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Gestão Orçamentária Brasileira: Um Estudo de Caso da Participação Popular nas Prefeituras de Porto Alegre/RS e Guarulhos/SP

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Gestão Orçamentária Brasileira: Um Estudo de Caso da Participação Popular nas Prefeituras de Porto Alegre/RS e Guarulhos/SP
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SÁ, Débora Cristina Passos de [1]

SÁ, Débora Cristina Passos de. Gestão Orçamentária Brasileira: Um Estudo de Caso da Participação Popular nas Prefeituras de Porto Alegre/RS e Guarulhos/SP. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 2, Vol. 16. pp 425-440, Março de 2017. ISSN:2448-0959

Resumo

A participação popular inclui todos os mecanismos de fiscalização e controle da gestão pública por parte da sociedade civil, seja na esfera federal, estadual ou municipal de governo. Na gestão orçamentária, busca-se satisfazer os anseios dessa sociedade com um instrumento de planejamento e operacionalização dos gastos públicos, chamado orçamento público. Dessa forma, o artigo tem como objetivo geral analisar a participação popular na gestão orçamentária nas prefeituras de Porto Alegre e Guarulhos como mecanismo de ampliação da democracia. Metodologicamente, a pesquisa classifica-se como exploratória com coleta de dados através de pesquisa bibliográfica. Abordando importantes assuntos como a evolução da peça orçamentária até o atual estágio e a proposta do orçamento participativo como mecanismo de ampliação da democracia. Visualiza-se que apesar dos avanços, limites e desafios, as possibilidades para o orçamento participativo são imensas, com o reconhecimento de que ele permite solucionar o que é urgente e prioritário na cidade, melhorando a qualidade de vida população ainda que numa visão imediatista.

Palavras – chave: Orçamento Participativo, Participação Popular, Democracia.

1. Introdução

Inicialmente, a peça orçamentária era vista como mero rol de despesas, mas ainda nascida da necessidade de regular a discricionariedade dos governantes na destinação dos recursos. Ao longo dos anos, foram desenvolvidas muitas técnicas orçamentárias, fazendo frente às exigências e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade. Entre essas necessidades, destaca-se o aparecimento de uma sociedade ávida por participar e controlar a coisa pública, sendo ela mesma a maior afetada por esse planejamento de governo. Atualmente, a peça está mais voltada para aspectos de eficiência, eficácia, efetividade e transparência de governo.

Dessa forma, o tema do artigo justificasse pela necessidade de estudar um mecanismo de planejamento da ação estatal, materializado através do orçamento participativo. Através dele os governantes selecionam prioridades e decidem como distribuir os recursos entre diferentes grupos sociais. Ao possibilitar a participação e controle da sociedade, ele possibilita uma ampliação da democracia. Ao sair de uma democracia totalmente restritiva, que se permeia de práticas clientelistas, qual seja a própria administração patrimonial onde o patrimônio público é confundido com o particular, e fomentando uma que possibilita a discussão e deliberação entre sociedade e Estado. Culminado para uma distribuição justa e atendimento adequado das prioridades da população.

Dessa forma, o objetivo geral foi analisar a participação popular na gestão orçamentária nas prefeituras de Porto Alegre e Guarulhos como mecanismo de ampliação da democracia.

Na delimitação do tema, procurou-se utilizar duas importantes cidades brasileiras nas quais a ferramenta já vem sendo bastante desenvolvida. Além de haver um referencial teórico extenso, que permite um estudo de todas as variáveis que permeiam a problemática. Por ser, em sua essência, uma ferramenta municipal, o estudo baseou-se nos municípios de Porto Alegre/RS e Guarulhos/SP, duas cidades com histórico de tradição participativa.

Metodologicamente, a pesquisa classifica-se como exploratória com coleta de dados através de pesquisa bibliográfica.

2. Conceitos e definições de Administração Pública e Orçamento

A Administração Pública em sentido estrito inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa (ALEXANDRINO; PAULO, 2015). Ao longo dos tempos percebe-se ter havido uma evolução na sua forma de operar. Já a Administração Pública Patrimonial é aquela com origem nas sociedades patriarcais, em que a comunidade vivia ao redor do senhor e servia a este em troca de proteção.

Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995, p.15):

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração.

A maior complexidade da sociedade, decorrente do surgimento do capitalismo industrial e do fortalecimento da democracia, tornou necessária uma administração mais racional e impessoal. O nascimento da burocracia se deu entre a segunda metade do século XIX e a primeira metade do século XX.

Nos moldes weberianos, a burocracia é racional porque adota os procedimentos mais eficientes para se chegar a determinado resultado, ou seja, ela nasceu objetivando a racionalização das atividades com o objetivo de aumentar a eficiência. Na prática, ela se tornou extremamente rígida com os procedimentos, só se preocupava com a obediência as normas, esquecendo-se do resultado. Conforme Bresser-Pereira (1995, p. 15) “Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade”.

Por fim, tem-se o modelo de administração pública fundado no princípio da eficiência que prevalece ao modelo burocrático até então em prática que tinha como fundamento o princípio da legalidade preponderantemente. Para Jund (2006, p.11), “a Administração Pública Gerencial tem como foco o atendimento do interesse público, deixando de lado aquela ideia de racionalidade perfeita que compromete a eficiência”. Torna, portanto, a máquina estatal mais flexível no tocante os seus procedimentos.

Com a Administração Gerencial, o foco passa a ser a obtenção de resultados, diminuindo-se os controles por procedimentos (BRESSER, 1995). A burocracia não deixa de existir, porém a máquina pública já não gasta tanta energia com as atividades-meio.

É importante ressaltar que os modelos de Administração Pública explanados em sequência até aqui não se exauriram com o surgimento do modelo seguinte. O caráter patrimonialista, onde o governante confunde o bem público com o bem privado, é ainda muito usual como, por exemplo, na prática de nepotismo e outras formas de corrupção na máquina pública

Gerencialmente, a peça orçamentária é um instrumento fundamental de governo, existente desde os primeiros modelos de administração pública, ligada a ideia de controle dos recursos. Na administração patrimonialista, no entanto, a peça era bastante simples visto que o patrimônio público se confundia com o privado. Neste ínterim, o orçamento se aperfeiçoou e, para orientar seu desenvolvimento, diversos autores, como Giacomoni (1996) e Jund (2006), relacionam princípios do Orçamento Público. Princípios são ideias balizadoras a respeito de uma atividade ou ação, representam as noções básicas. O princípio da Legalidade é uma regra básica da Constituição Federal em dois sentidos. Primeiro, tem-se que a lei deve permear a ação do administrador público, pois quanto que o particular pode agir não existindo lei que proíba determinada conduta, o desempenhador da função pública só deve agir dentro da lei, ou seja, sob autorização expressa da lei. No segundo sentido, tem-se uma ideia mais geral pela qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, conforme o art. 5°, inciso II, da CF/88.

Pelo princípio da Unidade compreende-se que a Lei Orçamentária Anual deve ser uma peça única, permitindo uma visão global das finanças públicas do Estado. Considerando, ainda, o cumprimento da fiscalização orçamentária e financeira por parte do Poder Legislativo. Para Giacomoni (1998, p. 66), “o orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento”.

A Universalidade prescreve que “o orçamento único deve conter todas as receitas e todas as despesas pelos seus valores brutos, compreendendo um plano financeiro global, não devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da atividade econômica estatal” (JUND, 2006, p.78).

Anualidade ou Periodicidade, por sua vez, na taxionomia dos princípios, preceitua que o orçamento deve ser elaborado para ter exercício financeiro/vigência de um ano e, conforme os art. 34 e 35 da Lei 4.320/64, deve coincidir com ano civil (1° de janeiro a 31 de dezembro.

3. Participação e controle social

Diferentes são as formas de participação e controle social em todos os ramos da administração pública e da política, dentre as quais podemos citar o direito de voto nas eleições, nos plebiscitos e referendos (CF, art. 14). Várias são as inovações no campo da democracia participativa trazidas pela Constituição Federal de 1988, notadamente em seu início temos que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (CF, art. 1º, parágrafo único). Além deste dispositivo constitucional, em muitos outros é possível constatar esta tendência orientadora de participação popular na Constituição Federal de 1988.

Por definição, Ricci (2009, p. 9) ressalta que controle social “na prática, significa definir diretrizes, realizar diagnósticos, indicar prioridades, definir programas e ações, avaliar os objetivos, processos e resultados obtidos”. Ou seja, um ciclo completo de monitoramento das ações de gestão pública. Percebe, porém que existe uma verdadeira linha tênue entre os conceitos de participação social e controle social, ambos incorporando de alguma forma a participação da comunidade na gestão de políticas públicas (RICCI, 2009).

Souza (2001, p. 88), quanto à participação, explica que ela “significa coisas diferentes para pessoas ou grupos diferentes”:

Para alguns autores, a participação é uma forma de aumentar a eficiência dos governos; para outros, ela implica o aumento da justiça social, ou seja, o acesso de pessoas e grupos historicamente excluídos do processo decisório. Outros advogam que a participação é mera retórica de políticos e governantes.

Souza (2001, p. 88) analisa que “para a maioria dos organismos multilaterais, participação significa voz no processo decisório e não autonomia para tomar decisões”.

Macêdo e Lavarda (2013) destacam a importância da publicação de trabalhos científicos para a reflexão e exercício consciente do controle social pelo cidadão, este munido de informações e argumentos. Nessa obra, percebe-se especificamente quão escassos são os estudos na área pública, o que nos levaria à reflexão se é possível relacionar essa escassez com a precariedade das técnicas e práticas de aperfeiçoamento da contabilidade pública e ingerência participativa do cidadão na res publica.

Ao fazer uma breve digressão sobre o fracasso de algumas experiências participativas, Silva (2003, p. 305 apud ROMÃO, 2011, p. 224) acaba por fazer o verdadeiro apelo à sociedade diante desse notório afastamento da sociedade civil com o governo, constatando-se que há uma deficiência de interesse por parte da população de participar da coisa pública.:

Consideramos fundamental uma análise dos segmentos da sociedade civil envolvidos e de sua relação com o Estado. Consideramos fundamental que se tenha a presença de diversos setores da sociedade civil e não apenas a representação da sociedade através dos movimentos comunitários de bairro como se estabeleceu em muitos modelos no Brasil, inclusive no Recife.

Uma tentativa de supressão dessa lacuna entre sociedade e administração surgiu em 2014, no âmbito da administração pública federal, através da instituição da Política Nacional de Participação Social – PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social – SNPS, por meio do decreto nº 8.243 com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil, e diretrizes para possibilitar o compartilhamento de decisões. No artigo 4º é exposto os objetivos desta política, dentre os quais destacam-se a consolidação da participação social como método de governo, a promoção da articulação das instâncias e dos mecanismos de participação social e o aprimoramento da relação do governo federal com a sociedade civil, respeitando a autonomia das partes (BRASIL. Decreto nº8.243, de 23 de maio de 2014).

Nas diretrizes gerais da PNPS destacam-se o reconhecimento da participação social como direito do cidadão e expressão de sua autonomia, a complementariedade, transversalidade e integração entre mecanismos e instâncias da democracia representativa, participativa e direta e a ampliação dos mecanismos de controle social (BRASIL. Decreto nº8.243, de 23 de maio de 2014).

4. Orçamento Participativo

Não há consenso na literatura a respeito de um único conceito para Orçamento Participativo – OP. Pode-se até encontrar definições que se entrelaçam, mas, de certo, cada autor imprime alguma característica diferente ao tentar conceituar esta ferramenta.             Souza (2001, p. 91) o faz através da divisão em quatro áreas: gestão, com a visão de ser “um modelo de gestão urbana mais do que uma política pública”, por exemplo; educação, “um processo educativo que envolve todos os atores locais importantes”; política, “uma forma de combinar democracia representativa com participação”; e mudança social com a possibilidade de divisão mais justa de recursos escassos. Costa (2010, p. 9) esclarece ainda:

[…] o Orçamento Participativo é um mecanismo governamental de democracia participativa que permite os cidadãos intervir diretamente sobre a gestão financeira, orçamentária e contábil das entidades públicas. Representa desse modo um grande avanço na gestão dos recursos públicos e no desenvolvimento social e político de um país.

Larangeira (1996, p. 131) destaca que o surgimento imperioso do orçamento participativo parte da necessidade de rompimento com a cultura clientelista determinante até então da prioridade na alocação dos recursos públicos:

No Brasil, o orçamento público constitui-se em peça formal, cujo acesso é restrito a pequenos grupos de técnicos que justificam o monopólio das decisões através da pseudo-objetividade/neutralidade. A ausência de transparência e de fiscalização favorece a manipulação de recursos em benefício de grupos, expressando exemplarmente as práticas patrimonialistas de gestão do Estado e o acesso clientelístico aos recursos públicos.

Reunindo atributos que se aproximam da técnica participativa, Macêdo e Lavarda (2013) afirmam a existência de experiências de orçamento participativo – OP desde meados de 1970. Ainda na citada obra, os autores destacam os objetivos que o embasam, quais sejam:

Cessão de soberania por quem detém o poder local; reintrodução de elementos de participação local; autorregulação soberana, a partir da definição de regras e procedimentos pelos participantes do orçamento participativo e, reversão das prioridades de recursos públicos locais em prol das populações mais carentes (AVRITZER, apud MACÊDO E LAVARDA, 2013, p. 36).

O embasamento histórico é fundamental para compreender particularidades de qualquer estudo científico e social. Souza (2001) faz isto ao relatar uma breve digressão a respeito. A autora destaca a existência de experiências similares ao Orçamento Participativo anteriores à redemocratização e faz referência ao período do regime militar brasileiro onde já era possível visualizar tal política em um pequeno número de municípios brasileiros.

A importância e validade do orçamento participativo são notáveis, conforme é possível verificar nas experiências de sucesso nacionais e internacionais. Porém, é importante que tais mecanismos de participação social, a exemplo do orçamento participativo, não sejam utilizados para manipular a massa de forma política a angariar votos.  Percebe-se ainda a necessidade de educação política disposta a despertar o interesse da comunidade, por não bastar o chamamento público se não houver partes empenhadas e motivadas para tal. “Há que se qualificar essa participação e apurar os elementos constitutivos de uma efetiva reformulação nos mecanismos de decisão” (LÜCHMANN, 2002, p. 168).

Souza (2001, p. 90), relata que a infraestrutura dos lugares em que vivem não é a prioridade dos mais pobres, estes ligados mais às preocupações relacionadas à sobrevivência, canalizando todos os esforços para isto. Nas palavras de Avritzer (1996 apud ROMÃO, 2011) às teses da “sociedade civil imperfeita” juntam-se às da “vontade política débil”. Nessa linha de raciocínio, Costa (2010, p.10) pondera que:

[…] apesar do maior envolvimento dos governos e das comunidades locais, a institucionalização de fato do orçamento participativo ainda é um processo complexo, que depende de fatores como a vontade do representante político, o nível de organização, a mobilização e politização da sociedade, características socioculturais do município e a situação financeira e capacidade técnica da “máquina administrativa”.

Ao se fundamentar o objeto aqui estudado, é interessante verificar a sistemática de seu funcionamento. Costa (2010, p.11) destaca a existência de duas formas de funcionamento do orçamento participativo, a primeira citada pela autora seria o Stricto Sensu onde há a discussão entre sociedade e governo, onde a primeira pode votar acerca dos tópicos previamente definidos. E a segunda, o Lato Sensu, onde são consideradas outras formas de participação, e não tão somente as sob modelo deliberativo. Nessa última percebe-se um sutil cerceamento da democracia participativa, tornando ao modelo de democracia representativa.

Com base numa análise preliminar do presente trabalho, observa-se os seguintes aspectos positivos do orçamento participativo: rompimento com o clientelismo, desmitificação do saber tecnocrático, inversão de prioridades, transformação da relação Estado-sociedade, transparência à ação governamental e ainda constituição de novos sujeitos políticos.

5. Estudo de caso

5.1 A experiência do Orçamento Participativo em Porto Alegre/RS

A experiência de Porto Alegre quanto ao orçamento participativo teve início como uma proposta de ampliação da democracia por parte de um partido de esquerda, um mecanismo capaz de superar os limites restritos da democracia representativa, esta que se expressa principalmente pela prática eleitoreira de privilegiar grupos de indivíduos em troca de seus votos – clientelismo (LARANGEIRA, 1996).

Logo da implementação no primeiro governo, dificuldades econômico-financeiras atingiam a prefeitura o que acabou por concorrer para uma reforma tributária que possibilitou ampliação dos investimentos, abrindo possibilidade para a implementação da ferramenta participativa de alcance deliberativo ora aqui estudada. Larangeira (1996, p.133) destaca: O “orçamento participativo em 1989 ocorreu num contexto econômico-financeiro pouco favorável. Nos anos 80, comparando-se com a década anterior, verifica-se sensível redução da receita municipal em relação à renda da cidade”.

Porém, o Estado do Rio Grande do Sul já possuía uma tradição associativa, dando as bases para o surgimento destes mecanismos, conforme Avritzer (2003, p. 11) que pondera o seguinte: “elementos mais fortes de uma sociabilidade igualitária contribuíram na formação de elementos associativos mais fortes” neste estado. Tais como a tradição política e funcionamento regular de milícias entre 1835 e 1845.  Avritzer (2003) ressalta que houve considerável incremento de tradição associativa desde o pós-guerra até a redemocratização na maior parte das capitais brasileiras, (AVRITZER, 2000 apud AVRITZER, 2003), porém afirma que esse incremento em Porto Alegre parece partir de um patamar anterior de maior tradição organizativa e, ao mesmo tempo, ter implicado em uma maior densidade associativa.

Avritzer (2003) atribui que o sucesso da experiência porto alegrense pode ser fundamentado com base em quatro pilares ou princípios. Avritzer denomina-os como sendo: democracia, associativo-deliberativo – como “a presença constante das associações de moradores no OP” (AVRITZER, 2003) – e características específicas do desenho institucional e capacidade distributiva – onde se visualiza a capacidade distributiva e sua vinculação como a reforma do Estado.

Interessante notar a sistemática do processo caracterizada por Larangeira (1996), ao esclarecer em três etapas o funcionamento, quais sejam: a primeira etapa de debate nas reuniões regionais e nas plenárias temáticas, representando cinco esferas relevantes da vida social, com a constituição do Conselho do Orçamento Participativo (COP) integrado por representantes eleitos em cada região e em cada temática ; segunda etapa de compatibilização do orçamento para formar a primeira versão da matriz orçamentária a ser discutida pelo COP; e detalhamento do orçamento com os diversos investimentos por regiões e os gerais propostos nas plenárias. A forma de se chegar às decisões é muita similar com o ato complexo envolvendo o poder Legislativo e o poder Executivo na atual configuração nacional das leis: têm-se uma aprovação por maioria simples no COP e posterior encaminhamento para o Executivo. Com um importante destaque:

Apesar de ter como um de seus objetivos centrais a inversão de prioridades, o Executivo mantém sua autonomia no sentido de garantir a execução de obras consideradas necessárias e que estariam fora das demandas priorizadas a partir de critérios estabelecidos pelo Conselho do Orçamento Participativo. Nesse sentido, a administração reconhece sua função enquanto governo de toda a cidade, devendo, portanto, atender a interesses de outros segmentos sociais, distintos daqueles populares. (LARANGEIRA, 1996, p. 133)

Em diversas obras e por diversas vezes, tentou-se caracterizar o porquê do sucesso da experiência de Porto Alegre. Nesse trabalho, atesta-se algumas possibilidades defendidas por importantes estudos. Interessante atentar que a análise de tal êxito pode ser verificada, examinando um conjunto de fatores que operam no controle social em si, e não necessariamente através de uma ferramenta específica, qual a seja o Orçamento Participativo. Velásquez (apud LÜCHMANN, 2002) fundamenta que algumas variáveis têm sido apontadas como centrais no processo de implementação de práticas cooperativas, sugerindo os seguintes fatores: a estrutura de oportunidade política ou o conjunto de opções oferecido por um sistema político; a constituição de identidades sociais, a tradição associativa; a combinação de motivações que podem atuar num determinado momento a favor ou contra a participação. São fatores que podem ser plenamente associados ao caso em questão permitindo uma reflexão.

Nesse sentido, e numa análise geral sobre gestões participativas, Lüchmann (2002, p. 172) ressalta “a combinação entre vontade e o empenho do governo com uma tradição associativista sólida enquanto elementos centrais na avaliação do maior ou menor sucesso das experiências de gestão participativa”. Na mesma esteira de pensamento, posiciona-se Avritzer (2000, p. 13 apud LÜCHMANN, 2002, p. 178) “a pré-existência de práticas participativas ao nível da sociedade civil aumenta as chances de sucesso dos arranjos participativos introduzidos pelas administrações públicas à nível local”.

Lüchmann (2002), em sua obra analisa as possibilidades e limites da implementação e da sustentação de práticas democráticas. Para a autora, a sustentabilidade do modelo em questão é facilmente atribuída a três características preponderantemente. Claramente o projeto e o comprometimento político-governamental, a tradição associativa e com destaque o desenho institucional do modelo. Esse é a própria configuração jurídico, o conjunto de regras, critérios, espaços, normas e leis que possibilitaram a ampliação da democracia para uma participativa, saindo do campo restrito da representatividade. Pois uma formatação institucional é fundamental para criar as condições favoráveis para a operacionalização do modelo e efetivação da democracia participativa deliberativa.

5.2. A experiência do Orçamento Participativo em Guarulhos/SP

Da mesma forma como ocorreu em Porto Alegre, verificou-se haver uma grande presença de partidos de esquerda, principalmente o Partido dos Trabalhadores, nos municípios paulistas onde houve orçamento participativo (HOSOKAWA, 2012). Pode-se fazer um paralelo com o que ocorreu no Rio Grande do Sul. Lá as raízes do modelo também são atribuídas a tal partido preponderantemente. Em Guarulhos, o modelo foi implantado em 2001 e se desenvolveu ao longo de três gestões consecutivas do Partido dos Trabalhadores. Portanto “havia trajetória política no campo social, representado pelo PT e os demais partidos aliados, e havia a experiência de ativismo social, de organização e luta do movimento comunitário em Porto Alegre” (SÁNCHEZ, 2002, p. 22 apud HOSOKAWA, 2012, p. 33).

Carvalho et al (2002, p. 05) constatam que “novas práticas de gestão participativas sofreram um processo de diversificação e se disseminaram na década de 90”. É exatamente neste período que a Lei Orgânica do Município de Guarulhos de 1990 inova, no aspecto do desenho institucional com elementos claros de fomento à participação, criando arcabouço estrutural para efetivação da democracia deliberativa neste munícipio:

Art. 7º O Município de Guarulhos reger-se-á por esta Lei Orgânica, atendidos os princípios constitucionais.

Parágrafo único. A soberania popular se manifesta quando a todos são asseguradas condições dignas de existência, e será exercida:

I – pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto com valor igual para todos;

II – pelo plebiscito;

III – pelo referendo;

IV – pela iniciativa popular no processo legislativo;

V – pela participação popular nas decisões do Município e no aperfeiçoamento democrático de suas instituições;

VI – pela ação fiscalizadora sobre a administração pública. (Lei Orgânica do Município de Guarulhos, art. 7º).

Nos dados do sítio da prefeitura de Guarulhos, consta que o orçamento participativo teve início em 2001 e, na mesma esteira de Porto Alegre, tem-se as figuras dos conselheiros, delegados e das plenárias regionais. Ao conselho, cabe à atribuição trabalhar em conjunto com a administração municipal para definir ações prioritárias que serão executadas nos próximos dois anos.

Da última atualização no sítio da prefeitura, foi verificado que nas plenárias, primeiramente o prefeito apresenta a prestação de contas do governo junto com os Secretários junto com os secretários de cada área da administração (saúde, educação, etc).  Depois há a apresentação das demandas, com a participação de moradores da região, estimulados a falar sobre quais os investimentos a serem priorizados. Há ainda o momento de chamada para escolha dos delegados e conselheiros.  Onde os primeiros são os representantes dos bairros e os segundos são os representantes das regiões. Nas plenárias são votadas simultaneamente os delegados, conselheiros e as demandas.

Retomando o artigo “Orçamento Participativo em Municípios Paulistas 1997-200”, ao analisar as experiências no estado de São Paulo, ponderou-se sobre tópicos bastante importantes identificados na pesquisa aos quais este trabalho não hesitará em discorrer brevemente. Identificou-se que, em todas as experiências, aqui incluído caso de Guarulhos, foi imprescindível a articulação interna do governo local na construção, com a participação ou não da população envolvida, do formato de OP a ser implementado. E neste ponto destaca-se que “quando há pouca articulação do conjunto do governo em torno da proposta do OP aumentam provavelmente as dificuldades em fazer funcionar a máquina. Administrativa e implementar as obras decididas” (CARVALHO et al, 2002, p. 13).

Um outro ponto, e este já mencionado anteriormente nesta obra, trata-se da educação política para despertar o interesse da população pela participação. No artigo destacado no paragrafo anterior, notou-se que, nos municípios paulistas da pesquisa, a mobilização ainda parece um ponto frágil nos OP’s, não obstante ser parte do processo muito importante, “pois do sucesso dela depende a garantia de que esta experiência seja mais universal” (CARVALHO et al, 2002, p. 13).

Bastante inovador e contemporâneo o estudo trazido por Hosokawa (2012) aponta os desafios desse modelo no município ora estudado, ao caracterizar que a ampliação da democracia participativa proposta pelo OP ainda não atingiu condições satisfatórias de melhoria da qualidade de vida. No sítio da prefeitura, a situação é bastante animadora e propulsora, mas segundo o autor, a necessidade de uma plena efetivação desta ferramenta vai além do reconhecimento das demandas dos bairros, passando a alcançar “[..] o planejamento da cidade a partir do quadro de suas demandas e com a contribuição direta ou indireta da população para pensar a cidade” (HOSOKAWA, 2012). Ele completa da seguinte forma: “esta visão ampliada emerge da própria população e coloca para o OP novas tarefas que precisam ser analisadas como um tipo de desafio seguinte ao processo participativo: o de influenciar diretamente no planejamento da cidade” (HOSOKAWA, 2012, p. 103). Destaca além desse, o desafio da colaboração do OP na definição e na gestão das políticas sociais.

Conclusão

Esse artigo teve como objetivo geral analisar a participação popular na gestão orçamentária nas prefeituras de Porto Alegre e Guarulhos como mecanismo de ampliação da democracia. Uma evolução na função do controle em matéria orçamentária surge, portanto, conforme se tem uma evolução conceitual do orçamento público. E acompanhando essa tendência, uma nova dimensão é levada em conta na avaliação e no controle do orçamento-programa “a efetividade”, que tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade. É nesse contexto que podemos verificar quão importante é o orçamento participativo ao impactar diretamente nas prioridades mais urgentes da população, surgindo, pois, o interesse em analisar os principais aspectos dessa participação popular na gestão orçamentária brasileira, especificamente os casos das prefeituras de Porto Alegre/RS e Guarulhos/SP.

O artigo possibilitou visualizar que a técnica de orçamento participativo proporcionou avanços fundamentais em relação à peça orçamentária. Dentre os quais, é inquestionável e bastante claro que ele avançou e muito desde os primeiros modelos orçamentários. A democracia representativa ou indireta limita a ação da sociedade civil, dando ainda espaço para o surgimento de práticas clientelistas. E o orçamento participativo nesta esteira a amplia, dando espaço para o surgimento de uma democracia participativa que fomenta a deliberação além de estreitar a relação Governo e sociedade civil, cada vez mais distante. De fato, é longínquo o afastamento total de práticas de favoritismo pessoal em troca de voto, o referido clientelismo.

Assim como os modelos de administração pública não se exauriram com o surgimento do modelo seguinte, e práticas de apropriação do patrimônio público, coexistem até hoje com práticas gerenciais, o clientelismo persiste, coabitando o meu espaço dessas experiências participativas. Reconhecesse, porém, que o orçamento participativo permite solucionar o que é urgente e prioritário na cidade, melhorando a qualidade de vida, além de ampliar comprovadamente a democracia. Percebeu-se que o comprometimento político pode ser um limite ou uma determinante de sucesso na tentativa de implementar tal modelo. Nas experiências analisadas, a proposta e interesse de um partido na implementação foi fundamental para que a proposta fosse em frente. Paralelo a isso temos ainda o interesse da sociedade em participar da coisa pública, onde esta muitas vezes se encontra muito mais ligada às preocupações relacionadas a sua sobrevivência e outros aspectos pessoais. A cultura de participação e controle social é, portanto muito pouco disseminada na sociedade, podendo, pois, limitar o funcionamento do orçamento participativo.

Numa análise comparativa das duas experiências ora estudadas, é possível verificar algumas visíveis diferenças. Porto Alegre possui um orçamento participativo mais consolidado que Guarulhos, e isso se deve principalmente ao fato de que na primeira cidade, já havia práticas similares desde o pós-guerra enquanto Guarulhos e a grande maioria das outras cidades brasileiras só passaram a cultivar essa tradição participativa a partir da redemocratização, portanto é bastante claro que Porto Alegre já possuía experiência para implementar com sucesso tal modelo. Apesar de que não se afirma aqui ser Guarulhos um insucesso, mas sim consideravelmente incipiente. No mais, o comprometimento político inicial de um partido de esquerda, a forma de implementação e realização do orçamento participativo, ou seja, o modelo em si é bastante similar nas duas cidades.

Percebe-se, porém que é inviável continuar uma comparação em outros aspectos como, por exemplo, qual experiência contribuiu mais ou menos com o aprofundamento da democracia e, mais uma vez, qual foi o impacto real desta moderna ferramenta sobre a qualidade de vida das pessoas, por receio de cair no erro de desmerecer uma ou outra iniciativa. Guarulhos é uma iniciativa incipiente, porém bastante animadora, conforme consta dos dados no sítio da prefeitura: Desde 2001, o orçamento participativo em Guarulhos permitiu à Prefeitura entregar mais de 1.500 ações voltadas à comunidade, um dos maiores índices registrados entre as cidades brasileiras que adotaram o orçamento participativo. E Porto Alegre é ainda a maior experiência brasileira de orçamento participativo.

Nos desafios, propõem-se análises futuras sobre qual foi o impacto real do orçamento participativo sobre a qualidade de vida das pessoas, tendo em vista a limitação em se trabalhar apenas com dados bibliográficos, não adentrando plenamente no hemisfério até então estudado. Desafia-se ainda a própria ferramenta, ao incitar que o orçamento participativo amplie sua visão de forma a ingerir no próprio planejamento da cidade.

Referências

AVRITZER, Leonardo. O orçamento participativo e a teoria democrática. Disponível em: <http://www.democraciaejustica.org/cienciapolitica3/sites/default/files/orcameto_participativo_e_teoria_democratica_-_leoardo_avritzer.pdf>. Acesso em: 09, abril, 2015.

BRASIL, Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8243.htm>. Acesso em 09, abril, 2015.

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[1] Pós-graduada em Controladoria e Finanças em Controladoria e Finanças na Escola Superior Aberta do Brasil – ESAB. Formada em Administração pela Universidade Federal do Amazonas (UFAM). Certificada na Edição Setembro de 2014 do Teste ANPAD (Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração

Como publicar Artigo Científico
Pós-graduada em Controladoria e Finanças na Escola Superior Aberta do Brasil – ESAB. Formada em Administração pela Universidade Federal do Amazonas (UFAM). Servidora Pública na Superintendência da Zona Franca de Manaus.Certificada na Edição Setembro de 2014 do Teste ANPAD (Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração

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