A lei de acesso a informação e o princípio da publicidade: desafios e breves anotações sobre a implementação da lei N.12.527/2011

ARTIGO ORIGINAL

AGUIAR, Kellie Naisa Mendonça ^[1], NUNES, Erick Limoeiro ^[2], BRAGA, Rosângela Oliveira da Silva ^[3], CARDOSO, Leandro dos Santos ^[4], ASSUNÇÃO, Samarony da Silva ^[5], MEDEIROS, Elis Regina Bezerra de ^[6], LIMA, Maria da Conceição Vicente de ^[7]

AGUIAR, Kellie Naisa Mendonça. Et al. A lei de acesso a informação e o princípio da publicidade: desafios e breves anotações sobre a implementação da lei N.12.527/2011. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 06, Ed. 10, Vol. 04, pp. 117-136. Outubro 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/principio-da-publicidade

RESUMO

A lei n. 12.527/2011, também conhecida como Lei de Acesso à Informação, esclarece a respeito da disposição constitucional encontrada no artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal. O acesso à informação também está previsto nos artigos 37, parágrafo 3º, inciso II e artigo 216, parágrafo II da Carta Magna. Entre as novidades trazidas pela legislação, verificou-se o estabelecimento de prazo para cumprimento de solicitações de acesso a informação por parte dos órgãos públicos, bem como o estabelecimento do procedimento necessário a esta solicitação. Foi criado, também, um canal em que se concentram os pedidos de solicitação de informações – informações estas que podem ser requeridas por qualquer brasileiro, a qualquer tempo.  No decorrer desta análise verificou-se que sua concretização, no entanto, é perpassada por desafios que dificultam sua efetivação, uma vez que sua aplicação não é feita de forma homogênea pelos órgãos estatais. Dessa maneira, a questão norteadora do presente trabalho foi: “Quais os desafios para a plena implantação da lei n. 12.527/2011?”. A metodologia aplicada ao presente trabalhou foi guiada pelo método dedutivo, cuja pesquisa deu-se de forma qualitativa e bibliográfica. Por fim, concluiu-se que a Lei de Acesso à Informação é implantada de maneira desigual nos órgãos estatais e que, desta forma, é necessário que haja uma maior homogeneidade com relação a aplicação da referida lei para que a transparência e a publicidade possam ser sentidas com maior vigor pela população. Concluiu-se, também, que alcançar esta maior homogeneidade é possível, desde que o Poder Público tome algumas precauções como entender que o investimento em divulgação destas informações é também uma ferramenta útil ao gestor público. Assim, entendeu-se que o Poder Legislativo, Executivo e Judiciário tem muitos desafios para a concretização da efetiva publicidade. Apesar de não ser tarefa fácil, muitos problemas podem ser superados com a disposição de medidas organizacionais por parte dos órgãos e com a promoção de educação ao povo brasileiro, que pode auxiliar cada vez mais na fiscalização da tomada de grandes decisões como a compra de materiais necessários a concretização de um serviço e outros serviços ou situações em que há emprego de verbas públicas.

Palavras-Chave: Direito Administrativo, Princípios, Publicidade, Lei de Acesso à Informação.

1. INTRODUÇÃO

Por muitos anos, o acesso a informação por parte dos cidadãos comuns, sociedade civil ou outros interessados pela fiscalização dos atos do governo não era viabilizada, haja vista que não havia legislação que tratasse exclusivamente a respeito deste tema e que explicasse os procedimentos necessários ao pedido de informações, por exemplo.

Nesse contexto, a lei n. 12.527/2011, também conhecida como Lei de Acesso à Informação, esclarece a respeito da disposição constitucional encontrada no artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal, trazendo novidades no que diz respeito ao direito de todo cidadão de obter acesso à informação. (BRASIL, 2011)

Esse direito funciona como uma espécie de possibilidade de fiscalização das ações dos três Poderes por parte dos cidadãos, sociedade civil e demais interessados, que participam, dessa maneira, da tomada de decisões.

É importante lembrarmos que o acesso à informação também está previsto nos artigos 37, parágrafo 3º, inciso II e artigo 216, parágrafo II da Carta Magna.

Há várias novidades trazidas pela legislação e entre elas verificou-se o estabelecimento de prazo para cumprimento de solicitações de acesso à informação por parte dos órgãos públicos, bem como o estabelecimento do procedimento necessário a esta solicitação.

Vale ressaltar que tais novidades foram totalmente benéficas aos interessados em obter acesso às ações do Estado, porém que tiveram impactos na Administração Pública, que precisou se adequar as novas regras trazidas no escopo legal da lei n. 12.527/2011.

Foi criado, também, um canal em que se concentram os pedidos de solicitação de informações – informações estas que podem ser requeridas por qualquer brasileiro, a qualquer tempo.

No decorrer desta análise verificou-se que sua concretização, no entanto, é perpassada por desafios que dificultam sua efetivação, uma vez que existem problemas que ainda precisam ser vencidos pela Administração Pública para que o acesso à informação possa ser implantado de maneira efetiva por todos os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.

Dessa maneira, a questão norteadora do presente trabalho foi: “Quais os desafios para a plena implantação da lei n. 12.527/2011?”. Pretendeu-se, por meio da presente análise, contribuir no debate a respeito do acesso à informação e identificar os desafios que perpassam a aplicação efetiva da legislação, para que estes problemas pontuais possam ser resolvidos – na medida em que o Estado enfrenta cada um deles e encontra uma solução viável para que estes empecilhos possam ser vencidos.

2. A CONSTRUÇÃO DA LEI N. 12.527/2011 E SEUS AVANÇOS EM RELAÇÃO A LEGISLAÇÃO ANTERIOR

A criação da Lei n. 12.527/2011 foi muito bem-vinda ao ordenamento jurídico, uma vez que esta foi o primeiro instrumento a tratar de maneira mais completa a respeito do acesso à informação.

O mandamento legal se trata de inovação que permeia boa parte da concretização de importante princípio defendido constitucionalmente: o princípio da publicidade.

Este princípio, juntamente com a legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência são os mandamentos constitucionais que devem permear o funcionamento da Administração Pública brasileira.

Ocorre que, apesar de seus impactos terem sido ainda mais significativos para o Poder Executivo – aqui referido por nós como Administração Pública – a referida lei teve consequências a todos os três Poderes.

Para Oliveira e Lopes (2019, p. 2) o acesso à informação de gestão por parte dos cidadãos faz com que haja um elo entre o Estado e a sociedade, que é essencial para que a população confie nos seus governantes. Além disso, cabe destacar que a Lei de Acesso a Informação teve por objetivo a promoção de uma administração pública mais transparente, que permitiria, desta forma, a participação:

Uma vez que o nível de acesso do cidadão às informações da gestão pública aumenta, um elo entre o Estado e a sociedade se constitui, sendo essencial para a boa governança. (CULAU; FORTIS, 2006). Nessa perspectiva, a Lei de Acesso à Informação, nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, tem por objetivo o de promover uma administração pública transparente, permitindo a participação dos cidadãos no acompanhamento da gestão pública de maneira mais simples e acessível, através da obrigatoriedade de publicação de tais informações em sítios próprios das Instituições na internet, conhecida como transparência ativa.

Segundo Paes (2011, p. 408), o acesso a informação é tema que teve relevância no cenário nacional e internacional de forma recente. Dessa maneira, ainda se encontra em fase de consolidação:

O direito de acesso à informação é um tema relativamente novo no cenário internacional e nacional e, portanto, está ainda em fase de consolidação. A doutrina do direito à informação nasceu como consequência de uma “reflexão crítica dentro do pensamento liberal e democrático sobre os problemas sócio-políticos decorrentes da aplicação da liberdade de informação no contexto social pós II Guerra Mundial” (JÁUREGUI, 2011, p. 31, tradução nossa)

No Brasil, entende-se que a criação da lei n. 12.527/2011 foi muito proveitosa a legislação brasileira, haja vista que não havia, até então, lei que tratasse unicamente a respeito do acesso a informação de maneira completa. Mais uma vez, ressalte-se, se trata de um tema em fase de consolidação, sendo um ramo do direito que ainda está sendo trabalhado.

O que havia anteriormente a existência da Lei de Acesso a Informação era a lei n. 11.111/2005, que tratava a respeito da regulação do disposto final do inciso XXXIII do artigo 5º da Constituição Federal, ou seja, os documentos públicos que poderiam ter sigilo imposto.

Dessa maneira, não havia lei que regulamentasse o acesso a informação, uma vez que o que havia era a disposição a respeito dos documentos que a população não poderia ter acesso.

Segundo Paes (2011, p. 411) a antiga legislação espaçada estava dispersa em diversos dispositivos que tratavam a questão de forma parcial, direta ou indiretamente. Além disso, as normas sobre acesso a informação estavam inseridas em leis que tratavam de temáticas estranhas, como responsabilidade fiscal, preservação do meio ambiente etc. Dessa maneira, o acesso à informação tinha interpretações divergentes e outras consequências negativas:

No caso do Brasil, antes da aprovação da Lei de Acesso, Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011, existia uma legislação espaçada que tratava do direito de acesso. Entretanto, ela estava dispersa em diversos dispositivos, que tratavam apenas de forma parcial, direta ou indiretamente, a questão do acesso à informação.

As normas sobre acesso estavam inseridas em leis sobre responsabilidade fiscal, preservação do meio ambiente, sobre a questão da guarda de arquivos, entre outras. Assim, as regras sobre o acesso à informação estavam dispersas em ordenamentos múltiplos e distintos, gerando interpretações divergentes e outras consequências negativas, além de um evidente descompasso com o avanço do tema na legislação de países vizinhos (ESMANHOTO, 2010).

Uma das legislações espaças, a lei 11.111/2005 tinha redação que abria brechas para interpretações ao não detalhar, por exemplo, de que forma seria decidido pela Comissão de Averiguação e Análise de Informações Sigilosas quais seriam os documentos e informações que seriam consideradas pelo artigo 3º como de “mais alto grau de sigilo”, conforme verifica-se nos trechos abaixo:

Art. 3º Os documentos públicos que contenham informações cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado poderão ser classificados no mais alto grau de sigilo, conforme regulamento.

Art. 4º O Poder Executivo instituirá, no âmbito da Casa Civil da Presidência da República, Comissão de Averiguação e Análise de Informações Sigilosas, com a finalidade de decidir sobre a aplicação da ressalva ao acesso de documentos, em conformidade com o disposto nos parágrafos do art. 6º desta Lei.

Para além disso, o diploma legal vigente até então dispunha que o sigilo dos documentos públicos entendidos como de alto grau de sigilo só poderia ser quebrado a partir do prazo trazido pelas disposições do artigo 23 da lei n. 8.159/1991:

Art – 23. Decreto fixará as categorias de sigilo que deverão ser obedecidas pelos órgãos públicos na classificação dos documentos por eles produzidos.         Regulamento (Revogado pela Lei nº 12.527, de 2011)

§ 1º – Os documentos cuja divulgação ponha em risco a segurança da sociedade e do Estado, bem como aqueles necessários ao resguardo da inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas são originariamente sigilosos. (Revogado pela Lei nº 12.527, de 2011)

§ 2º – O acesso aos documentos sigilosos referentes à segurança da sociedade e do Estado será restrito por um prazo máximo de 30 (trinta) anos, a contar da data de sua produção, podendo esse prazo ser prorrogado, por uma única vez, por igual período.

A inteligência do parágrafo 2º do artigo 23 da lei 8159/1991 permite interpretarmos que o sigilo dos referidos documentos poderia ser imposto por um prazo máximo que poderia chegar até 60 anos.

Essa imposição de sigilo permitida por uma legislação escrita de maneira subjetiva, ou seja, que poderia gerar interpretações diferentes a respeito de quais documentos poderiam ser tidos como de mais alto sigilo.

É importante citar que com o advento da Lei de Acesso à Informação tais disposições foram revogadas e, dessa maneira, foram substituídas pelas disposições atualmente vigentes, trazidas pela lei n. 12.527/2011.

Nesse sentido, Ávila (2017) ensina que a Lei de Acesso à Informação permitiu que houvesse avanços no direito brasileiro no que diz respeito a publicidade, uma vez que o estabelecimento da lei fez com que novos conceitos fossem aplicáveis a administração pública, como a transparência ativa e a transparência passiva, por exemplo

A LAI trouxe para o nosso cotidiano novos conceitos que são fundamentais para a oferta de dados e informações da administração pública. Estabeleceu os conceitos de Transparência Ativa, quando a administração disponibiliza proativamente os seus dados e informações, e a Transparência Passiva, quando a administração disponibiliza, mediante solicitações oriundas da sociedade, dados e informações que ainda não estão proativamente disponíveis

Em relação a estes dois últimos conceitos, cabe salientar que o primeiro diz respeito a atuação do poder público no que diz respeito a liberação do maior número de informações e dados possíveis em seu portal de transparência. O segundo conceito, por sua vez, diz respeito a situações em que o Poder Público fornece as informações solicitadas pela sociedade civil, empresas ou qualquer cidadão (RONDON e KOGAN, 2017).

Ávila (2017) entende que a Lei de Acesso a Informação suscitou questões como a necessidade de classificação do nível de sigilo das informações públicas, bem como destacou a necessidade de estas informações estarem dispostas de maneira que os dados estejam abertos, como é o caso das informações processadas computacionalmente por máquina:

Outras questões relevantes foram trazidas pela LAI, como a necessidade de classificação do nível de sigilo das informações públicas, a necessidade de que tais informações estejam disponíveis como dados abertos, processáveis computacionalmente por máquina, o estabelecimento de responsáveis pelo monitoramento e cumprimento da LAI em cada instituição pública brasileira bem como a obrigatoriedade da disponibilidade e do funcionamento do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), de modo físico ou virtual, garantindo um canal para que o cidadão possa requerer as informações que 0estão sob a guarda do Estado e que não sejam passíveis de sigilo.

Apesar de ter sido um grande avanço, Wons; Borges e Oliveira (2020, p. 186) argumentam que a Administração Pública peca ao não dispor de forma clara e com exatidão seus dados publicados. Os autores também esclarecem que as informações divulgadas por meio das exigências dispostas na Lei de Acesso a Informação não se confundem com a prestação de contas administrativas:

A divulgação das informações da Administração Pública carece decorrer de forma clara, cristalina, com exatidão dos dados publicados, consoante à disposição do caput do art. 31, da LAI, que diz “o tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente […]”. Neste ponto, vale ressaltar que as informações da LAI não se confundem com a prestação de contas administrativas, estas objeto da Lei Complementar no 131, de 27 de maio de 2009, denominada Lei Complementar da Transparência9 , uma vez que os procedimentos da Lei de Acesso à Informação estão regulamentados no Decreto Federal 7.724, de 16 de maio de 201210, art. 3º, incisos I a XII, que ajustam os conceitos de informação, dados processados, documento, informação sigilosa, informação pessoal, tratamento da informação, disponibilidade, autenticidade, integridade, primariedade, informação atualizada e documento preparatório. De mais a mais, o Decreto Federal em comento estabelece os conceitos da transparência ativa e passiva à prestação de informações dos órgãos públicos.

Como vimos, apesar de representar grande avanço na legislação brasileira, a Lei 12.527/2011 ainda precisa de algumas viabilizações para que seus dispositivos possam promover a publicidade de maneira plena, tal qual reza o objetivo da lei. Tais viabilizações, no entanto, trarão mudanças sensíveis aos órgãos públicos, maiores até que as já impostas em decorrência da entrada em vigor da lei.

Dessa maneira, cabe discutirmos a respeito dos impactos da lei de acesso a informação dentro da Administração Pública, uma vez que as exigências dispostas na lei 12.527/2011 foram muito específicas aos três poderes e que, com o objetivo de melhorar a transparência e publicidade dos atos dos gestores públicos, precisaram ser implantadas algumas mudanças nos diversos setores da Administração Pública.

3. IMPACTOS DA LEI DE ACESSO A INFORMAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública, em especial o Poder Executivo, sofreu enormes impactos com a sua organização e funcionamento a partir da entrada em vigor da Lei de Acesso à Informação.

É que a partir da sua entrada em vigor, foi preciso que se criassem mecanismos que facilitassem a divulgação das informações sensíveis, ou seja, que viabilizassem a chamada “Transparência Ativa”, um dos pilares deste novo paradigma legal.

Para Dossin; Franceschi e Goerch (2014, p. 3) o anseio por informações públicas por parte da sociedade se revela uma grande pauta em debate, uma vez que a informação é um dos pilares democráticos. Com a ampliação do acesso a informação,

No atual contexto histórico de democracia tardia brasileira, o anseio por informações públicas pela emergente sociedade informacional revela-se uma das principais pautas de debate, tendo em vista que o direito à informação é um dos principais pilares para a democracia. A ampliação do acesso à informação faz parte do processo de democratização, através do qual o Brasil busca resgatar direitos fundamentais que foram tolhidos pelos regimes totalitários vivenciados no país. O advento da Constituição Federal de 1988 contribuiu para a retomada da ordem democrática através de elenco de direitos e garantias que trouxe em seu texto, como por exemplo, o direito à vida e à dignidade que foram elencados como direitos fundamentais, expressos no artigo 5º. Ainda, destaca-se a existência dos incisos XIV e XXXIII, que apresentam o direito de acesso à informação e o direito de receber informações dos órgãos públicos, como também o artigo 37 da Carta Magna que inclui o princípio da publicidade

É importante salientar, também, que Paes (2012, p. 233) entende que a publicidade tem importantes princípios obtidos a partir do direito comparado para o seu melhor funcionamento. Entre os referidos princípios, estão a máxima divulgação, a obrigação de publicar, a promoção de um governo aberto, limitação da abrangência das exceções, procedimentos que facilitem o acesso a informação, entre outros.

Alguns princípios para elaboração ou revisão das leis de acesso à informação estão postos em estudo de Direito Comparado elaborado por Toby Mendel também para a UNESCO, publicado no Brasil em 2009. Nesse estudo, o autor aponta “um conjunto de padrões que devem embasar a legislação sobre direito a informação” (MENDEL, 2009) tais como: máxima divulgação; obrigação de publicar; promoção de um governo aberto; limitação da abrangência das exceções; procedimentos que facilitem o acesso; custos proporcionais ao gasto ou acesso gratuito; reuniões abertas; a divulgação tem precedência; e, proteção para os denunciantes. Todos esses “padrões” serão analisados em detalhe mais adiante, quando iremos tratar da aplicação deles à legislação vigente no Brasil. Parece assim evidente a necessidade de uma lei e de um decreto que a regulamente e que garanta ao cidadão melhor acesso às informações públicas e que, também, possa guiar com clareza as ações da burocracia na prestação desse serviço – serviço essencial à democracia. Mas, como iremos mostrar, existe também a necessidade de uma política pública que traduza esse direito em realidade

Os impactos sentidos pela Administração Pública quando da implantação da lei 12.527/2011 foram importantes e consequência necessária ao aumento da transparência por parte do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário, ainda que o primeiro tenha sido o mais afetado a partir da lei.

Segundo Cesário (2017), há um aumento constante nas buscas pelo direito de acesso à informação. É interessante notar que o Poder público tem se esforçado para responder aos pedidos de acesso a informação dentro do prazo estipulado, que é o de 20 dias:

O número de consultas tem crescido ano a ano, indicando um avanço na promoção do direito do acesso à informação, garantido na constituição cidadã de 1988. Segundo dados do governo federal, em 2016, foram feitos 111.669 pedidos de acesso à informação, em 2015 foram 102.423 pedidos e em 2014, 90.167. Acerca do ano de 2017, até o dia 11 de maio, 47.231 pedidos já haviam sido solicitados para órgãos sob competência do governo federal. Em todos os anos apresentados, o índice de resposta dentro do prazo estipulado (20 dias) foi de mais de 99%

Paes (2011, p. 415) ensina que as principais inovações trazidas pela lei de Acesso à Informação são importantes porque dizem respeito ao modo de elaboração de referimentos de informação, explicam a tramitação dos referidos requerimentos, estipulam prazos para que estes requerimentos sejam respondidos e impõe penalidades em caso de descumprimento.

A autora entende que quanto maiores forem as barreiras, ou seja, quanto mais exigências burocráticas forem feitas ao requerente no seu pedido de informação e maior a concessão de discricionariedade ao administrador público, menor será o acesso à informação:

As principais inovações da Lei de Acesso à Informação para a administração pública, embora pareçam pequenas, são tão importantes quanto os referentes ao sigilo.  São inovações referentes ao modo de elaboração dos requerimentos de informação, à tramitação dos requerimentos, estipulação de prazos e penalidades para o descumprimento. Quanto maior o número de exigências que se faz ao requerente e maior a atribuição de discricionariedade ao administrador, menor será o acesso à informação.

Paes (2011, p. 415) ensina, também, que não há necessidade de motivação do requerente para que possa haver o acesso a informação. Quando analisamos por meio do direito comparado, por exemplo, verificamos que em legislações de países como a Suécia é proibido que se pergunte, inclusive, o nome do requerente.

Dessa maneira, resta clara a desnecessidade de informações sobre o requerente para a concessão de esclarecimentos à população. Quando da redação da lei n. 12.527/2011, houve a adaptação para a realidade brasileira e criação de dispositivos que trabalhassem em sentido parecido:

O §3o do Art. 10 da Lei de Acesso (BRASIL, 2011) diz que “São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público.” Uma breve análise desse dispositivo revela que, em legislações consagradas sobre acesso à informação, a necessidade de motivação do requerente não é exigida. Na legislação da Suécia (SWEDEN, 2011), que data do século XVIII, chega a ser proibido perguntar o nome do requerente, que dirá sua motivação. Está claro que a redação dada a esse dispositivo da Lei de Acesso (BRASIL, 2011) não pretendia fazer um “transplante” da legislação internacional, mas adaptou o conceito à realidade e cultura administrativa brasileiras.

Paes (2011, p. 416), por fim, entende que a lei n. 12.527/2011 não é a única ferramenta que poderá conceder o acesso à informação de maneira efetiva. É que a criação da referida lei é apenas um passo dentro de um processo ainda maior, de uma política de acesso à informação que se desenha no país por influência da comunidade internacional. Nesse sentido, é preciso que o Poder Público aja e tenha ações que concretizem efetivamente esta política de transparência no Brasil:

A nova Lei de Acesso à Informação é só um passo de todo um processo de formação de uma política de acesso à informação que começa a se desenhar no cenário nacional, por clara influência da comunidade internacional e da burocracia estatal (PAES, 2011). Entretanto, a criação de uma legislação é apenas uma etapa na construção de uma política de transparência no país. A norma deve ser transformada em ações e fatos, pelo Executivo e demais poderes, para sua efetivação, possibilitando maior conhecimento da população sobre os atos do governo, tentando eliminar a desconfiança sem que se perca o interesse

Dessa maneira, cabe analisarmos a lei 12.527/2011 de maneira mais profunda. A referida lei apresenta em sua estrutura o seu enfoque principal, que é o de assegurar o direito fundamental de acesso a informação dos cidadãos.

A lei n. 12.527/2011 dispõe, ainda, que essa disposição de informações deve ser feita a partir da observância de certos nortes dispostos pela lei, tais como o fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública e a observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção, por exemplo:

Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:

I – Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;

II – Divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;

III – Utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;

IV – Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;

V – Desenvolvimento do controle social da administração pública.

A Lei de Acesso à Informação traz, em seu artigo 7º, um rol exemplificativo de direitos de obtenção de informações. Entre os direitos dispostos neste rol, então o direito a informação primária, integra, autêntica e atualizada, além do direito a informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas a sua política, organização e serviços, por exemplo:

Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter:

I – Orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada;

II – Informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;

III – informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado;

IV – Informação primária, íntegra, autêntica e atualizada;

V – Informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços;

VI – Informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e

VII – informação relativa:

a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;

b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores.

§ 1º O acesso à informação previsto no caput não compreende as informações referentes a projetos de pesquisa e desenvolvimento científicos ou tecnológicos cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

§ 2º Quando não for autorizado acesso integral à informação por ser ela parcialmente sigilosa, é assegurado o acesso à parte não sigilosa por meio de certidão, extrato ou cópia com ocultação da parte sob sigilo.

§ 3º O direito de acesso aos documentos ou às informações neles contidas utilizados como fundamento da tomada de decisão e do ato administrativo será assegurado com a edição do ato decisório respectivo.

§ 4º A negativa de acesso às informações objeto de pedido formulado aos órgãos e entidades referidas no art. 1º , quando não fundamentada, sujeitará o responsável a medidas disciplinares, nos termos do art. 32 desta Lei.

§ 5º Informado do extravio da informação solicitada, poderá o interessado requerer à autoridade competente a imediata abertura de sindicância para apurar o desaparecimento da respectiva documentação.

§ 6º Verificada a hipótese prevista no § 5º deste artigo, o responsável pela guarda da informação extraviada deverá, no prazo de 10 (dez) dias, justificar o fato e indicar testemunhas que comprovem sua alegação.

4. PRINCIPAIS DESAFIOS A APLICAÇÃO DA LEI DE ACESSO A INFORMAÇÃO

Apesar de ter sido muito benéfica ao arcabouço jurídico, a Lei de Acesso à Informação não é perfeita. Existem desafios para a aplicação total de maneira efetiva, que são explicados pela doutrina, tais como verificaremos a seguir.

Paes (2012, p. 227) ensina que a lei 12.527/2011 foi essencial para que o Brasil pudesse melhorar as condições de acesso a informações governamentais do Brasil. É preciso, no entanto, que a Lei de Acesso à Informação seja incorporada a uma política pública que tenha capacidade de traduzir os direitos assegurados pela referida lei em ações que garantam o efetivo acesso à informação:

A nova Lei de Acesso à Informação é essencial para melhorar as condições de acesso às informações governamentais no Brasil; contudo, pelas características sociais e políticas, o direito de acesso à informação tenderá a permanecer incompleto enquanto não for incorporado a uma política pública capaz de traduzir esse direito em um conjunto de ações que garantam o efetivo acesso à informação. Creio que é necessário entender a dinâmica entre legislações que estabelecem direitos sociais e as políticas públicas que buscam garantir esses direitos. Essa dinâmica faz com que muitas políticas públicas desenhadas pelo texto constitucional permaneçam apenas como um conjunto de intenções

Gonçalves e Varella (2018, p. 514) explicam que um dos desafios para a Administração Pública é disponibilizar dados e informações que atendam as regras de transparência e publicidade e, nesse interim, respeitar a confidencialidade da informação no caso de dados que apresentam informações sensíveis:

Um dos grandes desafios da Administração Pública na atualidade é tentar atender às regras de transparência e publicidade exigidas pela chamada Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011) e, ao mesmo tempo, respeitar as necessárias restrições quanto à confidencialidade da informação no caso de grandes bases de dados que apresentam informações sensíveis. Os modelos hoje existentes de disponibilização de dados sensíveis adotados por algumas entidades da Administração Pública brasileira parecem ser precários no que tange à segurança da informação e ao elevado risco de divulgação indevida.

O respeito aos dados pessoais tem sido discutido amplamente após a publicação do Marco Civil da Internet e dos decretos de regulamentação, como o Decreto de interoperabilidade de bases de dados. De fato, parte dos atores envolvidos defende a livre circulação de informações entre órgãos públicos ou empresas de um mesmo grupo de prestação de serviços, outros acreditam que as regras de privacidade não se aplicam ao setor público, mesmo no tocante ao fornecimento de informações a atores privados,¹ o que merece ser cotejado com o respeito da individualidade e da privacidade. Com efeito, como afirmam Milagre e Segundo (2015, p. 52), “se a informação não está acessível a todos, esta disparidade gera status e valor àqueles que conseguem acessar e processar tal informação”

Segundo Rondon e Kogan (2017), as dificuldades para o cumprimento da Lei n. 12527/2011 começam no ciclo de geração-análise-visualização de dados públicos, uma vez que nem sempre a sociedade se apropria desses dados de maneira útil, o que ocasiona na não totalmente efetiva prestação de publicidade por parte do governo. Os autores entendem que este problema poderia ser resolvido a partir da educação sobre as leis:

O abismo existente entre a geração de dados públicos, sua análise e visualização dificulta o cumprimento da Lei de Acesso à Informação (LAI). A falta de apropriação da sociedade para utilizar esses dados de forma útil, promover a transparência e a prestação de contas municipais está diretamente relacionado à ausência de educação sobre a lei, seus instrumentos e o entendimento amplo sobre orçamento público em diversas esferas.

Para Wons; Borges e Oliveira (2020, p. 187) ensinam que a transparência na informação não ambígua e acessível com simplicidade é condição imprescindível a concretização do princípio da publicidade, haja vista que

A transparência na informação não ambígua e acessível com simplicidade, apresenta-se como condição essencial ao princípio da publicidade, asseverando fiabilidade da informação e assegurando, a LAI, a produção de seus efeitos da aplicação das suas normas. Ora, uma informação pública com falta de exatidão, sem autenticidade, apresenta sequer valor intrínseco tanto como absoluta falta de serventia aos cidadãos, provocando, dessa maneira, distanciamento do interesse público e maculando profundamente a imagem da Administração Pública. Assegurar a transparência nas informações públicas é absolutamente indispensável.

Oliveira e Lopes (2019, p. 2) entendem que o administrador público tem a obrigação de zelar pela coisa pública a partir do controle institucional e que este controle gera o direito aos administrados de acompanhar seus atos institucionais e fiscalizar os gestores públicos, utilizando-se de instrumentos como as audiências públicas, conferências, ouvidorias, Portal da Transparência e afins:

Ao administrador público impõe-se a obrigação de zelar pela coisa pública através do controle institucional, seja interno, com a atuação regulatória de sua própria administração e das controladorias ou externo com a atuação dos poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, Tribunais de Contas e Ministério Público. Aos administrados dispõe-se o direito de acompanhamento dos atos institucionais e de fiscalização de seus gestores, através de audiências públicas, conferências, ouvidorias, Portal da Transparência, entre outros

Para Correia (2017, p. 9), é preciso que os gestores públicos se sensibilizem para a necessidade de transparência e tratem os pedidos de acesso a informação como ferramentas de sua gestão, uma vez que o investimento em informação é um facilitador da transparência por parte do Estado:

Entende-se que é necessária a sensibilização de gestores para a importância da transparência e para a compreensão de que os pedidos de acesso à informação podem se transformar numa ferramenta de gestão. O investimento em gestão de informação é um facilitador da transparência, uma vez que diminui o trabalho para a disponibilização das informações, dando mais agilidade aos processos.

As dificuldades para o acesso à informação ainda existem, segundo Correia (2017, p. 9). Entende-se necessário que se continue criando mecanismos voltados para a gestão da transparência pelos órgãos fiscalizadores de políticas relacionadas a divulgação de informações:

Ainda há dificuldades para o acesso à informação, mas desde a entrada em vigor da lei nº 12.527/11, inúmeras ações, seja de capacitação ou criação de mecanismos voltados para a gestão da transparência e para a transparência ativa têm sido construídas pelos órgãos que regulam e fiscalizam as políticas relacionadas à informação.

Correia (2019) ensina que entre os três Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – existem diferenças significativas na divulgação de informações requeridas em pedidos de informação. Entre os três Poderes, o Poder Executivo é o que possui índices razoáveis de atendimento a pedidos de informação, sendo seguido pelo Legislativo e, por fim, pelo Judiciário. Sobre este último, há obstáculos significativos para os pedidos de informações:

Marina Iemini Atoji, gerente-executiva da Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji), acrescenta que além da diferença de aplicação da LAI entre os entres da Federação, há desníveis entre os Três Poderes.

“Tradicionalmente, o Executivo federal apresentou índices razoáveis de atendimento a pedidos de informação. Mas, tem havido relatos mais frequentes de dificuldades para obter respostas a pedidos. O Legislativo federal tem diferenças entre si: a Câmara apresenta melhor capacidade de atendimento do que o Senado. O Judiciário ainda impõe obstáculos significativos – dependendo do tribunal, é difícil até mesmo apresentar o pedido de informações”, detalha.

Por fim, Correia (2017, p. 9) ensina que o acesso a informação pode ser um instrumento para a fiscalização da eficácia das políticas públicas implementadas pelo Estado:

Para finalizar, cabe a reflexão sobre a importância da disponibilização das informações públicas para a administração pública. Segundo Gruman (2012) o acesso à informação não é a solução para o bom funcionamento da máquina pública, mas sim um instrumento para acesso e eficácia das políticas públicas

Segundo o art. 8º da lei n. 12.527/2011, os órgãos públicos e as entidades públicas devem promover a divulgação em local de fácil acesso de informações de interesse coletivo. Quando da divulgação destas informações, é imperioso que haja o registro de, no mínimo, repasses ou transferências de recursos financeiros, registros de despesas, informações a respeito de procedimentos licitatórios, inclusive os editais e resultados destes procedimentos, dados gerais para o acompanhamento de programas, ações e projetos dos órgãos e das entidades, por exemplo:

Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:

I – Registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;

II – Registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;

III – registros das despesas;

IV – Informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;

V – Dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e

VI – Respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.

§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).

§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos:

I – Conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;

II – Possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;

III – possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;

IV – Divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;

V – Garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;

VI – Manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;

VII – indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e

VIII – adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei nº 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9º da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo nº 186, de 9 de julho de 2008.

§ 4º Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet a que se refere o § 2º , mantida a obrigatoriedade de divulgação, em tempo real, de informações relativas à execução orçamentária e financeira, nos critérios e prazos previstos no art. 73-B da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

É importante citar que se trata de um rol exemplificativo e que é possível que os órgãos e entidades do Poder Público sejam ainda mais transparentes, uma vez que o artigo faz exigências mínimas.

Em relação a redação dada ao art. 8º da lei n. 12.527/2011, é clara alusão ao conceito de transparência ativa já trabalhado no presente artigo, uma vez que o referido dispositivo legal obriga a Administração Pública a dispor de informações para que os administrados busquem os dados os quais querem fiscalizar de determinado órgão ou entidade integrada a Administração Pública.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Administração Pública, no âmbito de suas competências, precisa gerenciar suas ações e recursos em diversas áreas, como a saúde, educação, segurança, entre outros.

Uma vez que o povo brasileiro é representado pelo gestor público, é necessário que todo este poder conferido a alguém ou a algum grupo seja fiscalizado, por meio da prestação de contas e de informações. Tais direitos, diga-se de passagem, são constitucionalmente defendidos para todo o cidadão brasileiro.

Nesse sentido, o presente trabalho teve por objetivo discutir a respeito da lei de acesso à informação, seus desafios e o processo de implementação da lei n. 12.527/2011.

Entre as novidades trazidas pela legislação, verificou-se o estabelecimento de prazo para cumprimento de solicitações de acesso à informação por parte dos órgãos públicos, bem como o estabelecimento do procedimento necessário a esta solicitação.

Foi criado, também, um canal em que se concentram os pedidos de solicitação de informações – informações estas que podem ser requeridas por qualquer brasileiro, a qualquer tempo.

No decorrer desta análise, verificou-se que a concretização da lei é perpassada por desafios que dificultam sua efetivação, uma vez que a Lei de Acesso à Informação é implantada de maneira desigual nos órgãos estatais.

Ao voltarmos a questão norteadora, “Quais os desafios para a plena implantação da lei n. 12.527/2011?”, observou-se que os desafios são muito amplos e vão desde a disponibilização de dados e informações que atendam as regras de transparência e publicidade e, nesse interim, respeitar a confidencialidade da informação no caso de dados que apresentam informações sensíveis, a outras questões como a apropriação pela sociedade desses dados de maneira útil e a necessidade de educação para com a população, que demonstraria a importância do uso das informações divulgadas pelo Poder Público.

O correto uso das informações poderia ser um instrumento de cidadania, uma vez que com a fiscalização das ações da Administração Pública e demais Poderes (Legislativo e Judiciário), seria possível que o cidadão participasse ainda mais da tomada de decisões, auxiliando no exercer da democracia no país.

No decorrer da pesquisa, verificou-se que a Lei de Acesso à Informação é implantada de maneira desigual nos órgãos estatais e que, desta forma, é necessário que haja uma maior homogeneidade com relação a aplicação da referida lei para que a transparência e a publicidade possam ser sentidas com maior vigor pela população.

Concluiu-se, também, que alcançar esta maior homogeneidade é possível, desde que o Poder Público tome algumas precauções como entender que o investimento em divulgação destas informações é também uma ferramenta útil ao gestor público.

Ante o exposto, entendeu-se que o Poder Legislativo, Executivo e Judiciário tem muitos desafios para a concretização da efetiva publicidade. Apesar de não ser tarefa fácil, muitos problemas podem ser superados com a disposição de medidas organizacionais por parte dos órgãos e com a promoção de mais educação ao povo brasileiro, para que possa auxiliar cada vez mais na fiscalização da tomada de grandes decisões como a compra de materiais necessários a concretização de um serviço e outros serviços ou situações em que há emprego de verbas públicas.

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^[1] Pós-graduação. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9412-4420

^[2] Pós-Graduação. ORCID: http://orcid.org/0000-0002-3347-8399

^[3] Pós-Graduação. ORCID: http://orcid.org/ 0000-0003-3176-7135

^[4] Mestre. ORCID: http://orcid.org/ 0000-0003-0672-5187

^[5] Pós-graduação. ORCID: http://orcid.org/ 0000-0002-7961-9783

^[6] Pós-graduação. ORCID: http://orcid.org/ 0000-0002-6132-1583

^[7] Pós-graduação. ORCID: http://orcid.org/0000-0002-8468-4125

Enviado: Setembro, 2021.

Aprovado: Outubro, 2021.