As Autarquias e seu Papel na Administração Pública

MORAIS, Gilvanete Melo de [1]

OLIVEIRA, Geveson de Souza [2]

LEITE, Francisco Canindé da Silva [3]

PERES, Paulo Júnior de Jesus [4]

FREITAS, Caio Guimarães [5]

RIBEIRO, Dallas dos Santos [6]

ALMEIDA, Cristiany Caliri de [7]

PINTO, Aurílio Guimarães  [8]

SILVA, Francisco Eronildo da  [9]

MORAIS, Gilvanete Melo de; et.al. As Autarquias e seu Papel na Administração Pública. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Edição 07. Ano 02, Vol. 01. pp 312-321, Outubro de 2017. ISSN:2448-0959

RESUMO

Os entes da Administração Pública são os responsáveis pela prestação dos serviços públicos. Assim, é necessário enfatizar que os entes podem ser considerados instrumentos de realização direta e imediata dos direitos fundamentais. A Autarquia, por sua vez, é um desses entes, criados por lei específica para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram melhor funcionamento na gestão administrativa e financeira. Muitos a consideram como figura indispensável no melhor desempenho e tratamento das atividades públicas. Este artigo tem o intuito de demonstrar como se dá o funcionamento das Autarquias, qual a sua importância na realização das atividades públicas a fim de evidenciar o quão tal ente é imprescindível no papel de realizar as funções estatais. Nesse ínterim, trazer à baila o que são as Autarquias é de total importância já que vai buscar elementos que embasem a importância desses entes na Administração Pública e o porquê das mesmas terem sido criadas.

Palavras-chave: Administração, Indireta, Autarquia, Ente.

1. Introdução

O papel das Autarquias na Administração precisa ser analisado de forma veemente, visto a imprescindibilidade das atividades autárquicas para o desempenho das funções estatais. Este artigo tem o intuito de demonstrar o conceito e as abordagens gerais do que seriam as Autarquias, como são constituídas e por qual finalidade foram criadas.

É interessante notar que o trabalho irá realizar uma abordagem histórica em que se demonstrará que o termo “Autarquia” é uma palavra derivada do grego “autos- arkle”, que significa autonomia, usada no Brasil pela primeira vez pelo decreto-lei 200/67.

O tipo de Autarquias existentes também fará parte da abordagem do artigo, verificando que a criação do ente nem sempre terá as mesmas finalidades, e nem tampouco as mesmas características.

Por fim, será demonstrado o porquê de as Autarquias serem imprescindíveis ao Poder Público, explanando quais atividades são abarcadas e quais efetivas mudanças são verificadas com a implementação e criação de uma Autarquia.

Neste contexto, o objetivo primordial deste estudo é, pois, investigar e demonstrar a importância das autarquias na Administração Pública, explanando seu papel crucial no bom andamento das atividades exercidas pelos entes públicos.

Para alcançar o objetivo proposto, utilizou-se o recurso metodológico dedutivo, com base em verdades gerais já afirmadas e que sirvam de base para se demonstrar a importância das autarquias. Também foi utilizada a pesquisa bibliográfica, realizada a partir da análise pormenorizada de materiais já publicados na literatura e artigos científicos divulgados no meio eletrônico.

O texto final foi fundamentado nas ideias e concepções de autores como:  Aragão (2002), Barroso (2002), Di Pietro (2001), Mello (2011), entre outros autores.

2. Historicidade das Autarquias

Segundo Marcelo Alexandrino (2007), O termo autarquia foi utilizado pela primeira vez no séc. XIX, na Itália por Santi Romano, que escreveu para a Enciclopédia Italiana.

Etimologicamente, O termo autarquia é formado por autós (próprio) e arquia (comando, governo), significando, “comando próprio, direção própria, autogoverno”, segundo o doutrinador José Cretella Junior.

Maria Sylvia Zanella di Pietro (2001) em sua obra enfatiza que o termo “Autarquia” fazia referência às comunas, províncias e outros entes públicos existentes nos Estados unitários.

O surgimento das autarquias versa sob um processo de descentralização do poder estatal, no âmbito da função administrativa. Bandeira de Mello (2011, p.162) assevera que “As autarquias, conforme generalizada lição, só por lei podem ser criadas, o que aliás, está hoje expressamente estabelecido na própria Constituição (art.37, XIX).”

A definição com teor jurídico que melhor remonta aos conceitos dos dias atuais foi dada por Plácido e Silva ao dissertar que:

“Palavra derivada do grego autos-arkhé, com a significação de autonomia, independência, foi trazido para linguagem jurídica, notadamente do Direito Administrativo, para designar toda organização que se gera pela vontade do Estado, mas a que se dá certa autonomia ou independência, organização esta que recebeu mais propriamente a denominação de Autarquia administrativa.” (SILVA, 1999, p.100).

Segundo está catalogado o termo “Autarquia” no Brasil veio com o decreto 6016/43 ao conceituá-lo como “o serviço estatal descentralizado, com personalidade de direito público, explícita ou implicitamente reconhecida por lei”.

3. Aspectos Primordiais das Autarquias

A entidade autárquica pode ser caracterizada como, pessoa jurídica de direito público, integrante da administração indireta, criada e extinta por lei específica, com capacidade de autoadministração, instituída com finalidade determinada para exercer atividades típicas de Estado e sujeita a controle pelo ente estatal.

No ordenamento jurídico brasileiro se tem diversos exemplos de autarquias tais como: federais (Banco Central, INSS), estaduais (DETRAN-SE) e municipais (Instituto de Previdência do Município de Aracaju –AJUPREV).

O certo é que as Autarquias devem ser conceituadas como pessoas jurídicas administrativas, que correspondem a uma extensão da Administração Direta e que prestam serviço público, executando atividades típicas do Estado.

Nas palavras de Celso Antônio as características básicas de uma Autarquia são:

“Sendo, como são, pessoas jurídicas, as autarquias gozem de liberdade administrativa nos limites da lei que as criou; não são subordinadas a órgão algum do Estado, mas apenas controladas, como adiante melhor se esclarece. Constituindo-se em centros subjetivados de direitos e obrigações distintos do Estado, seus assuntos são próprios; seus negócios, negócios próprios; seus recursos, não importa se oriundos de trespasse estatal ou hauridos como produto da atividade que lhes seja afeta, configuram recursos e patrimônios próprios, de tal sorte que desfrutam de ‘autonomia’ financeira, tanto como administrativa; ou seja, suas gestões administrativas e financeiras necessariamente são de suas próprias alçadas – logo, descentralizadas.  ” (MELLO; 2011, p. 161)

O item I do art. 5° do Decreto-Lei n° 200, de 25/02/67, elenca as características do ente da seguinte maneira, in verbis

Art. 5° – Para fins desta Lei, considera-se:

I – Autarquia – o serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita própria, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada

Hely Lopes Meirelles (1975) ensina que “a Autarquia é forma de descentralização administrativa, através da personificação de um serviço retirado da administração centralizada”.

Fazendo uma análise apurada dessa conceituação se pode entender que somente deve ser outorgado serviço típico, e não outras atividades industriais ou econômicas, embora sejam estas de interesse coletivo. É o que resulta da análise feita por vários doutrinadores. Para estas, a solução correta seria a delegação de poderes a organizações particulares ou a criação de entidades paraestatais.

Pelo Decreto Lei 200/67, as autarquias são pessoas jurídicas de direito público com personalidade jurídica própria, criada por lei específica que dispõe de patrimônio próprio e realizam atividades típicas de Estado, porém de maneira descentralizada. Por esse motivo é que a autarquia é considerada uma pessoa jurídica de administração indireta, ou seja, distribui competências para as pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas que são denominadas de indireta.

No que concerne as atividades exercidas pelas Autarquias é interessante notar que desempenham atividades tipicamente administrativas, sob o regime do direito público. Antigamente, tais competências eram de titularidade da Administração direta, a qual exercitava por meio de seu aparato organizacional.

O patrimônio da autarquia é considerado bem público, obtendo também as vantagens pertinentes aos bens públicos, como a impenhorabilidade (não podendo ser penhorados como garantia a possíveis credores); a imprescritibilidade ( os bens não podem ser adquiridos por meio de usucapião); não podem ser objetos de direitos reais de garantia, os bens só poderão ser alienados apenas nos termos e condições previstas em lei.

As autarquias por serem dotadas de personalidade jurídica, possuem responsabilidade direta quanto aos seus atos praticados, inclusive, somente em caso de exaustão de seus recursos, é que o ente político criador será responsabilizado subsidiariamente.

De acordo com o previsto no art. 37, § 6º, da CF, a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público é objetiva (independe de dolo ou culpa) na modalidade da teoria do risco administrativo. Celso Antônio assim dispõe a respeito:

“A interpretação dominante no Direito Brasileiro, desde a Constituição de 1946, por onde se introduziu dispositivo similar, sempre foi a de que a regra geral, destarte instaurada, é a de responsabilidade objetiva; ou seja, provado o nexo causal entre o comportamento do Poder Público e o dano sofrido, é desnecessária a existência de dolo ou culpa para se ter estabelecida a obrigação da entidade pública indenizar o lesado. ” (MELLO, 2011, p. 166)

A demanda judicial há de ser instaurada dentro em cinco anos do evento danoso, pois, de acordo com o Decreto 20.910, de 6.1.32, todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública prescreve no prazo de cinco anos, regra esta, que foi expressamente estendida às autarquias pelo Decreto-Lei 4597, de 19.08.42, exceto se a lei instituir prazo diferente.

É de suma importância frisar que as autarquias não possuem titularidade de competência política, pois não possuem competência para exercitar funções legislativas, nem tampouco jurisdicionais.

4. Natureza Jurídica das Autarquias Comuns e Especiais

Quando a autarquia adquire personalidade jurídica, ela passa a possuir todos os direitos e obrigações de uma pessoa, não mais pertencendo ao ente que a criou.

Desta feita, a partir do momento do nascimento da autarquia, a mesma adquire personalidade pública, através da vigência da lei que a instituiu, não havendo registro. Por isso, é de se concluir que é neste momento que inicia a sua personalidade jurídica.

É importante frisar a existência de certas autarquias que possuem privilégios específicos e certa margem de autonomia comparativamente às autarquias de regime comum.

Sob a forma de autarquias de regime especial, o Estado criou as agências reguladoras no sentido de tentar fiscalizar as atividades das iniciativas privadas. As Agências Reguladoras, que são espécies do gênero autarquias, possuem as mesmas características, exceto pelo fato de se submeterem a um regime especial. Têm por finalidade a regulamentação, controle e fiscalização da execução dos serviços públicos transferidos ao setor privado.

Celso Bandeira de Mello (2011, p.167) define as agências reguladoras como “autarquias sob regime especial, ultimamente criadas com a finalidade de disciplinar e controlar certas atividades”.

Sobre o tema, entende Luís Roberto BARROSO que

“É tais autarquias, porém, são dotadas de um conjunto de privilégios específicos que a lei lhes outorgou, tendo em vista a consecução de seus fins, pelo que são consideradas autarquias de regime especial. A pedra de toque desse regime especial das agências reguladoras é sua independência em relação ao Poder Público. No desempenho de suas atribuições, as agências precisam ver preservado seu espaço de legítima discricionariedade, imune a injunções de qualquer natureza, sob pena de falharem em sua missão…” (BARROSO, 2002, p.420)

No mesmo sentido orienta Hely Lopes MEIRELLES, para quem

“autarquia de regime especial é toda aquela a que a lei instituidora conferir privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pública” (MEIRELLES, 1993, p. 215)

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001), existem dois tipos de agências reguladoras no direito brasileiro: a) as que exercem o poder de polícia, com a imposição de limitações administrativas, fiscalização e repressão, como, por exemplo, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e a Agência Nacional de Saúde Pública Suplementar (ANS); b) as que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização de serviços públicos (telecomunicações, energia elétrica, transporte público) ou concessão para exploração de bem público, como, por exemplo, petróleo, minerais, rodovias etc.

O verdadeiro problema com as agências reguladoras é o de saber o que e até onde podem regular algo sem estar, com isto, invadindo competência legislativa.

Bandeira de Mello (2011, p.170) entende que “as agências reguladoras são autarquias sob regime especial, ultimamente criadas com as finalidades de disciplinar e controlar certas atividades.”

Odete Medauar (2013), diz que “as agências reguladoras teriam a natureza de autarquias especiais, que integram a Administração Pública Indireta e são vinculadas ao ministério competente para tratar da respectiva atividade, tendo competência para regular e fiscalizar a prestação dos serviços públicos cuja execução foi transferida ao setor privado mediante concessão, permissão ou autorização, ou cuidar da regulação de atividades resultantes da quebra de monopólios estatais”.

Sua principal função é regular um setor da economia ou a prestação de um serviço público pelo particular.

Todas as pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios) podem criar agências reguladoras em suas estruturas administrativas, bastando que detenham competência para a regulação do serviço ou da atividade pública a ser regulada. Não há lei geral de regulação das agências e cada qual é disciplinada por norma própria e editada pela pessoa política que a tenha criado.

As agências reguladoras têm a possibilidade de regulamentar, por meio de resoluções, aspectos técnicos relacionados à prestação do serviço.

Para tanto, empregam-se as palavras de Alexandre dos Santos Aragão:

“Podemos conceituar as agências reguladoras independentes brasileiras como sendo autarquias de regime especial, dotadas de considerável  autonomia frente  à  Administração  centralizada,  incumbidas  do exercício  de  funções regulatórias  e  dirigidas  por  colegiado,  cujos  membros  são  nomeados  por prazo determinado pelo Presidente da República, após prévia aprovação pelo Senado Federal, vedada a exoneração ad nutum” (ARAGÃO, 2002, p. 215).

O outro tipo de Autarquias Especiais são as agencias executivas. Agência executiva é uma qualificação dada à autarquia ou fundação que celebre contrato de gestão com o órgão a que se ache vinculada, para a melhoria da eficiência e redução de custos. “São, na realidade, autarquias ou fundações que, em decorrência dessa qualificação, passam a submeter-se a regime jurídico especial” (DI PIETRO, 2001, p. 401).

As agências executivas se distinguem das agências reguladoras por não terem como objetivo principal o de exercer controle sobre particulares que prestam serviços públicos, que é o objetivo fundamental das agências reguladoras. A expressão “agências executivas” corresponde a um título ou qualificação atribuída à autarquia ou a fundações públicas cujo objetivo seja exercer atividade estatal.

Bandeira de Mello assim dispõe sobre esse tipo de Autarquia Especial:

“Este nomen juris agência executiva ganhou status legal com o advento da Lei 9.649, de 27.05.98 (que dispôs sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios), a qual tratou da matéria em dois artigos: os arts. 51 e 52. Limitam-se a especificar que a qualificação de ´agência executiva´ será feita por ato do Presidente da República para as autarquias ou fundações que (I) tenham um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento e (II) hajam celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor, caso em que o Executivo editará medidas de organização administrativa específica para elas visando a lhes assegurar autonomia de gestão e disponibilidade de recursos para cumprimento das metas constantes do contrato de gestão, o qual terá prazo mínimo de um ano. (MELLO, 2011, p.182)

As “Agências Executivas” seriam um título legalmente atribuído a um órgão ou entidade dependente de adesão voluntária, com metas negociadas, compatíveis com os recursos e que se subordinaria às etapas de protocolo de intenções, portaria interministerial definindo responsabilidades, plano de ações com definição de prazos e recursos, elaboração e revisão de planejamento estratégico e, finalmente, plano operacional de reestruturação de processos de trabalho.

Conclusão

O artigo veio com foco em tratar o que seriam as Autarquias e qual seu papel no ordenamento jurídico brasileiro. Pautado nesses pilares, foi possível verificar a importâncias das mesmas para uma melhor administração pública, visto o seu caráter descentralizador e ao mesmo tempo otimizador.

Inicialmente se trouxe a fundamentabilidade das Autarquias, posto que o Estado tem necessidade de cumprir os objetivos públicos e com a criação desses entes há possibilidade de se concretizar as atividades típicas do Estado da melhor forma possível.

Posteriormente se verificou que o Decreto Lei 200/67 foi a primeira espécie normativa a qualificar o que seriam as autarquias, demonstrando que as mesmas, nada mais são, do que pessoas jurídicas de direito público com personalidade jurídica própria, criada por lei específica que dispõe de patrimônio próprio, realizando atividades típicas de Estado, porém de maneira descentralizada.

Por esse motivo é que as autarquias são consideradas pessoas jurídicas de administração indireta, ou seja, distribuem competências para as pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas que são denominadas de indireta.

Com relação as autarquias de regime especial, foi explanado que as mesmas detêm privilégios específicos e significativa autonomia perante às demais.

Logo em seguida, foi feita uma análise entre as agências executivas e as agências reguladoras, demonstrando que apesar de autarquias especiais, uma diferencia-se da outra porque a agências reguladoras não tem como objetivo principal o de exercer controle sobre particulares que prestam serviços públicos, que é o objetivo fundamental das agências reguladoras. A expressão “agências executivas” corresponde a um título ou qualificação atribuída à autarquia ou a fundações públicas cujo objetivo seja exercer atividade estatal.

Nesse ínterim, o papel das Autarquias na Administração não pode ser colocado de lado, posto que está intrinsecamente ligado ao interesse em melhor atender as demandas públicas. Esta descentralização que ocorre acarreta uma prestação de serviço com qualidade, que é o foco primordial da Administração Pública.

REFERÊNCIAS

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do Direito Administrativo Econômico. – Rio de Janeiro: Forense, 2002.

BARROSO, Luís Roberto. Apontamento sobre as Agências Reguladoras. Agências

Reguladoras (MORAES, Alexandre de). 1ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2002.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13ª edição. São Paulo: Ed. Atlas, 2001.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno.17 ed. rev.atual.Ed. Revista dos Tribunais: São Paulo, 2013.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Ed. Malheiros, 18ª ed., São Paulo, 1993.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28^a ed. rev. Atual. Ed. Malheiros: São Paulo, 2011. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/declei/1940-1949/decreto-lei-6016-22-novembro-1943-416115-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso em:12 de dezembro de 2015, às 17:50.

[1] Graduada na em Economia, atua como servidora publica na SUFRAMA no cargo de Economista.

[2] Graduado na área de computação atua como servidor publico na SUFRAMA no cargo de Analista Técnico Administrativo – TI.

[3] Graduado na área de computação atua como servidor publico na SUFRAMA no cargo de Analista Técnico Administrativo – TI.

[4] Graduado na área de computação atua como servidor publico na SUFRAMA no cargo de Analista Técnico Administrativo – TI

[5] Graduado na área de computação atua como servidor publico na SUFRAMA no cargo de Analista Técnico Administrativo – TI

[6] Graduado na área de computação atua como servidor publico na SUFRAMA no cargo de Analista Técnico Administrativo – TI

[7] Graduada na em Administração, atua como servidora publica na SUFRAMA no cargo de Administradora.

[8] Graduado na área de computação atua como servidor publico na SUFRAMA no cargo de Analista Técnico Administrativo – TI.

[9] Graduado na área de computação atua como servidor publico na SUFRAMA no cargo de Analista Técnico Administrativo – TI.