Política pública de atração de investimentos em Brasília: erros e acertos

ARTIGO ORIGINAL

CARVALHO, Rogério Galvão de ^[1] LEAL, Cícero Pereira ^[2] SOUZA, Gabriel Luiz Lino de ^[3]

CARVALHO, Rogério Galvão de. Et al. Política pública de atração de investimentos em Brasília: erros e acertos. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 02, Vol. 01, pp. 21-59. Fevereiro de 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/ciencias-sociais/erros-e-acertos, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/ciencias-sociais/erros-e-acertos

RESUMO

Dado um cenário socioeconômico ruim, onde a base histórica de dados da última década revelava um crescimento populacional acima da média nacional, estagnação da produção e altos índices de concentração de renda na Região Metropolitana de Brasília (RMB), verificou-se a urgente necessidade da implementação de ações políticas, a fim de minimizar os impactos advindos da junção desses três fatores regionais que, a longo prazo, ceteris paribus, poderiam gerar uma catástrofe na região, promovendo: escassez dos serviços públicos, por conta da baixa arrecadação; e aumento da pobreza, já que a concentração de renda é alta e o PIB está estagnado, isto é, um esperado colapso, no futuro próximo. Diante disso, este artigo objetivou apresentar de forma detalhada e pormenorizada, a elaboração e a formulação do Plano Distrital de Atração de Investimentos (PDAI), uma política pública específica, adequada e customizada, em curso no Governo do Distrito Federal. Trata-se de uma revisão bibliográfica que nos permitiu compreender a ideia da formulação desta política e a sua contribuição para minimização dos impactos. Desta forma, verificou-se que o PDAI, que tem como meta, transformar a RMB, numa área nacional de destino de investimentos produtivos nos próximos trinta anos, por meio da “clusterização”, cuja essência seria a vocação econômica dos Arranjos Produtivos Locais – APLs, identificados na RMB, incentiva o desenvolvimento dos APLs do DF, visando minimizar esses impactos negativos do problema socioeconômico identificado. Estando a mesma focada na produção de dados técnicos e estatísticos sobre atração de investimentos, na identificação e mapeamento dos APLs do DF (incluindo setores não tradicionais como: economia criativa, solidária, circular ou de inovação), na modernização da legislação brasiliense de atração de investimentos, na criação de uma agência brasiliense específica para captar os melhores empreendimentos e promover a RMB como destino de investimentos, na realização recursiva de eventos (seminários, simpósios, rodadas de negócios etc.) sobre o assunto, e na reformulação e preparação do ambiente institucional e da cultura organizacional governamental de Brasília.

Palavras-chave: Política Pública de Atração de Investimentos; Arranjos Produtivos Locais; Desenvolvimento Econômico Regional; Economia da Região Metropolitana de Brasília.

1. INTRODUÇÃO

O cenário socioeconômico observado no período de 2009 a 2019, na Região Metropolitana de Brasília, RMB, capital do Brasil, não era promissor, uma vez que simultaneamente: (1) a taxa de variação do PIB estava praticamente estagnada; (2) a taxa de variação populacional vinha aumentando em ritmo acelerado; (3) a concentração de renda apresentava um crescimento razoável; e (4) a economia da RMB é bastante suscetível às crises fiscais. Em pouco tempo, sem uma política pública regional adequada, a expectativa seria de um colapso socioeconômico.

Do ponto de vista dos serviços públicos, as consequências também seriam ruins, para a população dessa região, uma vez que a arrecadação estava em queda (pois ela é uma parcela do PIB) e a demanda por mais e melhores serviços públicos são crescentes, por conta desse descompasso: (a) estagnação do PIB; (b) aumento rápido da população; e (c) crescente concentração de renda.

Você pode imaginar como seria danosa, com o passar do tempo, a situação socioeconômica da região de Brasília, sem que houvesse políticas públicas assertivas para a suavização, no longo prazo, desse problema econômico. O Estado tem um papel importante nessas políticas de longo prazo, podendo estabelecer diretrizes para minimizar os impactos negativos desses problemas.

Mas, nos últimos tempos as políticas públicas de desenvolvimento econômico propostas no Distrito Federal, não vêm cumprindo esse papel. Acredita-se que os modelos adotados estejam esgotados porque se baseiam no mainstream da solução pronta de concessão de benefícios econômicos, fiscais ou creditícios, para empresários, sem que haja a efetiva contrapartida de geração de emprego e renda, que não fosse a própria declaração de compromisso do empresário de gerar emprego, aumentar postos de trabalho na RMB.

Em 2016, por exemplo, o órgão de controle externo do DF realizou uma auditoria no âmbito do Governo do Distrito Federal, GDF, tendo como objeto dois dos programas governamentais relacionados à política pública de desenvolvimento econômico. O órgão avaliou tanto as irregularidades quanto os resultados das ações desses programas, nos seguintes quesitos: (1) a gestão do ponto de vista da legalidade, eficiência, eficácia e o interesse público; (2) a efetiva contribuição deles para o desenvolvimento econômico local; e (3) a compatibilidade entre os resultados alcançados pelos programas e os custos operacionais aos cofres do GDF.

Brasília (2016), na figura do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF) apontou uma série de inconsistências: (a) no planejamento estratégico e na definição de diretrizes e objetivos para nortear a implantação das políticas públicas; (b) no processo de acompanhamento (monitoramento, avaliação e ajustes) das políticas públicas. Observaram-se também problemas na escolha eficiente dos beneficiários dos programas governamentais, por intermédio da análise dos Projetos de Viabilidade Técnica, Econômica e Financeira – PVTEF.

Outro ponto importante da auditoria foram os resultados empíricos a partir de observações de amostras, que demonstram, de acordo com o órgão, a ineficiência dos programas, isto é, maiores custos governamentais do que benefícios sociais (BRASÍLIA, 2016).

Então, para que a região de Brasília não entrasse em colapso, conforme observado anteriormente, era necessário se pensar soluções alternativas para amenizar o cenário socioeconômico ruim identificado. Mas essa alternativa deveria ser consistente, organizada, com objetivos claros, diretrizes consistentes, planejada estrategicamente, com começo, meio e fim. Entende-se que a partir do problema socioeconômico, e observando as orientações das recorrentes auditorias sobre a formulação, elaboração, implantação e acompanhamento das políticas públicas, surge uma oportunidade.

Uma das alternativas, apontadas pelo GDF, seria a transformação da RMB numa área relevante de atração de investimentos produtivos, para o Brasil, a partir do fomento da Clusterização, com a finalidade de que se aumentasse o PIB numa velocidade compatível com a do crescimento populacional existente, registrados nos últimos anos e promovesse certa distribuição de renda, com a geração de emprego e bem-estar social.

Por décadas, os governos estaduais e municipais, para atração de investimentos, seguem o mainstream da isenção de impostos, benefícios econômicos ou creditícios, o que ficou conhecido como “guerra fiscal dos entes federativos”. A proposta dessa política pública do GDF seria diferente, esse paradigma deveria ser transposto.

O ferramental teórico, que embasou as diretrizes do PDAI, foram os modelos econômicos tradicionais de economia regional (adaptados). Nos APLs, cuja vocação fosse identificada como de interesse, seria o fomento de novos empreendimentos, gerando novos postos de trabalho, aumentando e distribuindo a renda da região, com isso, impactando positivamente a arrecadação governamental e consequentemente a possibilidade de prestação de serviços públicos condizentes com o aumento acelerado dessa população, em oposição ao modelo tradicional de desenvolvimento econômico.

Brasília é uma cidade planejada que fica estrategicamente no centro do Brasil e reúne uma série de requisitos que a credencia como destino certo para negócios. Por isso, a decisão de transformá-la numa área nacional de atração de investimentos, seria a mais adequada, de acordo com o GDF. Então, tomando como exemplo o modelo Chinês de Shenzhen (que transformou uma aldeia de pescadores da China na maior cidade inteligente do planeta em trinta anos), com a recomendação de especialistas de que essa seria a mais bem especificada política pública para o caso. Então, surge a ideia de se formular e elaborar uma política pública de atração de investimentos, aqui na região de Brasília.

A partir de 2015, uma grande oportunidade se desenhou nessa direção, no programa PROCIDADES-DF, uma operação internacional de crédito entre o BID e o Governo do Distrito Federal, um dos componentes tratava exatamente de atração de investimentos para a região de Brasília. Dessa forma, iniciar-se-iam as tratativas para elaboração, formulação, implantação e acompanhamento (monitoramento, análise, avaliação e ajustes) dessa política pública específica, denominada Plano Distrital de Atração de Investimentos – PDAI.

De um lado, Brasília ficaria cada vez mais, com índices ruins de desenvolvimento econômico, ou seja, cada vez menos rica. Por outro lado, refletindo sobre as oportunidades, Brasília é o centro político do Brasil, a capital da República onde as decisões afetam todos os brasileiros, é sede das embaixadas de países que mantêm relações diplomáticas com o Brasil. Além disso, ela é classificada como Patrimônio Cultural da Humanidade pela UNESCO, e uma série de outros quesitos que a credencia como potencial para destino de investimentos.

A escolha, do fundamento dessa política pública de atração de investimentos, para minimizar o problema socioeconômico partiu também do fato de a economia da RMB girar em torno da economia governamental, pois aqui é a sede dos três poderes do governo federal, das suas empresas públicas e sociedades de economia mista. E com isso, ou as empresas focam em vendas governamentais (licitações), ou se voltam para atender os servidores públicos.

De acordo com o IBGE, em 2016 os serviços ligados à administração pública, respondem por 44% (quarenta e quatro pontos percentuais) do total do PIB do Distrito Federal. Como é de conhecimento, a economia da RMB, por esse motivo, é mais suscetível às crises fiscais, se comparada a outras Regiões Metropolitanas do Brasil.

Isso se mostrou um problema, observando as crises fiscais recentes. Cada vez que a arrecadação diminui no Brasil, duas coisas acontecem aqui em Brasília: os servidores públicos (federais e distritais) ficam sem aumento (consomem menos) e o governo promove corte de gastos, ou seja, também compra menos. Nesse caso, a economia de Brasília é duplamente atingida. E por isso, tem maiores prejuízos do que a média nacional. A recomendação, nesse caso, seria a de transformar a matriz dessa economia para que fique menos dependente da economia governamental e menos suscetível às crises fiscais.

Foi de suma importância, nos primórdios da concepção dessa política pública, o cuidado de entendermos que o sucesso da ideia de uma política pública, desse porte, com essa envergadura, e com esse nível de inovação para o governo local, começaria pela: sincronia dos agentes econômicos, a sinergia dos agentes políticos e a disseminação interna da ideia nos órgãos governamentais.

Mas, o ambiente para a formulação e a elaboração do PDAI, nesses moldes, não era propício, a cultura organizacional do governo de Brasília não favorecia o projeto de longo prazo, que reunisse as informações e os dados necessários, cujo horizonte temporal extrapolasse os 04 (quatro) anos do Plano Plurianual, ou de um mandato de governo. Além disso, a filosofia deste projeto de longo prazo, não se coaduna com os modelos dos projetos existentes no GDF, aparentemente esgotados.

O paradigma (dos tradicionais programas, projetos e ações governamentais), deveria ser rompido: “concessão de benefícios governamentais (creditícios, fiscais ou econômicos) sem a contrapartida”. Todos eles, sem exceção, partiam dessa premissa, daí um dos estudos técnicos que fizeram parte do escopo deste plano, durante sua formulação e elaboração foi o da avaliação intertemporal do desempenho dos empreendimentos (por intermédio de um segundo censo sobre as Áreas de Desenvolvimentos Econômicos – ADEs) que fazem parte do Programa Governamental PRO-DF.

O PDAI, por sua vez, previa a inversão da lógica dos programas governamentais da maioria dos governos subnacionais do Brasil: só estariam aptos a receber quaisquer benefícios governamentais aqueles projetos viáveis economicamente, testados nos Arranjos Produtivos Locais – APLs e quando houvesse o amadurecimento do projeto ele seria credenciado pelo GDF, mediante critérios técnicos, para ter o direito de receber os incentivos na implantação do seu negócio, nos APLs mais adequados.

O ponto é que para atrair investimentos e empreendimentos a concessão pura e simples de benefícios, é o lugar comum para todos os municípios do Brasil e boa parte das cidades do mundo. A discussão pretendeu minimizar os riscos de investimentos governamentais quando se tratar de ações, projetos, programas relacionados à atração de investimentos, quando se propôs a inversão da lógica para a concessão desses benefícios.

A proposta, da nova política pública (PDAI), para a concessão de benefícios a empreendimentos é a existência (em cada projeto de cada programa) de processos específicos para credenciamento dos empreendedores.  Tais processos perpassariam por: (a) recrutamento, (b) seleção, (c) escolha, (d) amadurecimento, (e) credenciamento e, por fim, (e) financiamento de bons projetos, para que eles fossem testados nos APLs do DF.

Com a transformação do projeto num negócio, o credenciado estaria apto a receber os benefícios governamentais. Além disso, os bons projetos privados, credenciados aos incentivos do GDF, também poderiam participar de uma segunda etapa, que seriam as linhas de créditos especiais junto ao BRB (e outros bancos de fomento) para aqueles mais bem avaliados projetos.

Numa fase posterior, há previsão também que os partícipes dos programas, relacionados ao PDAI, pudessem obter consultorias (mentorias) de cientistas e técnicos previamente cadastrados no GDF (para promoção voluntária de transmissão de conhecimento), além de participarem de rodadas de negócios e apresentações dos projetos a investidores, nos recursivos eventos promovidos pela Comissão Permanente de Atração de Investimentos do DF (grupo composto: por órgãos governamentais relacionados ao Desenvolvimento Econômico, representantes da iniciativa privada e da sociedade civil).

Eram basicamente 04 (quatro) premissas que norteavam o pensamento desse plano: (01) modernização da legislação brasiliense de atração de investimentos; (02) elaboração, formulação e implantação do PDAI para os próximos 30 (trinta) anos; (03) criação de uma Agência específica para Atração de Investimentos; (04) promoção recursiva, em Brasília, de eventos sobre o tema.

Outra questão importante era a produção de dados específicos sobre o desenvolvimento econômico regional, e a produção de um diagnóstico da economia recente, para que fosse possível pensar o futuro com as estratégias mais adequadas no que diz respeito à atração de investimentos produtivos no longo prazo.

Um estudo recente, denominado Agenda de Longo Prazo de Atração de Investimentos no Distrito Federal, foi encomendado por representantes do setor produtivo (empresários do Polo de Desenvolvimento JK) a uma empresa de consultoria especializada, para tratar disso junto ao governo. Essa investigação foi o ponto de partida para estabelecer as discussões iniciais sobre as prioridades do PDAI, no âmbito do GDF.

Realizou-se um grande debate, por intermédio de reuniões sistemáticas e periódicas, com outros setores do governo e produziu alguns estudos técnicos para servirem de suporte na elaboração do PDAI. Esse plano, que seria formulado pelo governo, contaria com a colaboração tanto do setor privado como da sociedade civil e traria as diretrizes e os elementos fundamentais para transformar Brasília, nos próximos 30 (trinta) anos, na maior área de atração de investimentos do Brasil.

O PDAI se concentra nos seguintes eixos: (1) adequação da legislação brasiliense sobre atração de investimentos (2) modernização do ambiente de negócios (3) adequação da estrutura logística da RMB; (4) divulgação de Brasília como destino de atração de investimentos, para o Brasil e exterior.

Para iniciar o processo da referida transformação, com base nesses 04 (quatro) eixos foram priorizados no que diz respeito à adequação da legislação, as seguintes normas: (1) Minuta do Projeto de Lei da Criação da Agência de Atração de Investimentos de Brasília;  (2) Minuta do Projeto de Lei do PDAI (3) Minuta do ato normativo da criação da comissão para implantação da política pública de desenvolvimento produtivo e sustentável, com foco em atração de investimentos; (4) Minuta do ato normativo autorizativo do Programa de Investidores e Empreendedores; e (5) Minuta do ato normativo para incluir os APLs mapeados como área de interesse econômico.

Depois, dentre outros, identificou-se a necessidade de se providenciar, para a produção de dados primários, sobre atração de investimentos, os seguintes estudos técnicos: a) mapeamento dos APLs; b) identificação do ecossistema de inovação do DF; c) estudos sobre a economia criativa, circular, de inovação e de setores tradicionais da economia; d) avaliação do modelo de ShenZhen aplicado em Brasília; e) estudos sobre a Educação Técnica do DF; f) Um grande diagnóstico da economia local; g) Indicadores de atração de investimentos no DF; h) Projetos inovadores que merecem ser implantados na região de Brasília, com intuito de atrair investimentos produtivos nos próximos anos; i) Avaliação intertemporal sobre o desempenho dos programas governamentais, cujo modelo está supostamente esgotado; e  j) Brasília como uma cidade inteligente.

Salienta-se que para o sucesso dessa transformação regional, numa área nacional relevante para se implantar os negócios, é fundamental a divulgação dos atrativos dessa região, no restante dos estados e no exterior: suas potencialidades, vantagens competitivas comparativas e suas peculiaridades no que diz respeito ao assunto. Para isso, houve a investigação de dois pontos: (1) criação de uma agência específica para tratar do assunto; e (2) a promoção de eventos sistemáticos e recorrentes na região de Brasília para esse fim.

O diferencial desse Plano de Desenvolvimento Econômico, se comparado aos planos tradicionais do Governo do Distrito Federal, são três aspectos: o primeiro está relacionado a decisões com base em investigações e estudos técnicos customizados; o segundo, a pretensão de ser elaborado para o longo prazo; e o terceiro é que pretende modificar a matriz econômica da RMB, fomentando a menor dependência da economia governamental a partir da vocação econômica dos APLs identificados no Distrito Federal.

Portanto, com a ideia de política pública de Estado, havia a intenção de que cada uma das etapas seria implantada e acompanhada (monitorada, avaliada e ajustada) paulatinamente, transpondo alguns mandatos de governo.

E o grande desafio, é trazer nesse contexto, um método diferente de estabelecer a elaboração, formulação e implantação de uma política pública de estado, a partir de diagnósticos científicos (sobre o maior problema socioeconômico da década), de estudos técnicos, avaliações e investigações (detalhadas e pormenorizadas), seguindo metodologias rígidas (do ponto de vista técnico-científico) com base numa teoria econômica sólida e um modelo baseado num caso concreto de sucesso, para minimizar o problema identificado.

A forma de condução da elaboração, da formulação e da implantação do PDAI foi um desafio, por dois motivos cruciais: o primeiro, pelo fato de que o costume, no governo, são ações projetos e programas de curto prazo que tem geralmente a duração de um único mandato; e o segundo, que essas ações, projetos e programas de longo prazo, são mais sofisticados (muitas vezes inovadores), e, portanto, as normas tradicionais não os acompanham. A subsunção do caso concreto à norma nem sempre foi tranquila. O que nos traz outro problema, o dilema entre os princípios constitucionais administrativos da legalidade e da eficiência.

Mas o grande desafio é a implementação dessa política, num ambiente inóspito, onde o princípio da legalidade no controle dos atos administrativos se sobrepõe ao princípio da eficiência na gestão de recursos públicos. Além disso, a cultura organizacional governamental não é propensa a elaborar ou formular políticas públicas de longo prazo, também não se vê com bons olhos a implementação de um plano que, dentre outras questões, pretende transpor o paradigma da “guerra fiscal” desafiando o mainstream da solução pronta: a concessão pura de benefícios econômicos, fiscais ou creditícios.

2. REVISÃO DA LITERATURA

A teoria econômica que embasou as diretrizes do PDAI foram os modelos econômicos tradicionais de economia regional (adaptados), Von Thunen e Dixit-Stiglitz, à Teoria da área central e o referencial teórico sobre APLs.

A concentração de renda e o aumento acelerado da população associados à estagnação da produção local, de acordo com os dados da PDAD (CODEPLAN), nos últimos anos, faz com que a prestação de serviços públicos seja afetada por dois motivos: o primeiro é consequência da estagnação do PIB, que faz com que haja uma estagnação da arrecadação governamental; o segundo é que se há um aumento da população e uma concentração de renda, os serviços públicos serão mais demandados pela população. O que, ceteris paribus, culminaria num colapso socioeconômico.

A classe de modelos criados por Von Thunen, no século XIX, serviu para auxiliar no entendimento sobre a alocação e realocação dos fatores de produção no espaço, com o passar do tempo, isto é, na maneira com que os espaços produtivos são organizados. As cidades eram isoladas e abastecidas por fazendeiros. Havia para alocação ótima de recursos o problema previa duas questões (01) a preocupação com custos combinados de produção e transporte; (02) como seriam a alocação das fazendas se houvesse uma concorrência não planejada entre os fazendeiros.

Nos anos sessenta do século passado, Alonso (1964) substituiu esses fazendeiros por trabalhadores a caminho do trabalho e a zona comercial central da cidade interferindo nesses trajetos. Esse modelo, da mesma forma, gerou anéis concêntricos de utilização da terra. Como limitação, esses modelos consideram como dada a existência da área comercial, ela não é endógena, mas é de grande ajuda para a análise dos APLs.

Outra abordagem importante, para as análises do PDAI, no que diz respeito tanto ao mapeamento dos APLs, como o estudo sobre o ecossistema da inovação da RMB, quanto os levantamentos de outros setores não tradicionais (Economia Criativa, Circular, de Inovação) foi a de Henderson (1974) com um modelo da economia como um sistema urbano de distribuição com tamanhos e tipos de áreas urbanas.

Mills (1967) estabeleceu, na sua modelagem, um elemento que referenciou as análises para o referido plano, em especial no que diz respeito aos Arranjos Produtivos Locais mapeados pelo GDF, na RMB, que foi a existência de um lado da tensão entre as economias externas associadas à concentração geográfica da indústria da cidade e de outro as “deseconomias” (por exemplo, o custo associado ao trajeto de casa ao trabalho).

Outra contribuição importante, para o PDAI, foi o entendimento sobre como, nesse processo da economia espacial, interagem, os custos de transporte e a economia de escala, ou seja, a administração, a industrialização, a pesquisa, o desenvolvimento a inovação etc. Dessa forma, encontramos contribuições sólidas de Christaller (1933) e Losch (1940), com a teoria da área central e toda a argumentação para a formação da hierarquia entre as áreas centrais e as periféricas.

A modelagem Dixit-Stiglitz (1977), demonstrando a necessidade de inserir num ambiente diferente da concorrência perfeita as empresas (nos APLs, da RMB) foi crucial, pois nos modelos tradicionais havia uma suposição de que os retornos crescentes de escala fossem exógenos, ou seja, externos às empresas. Esse modelo nos permite, ainda que de forma rudimentar, tratar o assunto adotando a concorrência monopolística, o que poderia sugerir belas alternativas de análises, para o governo.

Podemos observar, o fenômeno de empresas de um mesmo setor que, por conta de uma série de vantagens, se concentram num determinado espaço geográfico para produzirem, é conhecido como Arranjo Produtivo Local, APL. O exemplo mais conhecido é o Vale do Silício, no Sul do Estado da Califórnia, onde se encontram as sedes de numerosas empresas em Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) e áreas afins. Mas há inúmeros outros APLs, como por exemplo: os que se localizam no Delta do Rio das Pérolas no Sul da China (Shenzhen, Dongguan, Zhuhai, etc.), ou o de Bangalore na Índia, ou ainda o de São José dos Campos no Brasil.

Não há dúvidas que eles estão inter-relacionados, motivo pelo qual é fundamental a identificação das oportunidades para o fomento desses APLs, como política pública visando o desenvolvimento econômico, tanto na sua dimensão regional como na nacional. Os benefícios, advindos dos APLs estão relacionados ao aumento de produtividade resultado da aglutinação de empresas e outros agentes econômicos em um mesmo local geográfico.

De acordo com Pietrobelli (2003) os Arranjos Produtivos Locais, APLs, têm 03 (três) modalidades: APLs geográficos, APLs distritos industriais e APLs redes de empreendimentos. De um lado o APL geográfico tem a característica de escassez de cooperação e são geralmente fracamente desenvolvidos. Por outro lado, os APLs distritos industriais, possuem práticas de cooperação muito mais robustas e transações interfirmas mais fluidas. O terceiro tipo, de acordo com o autor, o APL rede de empreendimentos, possui uma forma de liderança e organização, que fornece os serviços estratégicos. Essa visão foi extremamente necessária para o mapeamento dos APLs, no sentido de se entender as configurações de cada um deles na RMB.

Diniz (1993), introduz aspectos teóricos e metodológicos, que, segundo ele, para análise da dinâmica geográfica da indústria brasileira, são vitais. O autor chamou de “desenvolvimento poligonal” o resultado de um conjunto de forças, dentre as quais cinco seriam as mais representativas: (1) as deseconomias de aglomeração emergentes; (2) o papel de Estado; (3) as disponibilidades diferenciadas de recursos naturais; (4) unidades de mercado e mudanças de estrutura produtiva; e (5) concentração da pesquisa e da renda.

Segundo Cassiolato e Lastres (2003), o sucesso dos APLs depende de uma sinergia entre a produção, o conhecimento e a regulação do processo. É fundamental a articulação e sincronia entre os agentes partícipes dos APLs: econômicos (clientes, parceiros, fornecedores e competidores) dos de conhecimento (consultores, universidades e institutos de pesquisa) e dos de regulação (órgão gestor do APL e governo) e os sociais (sindicatos, associações empresariais, organizações de suporte e do 3º setor). Essas informações serão cruciais para as ações, projetos e programas voltados para os APLs da RMB.

Tanto para Castro (2009), como de acordo com Jacometti, Castro, Gonçalves e Costa, (2016) uma política pública específica para os APLs, deve se preocupar com algumas características que são cruciais: o Território, ou seja, o recorte do espaço geográfico em que o APL se localiza; a Especialização, que além da produção propriamente dita, leva-se em consideração o conhecimento que as pessoas e empresas têm sobre a atividade econômica principal; a Aprendizagem e a Inovação, ou seja, o intercâmbio sistemático de informações produtivas, tecnológicas e mercadológicas sobre o negócio principal do APL; e a Cooperação produtiva, que se relaciona a economia de escala para a otimização dos processos de produção do APL.

De acordo com Pitangui et al. (2019), a origem da discussão sobre APL no Brasil remonta aos estudos sobre aglomeração setorial de empresas, fenômeno reconhecido por Marshall em 1890. Atualmente a dinâmica produtiva da aglomeração descreve perfeitamente as interações dos atores que as formam. A identificação dos padrões e da dinâmica dos APLs possibilita o planejamento e a gestão desse território por seus atores e contribui para o desenvolvimento e a consolidação desses APLs. Esse trabalho contribuiu de forma contundente com a metodologia na proposta de implantação do plano.

No caso do PDAI, outro aspecto que foi levado em conta para a formulação e elaboração dessa política pública de atração de investimentos produtivos, com intuito de transformar a RMB, foi a identificação do ecossistema de inovação da região de Brasília. Moore (1993), define o conceito de ecossistemas de negócios, onde as organizações “coopetem”, isto é, trabalham de modo cooperativo e competitivo, para sustentar novos produtos e satisfazer as necessidades dos consumidores incorporando inovações. Posteriormente o mesmo autor, Moore (2006), refinou o conceito de Ecossistema de negócios como uma comunidade económica que se apoia na interação de organizações e indivíduos, considerados os organismos do mundo dos negócios, cujo fluxo de evolução é direcionado pelos seus líderes, que compartilham das expectativas, compreendendo a necessidade de “coopetição” e “co-evolução” para aproveitar as oportunidades ambientais e gerar vantagem competitiva.

Neste sentido, de acordo com Adner (2006), a lógica de negócio de ecossistema é ainda mais sofisticada, pois o momento das decisões é muito importante, já que a capacidade de inovar somente será efetiva quando todos os atores do ecossistema estiverem preparados, para isso. Etzkowitz e Leydesdorff (2000), consideram o ecossistema de inovação como uma rede de relações em que a informação e talento fluem, por meio de sistemas de co-criação de valor sustentado. Com isso, foram realizados estudos para estabelecer uma sincronia com os APLs do DF, sobre o Ecossistema de Inovação na região de Brasília.

De acordo Arthur (1996) os avanços tecnológicos recentes criaram, nos empreendimentos, dois ramos: (1) setores de alta tecnologia, marcado por rendimentos crescentes de escala; e (2) setores tradicionais, com rendimentos ou constantes ou decrescentes de escala. Dessa forma, optar por uma política que fomenta se especialmente os setores de alta tecnologia, intensivos em capital, nos parece o mecanismo correto de ação do Estado para compensar os problemas observados, e que fundamenta nossa estratégia de desenvolvimento.

Nos últimos anos, os subnacionais para atrair novos investimentos, de acordo com Alves (2001) e Perius (2002), os incentivos são de três tipos: (1) concessões prévias para o início da atividade produtiva: doação de terrenos, obras, facilidades de infraestrutura que geram benefícios parciais ou totais para a empresa; (2) benefícios creditícios associados ao investimento inicial e à operação produtiva, ofertados pelas instituições bancárias de investimento; e (3) benefícios tributários relacionados à operação produtiva: a renúncia fiscal pode se dar por meio da redução ou postergação de recolhimento ou, ainda, pela isenção de impostos. Tais incentivos deram origem ao fenômeno da Guerra fiscal.

O fenômeno da guerra fiscal consiste em políticas públicas pautadas nos benefícios fiscais, financeiros, creditícios ou econômicos, que buscam desenvolver um subnacional em detrimento de outros entes federativos. Estas ações mostram que enquanto um subnacional se beneficia, outros contabilizam algum prejuízo, evidenciando, assim, que a guerra fiscal não é um ótimo instrumento. Esta “Guerra” gera conflitos na Federação. No curto prazo, segundo Ferreira (2000), o Estado que deflagra a guerra se beneficia. No longo prazo, a generalização do conflito faz com que os ganhos iniciais desapareçam, pois os incentivos fiscais perdem o seu poder de estímulo e se transformam em meras renúncias de arrecadação.

Outro desafio, durante a implementação do PDAI, está sendo o controle das atividades administrativas do estado, que se sobrepõe, na maioria das vezes, à gestão eficiente dos recursos públicos. Cabe aqui uma revisão sobre os princípios constitucionais administrativos e sua hierarquia.

O conceito de eficiência, inserido por último na Constituição Federal do Brasil, como princípio administrativo, para Modesto (2007), deve ser entendido como uma exigência de toda atividade de gestão pública, já que ela é, na sua essência, voltada a servir ao público, na justa proporção das necessidades coletivas. Em políticas públicas, de acordo com Gico Júnior (2012), adota-se o critério de eficiência de Kaldor-Hicks, onde uma lei é dita eficiente se os benefícios oriundos da norma compensam os custos impostos por ela, ou seja, a norma jurídica, ao buscar eficiência, deve propiciar uma estrutura de incentivos de forma a não acarretar desperdício de recursos públicos. Por outro lado, o princípio da legalidade segundo Ferreira Filho (2012), diz que o agente público só pode agir ou se omitir se houver previsão legal para o ato administrativo.

No entanto, segundo Silva Júnior (2008), em tese, pode-se afirmar que não há hierarquia entre os princípios constitucionais. A ressalva do autor seria com relação à análise prática de conflitos concretos dessa natureza, por conta dos entendimentos na operação do direito.

3. DETALHAMENTO DO PROBLEMA ECONÔMICO (2009 – 2019)

O problema socioeconômico seria uma redução, no longo prazo, de bens e serviços disponíveis à população, provocada, pela associação simultânea de 03 (três) fatores recorrentes, observados na RMB no período de dez anos (2009 – 2019): (1) um crescimento populacional acelerado, acima da média nacional; (2) concentração de renda, crescente nesse período; e (3) a estagnação da produção de bens e serviços.

A Região conhecida como RIDE, Região integrada de desenvolvimento que é uma área análoga às regiões metropolitanas brasileiras, porém, situada em mais de uma unidade federativa, nesse caso, Distrito Federal (DF), Minas Gerais (MG) e Goiás (GO). Ela passou da 8ª (oitava) posição, no ano de 2000, para a 4ª (quarta) posição, em 2016, em número de habitantes das áreas metropolitanas do Brasil. A RIDE-DF só tem menos população do que a Região Metropolitana de Belo Horizonte (MG), 3ª (terceira), a do Rio de Janeiro (RJ), 2ª (segunda) e a de São Paulo (SP), 1ª (primeira).

A seguir uma sequência de 03 (três) tabelas que demonstram visualmente a velocidade do aumento populacional da RMB:

Fonte: IBGE elaborada pelos autores.

Com relação à produção de bens e serviços, tomou-se como proxy o PIB-DF, uma vez que essa produção corresponde a cerca de 90% (noventa pontos percentuais) da população da RMB. Seguem as 03 (três) tabelas que acompanham de 2003 a 2017 a variação percentual, da taxa.

Tabela 4 – Índices sobre o PIB do Distrito Federal

Fonte: CODEPLAN elaborada pelos autores

A produção nesse período (2003 – 2007), no que diz respeito à Taxa de variação do PIB-DF, foi crescente.

Tabela 5 – Índices sobre o PIB do Distrito Federal

Fonte: CODEPLAN Elaborada pelos autores

A produção nesse período (2008 – 2012), no que diz respeito à Taxa de variação do PIB-DF, se comportou de forma decrescente (queda na taxa) a partir de 2009.

Tabela 6 – Índices sobre o PIB do Distrito Federal

Fonte: CODEPLAN Elaborada pelos autores

A produção nesse período (2013 – 2017), no que diz respeito à Taxa de variação do PIB-DF, teve queda brutal (inclusive com variação negativa no ano de 2015 e praticamente estagnação nos dois últimos anos). Lembrando que com relação à produção de bens e serviços, tomou-se como proxy o PIB-DF, uma vez que essa produção corresponde a cerca de 90% (noventa pontos percentuais) da população da RMB, conforme gráfico abaixo.

As projeções, nesse sentido, para a RIDE-DF, seriam catastróficas para os próximos 10 (dez) anos, utilizando-se a taxa média de crescimento, dos últimos anos, tanto da população, quanto do PIB, como o índice de Gini (que mede a concentração da renda) dessa região. Segue uma tabela com a variação do índice de Gini nos últimos anos.

Tabela 6 – Índices sobre o PIB do Distrito Federal.

Fonte: IBGE Elaborada pelos autores

O Índice de Gini é um instrumento para medir o grau de concentração de renda em determinado grupo. Ele aponta a diferença entre os rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos. Numericamente, varia de zero a um. O valor “zero” representa a total distribuição e o valor “um” a total concentração. Nesse caso específico, a Região de Brasília, no que se refere à taxa de variação, vem se aproximando mais de 1,0 nos últimos anos.

Outro aspecto importante a ser abordado é a matriz econômica local, com foco na economia governamental, de acordo com o IBGE, os serviços ligados à administração pública respondem por 44% do total do PIB do Distrito Federal. Como é de conhecimento, a economia da RMB, por esse motivo, é mais suscetível às crises fiscais, se comparada a outras Regiões Metropolitanas do Brasil.

Isso se mostrou um problema, observando as crises fiscais recentes. Cada vez que a arrecadação diminui no Brasil, duas coisas acontecem aqui em Brasília: os servidores públicos (federais e distritais) ficam sem aumento (consomem menos) e o governo promove corte de gastos, ou seja, também compra menos. Nesse caso, a economia de Brasília é duplamente atingida. E por isso, tem maiores prejuízos do que a média nacional.

Dessa forma, com a combinação simultânea destes 04 (quatro) fatores: aumento acelerado da população, concentração de renda, estagnação do produto, e uma economia bastante suscetível às crises fiscais (desempenho do governo), observamos um potencial fracasso do desenvolvimento econômico regional, isso significa um colapso socioeconômico anunciado, e um prenuncia da necessidade precípua de implementação de uma política pública assertiva.

Por outro lado, os aspectos positivos para corroborar a ideia de necessidade da transformação da região de Brasília numa área nacional de atração de investimentos, podem ser importantes e servir de base para essa transformação da RMB.

Outro ponto a ser considerado como positivo é a crescente interligação de duas regiões metropolitanas (Brasília e Goiânia) e seus arredores, conhecido como eixo Goiânia-Anápolis-Brasília, que é hoje, segundo os dados do IBGE, uma das regiões que mais crescem no Brasil, com a população aproximada de 7,5 (sete vírgula cinco) milhões de habitantes.

Há projeções de que nas próximas décadas a conurbação, dessa região, se completaria. As cidades são interligadas principalmente pela rodovia BR-060, também há voos diretos entre Brasília e Goiânia e o projeto de uma ferrovia de transporte de passageiros de Brasília a Goiânia, cujos estudos técnicos de viabilidade foram concluídos pela Agência Nacional de Transportes Terrestres, ANTT, em junho de 2016, com valor orçado era de R$ 7,5 bilhões de Reais.

Diante desse contexto, fica nítida a necessidade de uma política pública específica, consistente, com base em estudos técnicos, investigações e avaliações contundentes que no fim das contas minimize os aspectos negativos da combinação desses fatores. O PDAI se apresenta como alternativa viável para isso, uma vez que pretende minimizar os aspectos negativos dessa combinação de fatores danosos ao desenvolvimento econômico regional.

Por meio da mudança da matriz econômica com a finalidade de depender cada vez menos da economia governamental, através de smart incentivos aos APLs da região, cujas vocações foram mapeadas e identificadas em estudos técnicos, investigações e pesquisas. Diferentemente do que se realiza corriqueiramente, esse plano pretende atrair bons empreendimentos para a RMB e financiar bons projetos de infraestrutura e melhoria no ambiente de negócios, para transformá-la numa área relevante de destino de investimentos e empreendimentos

4. POLÍTICA PÚBLICA DE ATRAÇÃO DE INVESTIMENTOS

O PDAI tem como objetivo transformar a RMB, numa área nacional de destino de investimentos produtivos, nos próximos anos, para gerar emprego, aumentar e distribuir renda, por meio de incentivos governamentais aos APLs do DF, em especial aqueles cuja vocação cumpra esse papel.

A escolha dos APLs, como ponto de partida para as diretrizes dessa política está relacionada com a tendência mundial, observada nos últimos anos, da utilização da política de Clusterização como política pública das mais eficientes para o desenvolvimento local. O modelo adotado para a análise das melhores práticas foi aplicado em Shenzhen, na China, com as devidas modificações, customizações e adequações às características de Brasília e sua região.

Alguns objetivos específicos dessa política pública seriam:  (1) modernização da legislação brasiliense de atração de investimentos; (2) produção de Estudos técnicos e dados sobre a economia local, com foco em atração de investimentos produtivos; (3) implantação de programas, projetos e ações voltados para atração de investimentos, nos APLs da RMB; (4) Criação da Agência brasiliense de atração de investimentos; (5) promoção de eventos para atração de investimentos nessa região; e (6) priorização da atração de investimentos na Política de Desenvolvimento Produtivo Sustentável do DF, contida na lei do ZEE-DF.

Para a formulação do plano, por intermédio de um questionário, investigou-se a percepção dos atores econômicos (governo, iniciativa privada e sociedade) sobre os aspectos relevantes, que seriam adotados nessa política pública, identificados pela equipe técnica: (1) o problema socioeconômico de longo prazo; (2) a maturidade da política de atração de investimentos no Distrito Federal; e (3) a eficácia dessas diretrizes para a atração de investimentos de longo prazo para a região de Brasília, ou seja, apresentamos as ideias iniciais para saber se estávamos no caminho certo, de acordo com o pensamento dos agentes econômicos envolvidos no processo.

Para isso, foram realizados questionários junto aos representantes do governo, do setor produtivo e da sociedade civil de Brasília, com perguntas relacionadas ao PDAI. Esse questionário, conduzido com o devido cuidado sob a rigorosa metodologia da análise qualitativa de dados, teve seu resultado analisado respeitando o limite de sua interpretação científica, ou seja, todas as conclusões não podem extrapolar a amostra eletiva, isto é, os resultados só e somente só, se aplicam aos integrantes da amostra e servem como uma espécie de tendência, já que a amostra eleita fora composta de representantes dos setores produtivos, da sociedade civil e do governo de Brasília.

O Resultado revelou que o PDAI está no caminho certo para boa parte das entidades que responderam ao questionário. Além disso, com as contribuições coletadas na parte aberta do questionário, o programa ganhou um novo componente, a percepção de representantes dos agentes econômicos locais (governo, empresários e a população), que possibilitaram ajustes na formulação e elaboração da política pública brasileira de atração de investimentos.

Outro aspecto importante é a modernização da legislação brasiliense de atração de investimentos, que em tese, imputada ao governo local o dever da aplicação dos recursos públicos em Programas, Projetos e Ações localizados em áreas determinadas com o objetivo de transformar a RMB em área nacional de atração de investimentos.

Essa etapa do PDAI consistiu numa série de propostas normativas que estão concatenadas, interligadas e prezam pela sincronia das normas para facilitar a formulação, elaboração e o acompanhamento (monitoramento, análise, avaliação e ajuste) dessa política pública de forma eficiente.

A primeira norma trata de ato normativo governamental, que institui um programa regional, localizado nos APLs mapeados, que, de forma recursiva, por intermédio de um chamamento público, pretende recrutar, selecionar, escolher, implantar e acompanhar a implantação dos melhores e mais inovadores projetos, que serão financiados pelo governo mediante linha de financiamento, junto aos bancos de fomento.

No transcurso da implementação desses projetos, ao se tornarem negócios dos APLs, gerarem emprego, aumento e distribuição renda, haverá a certificação governamental que os credenciam a participar do recebimento dos benefícios e incentivos governamentais: isenção de impostos, linhas de crédito, benefícios econômicos etc.

A vantagem dessa certificação para se credenciar a receber benefícios governamentais, seria a garantia de que esses projetos (certificados) passaram por um crivo de análise de viabilidade econômica e a testagem, durante o processo de amadurecimento do negócio, num dos APLs mapeados, ou seja, há garantida a contrapartida do empreendedor para receber o benefício, é um candidato forte ao sucesso econômico e a sustentabilidade do empreendimento. Como se pode observar, essa nova prática metodológica seria diferente do mainstream dos já existentes e supostamente esgotados programas governamentais. Trata-se da quebra do paradigma.

Outra norma é o projeto de lei que institui, no âmbito da RMB, o PDAI e cria uma comissão específica e perene, composta por diversos órgãos do governo para, com auxílio dos executivos governamentais de alta performance da gestão pública estratégica, cuidar da elaboração, formulação, implantação e acompanhamento (monitoramento, análise, avaliação e ajuste) da política pública específica de atração de investimentos para Brasília nos próximos 30 (trinta) anos.

Essa norma também estabelece critérios para a participação do setor produtivo e da sociedade civil nesse processo, instituindo uma política pública transversal de atração de investimentos coordenada pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico do Governo do Distrito Federal, com a participação dos agentes econômicos em todas as etapas dessa política pública.

A partir da vigência da lei do Zoneamento Ecológico e Econômico do Distrito Federal, ZEE-DF, ficou estabelecido que houvesse uma política pública específica para o desenvolvimento produtivo e sustentável do Distrito Federal. Nesse sentido a edição de um ato normativo governamental, sincronizando essa política com o PDAI, seria de suma importância, inclusive porque no DNA desse plano distrital, já existe a consonância e sincronia com o espírito da lei do ZEE-DF.

Em atendimento a necessidade precípua de se profissionalizar a divulgação da região de Brasília como destino de investimentos e negócios para cumprir o papel de transformar Brasília numa área nacional de atração de investimentos produtivos, o projeto de lei da criação de uma agência específica para atração de investimentos é vital para a modernização da legislação brasiliense de atração de investimentos.

Outro importante ato normativo, do GDF, fora àquela que diz respeito ao mapeamento dos Arranjos Produtivos Locais do Distrito Federal, APLs DF, com a finalidade de revelar para os agentes econômicos (consumidores, produtores e governo) que essas áreas são de interesse para a implementação, no longo prazo, do PDAI, ou seja, para transformar a RMB numa área de relevância para destino de investimentos e negócios no Brasil.

A produção de dados, por intermédio dos estudos técnicos, das investigações e pesquisas, garante aos governantes ferramentas para tomar decisões mais assertivas com relação à aplicação dos recursos públicos. Com a criação da Agência de Atração de Investimentos, há uma profissionalização para a divulgação desse local como destino de atração de investimentos, tanto para outros estados brasileiros quanto para o exterior e a busca por novos empreendimentos mais adequados e customizados às características da região.

A opção por transformar os APLs do DF no centro da discussão sobre a política pública de atração de investimentos veio da associação dos modelos da teoria de economia regional, aplicada à RMB por estudos técnicos realizados, no Programa PROCIDADES-DF, uma operação internacional de crédito com existência de aporte de verba para o componente específico que trata de atração de investimentos. A partir desse estudo foi elaborada uma lista de APLs mais relevantes para a implantação dessa política pública, o PDAI, segue o quadro que lista esses APLs do DF:

Quadro 1 – APLs/DF

Essa etapa do plano distrital consistiu na preparação e realização dos estudos técnicos com a finalidade de subsidiar as decisões de formulação e elaboração, com relação às diretrizes da Política Pública cuja finalidade precípua é a atração de bons e promissores projetos privados para a transformação da RMB.

A primeira investigação foi para identificar e mapear as atividades econômicas mais relevantes do Distrito Federal, focando os Arranjos Produtivos Locais – APLs, para sincronizar as diretrizes do PDAI com o modelo de desenvolvimento Shezhen, no vale do rio das pérolas na China.

O segundo estudo, para municiar as decisões com relação à economia da inovação, teve como premissa a existência em Brasília de uma vocação para a Inovação, com base nas evidências, projetos como: o parque tecnológico Biotic, os centros de pesquisa da Embrapa, Fiocruz, UnB e UCB e outros apontam a importância de aprofundar as investigações. Com a finalidade de se conhecer por completo a inovação, foi realizado o mapeamento e georreferenciamento do ecossistema de inovação da RMB.

Ao mesmo tempo, foi realizado um estudo técnico sobre a formação de mão de obra, uma investigação detalhada sobre os cursos na área de tecnologia, a educação tecnológica no Distrito Federal. A Sistematização dos dados sobre educação profissional englobando as instituições públicas e privadas o ensino de nível técnico e de nível superior, nessa região, uma espécie de externalidade positiva, na etapa de formulação do PDAI, será fundamental para se organizar a política pública educacional e equalizar a relação entre a demanda e a oferta de cursos profissionais especialmente os de tecnologia.

Os dados serão cruciais no que tange a decisões sobre os rumos da oferta no que se relaciona: ao tipo de curso, conteúdo programático, quantidade de vagas, APL mais próximo, etc. levando-se em conta ainda, inclusive, os programas, projetos e ações do PDAI num esforça de sincronização com outras políticas públicas assertivas.

Realizou-se também uma avaliação sobre o modelo chinês aplicado à RMB. A história recente de Shenzhen começa quando o governo chinês instituiu a primeira zona econômica especial da China, a vila de pescadores com cerca de 25.000 (vinte e cinco mil) habitantes, em 1980, hoje, de acordo com Global Data, é a uma das mais importantes smart city do mundo, com população de 12,5 (doze vírgula cinco) milhões e PIB em torno de US$ 350 bilhões. A cidade lidera a inovação no país asiático.

O modelo chinês de Shenzhen inspirou a formulação e elaboração do PDAI, uma vez que a RMB, guardadas as devidas proporções, reúne uma série de características tão favoráveis quanto para a transformação num centro relevante para destino de investimentos produtivos, como apontaremos nas seções seguintes.

Outros estudos técnicos sobre setores não tradicionais, como a economia criativa e economia circular, também fazem parte da Análise. Por exemplo, a elaboração de censo para uma avaliação intertemporal comparativa do desempenho de programa regional de desenvolvimento econômico (que está supostamente esgotado), com relação ao censo de 2008, utilizando a mesma metodologia de análise. À medida que forem acontecendo as discussões sobre a implementação do PDAI, serão incluídos novos estudos técnicos, que possam sustentar a transformação dessa região numa área nacional de atração de investimentos produtivos.

A realização de eventos sistemáticos, com a participação do setor produtivo e da sociedade civil, sobre a economia da RMB, em especial dos APLs. A ideia central desses eventos recorrentes seria a de organizar, sistematizar e compartilhar os dados e as informações sobre os negócios da região de Brasília para promovê-los para outros estados e para o exterior. O GDF, em parceria com representantes do setor privado, está organizando, no âmbito do programa PROCIDADES-DF, oriundo da operação internacional de crédito com o BID, o PARK DAS NAÇÕES – PDAI, evento de recorrência bienal, que tem como função divulgar a RMB como destino de atração de investimentos produtivos.

Além disso, os eventos têm um papel fundamental no aprimoramento da cultura exportadora e importadora, na sofisticação da inovação nesses setores, na produção, organização, sistematização e compartilhamento de dados e informações do setor produtivo e do governo, sobre a produção de bens e serviços, criando uma rede distrital de comunicação e informação sobre contatos e negócios.

A atração de investimentos para a região de Brasília se relaciona com o PDAI, por auxiliar na transformação dessa região numa área expressiva de destino de empreendimentos e investimentos privados do Brasil, para gerar emprego e renda e, ao mesmo tempo, suprir as necessidades de desenvolvimento econômico advindas do crescimento populacional acelerado dessa região.

A criação da Agência, específica para atração de investimentos, tem a finalidade de promover essa região como destino de investimentos e prospectar, no Brasil e no exterior, oportunidades de investimentos e empreendimentos customizados e adequados à região de Brasília.

Essa região reúne características que podem ser propícias para transformá-lo nessa área nacional de destino de investimentos produtivos. De acordo com o IBGE temos, por exemplo, uma média de escolaridade da população bem maior do que a média nacional, o acesso à internet também é muito acima da média nacional. Além disso, ele reúne as sedes do comando dos três poderes da União e das embaixadas dos países que têm relação diplomática com o Brasil.

Apesar de ter um crescimento populacional acima da média e atualmente ocupar o 4º lugar na lista das mais populosas Regiões Metropolitanas, ela possui uma das menores densidades demográficas, da mesma lista. Outra vantagem competitiva é a proximidade de Grandes Centros Produtivos (Anápolis, Goiânia, Formosa, Unaí, Catalão, Cristalina, Uberlândia, Uberaba, Araguari, João Pinheiro, Paracatu e outros).

Existe então a necessidade de Brasília ter um agente específico para atuar na prospecção de projetos e empreendimentos adequados às características regionais, para contribuir na solução ou minimização do problema do iminente colapso econômico identificado. A criação da Agência, recorrente nas cidades ao redor do mundo, parece ser a melhor prática para se atuar nesse processo.

Essa criação é de suma importância para efetivamente se contribuir com o processo de transformação de Brasília numa área nacional de atração de investimentos produtivos, nos próximos anos e subsidiariamente para gerar emprego, renda e sustentabilidade nos novos empreendimentos, preferencialmente de grande porte, instalados no DF.

Com base nesse dilema, onde o foco era a criação de uma agência privada e profissionalização dessa missão institucional para cuidar da divulgação da RMB, no Brasil e no exterior, foram listados os 17 (dezessete) mais relevantes motivos de se investir em Brasília:

1. Capital da República onde as decisões afetam todos os brasileiros;
2. Centro geográfico do país e poder conectar centros consumidores os produtores;
3. Sede das embaixadas de países que mantêm relações diplomáticas com o Brasil.
4. Classificada como Patrimônio Cultural da Humanidade pela UNESCO;
5. O Aeroporto Internacional de Brasília foi considerado o melhor terminal aéreo do país nos anos de 2017 e 2018 (Prêmio Aeroportos + Brasil), ficando à frente dos Aeroportos de Guarulhos (SP), Congonhas (SP) e Galeão (RJ);
6. Das Regiões Metropolitanas brasileiras ela, no que diz respeito à densidade demográfica, ela é uma das menores;
7. Importante pólo de pesquisa e desenvolvimento científico;
8. O maior número de mestres e doutores (52,8 mestres e 16,7 doutores) por grupo de cem mil moradores, segundo o Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE);
9. Melhor cidade para se investir em saúde, na região Centro-Oeste segundo ranking (Urban Systems — empresa especializada em inteligência e consultoria de mercado — e da L&M, consultoria especializada em saúde) com 20 (vinte) cidades;
10. Conta com 07 Escolas de Medicina, sendo duas delas públicas, oferecendo aproximadamente 300 vagas por semestre, para novos estudantes de medicina, além de diversas escolas na área de saúde (enfermagem, fisioterapia, biomedicina, odontologia, psicologia, nutrição, educação física, farmácia e bioquímica, etc.).
11. Brasília também tem diversas Escolas de Engenharia, e um campus específicos de engenharias da UnB no Gama (Aeroespacial; Automotiva ; de Energia; de Software; Eletrônica)
12. O setor de grãos é o ponto mais forte do agronegócio brasiliense, culturas de: soja, feijão e milho, a produção chega a quase um milhão de toneladas por ano. Além disso, a fruticultura também é destaque.
13. Outra vantagem competitiva é a proximidade de Grandes Centros Produtivos (Anápolis, Goiânia, Formosa, Unaí, Catalão, Cristalina, Uberlândia, Uberaba, Araguari, João Pinheiro, Paracatu e outros);
14. Crescente interligação de duas regiões metropolitanas (Brasília e Goiânia) e seus arredores, conhecido como eixo Goiânia-Anápolis-Brasília, que é hoje, segundo os dados do IBGE, uma das regiões que mais crescem no Brasil, com a população aproximada de 7,5 (sete vírgula cinco) milhões de habitantes;
15. O Distrito Federal aprovou em 2019 a lei de Zoneamento Ecológico e Econômico, ZEE-DF, que estabelece áreas de desenvolvimento produtivo, com base nos riscos ecológicos, e as correlacionam com as atividades econômicas mais adequadas, respeitando a situação geoeconômica atual;
16. Recentemente foram identificados e listados alguns Arranjos Produtivos Locais APLs, que estão em processo de mapeamento e georreferenciamento;
17. O PIB per capita do DF é o mais alto do Brasil, o dobro da média nacional. Devido à alta renda local, Brasília é potencial demandante de bens e serviços de alta qualidade e sofisticação.

Essas foram as vantagens competitivas afetas à RMB, identificadas de forma exemplificativa, para que os programas, projetos e ações governamentais do PDAI, fomentam bons projetos privados, intensivos em capital e que gerassem emprego e renda numa velocidade ainda maior (por conta dos retornos crescentes de escala) do que nos outros entes federativos do Brasil, promovendo a referida transformação, ou seja, a RMB como referência em destino de investimentos produtivos.

Outra questão que foi observada, no transcurso da elaboração do PDAI, houve outro problema muito recorrente, observado desde o início: “o dilema entre a interpretação dos aspectos legais e a eficiência da aplicação dos recursos públicos”. Para a Administração Pública, em tese, não há hierarquia entre os princípios administrativos constitucionais.

Existe sim uma harmonia entre tais princípios. Na prática, no entanto, a relação entre legalidade e eficiência é repleta de conflitos. Observam-se recursivamente situações em que o gestor público, ao cumprir os preceitos normativos, no que diz respeito ao cumprimento dos ritos e processos legais, imputa ao Estado uma ineficiência na aplicação dos recursos e da prestação dos serviços públicos.

Algumas vezes a escolha normativa adequada, não apresenta a eficiência necessária para o êxito da atuação administrativa. Nesses casos, qual escolha deve prevalecer: (1) a que for mais eficiente; ou (2) a que traz maior segurança jurídica? Qual a margem de interferência dos órgãos internos e externos de Controle (PGDF, CGDF, TCDF), no âmbito de seu controle jurisdicional, em casos de conflito desses princípios?

Podemos observar, nos processos relacionados ao PDAI, tanto na formulação, quanto na elaboração, como na implantação: das ações, dos projetos e dos programas dessa política pública (o PDAI), que os questionamentos dos órgãos de controle, sobre cada uma delas, extrapolavam os aspectos: jurídicos, contábeis, orçamentários e as questões normativas, interferindo no âmbito dos procedimentos técnicos de gestão e metodológicos das políticas públicas propriamente ditas, para a realização: das contratações, da elaboração de estudos técnicos, investigações, análises, avaliações etc.

Tais interferências, retiradas as que realmente estavam desconformes, culminaram nos atrasos recursivos das entregas e dos ritos processuais, gerando (no mínimo), perda de tempo para a transformação de Brasília numa área nacional de atração de investimentos produtivos. A perda de tempo, por conta das exigências imputadas pelos órgãos de controle (nem sempre legítimas), em nome do princípio constitucional administrativo da legalidade, refletir-se-iam em custos extras para o valor do empréstimo, uma vez que a operação de crédito, ou seria prorrogada, ou concluída sem que houvesse a correta execução das ações, projetos e programas, relacionados à atração de investimentos dessa operação de crédito, atração de investimentos.

Esse suposto dilema, sempre tem solução obedecendo ao princípio da legalidade, sem que haja qualquer punição para o agente público do órgão de controle, caso haja, comprovadamente, desperdício dos recursos públicos.

E, se por acaso, o agente responsável pela gestão, agir, contra o que está previsto na norma, ainda que comprovadamente de forma eficiente, em prol da economia de recursos públicos, visando o bem-estar social, o interesse público e calcado na boa fé, ele será punido com o rigor da norma que descumpriu.

É preciso destacar que a legislação internacional prevista no contrato da operação internacional de crédito entre o BID e o GDF, para que as contratações relacionadas a essa operação de crédito fossem realizadas de uma maneira mais flexível e rápida, nunca se efetivou, por falta de consenso na aplicação da norma internacional. Por conta disso temos o desempenho ineficiente no que diz respeito ao tempo de contratações.

As sugestões do GDF, em especial, no que concerne ao componente de atração de investimentos, foram no sentido de reavaliação do sistema do controle interno sobre o rito processual e a aplicabilidade de forma direta da legislação proposta, recepcionada e firmada no contrato de operação internacional de crédito. Além disso, que os órgãos de controle se detivessem ao escopo da sua respectiva análise, ao invés de extrapolar analiticamente os limites das suas atribuições.

Outra questão abordada no artigo nessa seção da Política Pública de Atração de Investimentos, são que os Programas governamentais para atração de investimentos, a partir da implantação do PDAI, devem adotar as diretrizes e se consistir na recorrente: identificação, seleção, escolha, viabilização da execução e certificação, de projetos essencialmente inovadores voltados tanto para o fomento e desenvolvimento econômico dos Arranjos Produtivos Locais (APLs) ou Arranjos Comerciais Locais (ACLs) do Distrito Federal, quanto para atração de investimentos produtivos, nesses arranjos, ou ligados a eles.

Esses projetos, relacionados ao referido programa, serão preferencialmente de baixo custo, altamente eficientes, promissores e têm como escopo um negócio relacionado: a solução alternativa de problemas, ou execução de atividades econômicas complementares às existentes, isto é, observando a eficiência de Kaldor-Hicks (custos menores do que os benefícios) para os APLs (ou ACLs).

Para garantir o bom desempenho desses empreendimentos, além da rígida seleção dos projetos, o governo com o apoio do setor produtivo, acompanhará por um período, os projetos escolhidos que passarão por um processo de maturação, isto é, mediante ações coordenadas do governo, dos apoiadores e dos mentores, ou seja, tais projetos receberão suporte técnico e serão monitorados e avaliados pari passo, até que tenham condições de receber o selo de certificação do programa.

De um lado, a instituição apoiadora disponibilizará a estrutura física e o suporte técnico e científico, durante o período de maturação, para a execução dos projetos selecionados. De outro, os mentores credenciados poderão, presencial ou remotamente promover assessorias diretas para auxiliar nos ajustes finos do negócio de cada empreendimento. O GDF certificará os melhores projetos.

Com a implantação desse programa, a chance de se atrair bons projetos que tenham como objetivo gerar emprego e aumentar e distribuir renda, na Região Metropolitana de Brasília, em especial nos APLs do DF é aumentada.

Posteriormente, no processo de maturação dos referidos projetos, os Makers, cujos projetos foram selecionados, os executarão com apoio técnico, numa estrutura adequada fornecida pela apoiadora (contratada pelo governo) e com auxílio dos mentores (previamente cadastrados no GDF).

Além da realização periódica de eventos com a finalidade de captação de investimentos e de promoção de tais projetos dos APLs (ou dos ACLs) e da economia do DF como destino de atração de investimentos produtivos.

Com isso, pretende-se que o nível de atração de investimentos para o DF, sustentabilidade econômica da região, geração de emprego e renda, sejam paulatinamente mais altos, no decorrer dos próximos anos.

Por fim, esse modelo pretende ser ajustado e disseminado como política pública de desenvolvimento econômico para, também, combater a economia do crime naquelas áreas que estão em situação de violabilidade, com potencial de reação por investimentos públicos, ou nas manchas criminais.

5. RESULTADOS ESPERADOS

Um dos resultados esperados é que a produção primária de dados e informações técnicas relevantes sobre a Economia Local com foco em Atração de Investimentos que se produziu com a realização dos estudos e investigações relevantes sobre a economia local e regional no transcurso da elaboração e formulação do PDAI seja incorporada de forma contundente ao knowledge governamental. Essas informações são cruciais para municiar os tomadores das decisões políticas da RMB.

Outra expectativa é que com o PDAI, os APLs, passassem a fazer parte das políticas públicas de atração de investimentos e a partir disso, quaisquer ações, projetos, programas, ou planos da Política Pública de Desenvolvimento Produtivo Sustentável do Distrito Federal, PPDPS-DF, contivesse aspectos de atração de investimentos produtivos para a RMB, em especial nos APLs listados.

A PPDPS-DF é prevista na lei do Zoneamento Ecológico e Econômico do Distrito Federal, lei distrital do ZEE-DF, a ideia do PDAI seria a obrigatoriedade de, ao menos um capítulo, de atração de investimentos produtivos, para contribuir com a transformação da RMB numa área de relevância nacional para destino de investimentos produtivos, observando-se quais das atividades econômicas são mais recomendadas para as subzonas e áreas de dinamização produtiva.

Dessa forma, espera-se também que o paradigma das políticas públicas de desenvolvimento econômico calcados na guerra fiscal seja transposto, aproveitando a vocação econômica, com os novos empreendimentos e o aprimoramento produtivo dos APLs, maior nível de emprego, inovação, governança e sustentabilidade, aumento e distribuição de renda da RMB, por meio do smart incentivo, o alcance do efetivo desenvolvimento econômico seria também uma das expectativas para os próximos anos.

Uma vez que o acompanhamento performático dessa política será realizado por técnicos governamentais e que essa se configurará como uma política pública de estado, por conta do esforço conjunto dos atores (Governo, Iniciativa Privada e Sociedade Civil), a expectativa é de que RMB será uma área nacional de atração de investimentos produtivos, nos próximos 30 (trinta anos).

6. CONCLUSÃO

Uma concepção diferente sobre a política pública de desenvolvimento econômico da região de Brasília surge, com a formulação do PDAI. Ela traz a metodologia com base na teoria econômica, em estudos técnicos, investigações e pesquisas e observando um modelo de sucesso já implementado na China, para promover a elaboração e formulação dessa política pública, com base na “Clusterização” conforme proposição de diversos especialistas.

Esse plano tem como objetivo central, minimizar o problema socioeconômico identificado na RMB, isto é, crescimento populacional acelerado, aumento da concentração de renda e estagnação do PIB nos últimos anos. Com a ocorrência simultânea desses 03 (três) fatores, os serviços públicos são extremamente afetados. À medida que o tempo passava, o governo arrecadava menos, porque havia queda na produção e a população mais pobre aumentou, num ritmo ainda maior, por causa da alta concentração de renda.

Levando-se em conta as características e peculiaridades da RMB, as vantagens competitivas e uma série de itens customizados para esse tipo de análise essa política, muda e transpõe os métodos tradicionais da política pública do governo para atração de investimentos produtivos na região de Brasília, que agora tem como meta transformar a região numa área nacional de atração de investimentos produtivos com base no modelo de sucesso de Shenzhen, envolvendo todos os agentes econômicos no processo (governo, iniciativa privada e a sociedade civil).

Partindo da modernização da legislação brasiliense de atração de investimentos, realizando uma série de estudos técnicos, instituindo uma comissão permanente para elaborar o PDAI, incluindo-o na política de desenvolvimento produtivo sustentável do ZEE-DF e promovendo ações, projetos e programas no sentido da transformação dessa área metropolitana numa área nacional de atração de investimentos produtivos.

Além disso, com a criação da Agência Nacional de Atração de Investimentos e a promoção e realização de eventos recursivos sobre isso na região de Brasília, provavelmente nos próximos 30 (trinta) anos as melhorias nos índices socioeconômicos serão facilmente notadas.

As maiores dificuldades foram: (1) a cultura organizacional do governo do Distrito Federal para elaborar e formular uma política pública de longo prazo. Não era costume se fazer isso com base em estudos técnicos, investigações, análise de dados secundários, produção de dados primários e debate técnico para definir paulatinamente as etapas detalhadas, por intermédio de um longo cronograma de implantação e acompanhamento dessa política; (2) a relação repleta de conflitos entre legalidade e eficiência em recorrentes situações em que o gestor público, ao cumprir os preceitos normativos, imputa ao Estado uma ineficiência da aplicação dos recursos e da prestação dos serviços públicos; (3) a dificuldade da implantação de uma proposta diferente daquelas que os governos estaduais e municipais seguem como mainstream de soluções: a isenção de impostos, benefícios econômicos ou creditícios.

No entanto, a partir da implantação desse plano distrital, a RMB, tem condições de se transformar numa área nacional de destino de atração de investimentos, porque reúne uma série de características e peculiaridades favoráveis à implantação de grandes empreendimentos.

Com o PDAI, os APLs que são o epicentro da atividade econômica podem, com a participação dos agentes econômicos (empresários, governo e sociedade civil), paulatinamente se tornarem em grandes centros de atividade econômica e destinos de negócios, gerando emprego, renda e sustentabilidade para a economia da região, minimizando tanto o problema socioeconômico, identificado, quanto aquele relacionado à matriz da economia da região (altamente relacionada à economia governamental) que a torna suscetível às crises fiscais num grau maior do que de outras Regiões Metropolitanas do Brasil.

7.REFERÊNCIAS

ADNER, R. Match your innovation strategy to your innovation ecosystem. Harvard Business Review, 2006. v. 84, n. 4, p. 1-12.

ALONSO W. Location and land use. Cambridge: Harvard University Press, 1964.

ALVES, M. A. da S. Guerra fiscal e finanças federativas no Brasil: o caso do setor automotivo. 2001. 111 p. Dissertação (Mestrado em Economia) – Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2001.

ARTHUR, W. B. “Increasing Returns and the Two Worlds of Business”. Harvard Business Review, July-August 1996.

BRASÍLIA. Tribunal de Contas do Distrito Federal. Auditoria Integrada:  Programas de Desenvolvimento Econômico (PRÓ-DF II e IDEAS Industrial). Processo TCDF Nº 5018/2015-e. Brasília, DF, Sessão Ordinária Nº 4999, de 09/11/2017, 2016. Disponível em: https://www.tc.df.gov.br/wp- content/uploads/2019/06/Relat%C3%B3rio-Final-e-Decis%C3%A3o-5018-15.pdf . Acesso em: 12/08/2020.

CASSIOLATO J. E.; LASTRES M.H. O foco em arranjos produtivos e inovativos de micro e pequenas empresas. In: Lastres M H; Cassiolato J. E.; Maciel M. L. (Org.) Pequenas Empresas: cooperação e desenvolvimento local. Rio de Janeiro: Relume Dumará. 2003, Pg. 21-34.

CASTRO L H. de. Arranjo Produtivo Local, Brasília, SEBRAE, 2009.

CHRISTALLER, W. Central places in Southern Germany. Jena Alemanha: Fischer (tradução para a língua inglesa por C W Baskin, Londres: Prentice Hall, 1966), 1993.

DINIZ, C. C. Desenvolvimento poligonal no Brasil: nem desconcentração nem contínua polarização. Nova Economia, Belo Horizonte, 1993.  v. 3, n. 1, p. 35-64.

DIXITI A. K. E. J. E. STIGLITZ. Monopolistic competition and optimum product diversity American Economic Review 67, 1977. (3): 297-308.

FERREIRA FILHO, M G. Curso de Direito Constitucional. 38. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

FERREIRA, Sérgio G. Reforma tributária Guerra fiscal: competição tributária ou corrida ao fundo do tacho? Informe-se, n. 4, jan. 2000.

GICO JR., I. “Introdução ao Direito e Economia.” In: Timm, L. B. Direito e Economia no Brasil. São Paulo, SP: Editora Atlas, 2012.

HENDERSON J.V. The sizes and types of cities, American Economic Review 64, 1974.  640-656

JACOMETTI, M.; de Castro, M.; GONÇALVES, S. A.; COSTA, M. C. Análise de efetividade das políticas públicas de Arranjo Produtivo Local para o desenvolvimento local a partir da teoria institucional. Revista de Administração Pública-RAP, 2016.  v. 50, n. 3, p. 425-454.

LOSCH A. The economics of location. Jena Alemanha. Fischer, 1940.  (tradução para a língua inglesa, New Haven, CT: Yale University Press, 1954).

MILLS E. S. An Aggregative model of resource allocation in a metropolitan area. American Economic Review, 57: 197-210, 1967.

MODESTO, Paulo. “Notas para um Debate sobre o Princípio Constitucional da Eficiência”. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 10, mai/jun/jul, 2007. Disponível no site:

http://www.direitodoestado.com/revista/ .  Acessado em 11/6/2013.

MOORE, J. E. Business ecosystems and the view from the firm. The Antitrust Bulletin, 2006. v. 51, n. 1.

MOORE, J. E. Predators and prey: a new ecology of competition. Harvard Business Review, 1993.  v. 71, n. 3, p. 75-83.

PERIUS, K. C. G. A concessão de incentivos fiscais estaduais e a nova lei de responsabilidade fiscal no federalismo brasileiro. 2002. 87 p. Monografia (Trabalho de Conclusão de Curso de Direito) – Universidade do Vale do Rio dos Sinos Unisinos, São Leopoldo, 2002.

PIETROBELLI, A. C. A. Evolução de regimes tecnológicos dos distritos industriais: Itália e Taiwan. In: Lastres H M M; Cassiolato J E; Maciel M L; (org) Pequena Empresa: cooperação e desenvolvimento local. Rio de Janeiro Relume Dumará, 2003.

PITANGUI, C.P., TRUZZI, O. M. S., & BARBOSA, A. S. Arranjos produtivos locais: uma análise baseada na participação das organizações locais para o desenvolvimento. Gestão & Produção, 2019.  26(2), e2579. https://doi.org/10.1590/0104-530X-2579-19

SILVA JÚNIOR A. Z. Hierarquia Principiológica Constitucional. Revista Jurídica Unigran, Dourados, 2008. v.10, n.20, p. 55-65.

VON THUNEN J H. Der isolierte staat in beziehung auf landschaft und nationalokonomie, Hamburgo, 1826.  (tradução para a língua inglesa de C M Waterberg, von thunen isolated state, oxford: Pergamon press 1996).

^[1] Doutorado em andamento em Ciências Empresariais e Sociais. Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales, UCES, Argentina. Mestrado em Economia. Universidade Católica de Brasília (Conceito CAPES 6), UCB/DF, Brasil. Especialização em Especialização em Direito Público. Centro Universitário Estácio Brasília, Estácio Brasília, Brasil. Graduação em Bacharelado em Economia. Centro Universitário de Brasília, UniCEUB, Brasil.

^[2] Mestrado em Gestão Econômica do Meio Ambiente, Graduação em Ciências Econômicas.

^[3] Graduando em Ciências Econômicas (UnB).

Enviado: Outubro, 2020.

Aprovado: Novembro, 2020.