Modelos da Administração Pública Brasileira: Do Patrimonialismo ao Pós-Burocrático

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Modelos da Administração Pública Brasileira: Do Patrimonialismo ao Pós-Burocrático
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CORDEIRO, Jafé Praia Lima [1]

CHIAMULERA, Felipe [2]

CAMPOS, Helnatã Duarte [3]

BORGES, Davi de Souza [4]

THOMÉ, Ygor Aroucha [5]

FRANÇA, Fabiano Franco [6]

BARBOSA, Daniel de Sá [7]

CORDEIRO, Jafé Praia Lima; et. al. Modelos da Administração Pública Brasileira: Do Patrimonialismo ao Pós-Burocrático. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Edição 05. Ano 02, Vol. 01. pp 299-308, Julho de 2017. ISSN:2448-0959

RESUMO

A importância do estudo dos modelos da administração pública brasileira é notória nas produções acadêmicas, devida à importância histórica do tema que, em caráter finalístico, deve-se prestar à construção de uma melhor sociedade e benefícios à população brasileira. O artigo tem o objetivo de analisar os três modelos de administração adotados pelo Estado brasileiro, contextualizando-os no momento histórico do país, descrevendo as suas principais características e apontando até que ponto houve ruptura na transição de um modelo para outro através das reformas administrativas. Realizou-se a pesquisa bibliográfica em autores como BRESSER-PEREIRA (2001), ABRUCIO (2007) E SECCHI (2009), entre outros, procurando demonstrar que a Administração Pública no Brasil, apesar de ter buscado se inserir no modelo gerencial, ainda apresenta na sua gestão traços característicos patrimonialistas e disfunções burocráticas.

Palavras-chave: Administração Pública, Patrimonialismo, Burocracia, Pós-burocrático, Gerencial.

1. INTRODUÇÃO

O presente estudo é resultado de uma pesquisa bibliográfica cujo objetivo geral é analisar os modelos da Administração Pública brasileira adotados no decorrer da sua história. Assim, têm como objetivos específicos: identificar os modelos utilizados na gestão pública; pontuar suas principais características e refletir os impactos na estrutura administrativa.

Do século XIX ao atual, ocorreram mudanças significativas em termos políticos, econômicos e sociais. Bresser-Pereira (2001) pontua sobre estes campos: que a política deixou de ser exclusiva das elites parar ser inserida na sociedade civil, embora haja os traços elitistas e as baixas representatividades dos governantes continuassem presentes; no campo da economia, o país saiu de um país essencialmente voltado à agricultura e mercantil dando lugar a uma economia capitalista globalizada; já no aspecto social, mesmo que tenha havido uma redução da miséria e aumento da casse média, o país ainda se encontra em uma desigualdade social muito grande.

Tais mudanças nesses três campos impactaram nos modelos de gestão da Administração Pública nacional onde se observou um Estado oligárquico e patrimonial, que percorreu toda a época colonial, do Império e início do século XX, rumando-se, para um Estado Gerencial, dos anos 90 e início do século XXI.

Neste contexto, o enfoque principal será investigar as mudanças ocorridas no aspecto administrativo da gestão pública brasileira, mas os outros planos (político, econômico e social) serão abordados para situar o contexto em que essas evoluções aconteceram. A literatura da área identifica três modelos administrativos no Estado brasileiro: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Sendo, respectivamente, detalhados no decorrer do presente estudo.

A metodologia utilizada neste artigo foi a pesquisa bibliográfica, que permitiu auxilio em resolução de problemas, reflexões de temas já abordados fundamentado em autores como Bresser-Pereira (2001), Abrucio (2007), Secchi (2009).

2. DESENVOLVIMENTO

2.1 Modelo Patrimonialista

A visão que temos do modelo patrimonialista é remetida ao sociólogo alemão Max Weber, este o caracterizou como uma dominação entre a autoridade política e a população, sendo normal, por parte do governante, a apropriação dos bens e recursos públicos como se suas fossem e para interesses pessoais, assim, a população era deixada em segundo plano (FELINI, 2013).

Bresser-Pereira (2001), aponta que a estrutura administrativa foi essencialmente patrimonial no Brasil durante todo o Império (1822-1889) até o fim da República Velha (1930) e tem raízes históricas no colonialismo português. Segundo o mesmo autor tendo por base a obra Donos do Poder de Raymundo Faoro, o país reproduziu a estrutura de uma elite (estamento) de origem aristocrática que antes vivia da renda da terra e, ao perdê-las, passa a ter seu patrimônio originado no Estado.

Durante o Império do Brasil (1822-1889), em continuidade a uma política portuguesa de séculos, formou-se uma elite essencialmente patrimonialista, que vivia da renda do Estado ao invés da renda da terra. Eram juristas e letrados ligados às famílias dos donos de latifúndios, mas, antes de tudo, eram sustentados pelo Estado (FELINI, idem).

Tivemos assim durante o Império e na primeira República um Estado Patrimonial Mercantil, sendo que aos poucos a autonomia da elite patrimonialista foi sendo conquistada em relação aos proprietários de terra, tendo por base o desenvolvimento do saber jurídico formal (grande parcela dos membros do poder, das pessoas que ocupavam cargos públicos eram formados em Direito) transformando em ferramenta de trabalho e instrumento do poder (BRESSER-PEREIRA, idem).

Enxerga-se, agora, o quadro da Administração Pública brasileira à época: uma elite política letrada e conservadora mandando de forma autoritária e que tirava suas rendas da máquina estatal, criando uma rede de agrados e clientes em torno de si, confundido o público com o privado e que comandava. Para preencher esta elite, há uma camada de funcionários públicos cujos cargos eram chamados de prebendas (emprego pouco trabalhoso e rendoso), sendo o nepotismo, a corrupção e clientelismo regra geral. É fácil perceber que diante dessa situação a eficiência administrativa era quase nula, que os critérios de seleção eram pessoais. Também é perceptível que a Administração é voltada para si, ocupando suas ações para o interesse da elite que a comanda, deixando de agir no interesse da coisa pública e em favor da sociedade.

Em síntese, podemos destacar as principais características do modelo de administração patrimonialista no esquema abaixo (FENILI, idem):

  1. Ausência de divisão entre propriedade pública (res publicaI) e propriedade privada (res principis);
  2. Corrupção, nepotismo, troca de favores, sociedade baseada em relações pessoais, e não contratuais;
  3. Descaso pelas demandas sociais;
  4. Desorganização administrativa do Estado e inexistência de carreiras administrativas.

2.2 Modelo Burocrático

Antes de adentrar no uso do modelo burocrático na Administração Pública brasileira, abordemos suas características gerais, marcando as diferenças com o modelo patrimonialista.

O modelo burocrático weberiano teve disseminação abrangente nas administrações públicas durante o século XX em todo o mundo (SECCHI, 2007). Foi elaborado pelo sociólogo alemão Max Webber que, no livro A ética protestante e o espírito do capitalismo disseminou no mundo ocidental o seu modelo caracterizado por três características fundamentais: impessoalidade, formalidade e profissionalismo. Já nas características são estabelecidas marcantes diferenças da patrimonial.

Da impessoalidade depreende-se diversas características do modelo burocrático como cargos formalmente bem definidos, hierarquia, autoridade e responsabilidades claras e delimitadas, portanto os cargos pertencem à organização, evitando-se a apropriação pessoal e de benefícios de quem o ocupa.

Em relação à formalidade, Secchi (2007) registra que diz respeito à imposição de deveres e responsabilidades aos membros da estrutura administrativa, à existência de uma hierarquia na Administração, a procedimentos administrativos, a formalização dos processos decisórios e a formalização das comunicações internas e externas. Seu objetivo maior é evitar que a Administração fique à mercê de arbitrariedades.

Segundo Bresser-Pereira (2001), derivam do profissionalismo, as características separação entre a propriedade pública e a privada, trabalho remunerado, divisão racional do trabalho e distinção do pessoal para o ambiente de trabalho.

No Brasil, o modelo burocrático veio em contraponto ao Estado patrimonialista governado pelas oligarquias desde o século XIX até a revolução de 1930. A revolução foi resultado da aliança política contraditória entre liberais, que ansiavam por eleições sem fraudes e fim do poder das oligarquias locais, e conservadores cujo maior objetivo era centralização política. Eis que surge o Estado Burocrático autoritário no Brasil com ascensão de Getúlio Vargas ao governo.

Sob o governo de Vargas, é criado o DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público) que teve entre as principais realizações: ingresso do serviço público por meio de concurso, classificou e definiu cargos de forma uniforme, padronizou o sistema de compras do Estado (BRESSER-PEREIRA, 2001).

Entretanto, com o fim do governo autoritário de Getúlio Vargas, o Estado Burocrático perde força e até a chegada dos militares, observa-se a retomada de práticas clientelistas. Com o golpe, implanta-se um regime autoritário modernizador, burocrático-capitalista (BRESSER-PEREIRA, idem) e dá-se início à Reforma Administrativa de 1967, que foi materializada no Decreto-Lei nº 200: trata-se de uma primeira tentativa de superação da rigidez burocrática, inaugurando as práticas gerencialistas- em especial a descentralização política para Administração Indireta (criação de Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista).

No entanto, erros na aplicação do decreto (ausência de concursos públicos, reforçando o clientelismo) e fim do regime militar marcado por crises ressurgiram o modelo administrativo burocrático. A própria Constituição da República promulgada em 1988 aprofundou, em definitivo, a burocracia ao extremo ao propor uma estratégia intervencionista e social-democrática que nos anos de 1970 entrara em crise nos países do primeiro mundo (BRESSER-PEREIRA, idem). Como mérito a Constituição instituiu a obrigatoriedade do concurso público para ingresso na Administração, colaborando assim para diminuição de ações patrimonialistas.

2.3 Gerencialismo

De acordo com Secchi (2009) apud Kettl (2005), alguns autores definem o gerencialismo (managerialism) como um modelo normativo pós-burocrático de estruturação para administração pública que compartilha, de um modo geral, valores como produtividade, orientação ao serviço, descentralização, eficiência na prestação de serviços, competitividade e accountability[8]. São práticas administrativas típicas do setor privado que puderam ser aplicadas no setor público.

Felini (2013) apud Amstrong (1998) também traz os fundamentos do modelo pós-burocrático:

  1. Redução de custos e busca de maior transparência na alocação de recursos;
  2. Divisão das organizações burocráticas tradicionais em agências separadas, cuja relação com o Estado dá-se por meio de contratos;
  3. Separação entre o comprador e fornecedor dos serviços públicos;
  4. Introdução de sistemas de gestão por desempenho;
  5. Aumento da ênfase na qualidade do serviço e na busca pela satisfação do cidadão-cliente.

A questão do cidadão-cliente trata-se de uma orientação do modelo: enxergar o cidadão como um cliente que contribui como financiador do serviço do Estado, mas também é um agente ativo que participa na escolha dos dirigentes, na formação de políticas públicas, na exigência da prestação de contas públicas, bem como avaliador dos serviços públicos. Em síntese, a cidadania.

Quanto ao Estado, este sai da sua função de executor para, de maneira geral, que controla, regula e de estimula da economia e ações sociais.

O modelo gerencialista, também chamado de pós-burocrático ou administração pública gerencial (AGP), serviu de base para a Reforma do Aparelho de Estado de 1995 (depois conhecida como Reforma Gerencial) e emenda constitucional nº 19. Tal modelo teve por fundamento a Nova Gestão Pública (New Public Management) um movimento que surgiu no final dos anos 70 e início da década de 80, nos países capitalistas desenvolvidos – especialmente na Inglaterra -, como resposta à necessidade de mudança do Estado, que mais uma vez sofria crises econômicas e sociais (FELINI, idem). Para Bresser-Pereira (idem), o grande mentor da Reforma no nosso país, o Brasil seria o primeiro país em desenvolvimento a ter a oportunidade de participar do movimento.

2.4 Reforma Gerencial no Brasil

O mentor da Reforma Gerencial no Brasil foi o ex-ministro Bresser-Pereira do extinto Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), nomeado pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso. Sua ação foi feita após do diagnóstico que ressaltava os aspectos negativos que a nova Constituição trazia à administração pública e tinha apoio nos resultados positivos que a Nova Gestão Pública, já em andamento em boa parte da Europa e Estados Unidos, havia trazido ao setor público.

O Brasil vivia uma crise econômica que se arrastou durante os anos 80 e chegou à década de 90 com a hiperinflação, que não foi solucionada com as fracassadas e mal planejadas reformas econômicas e administrativas dos governos de Sarney e Collor. Era preciso, assim, de uma reforma no Estado à altura dos desafios que o cenário demonstrava – muito grave.

Para Abrucio (2007), Bresser foi um pioneiro ao enxergar que a administração pública em outros países passava por mudanças, também necessárias ao Brasil. O ministro queria que sua reforma se apresentasse em três dimensões inter-relacionadas: institucional, cultural e administrativo.  A ideia era a manutenção de um forte núcleo estratégico, ao qual definiria políticas públicas e normas legais, enquanto um programa de privatizações e a delegação de ações de atividades não exclusivas a organizações descentralizadas ou mesmo não governamentais seriam efetivadas (FELINI, 2013).

Entretanto, as reformas não tiveram forças para serem contínuas e amplas, também não enfrentou um problema estrutural: a oposição do sistema político que tem diversos “apadrinhados” os quais não suportariam uma administração moderna, avaliada por metas e indicadores. Certamente, os políticos enxergaram como risco a suas interferências políticas na distribuição de cargos e verbas públicas (ABRUCIO, idem).

CONCLUSÃO

Ao longo de toda a história da Administração Pública brasileira, foram marcantes as transformações ocorridas dos modelos patrimonialistas ao gerencial em que ainda se está implantando dentro da gestão pública. Grandes conquistas foram adquiridas com a modernização de estrutura administrativa, para que ela conduzisse o Estado ao seu objetivo fundamental: atender da maneira mais efetiva as necessidades da população.

Observou-se que durante a sua história o Brasil conviveu com os modelos patrimonialista e burocrático, hoje temos a predominância da Administração gerencial. Ocorre que conforme relatado neste trabalho nunca houve, de fato, uma ruptura de um modelo para o outro, sendo tais mudanças foram lentas e graduais.

Aspectos positivos foram alcançados, mas muitas mudanças dentro da Administração Pública para que realizasse sua função com mais eficiência ainda precisam ser realizadas. Apesar de todas as reformas administrativas, traços do patrimonialismo, nepotismo, corrupção estão presentes em toda Federação. Conforme Abrucio (2007), também disfunções burocráticas são observadas, uma elite ainda mantém boa parte de privilégios utilizando normas legais que entravam a gestão por resultados. Tais problemas entravam a desburocratização o que provoca aumento de gastos, ineficiência nas políticas públicas e que acabam por trazer mais dificuldade à população para obtenção de um serviço público de qualidade.

Nesse ínterim, a Administração Pública brasileira possui traços dos três modelos expostos nesse trabalho, em diferentes graus. Dessa forma, para que a Administração seja plena na profissionalização, transparente e cumpra seu dever de prestar o serviço público de qualidade aos cidadãos é preciso que a modernização administrativa leve em conta demandas que a sociedade, de forma democrática, apresenta ao Estado – não seja meramente tecnicista. Para este problema, formadores de opinião, mídia, acadêmicos devem fomentar para que chegue tal debate chegue ao campo da discussão eleitoral sem demagogia e uso eleitoreiro.

REFERÊNCIAS

ABRUCIO, F.L. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. Revista de Administração Pública, v.41, n. especial,p.67-86, 2007.

BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE). Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/editoria.asp?p=editoria&index=25&ler=t524>. Acesso em 20.09.2016

BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Apresentação. Brasília: MPOG, 2014. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/editoria.asp?p=editoria&index=14&ler=c171> Acesso em 30.07.2016.

BRESSER-PEREIRA, L.C. Do Estado Patrimonial ao Gerencial. Disponível em: < http://www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73estadopatrimonial-gerencial.pdf> Acesso em 28.09.2016.

FELINI, Renato. Administração Pública para concursos. Niterói, Rio de Janeiro: Impetus, 2013, p. 196 a 210.

SECCHI, L. Modelos Organizacionais e reformas da administração pública. Revista de Administração Pública, v.42, n.2, 2009.

[1] Especialista em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes – UCAM e graduado em Administração pela Universidade Federal do Amazonas – UFAM. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Analista Técnico Administrativo.

[2] Especialista em Gerenciamento de Projetos pelo Centro Universitário Maurício de Nassau e graduado em Engenharia Mecatrônica pela Universidade do Estado do Amazonas – UEA. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Analista Técnico Administrativo.

[3] Especialista em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes – UCAM e graduado em Fisioterapia pela Fundação Presidente Antônio Carlos – FUPAC. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Analista Técnico Administrativo.

[4] Especialista em Gestão de Projetos pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas – CIESA e graduado em Ciências Econômicas pelo Centro Universitário do Norte – UNINORTE. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Economista.

[5] Especialista em Gestão de Projetos pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas – CIESA e graduado em Ciências Econômicas pelo Centro Universitário do Norte – UNINORTE. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Economista.

[6] Especialista em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes – UCAM e graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Federal do Piauí – UFPI. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Economista.

[7] Especialista em Direito Administrativo pela Faculdade Internacional Signorelli e Graduado em Administração de Empresas pela Universidade Nilton Lins. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Administrador.

[8] Não há tradução para o português, mas está relacionado ao dever do agente público prestar contas ao cidadão, transparência.

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