Gestão pública municipal: um desafio para os gestores

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Gestão pública municipal: um desafio para os gestores
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ARTIGO ORIGINAL

OLIVEIRA, Ricardo da Cunha [1]

OLIVEIRA, Ricardo da Cunha. Gestão pública municipal: um desafio para os gestores. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 04, Ed. 02, Vol. 01, pp 107-116. Fevereiro de 2019. ISSN: 2448-0959

RESUMO

Este artigo tem por objetivo abordar o tema sobre a gestão pública municipal; refletir sobre o papel do gestor priorizando, no exercício de suas funções, a transparência e a ética, além de apontar os desafios enfrentados, na atualidade, por esses agentes públicos. A metodologia adotada para desenvolvimento da pesquisa foi o levantamento bibliográfico exploratório, buscando estudos desenvolvidos por teóricos da área.

Palavras-chave: Gestão Municipal, Administração Pública e Privada, Agentes Públicos.

INTRODUÇÃO

Este artigo tem por objetivo abordar o tema sobre a gestão pública municipal; refletir sobre o papel do gestor priorizando, no exercício de suas funções, a transparência e a ética, além de apontar os desafios enfrentados, na atualidade, por esses agentes públicos. Nesse sentido pretende o artigo analisar as dificuldades técnicas, operacionais ou políticas encontradas pelo Gestor Público, no cumprimento da função básica da administração pública municipal, para atender aos interesses da sociedade local.

A metodologia adotada para desenvolvimento da pesquisa foi o levantamento bibliográfico exploratório, buscando estudos desenvolvidos por teóricos da área, trabalhos monográficos e materiais disponíveis na internet, além de artigos disponibilizados pela Escola Nacional de Administração Pública – ENAP. Os autores pesquisados para elaboração desse artigo foram Salm e Menegasso (2009), que “reconceituam” Administração Pública; O jurista Hely Lopes Meirelles (1998; 2008) que define sobre administração pública e administração municipal; Valadares, Pinto, Vilas Boas e Brito (2017) que fazem uma reflexão acerca das novas tendências da administração pública, Saravia (2010) que aborda as diferenças entre administração pública e privada, dentre outros autores que pesquisaram sobre gestão pública municipal.

A escolha deste tema justifica-se pelo interesse em mostrar o perfil do gestor público, na atualidade. Primeiro diante da Constituição Federal, no seu Artigo 37 (CF, 1988), que estabelece o comportamento desse gestor, de acordo com os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. Segundo, diante das transformações sociais e das crises política, ética e de gestão, que provoca a ineficácia e ineficiência dos serviços públicos acentuando as cobranças da sociedade. Pelo principio da eficiência, espera-se do gestor a efetividade dos atos administrativos e boa aplicação dos recursos públicos a bem dessa sociedade. Terceiro ponto que provocou o interesse foram as dificuldades e/ou as facilidades de uma gestão pública, em relação à gestão de uma empresa privada, tendo em vista as obrigatoriedades de informações e canais de fiscalização da administração pública.

Desse modo, estudando a administração pública como um instrumento que engloba vários conhecimentos e estratégias para promover o “bem comum”, este artigo busca compreender o papel do gestor público municipal, na contemporaneidade.

REVISITANDO OS CONCEITOS SOBRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA

Para Meirelles (23ª edição atualizada, 1998), a Administração Pública compreende, formalmente, o conjunto de órgãos quem compõe um governo para planejamento, organização e coordenação de ações, projetos, serviços, ou seja, é a pessoa jurídica. E se materializa pelo conjunto das funções necessárias para execução dos serviços públicos em geral. É a operacionalização técnica e legal dos serviços. Ainda para Meirelles (1998), a Administração Pública “não pratica atos de governo”, e sim “atos de execução”, portanto atos administrativos.

Sarai (2011), que dialoga com doutos legisladores, professa que a Administração Pública “é vista como atividade, é manifestada comumente por meio dos atos administrativos. De forma simples, os atos administrativos são o atos jurídicos praticados pela administração”(p. 4).

Já Salm e Menegasso (2009) fazem uma releitura dos conceitos de Administração Pública, sem nenhuma discordância aos princípios constitucionais, afirmam que esses modelos de administração,

Quando analisados […], isoladamente, os modelos de administração pública são pouco eficazes para produzir e alocar o bem público para a sociedade. Contudo, a sociedade a quem a administração pública serve não é constituída de um modelo puro, isolado e de um único espaço linear para a existência humana (SALM, MENEGASSO, 2009, p.99).

Nesse sentido, o fato de o corpo social não ser homogêneo, os modelos de administração pública devem atender à realidade dessa sociedade “em que há múltiplos espaços para a existência humana, cada qual com suas exigências e necessidades próprias” (SALM; MENEGASSO, 2009, p. 100). Compreendendo esses “múltiplos espaços” e fazendo uma correspondência sobre os “locais” onde se encontram os grupos sociais, significa dizer que as prefeituras constituem-se como instâncias administrativas mais próximas da realidade social (COUTO; CKAGNAZAROFF, 2016).

Sobre a administração pública municipal, Meirelles (16ª edição atualizada, 2008), citando a CF de 1988, diz que o município tem o poder “de autoadministração”, além de “auto-organização”, ou seja, tem o poder de criar, prestar e manter os serviços de interesse da comunidade local, além de legislar sobre seus próprios tributos e suas rendas, o que constitui o mínimo de autonomia, que Estados e União atribuem aos municípios (MEIRELLES, 2008, p. 96).

Em relação à administração de caráter privado, segundo Saravia (2010) esta é pautada pelo planejamento e gestão como estratégia para produção de bens ou serviços e objetivo imediato: o lucro. Este lucro é proveniente de pagamentos realizados por seus clientes. A legislação que a regula está expressa na Legislação de Direito Privado, o que a diferencia da administração pública.

DIFERENÇAS ENTRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA: BREVE ABORDAGEM

As diferenças entre os dois tipos de administração são muito claras, embora elas se complementem. O ponto inicial encontra-se na finalidade: a administração pública tem o Estado como regulador, ordenador. Suas ações, seus serviços e seus objetivos tem por alcance o interesse geral da sociedade, expresso na Constituição Federal de 1988. Conforme Saravia (2010),

A gerência pública abarca dependentes, cidadãos, fornecedores, presidiários, contribuintes, aqueles que recebem benefícios e subsídios, bem como clientes. A proximidade não é sempre uma característica desejável para essas relações. A questão importante para a gerência pública é desenhar relacionamentos apropriados entre as organizações e seus públicos. Na relação agente–principal, o chefe dos burocratas é o político e não o cidadão (SARAVIA, 2010, p. 5).

Portanto, a essência da natureza da administração pública difere da gestão privada, primeiro porque a relação das organizações governamentais com o público, não é uma relação com clientes. Segundo, os gestores são escolhidos via eleição e as tomadas de decisão são mais lentas. Terceiro, os recursos do governo tem uma relação direta com o contribuinte. Quarto, na administração pública as decisões são, de certa forma, democráticas (SARAVIA, 2010).

Sobre a estrutura das organizações públicas, Meirelles define:

[…] na estrutura e organização do Estado e da Administração distinguem-se nitidamente poder, órgão, função, competência, cargo e agente. Neste tópico interessam-nos os agentes públicos, para conceituá-los, classificá-los e situá-los no quadro geral do Governo e da Administração. Os agentes públicos, gênero que acima conceituamos, repartem-se inicialmente em quatro espécies ou categorias bem diferençadas, a saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos e agentes delegados, que, por sua vez, se subdividem em subespécies ou subcategorias […] (MEIRELLES, 1998, p. 75).

Na iniciativa privada os recursos originam das compras efetuadas pelos clientes; o empresário decide sozinho ou com os acionistas da empresa; tem a competição como instrumento de mercado; o cliente tem a prerrogativa de escolha; seus preços variam de acordo com a demanda (SARAVIA, 2010). O autor resume a diferença entre gestão pública e gestão privada:

Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade – por meio de políticos eleitos – controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público (SARAVIA, 2010, p. 7).

Ainda dialogando com Saravia (2010), importante destacar que, embora as regras que regem as empresas públicas e privadas sejam diferentes, uma colabora com a outra:

A existência de um setor econômico privado forte, modernizado e com recursos, permite visualizar essas instâncias de mútua cooperação entre Estado e empresas. Isto é particularmente importante no que diz às fontes de financiamento para projetos públicos. Adequados esquemas de cooperação permitem a ampliação da atividade em matéria de construção de infraestrutura e prestação de serviços públicos. É o caso dos sistemas de concessão e de parcerias público-privadas e outras formas de participação do setor privado em atividades de interesse público (SARAVIA, 2010, p. 7).

Em suma, a cooperação tem sido a tônica atual entre administração pública e empresas privadas, e também as consideradas Terceiro Setor. Essa cooperação é evidente em todas as instâncias governamentais, principalmente nas gestões locais.

A GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL: ORDENAMENTO E ORGANIZAÇÃO

Dialogando com Meirelles (2008) sobre a autonomia dos municípios, observa-se que, anterior a Constituição Federal de 1988, eram os Estados que regiam as administrações municipais, por meio das Leis Orgânicas Estaduais, exceto o Rio Grande do Sul. A CF de 1988 amplia a autonomia municipal e inclui o município como ente federativo. No seu Artigo 29 (CF, 1988) ficou estabelecida a administração tripartite.

Utilizando os preceitos constitucionais (CF, 1988, Art. 29-30), o governo municipal é quem organiza a administração local, no que diz respeito aos interesses do município, sem a prevalência das leis federais e estaduais sobre ele, ou seja, uma esfera de poder não pode extravasar os limites de sua competência, exceto por “inexistência de exclusividade de administração”. Com essa capacidade constitucional política, o município tem prerrogativas de elaborar sua própria Lei Orgânica (MEIRELLES, 2008, p. 93).

Além da autonomia política, a autonomia administrativa, denominada e conceituada como “administração própria”, significa que a gestão municipal é a detentora da “gestão dos negócios locais pelos representantes do povo do Município, sem interferência dos poderes da União ou dos Estados” (MEIRELLES, 2008, p. 111).

Para Salm e Menegasso (2009), a atualidade exige uma necessidade de reconceituar e propor modelos de administração pública, sem ferir os princípios constitucionais, “[…] que abranjam as instâncias sociais como coprodutoras dos serviços públicos” (p. 111), considerando uma certa “falência” do modelo tradicional burocrático. Conforme os autores, propondo esse novo modelo:

[…] a coprodução dos serviços públicos a partir da complementaridade dos modelos e da proposta de administração pública pode ocorrer (1) por meio da organização burocrática em que haja a gestão participativa obtida por meio de estruturas de consentimento; (2) por meio das organizações sociais com características isonômicas; (3) por meio de comunidades engajadas com a produção do bem público; (4) por meio da responsabilidade social das empresas, quando elas produzem um bem público, fato amplamente ignorado pelos estudiosos da administração pública; e (5) por meio do cidadão, em seu papel de ser político, produzindo o bem público (SALM; MENEGASSO, p. 112).

Dessa forma, atualmente a administração municipal – inserida no contexto das novas teorias das organizações, sobretudo, em função dos casos alarmantes de corrupção praticados por alguns gestores públicos, que teriam a prerrogativa de zelar pelo “bem público” – deve primar pela eficiência, eficácia, transparência, garantir habilidades, competências, atitudes éticas.

PERFIL E DESAFIOS DOS GESTORES MUNICIPAIS, NA ATUALIDADE

Diante de tantos problemas nas administrações públicas, dos municípios brasileiros, os teóricos da Administração afirmam a necessidade de um novo modelo de gestão pública que perpasse pela “emancipação dos indivíduos, a práxis, o olhar para a localidade”, conforme Valadares (et al, 2017, p. 40), apontam em sua pesquisa.

Para Antonio Riccitelli (acesso 2017) qualquer instância de governo deve “respeitar e garantir os direitos fundamentais da pessoa humana, anteriores e superiores ao dever da responsabilidade em regulamentar as relações públicas da vida em sociedade” (p. 2). Para tanto, o perfil do administrador público elencado por ele perfaz a:

habilidade para conciliar o carisma político com demandas técnicas e legais; b) conhecimento geral e obediência ao direito positivo brasileiro; c) conhecimento específico e obediência aos princípios administrativos constitucionais, particularmente os consagrados pelo art. 37 da Constituição Federal de 1988; d) atendimento às orientações da Lei de Responsabilidade Fiscal; e) sensibilidade às exigências do cidadão-cliente mais informado, exigente e ciente de seus direitos; f) criatividade suficiente para evitar o aumento do nível de tributação, fazendo mais com menos; g) dinamismo e empreendedorismo suficientes para ampliar a capacidade de realização de parcerias e captação de recursos; i) capacidade para ouvir e aplicar sugestões dos conselhos comunitários; j) ser descentralizador responsabilizando os atos de gestão realizados por sua assessoria técnica (RICCITELLI, acesso 2017, p. 9).

Segundo Reis e Matos (2012) o gestor público eficiente é aquele que gerencia com responsabilidade e transparência. Por responsabilidades entende-se:

[…] assessorar, planejar, tramitar nos processos deliberativos e decisórios, coordenar ações e avaliar programas e políticas públicas em organizações estatais e não estatais, nacionais ou internacionais (REIS; MATOS 2012, p. 299).

Mediante essas atribuições, fica evidente a necessidade da gestão pública investir na formação dos seus trabalhadores para que possa executar as funções que lhe é legitimada para que possa adquirir a competência necessária para execução dos serviços com transparência, ética e legalidade (REIS; MATOS, 2012).

Mencionando essas competências dos colaboradores, Riccitelli (acesso 2017), ainda aponta outro problema para uma gestão pública, visto a existência de vários interesses políticos, anteriores e posteriores a eleição. É preciso que o prefeito eleito saiba “compatibilizar” esses interesses com as obrigações técnicas e legais. A solução apresentada é :

[…] cercar-se de assessores competentes, geralmente profundos conhecedores das questões administrativas e legais do cotidiano funcionamento da máquina pública, revestindo os atos do gestor com fortes cores, técnicas e legais (RICCITELLI, acesso 2017, p. 10).

Para um quadro com essa formação, Reis e Matos (2012), na pesquisa demonstram a existência de instrumentos de formação continuada, para gestores e para a modernização da máquina administrativa que foi instituída e legalizada pela “Política e Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, editada pelo Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006” (REIS; MATOS, 2012, p. 303). Esse instrumento proporciona maior agilidade e eficácia em suas práticas internas, buscando oferecer soluções confiáveis para a organização da gestão (REIS; MATOS, 2012, p. 303, apud BRASIL, 2006).

Para Riccitelli (acesso 2017), as administrações públicas devem investir no capital humano como mecanismo de combate a corrupção.

Acrescente-se que para combater problemas congênitos e complexos como o da corrupção, nada melhor do que o acréscimo de conhecimento e participação em respectiva gestão, elementos naturalmente gerados por sistemáticos treinamento e capacitação do agente público e de todos os interessados na melhor gestão da res pública (RICCITELLI, acesso 2017, p. 10-11).

Um novo modelo de gestão pública tem sido, amplamente, pesquisada e difundida: é a gestão por resultados. Para Braun e Muller (2014) esse modelo

[…] deve estar em sintonia com demais setores e áreas envolvidas para o alcance dos resultados propostos, constar a gestão e o processo de avaliação e controle, completando um ciclo, visando garantir a qualidade e a transparência de suas ações realizadas (BRAUN; MULLER, 2014, p. 988).

Para alcançar essa capacidade é necessário organizar o planejamento estratégico se deseja eficiência e eficácia.

No setor público as bases estão apoiadas na legalidade, tanto da responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos e prestação de contas, quanto da ordem devolutiva para a população. O planejamento apresenta-se como um conjunto de ações interligadas, envolve uma série de atividades, é contínuo, permanente e sistemático, podendo ser um processo de tomada de decisão, uma atividade orientada para o alcance dos objetivos e, consequentemente, resultados para a sociedade (BRAUN; MULLER, 2014, p. 988).

Dessa forma, cabe ao gestor municipal propor o desenvolvimento de habilidades e competências humanas, que os teóricos definem como gestão do conhecimento. Assim, o grande desafio do gerenciamento municipal, como missão e função pública é resolver problemas da cidade, mas ouvindo e respeitando os cidadãos. Deve ser uma gestão executiva, mas, sobretudo propositiva e participativa na construção das políticas públicas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

De acordo com as pesquisas realizadas para este trabalho, observou-se que mediante a crise ético/política dos setores públicos, urge uma mudança de modelos, de atitudes dos agentes públicos. É necessário que o gestor tenha habilidades e competências que permita conhecer, organicamente, uma administração. Que proporcione a promoção da qualificação do seu quadro de trabalhadores municipais e permita a formação de novas lideranças. Que permita, efetivamente, a participação do Controle Social e fomente o desenvolvimento econômico, institucional e social em favor das políticas públicas voltadas às necessidades e demandas da população.

Como bem pontua Luiz Gustavo Negro Vaz (2013) a gestão na esfera pública vem passando por um processo de globalização em curso, sendo este alavancado pelo desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação que trouxe à tona importantes questões sobre o papel do Estado na sociedade contemporânea, e também sobre as políticas públicas necessárias para promover a competitividade do país, num mundo que conta cada vez mais integração.

Foi percebido que o gestor público pode ter diferentes perfis, de acordo com o nível de situação e demanda do seu município. Entretanto, deve ser capaz de lidar com aspectos políticos e técnicos, o que exige competências e habilidades mais específicas, além de primar pelos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além de efetivar a transparência pública. O Gestor municipal do século XXI deve priorizar a gestão do conhecimento para alcançar uma gestão por resultados.

Observou-se ainda, que as competências exigidas para um gestor público são mais complexas do que para os empresários do setor privado, visto que na instância pública a variedade de pessoas envolvidas é infinitamente maior e mais complexa, os interesses são difusos, na maioria das vezes, contraditórios e o gestor deve ter serenidade e habilidade para organizar esses interesses em favor do bem da sociedade.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23.ª edição, Malheiros Editores: São Paulo, 1998.

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REIS, Rita C. S., MATOS, Carlos R. N. Perfil do gestor público: elementos para formação e mudanças. Anais Eletrônicos da I CIEGESI / I Encontro Científico do PNAP/UEG. 22-23 de Junho de 2012 – Goiânia, Goiás.

RICCITELLI, Antonio. Desafios do Administrador Público do Século XXI. Disponível em www.acopesp.org.br/artigos/Dr…/desafios_do_administrador_publico.doc. Acesso 2017.

SALM, José Francisco; MENEGASSO, Maria Ester. Os Modelos de Administração Pública como Estratégias Complementares para a Coprodução do Bem Público. Revista de Ciências da Administração • v. 11, n. 25, p. 68-96, set/dez, 2009.

SARAI, Leandro. Repensando o conceito de administração pública na busca da máxima efetividade de seus princípios constitucionais Disponível em Portal de e-governo, inclusão digital e sociedade do conhecimento ,2001.

SARAVIA, Enrique Jeronimo. Administração Pública e Administração de Empresas: Quem Inspira a Quem? Revista ADM.MADE, ano 10, v.14, n.3, p.1-8, outubro/dezembro, 2010.

VALADARES, Josiel Lopes; PINTO Lauisa Barbosa VILAS BOAS, Ana Alice; BRITO Mozar José. Administração pública sob a ótica dos estudos críticos: reflexões, interlocuções e tendências. Administração Pública e Gestão Social, 9(1), jan.-mar. P 31-42. 2017.

VAZ, Luiz Gustavo Negro. Competências do Gestor Público. Disponível em http://www.administradores.com.br/producao-academica/competencias-do-gestor-publico/5267/. Acesso 2017.

[1] Mestrando em Educação, Especialista em Pedagogia Empresarial, Especialista em Docência no Ensino Superior, Graduado em Administração, Funcionário Público Municipal – Câmara Municipal de Glicério/SP.

Enviado: Março, 2018

Aprovado: Fevereiro, 2019

 

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