BENTES, Ruan Carlos Ribeiro [1], SANTANA, Andrey Pacheco [2], BATISTA JÚNIOR, Luis Tarciso Moreira [3], LIMA JUNIOR, José Wilson Pereira de [4], CAVALCANTI, Wagner Bernardo [5]
BENTES, Ruan Carlos Ribeiro; et. al. – Controle da Gestão Pública – Enfoque no Controle Externo. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 1, Vol.8. pp.43-52, setembro de 2016. ISSN.2448-0959
RESUMO
Este artigo tem como propósito acentuar alguns pontos referentes ao controle da gestão pública com enfoque no controle externo exercido pelo Poder Legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas. Por meio de pesquisa bibliográfica buscou-se demonstrar a importância do controle externo, bem como as competências, as atribuições e as funções exercidas pelas Cortes de Contas. Assim, compreendeu-se que se o controle externo for executado de forma correta, contribuirá para o cumprimento de seu papel, a avaliação e o julgamento das contas públicas, alocando maior qualidade nos trabalhos dos Tribunais de Contas, garantindo que o patrimônio da sociedade seja preservado adequadamente.
Palavras-chaves: Controle Externo. Tribunais de Contas. Poder Legislativo.
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como tema o controle da gestão pública com enfoque no controle externo, controle esse de vital importância, o qual pode ser realizado pela população, pelos legisladores e pelo órgão que possui função específica de controle denominado Tribunal de Contas.
Nessa ótica, elaborou-se os problemas que orientaram este trabalho:
- Qual a importância do controle externo para a Administração Pública?
- Como é realizado o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas?
O Brasil, como Estado Democrático, precisa controlar suas ações, seus projetos e orçamentos. Assim, temos o controle externo que é exercido por outros órgãos que não fazem parte da Administração Pública, sendo considerado um dispositivo fundamental para lograr objetivos planejados.
Nesse sentido, Rocha e Quintiere (2011, p. 17) nos diz que o controle é necessário para “garantir o cumprimento das normas legais e a consecução das metas de bem-estar e desenvolvimento de interesse comum”.
Vários autores tratam do controle externo exercido pelo Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, bem como a nossa legislação, tendo como raiz a Constituição Federal a qual prevê o exercício dos controles interno e externo, e suas competências.
Albuquerque, Medeiros e Silva (2013, p. 401) interpretam que “O Controle Externo é aquele realizado pelo Poder Legislativo, com o auxílio das cortes de contas, compreendendo também um conjunto de atividades, planos, métodos, e procedimentos estruturados e integrados. ”
Desse modo, o objetivo central deste trabalho é demonstrar o controle exercido externamente pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos tribunais de contas que promovem fiscalização das contas públicas através das prestações de contas, de caráter preventivo e punitivo.
A fim de alcançar os objetivos propostos e elaborar o presente estudo, dispôs-se da pesquisa bibliográfica como procedimento metodológico, por meio de consulta a livros e legislações, além da leitura de artigos da internet.
Estando embasado nos princípios e convicções de autores renomados na área da Administração e Finanças Públicas, como: Albuquerque, Medeiros e Silva (2013), Rocha e Quintiere (2011), Martins (2007), Conti (2010), Andrade (2002) e Alexandrino e Paulo (2012).
2. O CONTROLE EXTERNO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O controle é um instrumento de fundamental importância para qualquer tarefa, pois através dele podemos saber se estamos atingindo aos fins e objetivos propostos.
E não seria diferente na Administração Pública, onde temos que o titular do patrimônio é a população e nada mais do que justo ter controle sobre as ações dos gestores na administração da coisa pública. Pois, é do interesse de todos saber se seu patrimônio está sendo bem administrado.
Desse modo, o controle abriga suas origens desde os primórdios com a unificação dos dois Egitos, no reino de Menés I (3.200 a.C) através dos escribas, que realizavam um rigoroso controle sobre a arrecadação de impostos.
Assim, com o desenvolvimento das cidades, ficou mais clara a necessidade de um controle mais rígido, eficaz e transparente. Nesse sentido, Rocha e Quintiere (2001, p. 18) explicam que a “estruturação de Estados nacionais com territórios maiores e centralização de poder nas mãos dos monarcas exigiu a criação de mecanismos de controle administrativo que fossem compatíveis com as novas realidades e feições dos Estados”.
No Brasil, o exercício público se dá por meio do Direito Administrativo, que conceitua controle como:
Conjunto de instrumentos que o ordenamento jurídico estabelece a fim de que a própria administração pública, os Poderes Judiciário e Legislativo, e ainda o povo, diretamente ou por meio de órgãos especializados, possam exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em todas as esferas de Poder. (Alexandrino e Paulo, 2012, p. 812)
A finalidade desse controle é certificar que a Administração atuará de acordo com os princípios da administração pública. Di Pietro (2012, p. 792) esclarece que “o controle constitui poder-dever dos órgãos a que a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu. ”
As atividades da Administração Pública subordinam-se ao controle por parte do Poder Judiciário e Poder Legislativo, sendo este último composto por cidadãos eleitos, o qual recebeu a incumbência de julgar as contas do Poder Executivo. Essa forma de controle é conhecida por controle externo.
Esse controle, também conhecido por controle político, é exercido pelas instituições políticas, como o Congresso Nacional, as Assembleias Legislativas, as Câmaras Municipais ou as Comissões Parlamentares, sobre os atos dos gestores no tocante à administração da coisa pública. (Rocha e Quintiere, 2011)
Para Andrade (2002) o controle externo é a fase de apuração, onde os órgãos externos de cada poder farão uma fiscalização sobre todos atos e fatos contábeis, administrativos e judiciais, a fim de pontuar eventuais deformidades entre o ato praticado e seu resultado final. Havendo distorções, essas serão verificadas e punidas na forma da lei.
Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Silva (2013, p. 401) concluem que a finalidade do controle externo é “garantir a isenção dos agentes controladores quanto à avaliação da gestão e à evidenciação de eventuais desvios ou ajustes que se mostrem necessários ou oportunos. ”
Tendo em vista a importância do controle na Administração Pública, a Constituição Federal estabelece que:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
A Lei nº 4.320/1964 também trata do controle da gestão pública, no entanto sob o enfoque orçamentário, onde prevê em seu capítulo III que:
Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento.
Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios.
- 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
- 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.
A partir desses preceitos tornou-se necessária a instituição do Tribunal de Contas, com a responsabilidade de auxiliar o Poder Legislativo a avaliar, apreciar, acompanhar e julgar os atos do Poder Executivo.
3. O CONTROLE EXTERNO E OS TRIBUNAIS DE CONTAS
Os Tribunais de Contas são órgãos públicos com autonomia administrativa e financeira em relação aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e são desprovidos de personalidade jurídica por possuírem somente função técnica. (Andrade, 2002)
Corrobora Martins (2007, p. 166) que as opiniões dos Tribunais de Contas por serem técnicas “não vinculam o Legislativo, que desfruta de independência, nos limites da Constituição Federal, para o julgamento político da Administração Pública. ” Ou seja, o Legislativo não precisa concordar totalmente com o parecer prévio do tribunal e este só terá validade caso suas decisões sejam confirmadas pelo Legislativo, pois não existe hierarquia entre eles.
Rocha e Quintiere (2011) consideram como características dos Tribunais de Contas: o processo decisório resolvido por colegiados, a vitaliciedade do seu quadro, os poderes jurisdicionais na instância administrativa e o poder coercitivo.
Dessa forma, as competências de tais corte de contas estão previstas na Constituição Federal de 1988 como segue:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I – Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II – Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV – Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V – Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX – Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X – Sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. […]
Na realização dessas obrigações constitucionais percebe-se que essas cortes possuem funções como: a normativa (elaboração de normas sobre regimento interno, prestação das contas etc.), a fiscalizadora (realização de inspeções e auditorias nas contas), a ouvidora (atendimento de denúncias dos cidadãos), judicante (apreciação das contas dos gestores públicos), a consultiva (emissão do parecer prévio e prestação de informações ao Congresso Nacional) e a sancionadora (imputar sanções aos administradores).
Hoje, em nosso País, há 34 Tribunais de Contas, todos autônomos e independentes entre si, vinculados somente ao Poder Legislativo de cada esfera e estão divididos, conforme demonstrado no Quadro 1, do Anexo I.
Importante destacar que o controle exercido pelos Tribunais de Contas nas contas públicas é exercido depois de gasto o dinheiro público, ou seja, é um controle posterior. No entanto, as auditorias podem ser realizadas concomitantemente, ou seja, a qualquer momento.
O parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas é indispensável para o julgamento das contas do Executivo, dessa forma Conti (2010, p. 279) entende que será “nulo o julgamento diretamente pelo Poder Legislativo sem prévia e formal manifestação da Corte de Contas. Mesmo que vencido o prazo para emissão do parecer prévio, não pode o parlamento julgar diretamente”.
Em alguns casos, o Poder Legislativo poderá exercer controle sobre o Executivo de forma direta e sem o auxílio do Tribunal de Contas, ou seja, ele também possui atribuições próprias.
Isso pode ser observado no art. 49, incisos V (“sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa”), IX (“julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo”) e X (“fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”) do texto constitucional.
No julgamento das contas públicas, os Tribunais de Contas decidirão se essas serão regulares (atos legítimos, econômicos e conforme a lei), regulares com ressalva (com impropriedades formais que não resulte danos ao erário) ou irregulares (omissão no dever de prestar contas, quando comprovadas impropriedades com danos ao erário, como desvio de verbas etc.). (Albuquerque, Medeiros e Silva 2013)
Quanto à omissão no dever de prestar contas, o art. 71, § 3º, da Constituição Federal nos diz que: “As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo”, ou seja, a dívida será líquida e certa.
Nesse caso, o agente é notificado para, no prazo estabelecido pela Corte, angariar a quantia devida. Se, após a notificação, o agente não houver pago sua dívida, é formalizado processo de cobrança executiva, o qual será enviado ao Ministério Público de Contas, que iniciará a cobrança judicial da dívida ou a apreensão dos bens. (Andrade, 2002)
Ademais, a Constituição Federal em seu artigo 85 e a Lei 1.079/1950 em seus artigos 4º e 9º, definem quais atos serão crimes de responsabilidade do Presidente da República:
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: […]
V – A probidade na administração;
VI – A lei orçamentária; […]
Art. 4º São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal, e, especialmente, contra: […]
V – A probidade na administração;
VI – A lei orçamentária;
VII – A guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos; […]
Art. 9º São crimes de responsabilidade contra a probidade na administração: […]
II – Não prestar ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas relativas ao exercício anterior; […] (grifo nosso)
Não obstante, temos a Lei 8.429/1992 (Lei de improbidade administrativa) que delibera sobre os atos de improbidade executados por qualquer administrador público, determinando:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
VI – Deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
Isto posto, observamos que a omissão no dever de prestar contas: do Chefe do Poder Executivo acarreta crime de responsabilidade e possível tomada de contas especial por parte do Tribunal de Contas; e, de todos os responsáveis pela guarda de bens e valores públicos implica no crime de improbidade administrativa.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em termos finais, conclui-se que o controle externo é de fundamental importância para a Administração Pública e para a sociedade. Pois, seguido conforme a lei e sem preservar interesses políticos realizará uma fiscalização mais eficiente e imparcial, evidenciando à população quais gestores estão cuidando corretamente, ou não, do patrimônio público.
Portanto, aumentar o grau de confiabilidade nesse controle é fundamental, fazendo-nos pensar o quão é importante a escolha dos parlamentares que ocuparão os cargos do Congresso Nacional e demais cadeiras do Legislativo, pois este poder é responsável direta e indiretamente do controle externo.
Além do mais, um Tribunal de Contas que trabalha de forma correta, transparente e imparcial elaborará um parecer mais confiável e seguro, mesmo que sua análise seja feita após o uso dos bens e valores públicos.
Sendo assim, o trabalho dos Tribunais de Contas vem ganhando cada vez mais importância na democracia brasileira, pois por meio de suas atribuições promovem avaliação da gestão pública e punem eventuais desvios encontrados em suas auditorias e fiscalizações, já que possuem autonomia e independência.
Assim, essa atuação contribui para que o controle cumpra seu principal papel e implemente cada vez mais qualidade nos trabalhos destas Cortes de Contas, cuidando do patrimônio público da forma que o cidadão espera que seja.
5. REFERÊNCIAS
ALBUQUERQUE, C. M. de; MEDEIROS, M. B.; SILVA, P. H. F da. Gestão de Finanças Públicas. 3. ed. v. I. Brasília: Gestão Pública, 2013.
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 20. ed. Rio de Janeiro, Forense; São Paulo: Método, 2012.
ANDRADE, Nilson de Aquino. Contabilidade pública na gestão municipal. São Paulo: Atlas, 2002.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
_______. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 3 jun. 1992. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429compilado.htm>. Acesso em: 23 abr 2015.
_______. Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950. Define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 12 abr. 1950. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l1079.htm>. Acesso em: 23 abr 2015.
_______. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui as normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 4 mai. 1964. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>. Acesso em: 23 abr 2015.
CONTI, José Maurício. Orçamentos públicos: a Lei 4.320/1964 comentada. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
MARTINS, Fernando Rodrigues. Controle do patrimônio público. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
ROCHA, Arlindo Carvalho; QUINTIERE, Marcelo de Miranda Ribeiro. Auditoria Governamental. Curitiba: Juruá, 2011.
[1] Pós-graduado em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes (UCAM/Prominas) e graduado em Ciências Contábeis pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas (CIESA). Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Contador;
[2] Pós-graduando em Direito Tributário pela Universidade Anhanguera-Uniderp (Anhanguera/LFG) e graduado em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Amazonas (UFAM). Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Contador;
[3] Pós-graduando em Direito Administrativo e Contratos pela Universidade Cândido Mendes (UCAM/Prominas) e graduado em Tecnologia da Administração Pública pela Universidade do Sul de Santa Catarina (Unisul). Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Analista Técnico Administrativo.
[4] Pós-graduado em Administração Pública e Gerência de Cidades pelo Centro Universitário Internacional (Uninter) e graduado em Engenharia Civil pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC/GO). Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Engenheiro Civil.
[5] Pós-graduando em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes (UCAM/Prominas) e graduado em Administração pela Universidade do Amazonas (UEA). Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Analista Técnico Administrativo.
