Tecituras do eixo saúde a partir de três planos plurianuais (PPA)

ARTIGO DE REVISÃO

JUNIOR, Ailton Batista de Albuquerque ^[1], MOREIRA, Camila Mascarenhas ^[2], SOUSA, José Alberto Rodrigues de ^[3], BARBOSA, Málbia Oliveira Rolim ^[4], GOMES, André de Souza ^[5], CRUZ, Samara de Mesquita Góes ^[6], SILVA, Sarah Lima Verde da ^[7]

JUNIOR, Ailton Batista de Albuquerque. Et al. Tecituras do eixo saúde a partir de três planos plurianuais (PPA). Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 05, Vol. 05, pp. 73-83. Maio de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/planos-plurianuais, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/administracao/planos-plurianuais

RESUMO

Para fundamentação teórico-metodológica, o presente artigo foi construído a partir de uma pesquisa bibliográfica com renomados autores brasileiros, além de análise de dispositivos legais, tendo como objetivo elencar algumas tecituras e considerações acerca de divergências e convergências na pasta de saúde nos planos plurianuais (PPA) de nível federal, do estado do Ceará e do município de Fortaleza. Dessa forma, inferi-se que devido à descentralização de ações e serviços, diferenças setoriais e características específicas de cada região, são acarretadas    fragilidades, estreitando o diálogo do PPA das três instâncias, que passaram a exigir avanços na gestão da informação, na transparência de ações e na participação social.

Palavras-chave: Tecituras do eixo saúde, planos plurianuais.

1. INTRODUÇÃO

No Brasil, Administração Pública utiliza as leis, decretos, resoluções, dentre outros dispositivos legais para regulamentar e qualificar as ações do governo. A exemplo disso, elenca-se a Lei Complementar 101/2000, também conhecida pelo sinônimo de Lei de Responsabilidade Fiscal[8] (LRF), que integra os instrumentos de planejamento e prescreve como deve ocorrer o itinerário estratégico e operacional de metas, diretrizes e objetivos  dos governos, a saber: O Plano Plurianual (PPA) –  conjunto de finalidades e objetivos que devem ser executados durante a gestão de um governo, seja ele Federal, Estadual ou Municipal  – a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)[9] – é uma agenda de planejamento para um exercício financeiro posterior – e a Lei Orçamentária Anual (LOA)[10] – norma que disciplina despesas e receitas que serão processadas no ano seguinte. A partir dessas considerações, constata-se que a agenda orçamentária desempenha a função operacional, tática e estratégica, conforme a figura 01 que trata sobre a execução orçamentária brasileira:

Figura 1: Execução orçamentária brasileira

Nesse contexto, em todas as fases de gastos com recursos públicos, esses requerem ritos sumários por meio de instrumentos que viabilizem a transparência acerca da relevância da aplicação, sendo as ferramentas, criadas por norma, por meio de decisão do Poder Legislativo.

Assim, a sociedade deve fiscalizar as ações governamentais através de portais de transparência pública, além de propor projetos de leis, mediante iniciativa popular, que contemplem mecanismos de colaboração e fiscalização do destino de recursos financeiros.  Nessa perspectiva, corroborando as assertivas aludidas “O PPA é o principal instrumento de planejamento orçamentário, uma vez que a LDO e a LOA devem respeitar o que é determinado no PPA” (GIMENEZ, 2017). Isto dito, é inconteste que deva haver uma sintonia entre os três instrumentos de planejamento, respeitando as singularidades de cada dispositivo.

No Brasil, a elaboração dos dispositivos legais supracitados, deve  obedecer ao caput do artigo 165 da Constituição de 1988, que consolida  o PPA, a LDO e a LOA, descrevendo tipos e finalidades que se coadunam frente a uma agenda de gastos com recursos públicos,  haja vista que consoante Giacomoni (2010) “o poder público se apodera do orçamento como instrumento para o planejamento e avaliação dos recursos públicos”. Portanto, incontestavelmente, o planejamento deve ser elaborado considerando os valores arrecadados e o mérito na destinação para enfrentamento dos problemas específicos enfrentados no contexto social e econômico

A Carta Magna prevê como instrumento essencial de planejamento o Plano Plurianual (PPA), devendo nele constar prioridades de investimentos e gastos para o período de quatro anos, por meio de pastas específicas (BRASIL, 2009).  Nesse raciocínio, esse documento é um instrumento de planejamento em que os entes federados, compulsoriamente, devem traçar suas agendas dentro do período fixado em lei, cumprindo um cronograma que enfatize o desenvolvimento econômico, social, científico e tecnológico, além de possibilitar o consubstanciamento dos direitos sociais listados na Constituição de 1988. Logo, é um dispositivo legal criado no intuito de possibilitar fatores como orientação de gastos públicos, estratégias de alcance das metas pretendidas, identificação de dinheiro disponível em caixa, além de materialização do exercício financeiro. Dessarte, conforme Procopiuck et al. (2007, p.6), o Plano Plurianual “[…] ganha corpo em lei, que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada”. Nessa acepção, o PPA é um mecanismo de prevenção e controle contra a lavagem de dinheiro e gastos excessivos, pois busca a transparência e planejamento na aplicação do dinheiro público.

Araújo e Arruda (2010) tecem algumas condições sine qua non para engendramento do orçamento público, a saber: relacionamento entre os gastos e produtos; definição do percurso, elencando objetivos e finalidades; consubstanciar o tripé integração-planejamento-orçamento; concretizar as propostas elencadas; acompanhamento do cronograma e publicar os resultados.  Esses mesmos autores asseveraram que o orçamento público deve ser exequível como qualquer outro planejamento, considerando as possibilidades e limites na aplicação de dinheiro em serviços que viabilizem políticas públicas dos mais variados segmentos – saúde, educação, moradia, segurança, previdência social, dentre outras.

O PPA é um planejamento de médio prazo e por conta disso é realizado avaliação anual do processo de andamento das medidas a serem desenvolvidas durante a vigência da lei, apresentando a situação atual dos programas e sugerindo, se for o caso, formas de melhor aplicar os recursos públicos. Ele organiza a sistemática de destinação de recursos públicos e financeiros disponíveis, impactando de forma negativa ou positiva no que tange à execução de mandato de qualquer representante do povo, seja ele Presidente da República, Governador ou Prefeito. De forma geral, Dagnino (2009) menciona a importância de o plano consubstanciar, estrategicamente, o envolvimento da sociedade civil, as diretrizes do trabalho público (com fulcro nos princípios do Direito Administrativo), além de enfatizar as demandas primaciais, integrando todos os sujeitos que compõem o tecido social.

A partir da compreensão do Planejamento Plurianual como basilar e fundamental no processo de criação e implementação de Políticas Públicas, entende-se que se aprofundar nas três modalidades de planejamento governamental, seja de grande valia, preponderantemente, para estudiosos que pretendem aplicar seus estudos na área  da Sociologia, Ciências Sociais, Serviço Social,  Avaliação de políticas públicas, dentre outros campos. Nessa acepção, realizar-se-á um percurso acadêmico investigativo acerca dos destinos de recursos do PPA em saúde, a partir de seus desdobramentos no interstício de 2016-2019 no município de Fortaleza, no Estado do Ceará e a nível nacional.

A investigação constará de estudo bibliográfico e documental com fulcro nas projeções planejadas nas três esferas de governo, acerca da saúde, todavia com atenção excepcional nos objetivos de médio prazo que foram planejadas nos referidos PPAs. Nesse enquadramento, os autores deste trabalho, farão esta análise a fim de apontar e discutir sobre os alinhamentos e divergências dos PPAs vigentes, dos três entes federados.

2. SAÚDE EM FOCO NO PPA NACIONAL 2016-2019

A partir de uma análise conjuntural de dados elencados no PPA do governo federal, é perceptível que a saúde brasileira avançou nos últimos anos.  Um dado emblemático que merece ser destacado, é acerca da  baixa na taxa de mortalidade infantil, tendo em vista que esse  índice foi reduzido  em todas as regiões do país, visto que  em 2001 registrava-se 26,1 de óbitos  para cada mil nascidos vivos, enquanto em 2013 apenas 14,5  para cada mil nascidos vivos, representando um decréscimo de 5,2% ao ano, com destaque para a região nordeste, com uma queda de 7,5% ao ano (BRASIL, 2015).  Nessa perspectiva, constata-se que a população se encontra com maiores conhecimentos para prevenção de patologias e estão usufruindo do seu direito social à saúde. Desse modo, com fulcro no texto do PPA 2016-2019, as políticas de saúde visam à garantia “de acesso universal aos serviços de atenção básica e especializada em saúde, com foco na integralidade e qualidade do atendimento e no fortalecimento do sistema único de saúde – SUS” (BRASIL, 2015, p.69). Dessarte, pretendendo concretizar tais finalidades com respeito às diversidades e singularidades comunitárias, econômicas e sociais numa performance de rede conectada à equidade e distribuição de políticas públicas.

Objetivando o consubstanciamento de objetivos para consubstanciamento dos princípios constitucionais de universalidade, integralidade e equidade em saúde (BRASIL, 1988) constituir-se-á pactos e consórcios em saúde através da junção dos três entes, quais sejam: o governo federal, estadual e o municipal, por meio da indissociabilidade entre os preceitos retrocitado as aludidas normas. Dessarte, a saúde da família[11] constitui a linha mais significativa de atuação da Atenção Básica, a partir de sua cobertura abrangerá que possibilitará o desenvolvimento de novos equipamentos:

[…]de saúde da Família (esF); núcleos de Apoio à saúde da Família (nasf); e Agentes Comunitários de saúde (ACs). dando complementaridade à atuação em Atenção Básica, o poder público ampliou o número de equipes de saúde Bucal (esB), Centros de especialidades odontológicas (Ceo) e laboratórios de próteses dentárias. (BRASIL, 2015).

Nesse entendimento, vale salientar a geração do programa mais médicos[12], no ano de 2013, de forma a considerar as comunidades que estavam imersas em contextos de extrema pobreza e fragilidade social nos locais onde prevalecia a falta de profissionais da saúde, reverberando, em 2014, no aumento de procedimentos em média e alta complexidade, percebendo que “80,8% dos procedimentos clínicos eram de média complexidade, e 53,6% dos procedimentos cirúrgicos eram de alta complexidade (53,6%)”  (GOMES et al, p. 7).  Nesse enquadramento, o eixo de saúde é elencado no PPA como uma política efetiva que busca cumprir as funções legais do Estado, respeitando a Constituição de 1988. Nesse viés, constata-se considerável investimento em políticas públicas de cunho em saúde, implementadas pelo governo federal.

3. DESDOBRAMENTOS DO PLANO PLURIANUAL (2016-2019) DO CEARÁ

O estado do Ceará conta com a descentralização de programas e de serviços de saúde, de forma a cobrir os 184 municípios que firmaram Pacto Pela Saúde, garantindo a gestão da atenção primária e especializada, representando um crescimento quanti e qualitativo no segmento da saúde. Nessa amálgama, devido à descentralização de execução, programas e serviços, constatou-se fragilidades, que passaram a demandar progressos que sejam refletidos no terreno da gestão de informação, no controle social e na ampliação quantitativa e qualitativa institucional do Sistema Único de Saúde – SUS (CEARÁ, 2015).  Nesse contexto, elencam-se atividades de vigilância em saúde, a partir da constatação que o nível de mortalidade no Ceará acompanha a trajetória nacional, posto que as causas externas ultrapassam as neoplasias.  No ano de 2013, a segunda causa de óbitos no Ceará, depois dos passamentos devido doenças do aparelho circulatório. Certifica-se que as variações de padrão das internações, são causas externas aos casos de hospitalização no estado.

De acordo com as tecituras elencadas, a situação de saúde no estado do Ceará mostra um cenário desafiante, implicando em novas performances de gestão que dê conta das necessidades de ofertas de serviços com capacidade para o desenvolvimento de ações de vigilância da saúde, prevenção e controle de doenças e promoção da saúde (CEARÁ, 2015). O Programa de Vigilância em Saúde abarcará iniciativas e ações de prevenção e controle de doenças transmissíveis, como AIDS, dengue, malária, hepatites virais, doenças imunopreveníveis, leishmaniose, hanseníase, dentre outras ações de imunizações; inspeção de contágios de doenças; gestão de sistemas de informação de mortalidade; agravos de notificação; diligenciamento de inquéritos de possibilidades de risco; gestão de doenças e agravos não-transmissíveis e análise de situação de saúde, incluindo análises de fatores de risco de doenças não transmissíveis, entre outras ações. O programa representa, portanto, oportunidades de melhoria para a gestão das ações de vigilância e promoção da saúde e da prevenção de doenças e de suas condições de riscos, que facilitarão para a melhoria da qualidade de vida dos indivíduos cearenses (CEARÁ, 2015).

4. ESPECIFICIDADE DO PLANO PLURIANUAL EM FORTALEZA (CE)

Com uma concepção holística e intersetorial de saúde, o PAA do município de Fortaleza, visa consubstanciar a oferta de serviços públicos de forma a proporcionar condições favoráveis na qualidade de vida dos cidadãos fortalezenses. Nessa acepção, além do eixo de saúde, existem as políticas para o esporte, o lazer e de enfrentamento às drogas, que de forma articuladas visam dirimir impasses acerca da construção de uma cidade saudável (FORTALEZA, 2017). Para ilustrar essa realidade, segue a tabela 1, de forma a sintetizar os avanços no interstício de 2013-2016 a respeito dos indicadores em saúde, esporte e combate às drogas:

Tabela 1 – Evolução dos Indicadores em Saúde, Esporte e Combate a Drogas (2013-2016)

Fonte: SEPOG/SIOPFOR/SMS/CPDrogas

Ademais, objetivando o consubstanciamento de uma cidade salutífera, percebe-se avanços acerca da atenção especializada à saúde, inclusive, ao proporcionar serviços especializados (ambulatorial, urgência e emergência, além de situações crônicas e de doenças agudas) nas UPAs, SAMUs e CAPSs (FORTALEZA, 2017). Dessarte, há coadunação e profícua interligação entre as diretrizes, metas e prioridades do PPA em nível federal e sua convergência com a realidade do município de Fortaleza. Outro aspecto positivo em relação à saúde na cidade de Fortaleza, é a diminuição da taxa de mortalidade materna, que alcançou um declínio de 52%, assim como a taxa de mortalidade infantil que vem diminuindo, contemporaneamente, nos últimos quatro anos.

De acordo com Galiza (2014), existem municípios que podem ter seus serviços afetados, uma vez que dependem de repasses de orçamento de outros entes, tornando-se possível:

afetar planejamento e prioridades estabelecidas inicialmente, que podem ser justificadas por fatores como o contingenciamento de recursos, que acaba afetando os projetos definidos na LDO, provocando um esvaziamento da mesma; – A necessidade de resultados imediatistas, normalmente com fins políticos, gera a inversão desses instrumentos (PPA, LDO e LOA), uma vez que se prioriza a alocação dos recursos, sobre o planejamento estratégico; – Conflitos entre os Poderes Executivo e Legislativo, que provoca um esvaziamento da discussão do PPA e dá uma excessiva importância a LOA em detrimento do PPA e do planejamento nele contido. (GALIZA, 2014, P.14).

Nessa óptica, os orçamentos e planejamentos públicos podem sofrer desde atrasos imprevistos até investidas em atrasos propositais eivadas de má fé, por justificativas de cunho político.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Constata-se que o orçamento público é um mecanismo de gestão indispensável à execução de uma Administração Pública ancorada nos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (BRASIL, 1988), sendo utilizado pelos governos municipais, estaduais e federais na organização e controle de recursos financeiros, visando a transparência e usufruto dos bens públicos pela sociedade civil através de um dispositivo legal específico que “estima a receita e fixa a despesa” para certo exercício (ENAP, 2014). Sendo assim, os processos participativos sociais na elaboração e execução do PPA, são um atributo de valorização da credibilidade do planejamento governamental, que deve estar voltado para a sociedade, com transparência e capacidade contributiva para a consolidação da cidadania e o desenvolvimento sustentável do País (OLIVEIRA,2013). Entre os três entes elencados neste paper, quais sejam: federal, estadual e municipal, é possível constatar convergências no que se refere a investimentos e planejamento ao bem-estar e cidadania, o que abrange a saúde como fator indiscutível de prioridade de categorias analisadas em um planejamento.

Portanto, na visão de alguns autores, o PPA faz parte de uma estratégia de descentralização de recursos, em que cada ente possui autonomia para aplicação da receita, em gastos que sejam relevantes para a sociedade, inclusive, ao finalizar cada ano, deve-se realizar uma avaliação acerca dos investimentos prioritários, utilizando uma multiplicidade de instrumentais avaliativos conforme a necessidade. Entretanto, há quem discorde dessa pluralidade de benesses, ao afirmar que o PPA é um documento burocrático e de pouca valia (PAULO, 2010), visto que colossal resistência e efetivação por parte de determinados governos.

REFERÊNCIAS

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CEARÁ. PLANO PLURIANUAL 2016-2019. Fortaleza, 2015.

DAGNINO, R. Planejamento estratégico governamental. 2009.

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GALIZA, Leandro Felipe. O desafio da integração entre os instrumentos de planejamento orçamentário do PPA, LDO e LOA: estudo de caso do município de Nilópolis. Dissertação de Mestrado. Fundação Getúlio Vargas – Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas. Rio de Janeiro. 2014.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. 15. Ed. Ampliada, revista e atualizada. São Paulo. Atlas, 2010.

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NETTO, José Jeová Mourão; RODRIGUES, Antonia Regynara Moreira; ARAGÃO, Otávia Cassimiro; GOYANNA Natália Frota; CAVALCANTE, Ana Egliny Sabino; VASCONCELOS, Maria Aparecida Sousa; MENDES, Janice D’Ávila Rodrigues; MOURÃO, Antonio Edie Brito. Programa Mais Médicos e suas contribuições para a saúde no Brasil: revisão integrativa. Ver. Panam Salud Publica 42, 2018.

OLIVEIRA, Valéria Rezende. Participação social nos planos plurianuais do governo federal: uma história recente. Revista Brasileira de Planejamento e Orçamento. Brasília: Volume 3, nº 1, 2013.

PAGLIARUSSI, Marcelo Sanches; NOSSA, Valcemiro; LOPES, Venina de Almeida. A Influência do Plano Plurianual nos Indicadores de Execução: um estudo exploratório na Prefeitura de Vitória. Revista de Gestão USP, São Paulo: v.12, n.03, p.24-45, jul./set. 2005.

PAULO, Luiz Fernando Arantes. O PPA como instrumento de planejamento e gestão estratégica. Revista do Serviço Público. Brasília 61 (2), abr/jun 2010. Disponível em: http://www1.tcm.go.gov.br/explorer/repositorio/ArtigoPPA1.pdf. Acesso em: 24 abr. 2020.

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REZENDE, Denis Alcides. Planejamento de Informações Públicas Municipais. Revista RAP, Rio de Janeiro, vol. 41 (3), p. 505-36, Mai./Jun. 2007.

APÊNDICE – REFERÊNCIAS DE NOTA DE RODAPÉ

8. Esse dispositivo elenca regras para os três entes da federação, desdobrando sua atuação nos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), inclusive, nos Tribunais de Contas, estaduais e municipais (ARAÚJO; FILHO; GOMES, 2015)

9. De acordo com Pagliarussi et. al. (2005, p.33-34): “A LDO constitui-se num dos instrumentos do planejamento operacional na Administração Pública; nela se definem, para o exercício financeiro subsequente, as metas e as prioridades da Administração Pública, em conformidade com o plano plurianual”.

10. Conforme Rezende (2007, p.516) “A LOA é de periodicidade anual. Proverá os recursos necessários para cada ação constante da LDO. A LOA é uma lei de natureza especial em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é definida”.

11. Esse programa gerou grande polêmica, posto que algumas representações de classe médica asseveram que o Brasil tinha profissionais suficientes para suprir a demanda nacional, no entanto, a justificativa para carência em determinados locais de difícil acesso, seria por falta de melhores condições de trabalho. Assim, pagava-se pouco, por exemplo para um médico que ia ter que exercer a profissão em Manaus (NETTO at al, 2018).

12. Esse programa gerou grande polêmica, posto que algumas representações de classe médica asseveram que o Brasil tinha profissionais suficientes para suprir a demanda nacional, no entanto, a justificativa para carência em determinados locais de difícil acesso, seria por falta de melhores condições de trabalho. Assim, pagava-se pouco, por exemplo para um médico que ia ter que exercer a profissão em Manaus (NETTO at al, 2018).

^[1] Mestrando em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP-UFC); Especialização em Educação Especial e Inclusiva (FESL), Gestão Pública (UNILAB), Gestão e Coordenação Escolar (FVJ), Psicopedagogia Institucional, Clínica e Ludopedagogia (UCAM), Gênero e Diversidade (UFC), Educação a Distância (Barão de Mauá); Educação Infantil (FLATED), Docência no Ensino Superior (FLATED), Negócios com ênfase em Gestão de Recursos Humanos (FLATED). Pós-graduando em Docência na Educação Básica (IFMG). Graduação em Pedagogia (UECE), Letras Português/Espanhol (FGD), Letras Português/Inglês (FGD).

^[2] Mestrando em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP-UFC); Especialização em Gestão, Auditoria, Perícias e Serviço de Saúde (UECE).

^[3] Mestrando em Ensino de Ciências e Matemática (ENCIMA-UFC).

^[4] Graduação em Terapia Ocupacional e Enfermagem.  Especialização em auditoria em serviços de saúde público e privada (CEQUALE).

^[5] Mestrando em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP/UFC). Especialização em Gestão Empresarial (2007). Graduação em Ciências Econômicas (2002).

^[6] Mestrando em Avaliação de Políticas Públicas (MAPP/UFC). Especialização em Vigilância sanitária de alimentos (UECE); Gestão de Vigilância Sanitária (Hospital Sírio Libanês). Graduação em Engenharia de Alimentos (UFC).

^[7] Mestre em Políticas Públicas (UECE). Especialização em Saúde Pública. Graduação em Serviço Social.

Enviado: Janeiro, 2020.

Aprovado: Maio, 2020.