A eficiência do fundo de participação dos municípios para os municípios da mesorregião do centro fluminense: uma análise não-paramétrica

ARTIGO ORIGINAL

VIEIRA, João Marcos Cytrângulo ^[1], SANTOS, Herbert Eduardo Muller ^[2]

VIEIRA, João Marcos Cytrângulo. SANTOS, Herbert Eduardo Muller. A eficiência do fundo de participação dos municípios para os municípios da mesorregião do centro fluminense: uma análise não-paramétrica. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 06, Ed. 10, Vol. 02, pp. 23-48. Outubro 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/fundo-de-participacao

RESUMO

A distribuição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é realizada a partir do número de habitantes dos municípios. Porém, existem questionamentos se essa distribuição é decisiva quanto ao nível de eficiência da prestação dos serviços ou se, na verdade, pode acentuar as diferenças econômicas entre esses entes federativos. O objetivo deste artigo, então, foi responder a seguinte pergunta: os recursos recebidos de FPM pelos municípios, localizados na Mesorregião Centro Fluminense, são garantidores do nível de eficiência no desempenho dos serviços públicos prestados à população? Para respondê-la foi utilizada a metodologia de Análise Envoltória de Dados para o ano de 2017, considerando os eixos de saúde, educação e economia. Os resultados demostraram que 63% dos municípios da amostra apresentam maior nível de eficiência do FPM se comparados aos demais. Em relação aos valores recebidos do fundo, nem sempre se mostram eficientes em relação aos demais, levando a indícios de que a eficiência se relaciona com fatores como, por exemplo, a gestão pública dos recursos recebidos ou a capacidade de geração de receita própria.

Palavras-chave: Transferências governamentais, Fundo de Participação dos Municípios, Eficiência, Análise Envoltória de Dados, Municípios.

1. INTRODUÇÃO

O arranjo de como a gestão pública se materializou nos últimos anos no Brasil é assunto rico e necessário na busca do aprimoramento e garantias para a população. Os entes federativos são os responsáveis pela autoria das ações fiscais, e isso ficou mais evidente, principalmente, no pós-Constituição de 1988.

O atual sistema tripartite é a divisão do arranjo Federalista em três níveis: Federal, Estadual e Municipal e eles desempenho um papel facilitador e catalisador das melhores escolhas e oportunidades devido as suas proximidades com os desafios existentes nos respectivos territórios (LIMA e PONTE, 2015).

Mas mesmo com a redistribuição de competências a partir da Constituição de 1988, muitos municípios brasileiros são altamente dependentes de transferências intergovernamentais para custear o funcionamento dos serviços prestados à população. Sob esse contexto, a mais importante dessas transferências é o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), a qual é feita a partir do número de habitantes dos municípios (TESOURO NACIONAL, 2020). Porém, existem questionamentos se essa distribuição é decisiva quanto ao nível de eficiência da prestação dos serviços ou se, na verdade, pode acentuar as diferenças econômicas entre esses entes federativos.

Os repasses têm a incumbência de reduzir os hiatos de recursos financeiros das regiões mais pobres do país, o que em muitos casos torna-se uma transferência de renda de uma área mais dinâmica para outra região que não consegue se desenvolver. A respeito da complexidade das diferenças regionais, Rezende (2010) salienta que as mudanças instituídas em 1988 detinham a preocupação com o equilíbrio federativo.  Existindo dessa forma uma dualidade entre o mérito individual e o compromisso federativo, notadamente a união federativa tem sobressaído, cabendo, contudo, verificar se essa decisão tem sido eficiente (RODRIGES e SILVA, 2020, p. 4).

Desse modo, o objetivo principal da pesquisa é responder se os recursos recebidos de FPM pelos municípios, localizados na Mesorregião Centro Fluminense, são garantidores do nível de eficiência no desempenho dos serviços públicos (para os eixos de saúde, educação e economia) prestados à população?

A metodologia utilizada foi Análise Envoltória de Dados (DEA), uma técnica estatística não paramétrica que objetiva, justamente, mensurar a eficiência de unidades produtivas (CHARNES; COOPER e RHODES, 1978). A análise DEA gera um ranking capaz de comparar a eficiência dos repasses para o custeio dos serviços públicos entre os municípios da amostra.

Para atingir o objetivo proposto, o artigo apresenta objetivos específicos: entender a estrutura federalista brasileira e como as transferências constitucionais atuais foram moldadas ao longo do tempo, principalmente após a Constituição Federal de 1988, a qual modificou as relações entre municípios, estados e união. Outro objetivo específico está no entendimento dos conceitos de eficiência municipal, abordado no capítulo de metodologia, onde também há explicações sobre a escolha das variáveis e o período analisado.

O artigo, então, se divide em 4 partes principais, além da introdução, sendo: o referencial teórico, o qual mostra a estrutura federalista brasileira, mostrando como o cenário atual se consolidou ao longo dos anos sob diferentes governos, principalmente quanto às mudanças propostas pela Constituição de 1988. Este capítulo também traz um panorama sobre as transferências constitucionais, entendimento importante no que tange a problemática do trabalho. O capítulo seguinte trata a metodologia escolhida para o cálculo da eficiência municipal, seguido pelo capítulo de seleção da amostra da pesquisa e escolha das variáveis. Por fim, são apresentados os resultados contando com a construção do ranking de eficiência e as considerações finais a partir dos indícios encontrados pela pesquisa.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 O FEDERALISMO NO BRASIL

O Federalismo pode ser definido como um sistema de governo com os poderes divididos entre o governo central, estaduais e municipais, sendo um meio-termo entre um governo unitário, com os poderes exclusivamente concentrados, e uma confederação, na qual o poder central seria nulo ou fraco (COSER, 2008).

Em uma confederação, por exemplo, o governo central não poderia aplicar as leis sobre os cidadãos sem a aprovação dos Estados, pois:

A diferença essencial entre federação e confederação é que, na primeira, o governo central possui poder sobre os cidadãos dos Estados ou províncias que compõem a União sem que essa ação tenha de ser acordada pelos Estados (COSER, 2008, p. 942).

A história do federalismo no Brasil começa logo após a Proclamação da República de 1889, quando o país passou aos seus Estados o poder decisório e coexistente ao poder central, o que dividiu as suas funções e responsabilidades entre os demais entes federativos¹ (LIMA e PONTE, 2015).

A Proclamação da República em 1889 veio com o objetivo de combater a centralização política que havia no império. Vale lembrar que a proposta inicial de manter a unidade e integridade territorial para que se evitasse a fragmentação do território como ocorreu nos demais países da América espanhola, isso foi mantido, de modo que em quase sete décadas de monarquia, tivemos somente o Ato Adicional de 1834 como momento político em que houve uma maior descentralização do poder para as províncias existentes (LIMA e PONTE, 2015, p. 275).

No Brasil o federalismo, teve algumas fases sendo a primeira durante a Primeira República, que durou entre, (1889 a 1930). Durante essa fase o que mais marcou, a força que as oligarquias detinham. Esses grupos acumulavam poder político, econômico e social, sendo assim, foi uma das épocas em que o federalismo conheceu sua maior força. Esses Estados, onde os grupos detinham à força, exerciam grande poder sobre o Governo central (LOPREATO, 2020).

Conhecido como Era Vargas, o período entre 1930 a 1945 limitou o poder dos Estados, pois estabeleceu-se um regime autoritário no poder central. Assim, todo o poder de controle sobre o país, estados e municípios em suma maioria era da União.

Com a queda de Vargas, o Brasil passou por um processo de ascensão democrática e economicamente, período que durou de 1946 a 1964. Durante esse período os Estados recuperaram força e autonomia perdida, mas estavam longe do seu auge.

Mas, foi no período entre 1964 e 1985 que houve uma maior restrição aos poderes: o período que compreendeu o regime militar. Foi nessa época que o governo central ampliou seu poder sobre as finanças no país, principalmente na captação de impostos, e com isso, era esse poder que ditava a maioria das regras sobre os Estados, enfraquecendo o sistema federalista do país (ABRUCIO e FRANZESE, 2007).

Do ponto de vista federativo, foi montado um modelo que pode ser chamado de “unionista autoritário”, que centralizava fortemente os recursos nas mãos do Governo Federal e aumentava sobremaneira o controle administrativo da União sobre os governos subnacionais, ao passo que a autonomia política local era reduzida, com a introdução de eleições indiretas a governador e prefeito das capitais. Além do mais, o Congresso Nacional teve enfraquecida sua capacidade de alterar o Orçamento nacional, debilitando o poder dos caciques regionais no plano nacional (ABRUCIO 1989 apud ABRUCIO e FRANZESE, 2007, p. 5).

Esse cenário mudou após o fim do regime militar, e o grande marco dessa mudança foi a Constituição de 1988, o que nos faz associar um Estado Democrático de Direito ao Federalismo, pois quando o país está democrático, os Estados e Municípios mantêm participação clara no poder, e quando há imposição ditadora o federalismo padece.

2.2 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Foi na Constituição Federal de 1988, que houve a divisão de competências que designaram, para cada ente federativo, poderes e atribuições mais claros em relação à União.

Os Estados passaram a ter liberdade de organizar, as leis de suas competências de modo a não serem vedadas ou proibidas por algum artigo da Constituição Federal. Para os Municípios, também houve maior flexibilidade na criação de leis relacionadas à assuntos locais, além de terem autonomia para complementar à legislação estadual e nacional, quando possível (BRASIL, 1988).

Com o aumento dessa participação dos Estados e Municípios na arrecadação de recursos tributários e gastos públicos, podemos dizer que mudanças aconteceram diante da conduta de políticas governamentais após a Constituição de 1988. Em teoria, os Municípios passaram a gerir e instituir impostos dentro de sua extensão como, por exemplo, o Imposto sobre propriedade territorial e urbana (IPTU), Imposto sobre a Transmissão Intervivos de Bens Imóveis (ITBI) e o Imposto sobre qualquer natureza (ISS), (BRASIL, 1988).

Podemos dizer, então, que a Constituição Federal de 1988 instituiu o fenômeno da descentralização fiscal, o qual “caracteriza-se pela participação mais acentuada das instâncias subnacionais de governo, tanto no financiamento como nos gastos governamentais” (GUEDES e GASPARINI, 2007, p. 304) .

2.3 DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL

No federalismo, vimos que, os diferentes entes governamentais compartilham competências, tanto na formulação quanto na execução, ratificando o Estado de Direito das leis e não a vontade de um só governante/poder.

Sob o contexto da Constituição de 1988, a descentralização fiscal foi um mecanismo que emergiu entre os governos subnacionais, (de forma não planejada) para aperfeiçoar e encontrar possibilidades para assumir protagonismo nas funções legislativas e executivas. Isso, pelo fato de os orçamentos serem definidos localmente (SOUZA, 2001).

Descentralização fiscal implica alguma autonomia dos governos regionais e locais nas decisões de gasto e de arrecadação, de modo a conferir-lhes alguma responsabilidade perante os cidadãos daquelas circunscrições. Estes recebem os benefícios implícitos nos gastos, mas também são os financiadores de pelo menos parte destes. Esta autonomia nas questões fiscais faz com que pelo menos parte do tamanho global dos orçamentos seja definida localmente (GUEDES e GASPARINI, 2007, p. 307).

O produto, seria um caminho que segue absorvendo impactos e temas regionais, a heterogeneidade peculiar local, desafios de um país de grandes extensões territoriais, que compreende a assimetria acentuada entre os estados federados e às demandas diversificadas de cada um.

O tema, então, apresenta particularidades com defensores e opositores. Mas, é importante reconhecer que deixa a dinâmica a busca por crescimento local, ainda que, possa acirrar as disputas entre os entes subnacionais^[3].

Um conceito interessante de citar é a “Lei de Wagner”, a qual aponta uma relação positiva entre o crescimento econômico e o tamanho do setor público, onde, o crescimento de gastos públicos acompanham o aumento do nível de renda. Porém, caso as ações de descentralização fiscal sejam mal utilizadas, pode haver conluio de políticos eleitorais com políticas populistas. O aumento dos gastos públicos, pode ser resultado de valores e interesses, e não com o objetivo de investimento para o crescimento (GUEDES e GASPARINI, 2007).

Autores como Buchanan e Tullock, inserem um conceito de escolha pública, que seria essa ação de decisões movidos pela força organizada de alguém ou de um grupo. A descentralização fiscal pode, então, possibilitar ajustes movidos pelas preferências regionais e não somente a adesão de benefícios padronizados no País (ESQUERDO e GIUBERTI, 2018).

Isso, leva a um caráter centralizado, na prática, da federação brasileira, mesmo com as mudanças propostas pela Constituição. E isso, pode ser fruto de escolhas políticas que, se apoiam na percepção que o Brasil é regionalmente desigual e faz o Governo Federal ter a função de sanar tais assimetria, utilizando das transferências constitucionais como ferramenta (SEGATTO e ABRUCIO, 2016).

2.4 TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS

Com o objetivo de equalizar os desequilíbrios regionais, as transferências constitucionais “têm como principais componentes o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), por parte do governo federal, e as cotas de ICMS e IPVA, alocadas pelo governo estadual” (COSTA e CASTELAR, 2015, p. 172).

O Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM) são partes de outras transferências constitucionais federais que os estados e municípios recebem, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), do Imposto sobre Operações Financeiras – Ouro (IOF-Ouro) e do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), (TESOURO NACIONAL, 2020).

Essas transferências, realizadas sob a responsabilidade do Tesouro Nacional, são de extrema importância em um sistema federativo, principalmente pela forte dependência entre os entes (TESOURO NACIONAL, 2020). O detalhamento dessas transferências pode ser conferido a seguir:

2.4.1 FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL (FPE)

Criado em 1965 com a Emenda constitucional nº 18 (Artigo 21), o FPE é um fundo com suma importância na redistribuição da renda nacional, pois sua principal função é realizar a transferência de recursos arrecadados em regiões com maior desenvolvimento para regiões de menor desenvolvimento. Isso, pode ser comprovado nas alíquotas de repasses aos estados de cada região, como mostra o gráfico 1, o qual mostra que a Região Nordeste é detentora de 52% das transferências de FPE, seguida pelas regioes Norte, Sudeste, Centro-Oeste e Sul:

Gráfico 1: Distribuição do FPE por Grande Região

A partir da arrecadação de receita bruta de Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), retirando os incentivos fiscais e as restituições, tem-se a receita líquida. Dela, 21,5% constituem o FPE (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2005).

2.4.2 IMPOSTO SOBRE A PRODUÇÃO INDUSTRIAL PROPORCIONAL ÀS EXPORTAÇÕES (IPI EXPORTAÇÃO)

No IPI – Exportação os Estados têm obrigação de destinarem 25% dos recursos que recebem para seus municípios. Os outros 75% são destinados ao próprio Estado e Distrito Federal, e podem ser utilizados de forma livre. O fundo é constituído por 10% da arrecadação líquida do imposto (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2018).

2.4.3 CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO SOBRE COMBUSTÍVEIS – CIDE – COMBUSTÍVEIS

O CIDE-Combustíveis é regulado pela Constituição, e incide sobre a importação e comercialização de petróleo, gás natural e todos seus derivados, além do álcool etílico (Lei nº 10.336, 2001).

Sua aplicação é destinada ao financiamento de projetos ambientais relacionados a indústria de petróleo e gás natural, além de pagar subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e derivados de petróleo. Por fim, também é utilizado para financiar programas de infraestrutura de transportes. Depois de recebido os recursos cada Estado tem por obrigação repassar nas formas e condições estabelecidas em lei federal, 25% do montante aos municípios (Lei nº 10.336, 2001)

2.4.4 FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM)

Como vimos, a autonomia referente aos tributos dos municípios brasileiros sofreu uma grande mudança após a Constituição de 1988. Depois de promulgada, o papel dos municípios passou a ter peso maior juntamente com os Estados e a União. Após, ser considerado um ente federado os municípios ganharam força dentro do arranjo estrutural de funcionamento, adquirindo grande importância dentro da distribuição dos recursos destinados a população (NAZARETH, 2015).

Mas, apesar da Constituição de 1988 ter, em teoria, aumentado as responsabilidades dos Estados e Municípios, muitos deles não se mostraram com capacidade de gerir essas novas responsabilidades (MORA e VARSANO, 2001).

Sob esse contexto, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), objeto deste estudo, é um instrumento de política fiscal federativa com o objetivo de suplementar os orçamentos dos Municípios, buscando a estabilidade, compensação e redistribuição dos recursos para esses entes subnacionais. No inciso II do Art. 161 da Constituição Federal de 1988, o papel do FPM é de justamente promover o equilíbrio socioeconômico entre Municípios (BRASIL, 1988).

Os recursos do fundo são provenientes de impostos dos municípios, que mais arrecadam e distribuídos com base no critério populacional aos que arrecadam menos (MIRANDA e GASPARINI, 2006).

Mas, o FPM já existia antes mesmo da Constituição de 1988. Em 1881, por exemplo, houve a criação de mais uma categoria para o FPM: o FPM Reserva, onde enquadravam-se municípios com população menor que 156.216 habitantes. Com isso a divisão dos valores repassados teve que ser alterada, onde as capitais mantiveram seus 10%, enquanto a reserva ficou com 3,6%, por fim o interior passou a receber 86,4% do repasse (Decreto Lei nº 1.881, 1981).

Após a Constituição em 1988, que vigora até os dias de hoje, o FPM também foi ratificado, havendo um aumento dos repasses do IR e IPI de 17% para 22,5% destinados ao Fundo.

Em 1996, no Art.60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), foi criado o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), que trazia a finalidade de acrescentar 15% aos repasses do FPE, FPM, da Lei Complementar 87/96, além do ICMS estadual e IPI- Exportação (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).

Em 19 de dezembro de 2006, através de Emenda Constitucional nº 53, após nova modificação no Art. 60 do ADCT, houve a troca de FUNDEF para o FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), onde junto às transferências antigas houve acréscimo de novas transferências intergovernamentais obrigatórias (Emenda Constitucional nº 53, 2006). Podemos, então, dividir o FPM em três categorias a partir do tamanho desses municípios, apresentadas na Tabela 1, a qual temos os municípios “não-capitais” com recebimento de 86% da parcela de FPM total:

Tabela 1: Parcela do FPM por categoria

• FPM Capitais

Representa um valor do FPM que é destinado exclusivamente às Capitais. É repassado de acordo com o coeficiente de participação, calculado sob o coeficiente populacional, com base no percentual de pessoas em relação ao percentual da população das outras capitais (MENDES; MIRANDA e COSIO, 2008).

• FPM Interior

É o valor destinado a todos os outros municípios, exceto capitais, que é repassado a cada município baseado em um coeficiente de participação a partir de sua quantidade populacional (MENDES; MIRANDA e COSIO, 2008).

A partir de 1989, ficou estabelecido que quando houvesse a criação ou instalação de um município novo, o valor correspondente a ele deveria ser oriundo da dedução dos outros municípios do estado. Essa medida buscava frear qualquer chance de criação de novos municípios, por um estado com a intenção de angariar mais recursos que iriam para outros estados.

Após a criação desta regra, municípios que faziam parte de estados que permitiam a criação de novos municípios recebiam, do que aqueles estados que não permitiam.

• FPM Reserva

O conceito de reserva para o fundo é destinado a municípios, que tem um número de habitantes igual ou superior a 156.216 habitantes. Ou seja, o intuito do FPM reserva está em diminuir o viés do FPM interior para os municípios que detém menor quantidade de pessoas.

O valor destinado a está categoria é de 3,6% do montante arrecadado. Vale ressaltar que os municípios que estão enquadrados na categoria de reserva também recebem repasse da parcela de 86,4%, seguindo critérios utilizados pelo FPM Capital (MENDES; MIRANDA e COSIO, 2008).

É importante dizer que, o Fundo de Participação dos Municípios é baseado na arrecadação líquida do IPI + IR. Sendo assim, o valor repassado todos os anos é proporcional a arrecadação dos impostos, ou seja, quanto maior for a arrecadação anual, maior será o repasse aos municípios.

O Tesouro Nacional é o responsável pela transferência dos valores do FPM para os municípios e, então, tem por obrigação a divulgação das previsões de receita, além dos valores liberados e suas respectivas bases de cálculos.

Vimos, então, que as transferências são uma das formas de tornar o setor público mais organizados, sendo seu uso destinado a compatibilizar as ações públicas com os recursos necessários para atendê-las, de forma que possa maximizar o bem-estar da população (GUEDES e GASPARINI, 2007).

3. METODOLOGIA

O objetivo do trabalho se concentra em avaliar a eficiência dos municípios, localizados a mesorregião Centro Fluminense do estado do Rio de Janeiro, em receber os recursos de FPM e gerar melhor desempenho nos serviços prestados à população no que tange os seguintes eixos: saúde, educação e economia. Para isso, a pesquisa utiliza-se de Análise Envoltória de Dados (DEA), técnica estatística não paramétrica que objetiva, justamente, mensurar a eficiência das unidades produtivas a serem analisadas (CHARNES; COOPER e RHODES, 1978), elaborando um ranking comparativo entre os municípios da amostra.

A produtividade pode ser definida como a relação existente entre a quantidade ou valor produzido (saídas ou outputs) e a quantidade ou valor dos insumos aplicados àquela produção (entradas inputs).

Desta forma, entende-se por eficiência a característica de uma unidade produtiva em alcançar o melhor rendimento com o mínimo de erros e/ou dispêndio de recursos como energia, tempo ou dinheiro (JUBRAN, 2006, p. 97).

Vale destacar que a palavra eficiência mostra que há uma relação ótima entre os insumos e a produção gerada. Na análise DEA, para ocorrer tal relação ótima, pode-se dizer que quanto menores são os indicadores de entrada (input) melhor, e os de saída (output) quanto maior melhor. Assim, essa análise não-paramétrica consegue ser utilizada na análise do desempenho da eficiência sob diferentes perspectivas.

Nessa análise existem as chamadas Decision Making Unit^[4] (DMU), que são as unidades produtivas que devem possuir a mesma natureza, fazendo a metodologia ser orientada a um indicador único, mesmo que agregue diferentes perspectivas (JUBRAN, 2006). Essas relações são representadas pela figura 2, a seguir:

Figura 2: Elementos da DMU

No caso da análise da eficiência a partir do FPM nos municípios, primeiramente, deve-se identificar os diferentes tipos de serviços prestados por eles. O número das atividades municipais é extenso deve-se avaliar o que é, inclusive, de competência dos estados, para não confundir as responsabilidades de cada ente (GASPARINI e RAMOS, 2004).

Como muitos desses serviços são difíceis de mensurar, uma estratégia é utilizar de variáveis proxy para essa definição. Com isso, o trabalho utilizou de uma estratégia de definição desses indicadores, reunindo as atividades a partir dos pilares do IDH (saúde, renda^[5] e educação), que relacionam aos serviços públicos municipais.

4. A ESCOLHA DAS VARIÁVEIS E O PERÍODO DA AMOSTRA

Nesta pesquisa, os municípios selecionados são os da Mesorregião Centro Fluminense, sendo eles as DMU’s. Os cálculos foram realizados pelo software R Studio. A eficiência é analisada entre as DMU, que se relacionam com a maneira em que os insumos (inputs) são alocados com o objetivo de se obter os produtos (outputs).

Outro destaque para a análise está no modelo adotado: o BCC ou VRS^[6], o qual pressupõe que as DMU’s analisadas apresentem retornos variáveis de escala (BANKER; CHARNES e COOPER, 1984).

Isso faz com que o modelo seja capaz de definir uma fronteira VRS, considerando que um acréscimo no input poderá promover um acréscimo no output, não necessariamente proporcional. Isso se faz necessário, para captar disparidades entre os municípios da amostra, como população e nível de renda.

O objetivo deste modelo, então, é avaliar a eficiência técnica e de escala, onde a eficiência técnica identifica a correta utilização dos recursos em relação à DMU. Já a eficiência de escala é medir a distância da DMU até uma DMU fictícia, que opera com o tamanho da escala mais produtivo (BANKER; CHARNES e COOPER, 1984).

A pesquisa foi realizada ao longo do 1º semestre de 2021 utilizando dados do ano de 2017, ano que contou com a disponibilidade[7] de todas as informações públicas a serem analisadas. Os municípios foram analisados sob a ótica da Cota-parte do FPM (input) frente aos outputs, e foi utilizado o software R Studio para a análise das informações.

A amostra selecionada está listada e ilustrada no Mapa 1 a seguir, mostrando geograficamente a mesorregião Centro Fluminense a partir dos municípios que a compõe:

Mapa 1: Municípios da Mesorregião Centro Fluminense

A seguir podemos ver a escolha das variáveis (outputs) que compõem a análise de eficiência e suas respectivas fontes de dados na sequência.

4.1. SAÚDE

• Nascidos vivos (com pré-natal): A partir do momento em que temos dados a cerca deste indicador é possível observar como o município está em relação às gestantes que ali residem, portanto quanto maior for o acompanhamento melhor o possível é classificado.

Há diferenças locais, regionais e estaduais na cobertura e qualidade do Sinasc, gerido pelas três esferas de governo (federal, estadual e municipal). Entretanto, o papel dos gestores municipais na qualificação do Sinasc torna-se cada vez mais importante em virtude da progressiva descentralização da gestão desse sistema. Portanto, estimar e localizar a subnotificação de nascidos vivos no nível municipal permitem a adoção de ações específicas e necessárias para sua redução em nível local (DRUMOND; MACHADO; FRANÇA, 2008, p. 56).

• Nascidos vivos com baixo peso: este indicador significa que, quanto maior for os nascidos vivos de baixo peso no município pior será para a classificação do mesmo, pois indica que, o município não está aplicando recursos para que mude a situação.
• Óbitos infantis: a mortalidade infantil, é uma grande preocupação da saúde pública, pois nos mostra que há grandes problemas a serem enfrentados, principalmente no que tange a parte socioeconômica, onde está à maior concentração de destes óbitos. Na maior parte das vezes, pode ser evitado desde que haja qualidade nos serviços de saúde ofertados. Quanto maior for este indicador pior um município é qualificado (BRASIL, Manual de vigilância do óbito infantil e fetal e do comitê de prevenção do óbito infantil e fetal, 2009).
• Internações: O alto custo que as internações acarretam para os municípios, mostra neste indicador que quanto menor o número de internações menor será o custo para o município, onde, para manter os leitos há um gasto, e isso nos mostra que o custo com prevenção poupa os custos com esse indicador (CASTRO; TRAVASSOS; CARVALHO, 2002).

Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 1998, verificou-se em artigo anterior5 que os principais determinantes de internações hospitalares no Brasil, foram as condições de saúde dos indivíduos, e que as pessoas de menor renda tiveram mais chance de ser internadas, quando ajustado por necessidades de saúde e por fatores capacitantes (CASTRO; TRAVASSOS; CARVALHO, 2002, p. 278).

• Cobertura do plano de saúde: Indica que há uma boa cobertura de médicos no município, sendo uma variável proxy para eficiência de saúde no município, mostrando que, o município tem médicos suficientes para atender a população.

4.1.1 EDUCAÇÃO

O IDEB, (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), criado em 2007 tem suma importância reunida em um só indicador. Este índice, consegue mostrar dois conceitos de igual importância: o fluxo escolar que mede a quantidade de pessoas que utilizam da educação básica e as médias de desempenho nas avaliações. O índice em sua avaliação pode chegar de 0 a 10, onde quanto mais próximo de 10 significa que melhor é o desempenho daquela instituição. Este índice é um condutor de política pública a favor de melhorar a qualidade na educação, pois é possível que haja um acompanhamento e a criação de novas metas para educação básica. A média em países desenvolvidos é de 6, sendo assim os municípios que cheguem a essa nota ou próximo estão aplicando de forma efetiva os recursos destinados (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), n.d.).

• IDEB Formação de docentes: quanto melhor e maior for à formação dos docentes, melhor será a qualidade ofertada aos alunos. Sendo assim, pode-se dizer que um índice está correlacionado ao outro, quando há melhor qualidade de formação dos docentes entregue aos alunos, maior será a chance de a formação ser de qualidade.

4.1.2 ECONOMIA

• Índice de Participação dos Municípios (IPM): a distribuição do ICMS é feita a partir desse índice. Ele representa um percentual (de cada município) que deve ser aplicado em 25% do montante da arrecadação do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Para isso, os seguintes critérios devem ser seguidos:

I – População: relação percentual entre a população residente no Município e a população total da respectiva Região;

II – Área Geográfica: relação percentual entre a área geográfica do Município e a área total da respectiva Região;

III – Receita Própria: relação percentual entre a receita própria do Município oriunda de tributos de sua competência e a arrecadação do ICMS no Município, baseada em dados relativos ao ano civil imediatamente anterior;

IV – Cota Mínima: parcela a ser distribuída em igual valor para todos os Municípios de uma mesma Região;

V – Ajuste Econômico: percentual a ser distribuído entre os Municípios de uma mesma Região, proporcionalmente à soma inversa dos índices de População, Área e Valor Adicionado de cada Município em relação ao total da Região;

VI – Conservação Ambiental – critério que considerará as áreas protegidas, a qualidade ambiental dos recursos hídricos, bem como a coleta e disposição final adequada dos resíduos sólidos (FUNDAÇÃO CEPERJ, n.d., p. 3).

Por, então, levar em conta fatores específicos dos municípios, o índice foi considerado e quanto maior, melhor é a situação do município analisado.

• ICMS: Este indicador é utilizado como variável proxy do desenvolvimento do município, a partir da diminuição do índice de pobreza e aumento das atividades econômicas. Justifica-se a escolha deste indicador, pois ele nos mostra como está à atividade econômica do município. Assim, quanto maior é a cota-parte do imposto transferida ao município, maior será a chance de suprir as demandas locais da população (GASPARINI e RAMOS, 2004).
• Vínculos serviços públicos industriais e vínculos administração pública: quanto maior for o número de servidores diretos que prestem serviço público, maior será o púbico atendido. Sendo assim, pressupõe-se que um maior número de munícipes será atendido pela administração pública, podendo ser uma boa variável para medir a eficiência dos serviços prestados (GASPARINI e RAMOS, 2004).

A seguir, na Tabela 2, tem-se o resumo dessas variáveis selecionadas, suas respectivas áreas de abrangência e fontes públicas correspondentes:

Tabela 2: Resumo das variáveis selecionadas^[8]

5. RESULTADOS

A partir da formação da base de dados, realizou-se os cálculos de scores de eficiência com o modelo DEA de retornos variáveis de escala orientado a maximizar os outputs, pretendendo-se mostrar o nível de eficiência do FPM recebido pelos municípios aplicados em diferentes categorias de serviços públicos municipais em uma comparação entre eles.

Os resultados, então, indicam que dos 16 municípios da amostra, 63% apresentam alta eficiência do FPM, se comparado aos demais. A primeira hipótese desenvolvida foi: os municípios com menor número de habitantes tem menor eficiência técnica, pois recebem menores repasses de FPM. Porém, não é possível aceitar esta hipótese, pois há municípios que apresentaram eficiência alta ou máxima com número menor de habitantes do que os que apresentaram eficiência baixa. Isso, demonstra que nem sempre o volume de repasse interfere na forma de eficiência dos serviços públicos prestados, a partir da entrada de FPM no município.

É o caso do Município de Cordeiro, por exemplo. É o quinto município em número populacional, mas é o 7º colocado na eficiência do FPM, se comparado aos demais municípios da amostra, como se vê na Tabela 3:

Tabela 3: Os resultados por posição no ranking da análise de eficiência, FPM per capta e número populacional

Para facilitar a visualização dos resultados e compará-los entre os municípios, o Mapa 2 conta com a localização geográfica e os respectivos scores de eficiência por município participante:

Mapa 2: Os resultados por município

Nesse caso, há indícios de que outros fatores determinam a eficiência de um município, pois mesmo recendo maiores valores em recursos financeiros de FPM, esses podem estar sendo mal aplicados, podendo esses fatores se relacionar com a administração pública dos recursos recebidos ou, até mesmo, depender da capacidade de receita própria.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste trabalho foi abordado a eficiência do FPM para os Municípios das Mesorregiões do Centro Fluminense, contando com o referencial teórico desde o federalismo no Brasil passando pela era Vargas até o funcionamento atual, principalmente com o objetivo de mostrar a evolução das transferências governamentais no pós-Constituição de 1988, quando houve a divisão das competências que designaram, para cada ente federativo, poderes e atribuições mais claras em relação à União.

A partir do objetivo do trabalho, escolheu-se a utilização da Análise Envoltória de Dados (DEA) como metodologia, pois é uma técnica estatística não paramétrica que objetiva mensurar a eficiência das unidades produtivas elaborando um ranking comparativo entre os municípios da amostra.

Respondendo, então, a questão norteadora da pesquisa: os recursos recebidos de FPM pelos municípios, localizados na Mesorregião Centro Fluminense, não garantem que o desempenho dos serviços públicos prestados à população seja eficiente. Nesse caso, há indícios de que outros fatores determinam a eficiência de um município, pois mesmo recendo maiores valores em recursos financeiros de FPM, esses podem estar sendo mal aplicados, podendo esses fatores se relacionar com a administração pública dos recursos recebidos. Assim, a pesquisa indica que os fatores que interferem na eficiência dos serviços podem estar, por exemplo, relacionados à forma em que o executivo municipal administra os recursos ou na capacidade do próprio município em gerar receitas.

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APÊNDICE – REFERÊNCIAS NOTA DE RODAPÉ

3. Ou seja, pode culminar em guerras fiscais.

4. Em português: Unidades Tomadoras de Decisões

5. No caso, foram utilizadas variáveis que se relacionam com a atividade econômica municipal (voltada aos serviços públicos prestados)

6. Variable Return Scale

7. Até a publicação deste.

8. Uma observação relevante a ser feita é que as variáveis foram padronizadas no sentido de: quanto maior o seu valor, melhor. Por exemplo, o número de óbitos infantis foi uma delas a qual tirou-se a razão para o sentido equivaler às demais.

^[1] Ensino Médio. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9740-2679

^[2] Ensino Médio. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0437-3424

Enviado: Agosto, 2021.

Aprovado: Outubro, 2021.