Teoria e aplicação dos fatores de motivação do serviço público

ARTIGO ORIGINAL

CARVALHO, Débora da Costa ^[1]

CARVALHO, Débora da Costa. Teoria e aplicação dos fatores de motivação do serviço público. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 10, Ed. 01, Vol. 01, pp. 58-82. Janeiro de 2024. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/economia/teoria-e-aplicacao, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/economia/teoria-e-aplicacao

RESUMO

A boa prestação dos serviços públicos tem valor inestimável para a população a que estão destinados, e um dos fatores essenciais a essa boa execução das atividades é a presença de um pessoal comprometido e motivado no setor público, sendo necessário que os servidores públicos apresentem uma atitude compatível com as necessidades apontadas por esses serviços. Este trabalho objetiva discutir os fatores racionais, normativos e afetivos apontados para a motivação da prestação dos serviços públicos por aqueles que estão responsáveis por isso, trazendo a teoria a respeito desses fatores e, principalmente, a sua aplicação com base em diferentes estudos de caso realizados por pesquisadores em diferentes países e tipos de instituições. Com a pesquisa, pôde-se constatar que está consolidada na literatura a existência de características intrínsecas do setor público que levam indivíduos a trabalhar em tal área, discutidas pela teoria da motivação do serviço público.

Palavras-chave: Motivação Racional, Motivação Normativa, Motivação Afetiva, Serviço Público.

1. INTRODUÇÃO

Um dos principais objetivos da administração pública é a prestação dos serviços públicos, tendo esta a necessidade de ser equivalente ao que é esperado pela população a que se destina em termos de, por exemplo, quantidade, qualidade e agilidade. A percepção da população sobre a prestação desses serviços é a principal forma de medir a sua eficiência. Pesquisas existentes têm trazido que, nos países em desenvolvimento, tem crescido a impaciência da comunidade em relação à prestação dos serviços municipais básicos (Masiya, Davids e Mangai, 2019).

Na África do Sul, por exemplo, foi observada uma falha organizacional em prover serviços satisfatórios, já que muitas comunidades permanecem não servidas (Masiya, Davids e Mangai, 2019, p. 20). Outro exemplo disso, no Brasil, uma pesquisa realizada com alguns usuários do Sistema Único de Saúde, serviço público gratuito de saúde, obteve que mais de metade da população queixa-se da presença de filas para o atendimento mesmo que, para grande parte desses usuários, os serviços de saúde prestados estejam resolvendo os problemas e as necessidades da população (Moimaz et. al., 2010, p. 1419).

Em relação aos fatores de que depende a boa prestação dos serviços públicos, há fatores que dependem exclusivamente do formato dessas instituições, ou seja, fatores internos. Entre esses fatores, Supromin e Choonhakhlai (2017, p. 619) buscaram trazer aqueles que influenciam no sucesso da prestação de serviços públicos para a terceira idade em municípios da Tailândia e obtiveram os seguintes: liderança dos tomadores de decisão municipais, autonomia na formulação de políticas, informações corretas e atualizadas, pessoal comprometido e orçamento.

Este trabalho importa-se, assim, com o fator “pessoal comprometido”, entendendo que a vontade de prestar um bom serviço público por aqueles que têm essa responsabilidade é fundamentalmente necessária para a boa execução das atividades. Retornando à pesquisa de Supromin e Choonhakhlai (2017, p. 625), os autores concluíram que o fator humano era muito importante no sucesso da prestação daqueles serviços, entendendo que os recursos humanos são o principal fator na gestão de qualquer organização. Seus resultados constataram que os municípios que obtiveram sucesso em suas políticas para o idoso possuíam um número adequado de servidores comprometidos. Em termos de qualidade, eles tinham a experiência e as habilidades e dedicação para realizar seus trabalhos com sucesso.

Não apenas no serviço público isso é notável. Marimuthu, Arokiasamy e Ismail (2009) trazem que países desenvolvidos e em desenvolvimento apostam no desenvolvimento do capital humano visando a aceleração do crescimento econômico, e sustentam que as empresas devem investir os recursos necessários no desenvolvimento do capital humano, pois este tende a ter um grande impacto no desempenho. Logo, a importância das pessoas para a execução das atividades de diversas instituições públicas ou privadas está entre os fatores importantes para o seu sucesso.

Além disso, Burn e Robins (2003) e Ho (2002) trazem que os pré-requisitos para a procura de novas soluções e modernização na prestação dos serviços públicos são fatores como a motivação do pessoal, a cultura organizacional e a aposta no sucesso. Assim, uma das importantes questões que os teóricos buscam responder é a de como as pessoas são motivadas e a sua atitude em relação aos desafios e mudanças.

Por esse motivo, surgiram teorias em um tema denominado Motivação do Serviço Público (do inglês: Public Service Motivation – PSM). A motivação para o serviço público pode ser entendida como uma predisposição individual para responder a motivos fundamentados principalmente ou exclusivamente em instituições e organizações públicas (Perry e Wise, 1990, p. 367), ou seja, baseada naqueles benefícios que só se obtém trabalhando na função pública. Para isso, Rainey (1982) traz que os pesquisadores e profissionais da administração pública se interessaram em conhecer os valores relacionados ao trabalho e as preferências de benefício (recompensas) dos funcionários públicos em comparação com os do setor privado, a fim de identificar as diferenças nos dois formatos de trabalho.

Entre os fatores que motivam os servidores públicos, Perry e Wise (1990, p. 368) apontam os racionais, os baseados em norma (norm-based) e os afetivos. Os motivos racionais são aqueles que envolvem ações fundamentadas na maximização da utilidade individual; os motivos baseados em norma representam as ações geradas por esforços para se adequar à norma, e; os motivos afetivos se referem a gatilhos de comportamento que estão fundamentados em respostas emocionais a vários contextos sociais.

Assim, este trabalho tem como objetivo geral discutir os fatores que motivam pessoas a trabalhar no serviço público e, para isso, traz a teoria de motivação do serviço público e apresenta cada fator de motivação e sua aplicação, com base em estudos realizados por outros pesquisadores.

Trata-se, portanto, de uma revisão bibliográfica, que se utiliza dos principais autores em tal área de estudo e aqueles que aplicaram pesquisas dentro dessa teoria. A hipótese da pesquisa é que a motivação para o serviço público é um fator determinante para a eficiência na prestação de serviços públicos, e diferentes tipos de motivação (racional, normativa e afetiva) exercem influência variável no comprometimento e desempenho dos servidores públicos em suas funções.

O trabalho possui a seguinte estrutura: o primeiro tópico traz de forma mais aprofundada a teoria da motivação do serviço público, com alguns contributos importantes em sua construção e também os seus objetivos e implicações para a realidade da Administração Pública; o segundo, terceiro e o quarto tópico discutem os motivos racionais, normativos e os afetivos, respectivamente, para a prestação do serviço público que podem mover os funcionários, com sua teoria, conceituação, exemplos e aplicação em diferentes estudos de caso e, por fim; são trazidas as conclusões obtidas com a pesquisa.

2. MOTIVAÇÃO PARA O SERVIÇO PÚBLICO

A motivação é uma das forças motrizes do comportamento humano. Dentro de uma organização, seja ela privada ou pública, a motivação está intrinsecamente ligada à produtividade e ao fornecimento de bens e serviços com o sentimento de pertença e de valorização, o que vai determinar os níveis de desempenho pessoal e profissional que foram conseguidos.

A motivação é uma tomada de direção para a ação e origina-se num motivo. Junior (2001) define o motivo como sendo uma necessidade atuando sobre o intelecto, o que leva uma pessoa a agir. Segundo o autor em questão, a satisfação ocorre com o atendimento ou a eliminação de uma necessidade. No seu ponto de vista, motivador e fator de satisfação são antítese. O motivador é a necessidade e não o fator de satisfação da necessidade.

Para Bergamini (2000), a motivação tem um papel fulcral no comportamento de um indivíduo, afirmando de que uma pessoa motivada está pronta para agir. Vernon (1973), por sua vez, afirma que a motivação humana é a força interna que emerge, regula e sustenta todas as nossas ações. Segundo Armstrong et. al. (2008), a gestão de recursos humanos visa melhorar a motivação, conjugando o trabalho e o compromisso através da introdução de políticas e processos que garantam que as pessoas sejam valorizadas e recompensadas pelo que fazem, tentando alcançar na prática os níveis de habilidade e competência que possuem. É importante ter consciência que um colaborador motivado e com sentimento de produção tende a ser mais eficaz e eficiente.

Steven Kelman (1987), no seu artigo “Public Choice and Public Spirit, The Public Interest” coloca a seguinte questão: Quais são as vantagens distintivas que atraem pessoas para o governo? Para o autor, a resposta incide no fato das pessoas serem atraídas para participar na formulação de uma boa política governamental. Sendo assim algo racional, característico da teoria racional da motivação no sector público.

Para Rocha (2007), definir o conceito de motivação no contexto de trabalho implica responder a questões como: o que induz os indivíduos a agir de determinado modo? Quais os fatores que os motivam? Por que razão pessoas diferentes reagem de forma distinta em situações semelhantes?

A primeira visão da motivação começou com o modelo tradicional de Frederick Taylor na Administração científica, na qual a motivação era realizada através do incentivo salarial (maior produção = maior ganho). Atualmente o dinheiro não é visto como um único fator de motivação, mas sim a maximização de valores na organização.

Alguns autores procuram distinguir entre as content theories e as process theories, sendo que as primeiras tratam dos fatores que motivam os indivíduos e as segundas referem-se ao processo de motivação (Rocha e Silva, 2007, p. 77). Para tal, poderemos descrever as diferentes teorias de motivação, que contribuem na maximização de resultados organizacionais.

Pesquisas sugerem, então, que as motivações para trabalhar no serviço público não são exatamente as mesmas que as para trabalhar no setor privado. Wittmer (1991) analisou categorias de recompensa em organizações públicas, privadas e híbridas com uma amostra de 210 funcionários. Ele chegou à conclusão de que funcionários públicos e privados têm diferenças significativas em relação às suas preferências por salários mais altos, por ajudar os demais e pelo status do cargo ou da carreira. Concluiu, assim, que a ética do serviço público existe e está presente não só nas principais organizações públicas (o governo) mas também se estende para grupos mais híbridos.

Tais resultados corroboram com a ideia de Perry e Porter (1982) de que o contexto da motivação pública é, de fato, diferente da privada. Essa “ética do serviço público” está ligada às normas e emoções mais fortes que os indivíduos têm em relação à prestação dos serviços públicos, atraindo certos sujeitos para tais serviços e promovendo comportamentos no trabalho consistentes com o interesse público (Brewer e Selden, 2000). Essa lógica vai contra a suposição de que os funcionários públicos são autointeressados (Golembiewski, 1996).

Perry e Hondeghem (2008, p. 03 apud Fonseca et. al., 2020) caracterizam a public service motivation – PSM como a motivação para “fazer o bem aos outros e moldar o bem-estar da sociedade”. Behn (1995) traz que a natureza da motivação para o serviço público é uma das grandes questões da administração pública e da gestão pública.

Além disso, Brewer e Selden (2000) entendem que a Motivação no Serviço Público tem implicações importantes para além do campo da administração pública, uma vez que muitas pessoas fora do governo têm motivos fortes para realizar serviços públicos, comunitários e sociais significativos, tendo essas atividades grande importância para a sociedade em geral. Os autores defendem que os cientistas sociais se dedicaram muito para entender o papel do auto-interesse no comportamento humano, mas negligenciaram os motivos e comportamentos socialmente importantes, de forma que a Motivação no Serviço Público pode ajudar a preencher essa lacuna nas teorias do comportamento humano e organizacional.

Os estudos sobre a ética do serviço público se iniciaram com Buchanan (1975). Sua pesquisa concluiu que os gerentes do setor público apresentavam níveis mais baixos de envolvimento no trabalho do que os do setor privado. Para explicar isso, apontou que os gestores públicos estavam frustrados com o alto nível de burocracia existente na Administração Pública.

Várias contribuições foram recebidas posteriormente. Rainey (1982), por exemplo, em busca da ética do serviço público, realizou um estudo sobre as diferenças de recompensas entre o setor público e o setor privado. Wittmer (1991) é outro contributo, já citado anteriormente. Crewson (1997) e Crewson e Guyot (1997) fizeram buscas relacionadas aos efeitos e a incidência da motivação no serviço público, além de analisar comparativamente a qualidade dos entrantes nos setores público e privado. Gabris e Simo (1995) pesquisaram a respeito da Motivação no Serviço Público como uma variável independente afetando decisões de carreiras.

Perry e Wise (1990) trouxeram as bases motivacionais para o serviço público, Perry (1996) buscou mensurar a confiabilidade e a validade do construto da Motivação no Serviço Público e Perry (1997) trouxe os antecedentes da PSM, apostando nas variáveis “socialização parental”, “socialização religiosa”, “identificação profissional”, “ideologia política” e “características demográficas individuais”.

Brewer e Selden (1998) também contribuíram com um forte suporte empírico para a teoria da PSM, analisando o comportamento de denunciantes federais nos Estados Unidos da América, concluindo que tais agentes agiram de maneira consistente com a teoria da PSM, ou seja, “eles são motivados pela preocupação com o interesse público, tendo alto desempenho e níveis de realização, comprometimento e satisfação no trabalho” (p. 413).

Os estudos foram seguindo duas vertentes diferentes e complementares. A primeira vertente, com a maioria das contribuições, examinou as diferenças entre funcionários dos setores público e privado, trazendo por exemplo as preferências de recompensas, o significado do serviço público e o envolvimento e a satisfação no trabalho, e têm as contribuições de Rainey (1982), Wittmer (1991), Crewson (1997) e Gabris e Simo (1995).

A segunda corrente conta com os estudos de Perry (1996 e 1997) e tentou capturar as dimensões da PSM. O autor buscou traduzir a teoria da PSM em métodos mensuráveis, usando quatro fatores: formulação de políticas públicas, interesse público, compaixão e auto-sacrifício, este último muito mencionado na literatura (Brewer et. al., 2000). A metodologia do autor, no entanto, não foi projetada para capturar diferenças nas concepções individuais de PSM, o que foi tentado na pesquisa de Brewer et. al. (2000).

Rainey (1982) sustentou que os indivíduos possuem diferentes concepções de PSM e o estudo de Brewer et. al. (2000) confirmou a afirmação de Rainey ao fornecer evidências de quatro concepções diferentes. Perry e Wise (1990) argumentaram que o PSM consiste em bases de motivação racionais, baseadas em normas e afetivas.

Seguindo, Perry (1996) desenhou seis dimensões que estão dentro desses grupos de motivações. A diferença entre o seu estudo e o de Brewer et. al. (2000) é que, no primeiro, os indivíduos consideram e avaliam cada item de medição independentemente, enquanto no segundo, os entrevistados avaliaram os itens simultaneamente, chegando à conclusão de que os motivos para desempenhar um serviço público são mistos, e também constataram que não há um grupo de motivos dominante entre as perspectivas e que múltiplos motivos operam em cada perspectiva (Brewer e Selden, 2000).

As diferentes bases de motivação elaboradas por Perry e Wise (1990), como já citado, são as racionais (rational), as baseadas em normas (norm-based) e as afetivas (affective). Os autores definem o termo “motivos” para significar “deficiências ou necessidades psicológicas que um indivíduo sente alguma compulsão para eliminar” (p. 368). Motivos racionais envolvem ações baseadas na maximização da utilidade individual; motivos baseados em normas se referem a ações geradas por esforços para atender a normas, e; motivos afetivos se referem a desencadeadores de comportamento baseados em respostas emocionais a vários contextos sociais (p. 368).

3. FATORES RACIONAIS

Os motivos racionais que levam um indivíduo exclusivamente a querer trabalhar no serviço público recebiam pouca atenção inicialmente, uma vez que os motivos para fazê-lo eram tratados pela literatura como tendo natureza totalmente altruísta. Perry e Wise (1990) entenderam que, no entanto, a motivação para o serviço público em algumas ocasiões pode ser fundamentalmente baseada na maximização da utilidade individual.

A utilidade individual pode ser entendida como um “sinônimo de ‘satisfação’,  ‘bem-estar’, ‘felicidade’, ‘prazer’ etc”, e “geralmente, podemos aumentar nossa utilidade realizando atividades agradáveis ou comprando coisas que desejamos” (Kapteyn, 1985, p. 1). Benthan (1823, p. 03) traz que “por utilidade entende-se aquela propriedade em qualquer objeto, pela qual tende a produzir benefício, vantagem, prazer, bem ou felicidade”. Assim, assumir que indivíduos se baseiam também na maximização da utilidade individual para escolher um cargo no serviço público implica que estão pensando em seu benefício pessoal, não apenas no bem-estar geral ou social.

Antes do estudo de Perry e Wise (1990), Batson (1987) trouxe a discussão sobre a motivação pró-social e os seus objetivos. Em sua análise, a motivação pró-social é egoísta quando o objetivo final é aumentar o próprio bem-estar e é altruísta quando o objetivo final é aumentar o bem-estar de terceiros, o que era na época fortemente apoiado pela psicologia. Assim, nessa visão, até a motivação pró-social pode representar a busca pela utilidade individual.

Exemplo disso é o artigo de Steven Kelman (1987), onde o autor questiona as vantagens distintivas que atraem uma pessoa para o governo e, entre as respostas, obtém que os servidores são atraídos pela possibilidade de participar da formulação de boas políticas públicas. Esse desejo foi associado por Kelman com a norma do espírito público, mas Perry e Wise entendem que isso ocorre em termos mais racionais, corroborando com o entendimento de Batson (1987).

Perry e Wise (1990) trazem que a motivação racional para o serviço público tem três vertentes principais: participação no processo de formulação de políticas; compromisso com um programa público por identificação pessoal; e defesa de um interesse especial ou privado (p. 370).

Os autores defendem que “a participação no processo de formulação de políticas pode ser emocionante, dramática e reforçar a imagem de auto-importância de um indivíduo” e que “alguém atraído para o setor público para participar da formulação de políticas pode, portanto, estar satisfazendo necessidades pessoais enquanto atende a interesses sociais” (p. 368). Se baseiam, nessa afirmação, no que Rawls (1971) afirma sobre as pessoas apresentarem uma maior realização executando exercícios hábeis e dedicados de deveres sociais.

Os autores trazem, também, o trabalho de Anthony Downs (1967), que argumenta que alguns funcionários públicos são motivados com algum programa público devido à identificação pessoal que têm com o programa, ou seja, associando-se a ele, estarão em busca da maximização da sua utilidade. A respeito da identificação pessoal, Ashfort e Mael (1989) entendem que o autoconceito de um indivíduo é constituído por sua identidade pessoal e por suas identidades sociais, e que essa classificação pode capacitar o indivíduo a se situar e se autodefinir diante da sociedade, aumentando a sua autoestima.

A identificação com a organização em que trabalha se apresenta com o nível de congruência entre a expectativa pessoal do indivíduo e a sua percepção sobre a identidade da organização, sentindo-se este atraído por organizações com as quais compartilha valores (Albert e Whetten, 1985), em uma associação da identidade pessoal e da cultura organizacional (Hatch e Schultz, 2000).

Dentro desse contexto, Rocha e Silva (2007) verificaram os aspectos que influenciam o processo de identificação dos indivíduos com uma organização pública do segmento de ciência e tecnologia que tinha uma certa frequência na mudança de pessoal. Os autores traçaram um mapa de identificação dos indivíduos com a empresa, que se constituem nos seguintes grupos: “confluência ideológica com os princípios e valores que regem a atuação da empresa diante da sociedade; identificação com a missão da organização e com o trabalho que ela realiza; relação afetiva com a organização; ambiente de trabalho” (p. 703).

Os motivos dentro da identificação com os valores e com a missão da empresa e seu trabalho trazem os seguintes motivos: Possibilidade de contribuir para a transformação da sociedade; Rejeição ao ambiente competitivo; Temática da ciência e tecnologia e; Gosto pelo tipo de trabalho. A estabilidade no emprego também foi apontada entre os motivos (p. 703).

Importante ressaltar, dentro dessa seara, que as mudanças na organização podem fazer com que varie o nível de identificação pessoal dos indivíduos com a mesma através de uma reavaliação, gerando efeitos que podem ser positivos ou negativos (Dutton, Dukerich e Harquail, 1994).

Perry e Wise entendem também que outro motivo racional que leva indivíduos especificamente ao serviço público é a defesa (advocacy) de um interesse pessoal. Os autores argumentam que “os indivíduos podem ser atraídos para o governo ou seguir determinados cursos de ação dentro do governo por acreditarem que suas escolhas facilitarão os interesses de grupos especiais” (p. 368).

Exemplo disso é a crença na burocracia representativa, que dita que aqueles que formulam e implementam as políticas públicas não são neutros (Groeneveld e Walle, 2010) – ou seja, o processo decisório de políticas públicas pode explicitar questões como as de raça e gênero. Essa teoria traz então que o motivo predominante em sociedades pluralistas é a defesa (consciente ou inconsciente) dos indivíduos de interesses especiais. Há vários estudos empíricos que demonstram que gênero, raça e etnicidade influenciam nesse processo decisório e na relação da burocracia com o público, além da legitimidade das políticas (Meier e Nicholson-Crotty, 2006; Meier e Nigro, 2003; Meier, 2019).

Exemplo disso é que gestores com foco em eficiência têm provavelmente menos motivação para favorecer grupos minoritários, enquanto gestores ativos na representatividade buscam o aspecto da equidade na implementação das políticas e suas decisões terão maior impacto no avanço dos interesses das minorias historicamente excluídas dos benefícios públicos (Sowa e Selden, 2003).

Outra contribuição para o entendimento dos fatores racionais de motivação se deu com o estudo de Neumann e Ritz (2015), que buscaram relacionar a motivação para o serviço público e a teoria da escolha racional. Ferejohn e Pasquino (2000, p. 07) afirmam que “um ato racional é um ato que foi escolhido porque está entre os melhores atos disponíveis para o agente, dadas as suas crenças e os seus desejos. Atos racionais maximizam preferências ou desejos, dadas determinadas crenças”.

Assim, de forma mais específica, uma dimensão da motivação para o serviço público se relaciona a aspectos como poder e status político, proximidade com a política, prazer de se envolver no discurso político e na tomada de decisões, além do compromisso com os valores do governo ou do regime. Essa dimensão se relaciona principalmente à motivação extrínseca (relacionada ao status, ao poder e à proximidade com a política) e, em menor grau, à motivação intrínseca baseada no prazer (em participar do discurso político e da discussão de opiniões políticas), além da motivação intrínseca pró-social, está relacionada a beneficiar de alguma forma a sociedade (Neumann e Ritz, 2015).

Os autores elaboraram um modelo que permite uma melhor compreensão dos papéis que diferentes tipos de motivação desempenham na escolha do emprego e na adaptação ao trabalho no serviço público. Tal modelo trata as três dimensões como inter-relacionadas, não separadamente, colaborando para pesquisas menos em “preto e branco” (Neumann e Ritz, 2015). Observa-se em seu estudo, assim, um progresso em relação ao de Perry e Wise (1990).

4. FATORES NORMATIVOS

Os motivos baseados em normas são aqueles que impulsionam o comportamento devido ao desejo de se conformar às normas estabelecidas, operacionalizadas como compromisso com o interesse público, que Perry (1996) argumentou estar entre as motivações mais comuns para se engajar no serviço público. Além do desejo de servir ao interesse público, o autor acrescenta mais dois fatores que são imprescindíveis nos fatores normativos: a lealdade ao dever e ao governo como um todo e a igualdade social.

No que tange à lealdade ao governo, os autores citam Buchanan (1977) de forma a argumentar que esta norma deriva do poder soberano do Estado e o papel dos funcionários públicos como curadores não eleitos a exercerem porções deste poder. Já o aspecto da equidade social se caracteriza como um dos aspectos presentes nos fatores normativos uma vez que esta é uma das responsabilidades fundantes do Estado.

O desejo de servir o interesse público é essencialmente altruísta, mesmo quando o interesse público é concebido como a opinião de uma pessoa individual (Downs, 1962). Alguns concordam com a ideia do Perry, que a norma é parte integrante da maioria das concepções de motivação do serviço público.

A teoria do processo de PSM de Perry (2000) oferece o desenvolvimento teórico mais significativo. A teoria argumenta que o comportamento individual não é apenas o produto de escolhas racionais e de interesse próprio, mas também está enraizado em motivos normativos e afetivos.

March e Olsen (1996) associam a definição de instituições a conjuntos de regras e rotinas que se relacionam, definindo as ações apropriadas no que diz respeito às relações entre papéis e situações. Essa ampla definição de instituições não está apenas de acordo com a ideia de instituições sócio-históricas[2], mas também é consistente com o conceito de instituições organizacionais.

A ênfase em regras e rotinas sugere que tanto os aspectos formais quanto os informais das organizações fornecem influências institucionais (Moynihan e Pandey, 2007). As regras e normas relacionadas ao trabalho são instituições organizacionais que moldam não apenas o comportamento administrativo dos servidores públicos, mas também as atitudes básicas que esses atores têm sobre o valor do serviço público (Moynihan e Pandey, 2007). Para estes autores, a PSM pode ser formada por fatores sócio-históricos anteriores ao ingresso dos funcionários na organização, mas também será influenciado pelo ambiente organizacional em que os funcionários se encontram. Esses fatores sócio-históricos podem ser principalmente relações parentais, religião, aprendizado observacional e modelagem durante o curso de suas vidas, educação e treinamento profissional (Perry, 2000).

Segundo Moynihan e Pandey (2007), o nível de escolaridade está positivamente relacionado à motivação no serviço público. O segundo aspecto da educação delineado por Perry (1997) é a identificação profissional por meio da associação e envolvimento ativo em uma organização profissional. Em maior grau do que o nível de educação, que normalmente é concluído antes de ingressar em uma organização, a associação profissional é um tipo de socialização paralela à experiência do funcionário na organização. As organizações profissionais procuram ajudar seus membros a entender e ter sucesso em seus ambientes organizacionais.

Como Barnard (1938) observa, há uma variedade de mecanismos formais e informais por meio dos quais as organizações podem moldar as crenças e o comportamento de seus membros. Qualquer descrição de instituições informais inevitavelmente nos leva ao conceito de cultura (Moynihan e Pandey, 2007). A influência das normas organizacionais nas crenças e no comportamento é amplamente afirmada na literatura sobre cultura organizacional.

Quinn e Kimberly (1984) categorizam tipos de valores distintos: culturas de grupo, desenvolvimentistas, hierárquicas e racionais. Segundo estes autores, as culturas de grupo têm foco nas pessoas em vez da organização, na flexibilidade em vez do controlo e coesão dos funcionários e da moral. As culturas desenvolvimentistas estão associadas ao foco na organização, flexibilidade, adaptabilidade e prontidão, crescimento e aquisição de recursos. Culturas hierárquicas tendem a se concentrar em pessoas, controlo, gerenciamento de informações e comunicação e estabilidade organizacional. Por fim, as culturas racionais estão associadas às metas organizacionais, controlo, planeamento, estabelecimento de metas, produção e eficiência.

É provável que todas as organizações exibem esses tipos em graus variados, em vez de simplesmente se enquadrarem em um ou outro tipo (Zammuto e Krakower, 1991). A cultura organizacional é um reflexo da ética e da moral que a empresa possui, ela orienta de forma natural os caminhos a serem seguidos. É ela quem guia as decisões e prepara a organização para os objetivos a curto, médio e longo prazo. A cultura organizacional fornece os regulamentos que um funcionário deve obedecer, e o desenvolvimento do capital humano. Uma organização com uma cultura organizacional sólida, motiva os seus funcionários.

Bozeman (2000), ao conceituar a burocracia com um conjunto de regras, regulamentos e procedimentos que vigoram e trazem o ônus da conformidade sem promover os propósitos legítimos dessas regras, ressalta o conflito entre burocracia e a ênfase em servir ativamente o interesse público que caracteriza as crenças da Motivação no Serviço Público. Ao explicar o menor envolvimento no trabalho por parte dos funcionários públicos em comparação com seus colegas do setor privado, Buchanan (1975) aponta a frustração dos funcionários com a burocracia como a principal causa.

Funcionários que vivenciam situações de excesso de burocracia têm níveis mais baixos de Motivação no Serviço Público (Moynihan e Pandey, 2007). Gore (1993) argumenta que a redução da burocracia e das restrições aos funcionários pode aumentar a eficiência e a eficácia da atuação do servidor público.  Para o autor, a burocracia tem sido uma das barreiras de motivação de muitos funcionários no sector público, por pautar-se em regulamentos fixos e rígidos. Neste sentido, funcionários que vivenciam reformas organizacionais favoráveis à autonomia e à liberdade de sua atuação, que visam reduzir a burocracia e capacitá-los, apresentam níveis mais altos de motivação (Moynihan e Pandey, 2007).

Níveis elevados de hierarquia estão associados a muitos dos efeitos da burocracia, frustrando a capacidade de atingir metas e, portanto, pode-se esperar que tenham um efeito negativo semelhante nos resultados dos funcionários. Lynn e Wildavski (1990) apontam para uma tendência nos estudos de administração pública em relação a uma aversão à hierarquia e seu impacto na motivação dos funcionários. As estruturas normativas e o nível de burocracia e autonomia dos servidores influenciam, assim, diretamente na motivação dos agentes públicos, consequentemente, na efetividade das políticas públicas.

5. FATORES AFETIVOS

A teoria da motivação afetiva no serviço público se baseia no pressuposto de que os indivíduos são movidos por emoções e valores para se envolver em atividades que são benéficas para a comunidade. (McBeath et. al., 2017)

Nos últimos anos, a motivação afetiva vem se tornando um fator cada vez mais importante para a gestão pública e demonstra ser uma ferramenta poderosa para encorajar as pessoas a agir e a se envolver. Vandenabeele (2020) aborda a motivação do serviço público enquanto uma relação sobre crenças, valores pessoais e atitudes que vão além dos interesses pessoais, motivando os indivíduos a se envolverem em atividades benéficas para a sua comunidade ou a sociedade em geral. Trata-se de um conceito psicológico que se refere ao apego emocional de um indivíduo a um objetivo ou tarefa. Quando motivados, os agentes públicos se sentem emocionalmente mais conectados a uma causa ou a um objetivo, e é mais provável que sejam levados a participar ativamente de suas funções.

Indivíduos com maior motivação para o serviço público apresentam comportamentos, atitudes e desempenho no trabalho mais positivos porque valorizam a oportunidade de trabalhar no setor público (Perry; Wise, 1990; Liu; Tang; Yang, 2015). A motivação afetiva também pode levar a uma melhor tomada de decisão por parte dos agentes públicos, pois os indivíduos têm uma maior compreensão de seus objetivos e são mais propensos a tomar decisões com base em seus valores pessoais, dentro de um conceito de ética pública e na ampliação da satisfação no trabalho (Harris; Chung, 2018). Indivíduos que se sentem emocionalmente envolvidos nas suas funções são mais propensos a se orgulhar delas e ter maior satisfação nas tarefas realizadas. Isso pode levar a um melhor desempenho, bem como no estabelecimento de vínculos junto à sua organização.

Além disso, tem o potencial de aumentar a colaboração dentro das organizações de serviço público. Indivíduos que estão emocionalmente ligados a uma causa são mais propensos a trabalhar com outras pessoas para atingir seus objetivos. Essa maior colaboração amplia a comunicação entre os agentes e órgãos e possibilita uma implementação mais eficaz de iniciativas pelo serviço público.

Um dos fatores mais significativos que influenciam a motivação afetiva é a presença de reforço positivo. O reforço positivo é um elemento importante, porque fornece um feedback positivo ao indivíduo por seus esforços, o que o encoraja a continuar qualificando suas ações. Outro fator que influencia a motivação afetiva é a presença de metas (Schunk; Zimmerman, 1997). As metas fornecem ao indivíduo um senso de direção e propósito. Quando um indivíduo tem objetivos definidos, é mais provável que eles sejam motivados a trabalhar para alcançá-los. Por exemplo, se um trabalhador estabelece metas para atingir determinados índices de desempenho, é mais provável que ele se sinta motivado a fazer o esforço necessário para atingir essas metas.

Finalmente, a presença de suporte social também pode influenciar a motivação afetiva. O apoio social pode vir de várias formas, como ter amigos, familiares e colegas que incentivam e apoiam os esforços de um indivíduo. Quando um indivíduo tem um forte sistema de apoio, é mais provável que ele seja motivado a continuar lutando pelo sucesso profissional e pelo impacto de suas ações na sociedade.

A motivação afetiva é única porque envolve as emoções e sentimentos de um indivíduo e pode ter um efeito poderoso em seu comportamento (McClelland, 1985). Esse tipo de motivação pode ser especialmente vital no serviço público, onde o objetivo é atender o público de forma significativa e impactante.

Segundo (Perry e Wise, 1990), a motivação baseada nas relações afetivas é mais duradoura do que aquelas baseadas na remuneração. Tal fator é importante quando se considera a política de retenção de talentos de qualificação de recursos humanos no médio e longo prazo no serviço público.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A administração pública contemporânea exige cada vez mais um nível de eficiência e de eficácia maior na prestação dos serviços à sociedade. Os desafios se tornam mais complexos, bem como as soluções para os mesmos. Este maior nível de exigência implica numa maior maturidade e capacidade de atuação e governação por parte das instituições e dos agentes públicos.

Esta pesquisa objetivou discutir os fatores que motivam pessoas a trabalhar no serviço público, à luz da teoria de motivação do serviço público, com base em estudos realizados por outros pesquisadores. Partiu da hipótese de que que a motivação para o serviço público é um fator determinante para a eficiência na prestação de serviços públicos, e diferentes tipos de motivação (racional, normativa e afetiva) exercem influência variável no comprometimento e desempenho dos servidores públicos em suas funções.

Com os estudos apresentados no decorrer do artigo, a hipótese foi aceita, já que demonstram quão importante é a motivação dos agentes públicos para o êxito das políticas governamentais e como essa se configura como uma das principais questões da administração pública (Behn, 1995). Motivação essa que é também evidenciada nas relações do setor privado, porém que se configura em outras camadas quanto observado o ethos público.

A teoria do public service motivation – PSM traz luz, de forma epistemológica e empírica, aos aspectos que influenciam a motivação e seus resultados no serviço público, analisando diferentes contextos. As bases da motivação da atuação dos agentes públicos definidas por Perry e Wise (1990) auxiliam no agrupamento dos fatores de motivação e da compreensão dos mesmos.

A base racional ressalta a atuação dos agentes no sentido de maximização de sua utilidade individual. Rompe-se a ideia vigente anteriormente do altruísmo dos servidores, entendendo que os mesmos possuem interesses privados na sua atuação, que se materializam principalmente na participação de formulação de políticas públicas, no compromisso com um programa público que se identifica e na defesa de um interesse próprio (Perry; Wise, 1990). Tais aspectos são refletidos na adesão à missão do órgão, na possibilidade de contribuir para a sociedade, numa rejeição a um ambiente de trabalho competitivo e mesmo na estabilidade no emprego. Nesse sentido, a racionalidade dos agentes públicos implicaria na sua não neutralidade frente aos problemas públicos, podendo guiar a atitude do agente, seja na busca por maior equidade, eficácia ou mesmo no favorecimento de determinados grupos.

Do ponto de vista da base normativa, os aspectos mais comuns observados são o interesse em servir o público, a lealdade ao governo e o desejo por justiça social. Esta é a base mais associada à motivação no serviço público. Apesar de parecerem aspectos de natureza individual e interna aos sujeitos, a literatura destaca a grande influência das normas organizacionais nas crenças e comportamentos dos agentes públicos.

Por fim, a base afetiva talvez seja a que tenha menor peso dentre as três do ponto de vista da política de recursos humanos, ou nos estudos encontrados, porém é aquela com maior potencial de permanência e influência nos agentes públicos.

Este breve estudo possibilitou concluir que há uma vasta literatura sobre a motivação no serviço público e a implicação da mesma nas políticas públicas e no bem estar dos sujeitos. A motivação dos agentes afeta a escolha da função/cargo, sua performance no trabalho e a efetividade dos projetos e programas públicos.

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NOTA

Os autores utilizaram a Inteligência Artificial ChatGPT, versão não identificada na plataforma para correção gramatical. No entanto, todas as buscas pelos conteúdos, classificação da qualidade dos artigos e coleta e análise dos dados ao longo da pesquisa foram realizadas de maneira autoral.

APÊNDICE – NOTA DE RODAPÉ

2. March e Olsen (1996) consideram explicitamente o papel da educação e da socialização.

^[1] Mestre em Gestão e Regulação de Recursos Hídricos. ORCID: 0009-0007-3075-6908. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/9069023535748915.

Material recebido: 23 de dezembro de 2024.

Material aprovado pelos pares: 31 de dezembro de 2024.

Material editado aprovado pelos autores: 09 de janeiro de 2025.