidamente a questão previdenciária.
Ademais, vale mencionar o critério geral para definição do valor da causa quando da cumulação de benefício previdenciário e o dano moral. O TRF da 4ª Região se posicionou no sentido de que a condenação por dano moral deve ter como limite o total das parcelas vencidas, acrescidas de doze vincendas, concernentes ao benefício pretendido (TRF-4, 2019).
Desse modo, em caso de cumulação de pedidos, em demanda previdenciária, o valor da causa será a quantia correspondente à soma dos valores de todos eles. Esse critério deve ser substituído em casos especiais. Por exemplo, negativa do auxílio-doença em gestação de risco que teve como consequência a interrupção da gravidez e o óbito ou sequelas irreversíveis no nascituro ou na mãe. Abalos desse gênero demandam a condenação em danos morais em valores que não guardam relação somente com o benefício postulado.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Direito Previdenciário, como parte integrante dos direitos fundamentais, representa uma garantia ao segurando e a seus dependentes na ocorrência de eventuais infortúnios. As contribuições realizadas ao INSS garantem a condição de segurado ao trabalhador, assim, caso o segurado venha a ser vítima de algum infortúnio, competirá ao ente estatal, por intermédio da Previdência Social, amparar o segurado ou os seus beneficiários, garantindo-lhes serviços e benefícios adequados. As políticas adotadas pelo Estado, no âmbito previdenciário, têm o propósito de tutelar o ser humano frente às dificuldades que possa sofrer, ao longo de sua vida, devendo estar aptas a amparar o cidadão em risco social.
Contudo, por vezes, no momento em que o cidadão mais necessita do apoio estatal, para fazer jus ao seu direito, depara-se com diversos empecilhos que dificultam ou afastam a concessão do benefício ao qual teria direito. Os vícios ou a má prestação destes serviços, detectados no transcorrer do processo administrativo, devem ser reparados, através de ação de indenizatória, em razão de constituírem direitos fundamentais que devem ser efetivados, de modo que, caso sejam descumpridos, se faz imperiosa a responsabilização do Poder Público, dado seu caráter vital, servindo para custear as necessidades basilares como: alimentação, moradia, higiene, saúde, educação, vestuário, etc.
Por tais razões, os vícios e negativas indevidas que impedem que o segurado ou seus dependentes tenham acesso a benefícios previdenciários os quais teria direitos, representam grave ofensa aos direitos fundamentais, causando reflexos no psicológico do requerente, além de afetar as necessidades vitais básicas, acarretando, como consequência a necessidade de reparar o dano moral e eventuais lucros cessantes. Nesse contexto, a reparação servirá como meio de coibir a reiteração das práticas abusivas por parte do INSS. Deste modo, finaliza-se o presente trabalho na esperança de que este possa contribuir, alertando para a necessidade de maior transparência, controle e eficiência por parte do Poder Público, em todas as etapas do processo administrativo previdenciário.
REFERÊNCIAS
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[1] Pós graduado em Direito Tributário pela Unitins, Pós graduado em Direito Penal e Processual Penal pela Unitins e graduação em Direito pela Universidade Federal do Tocantins.
Enviado: Outubro, 2020.
Aprovado: Outubro, 2020.
