Reis, Wellen de Souza [1]
Reis, Wellen de Souza. Uma Abordagem Teórica dos Princípios de Licitação. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 03, Ed. 05, Vol. 03, pp. 84-93, Maio de 2018. ISSN:2448-0959
Resumo
O presente artigo tem como objetivo central teorizar de maneira conceitual sobre os princípios de licitação. A justificativa para a escolha do tema paira sobre sua contemporaneidade, além da expectativa de contribuir para o âmbito acadêmico. O método de pesquisa empreendido segue natureza qualitativa, com pesquisa bibliográfica. Dentre os principais achados, foi possível concluir que o processo de licitação é uma medida governamental válida para estimular a competitividade entre empresas a fim de prestar serviços e fornecer produtos aos órgãos públicos. Sendo possível viabilizar o desempenho econômico de prestadores de serviços e fornecedores de materiais, aquecendo a economia e, ao mesmo tempo, possibilitando a contratação de serviços e produtos de qualidade por parte da administração pública, e que o correto entendimento dos princípios de licitação é basilar para o bom andamento de um procedimento licitatório.
Palavras-chave: Licitação, Administração Pública, Princípios de Licitação.
1. Introdução
A administração pública é regida por uma série de princípios, entre eles o da eficiência, como consta no art. 37º da Constituição Federal de 1988. Dessa maneira, todas as atividades da administração pública são doutrinadas através destes princípios e são estes também que vem a coordenar e regular ações oriundas de órgãos públicos, gestores e servidores. De forma que os princípios consistem em mandamentos nucleares que norteiam os agentes públicos no trato com a coisa pública.
Quando se fala em princípios que norteiam os processos licitatórios, é possível tomar como base a lei nº 8.666/93, que dispõe que as licitações devem ser processadas e julgadas com base nos princípios: da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório, julgamento objetivo e correlatos. Contudo, estudiosos de Direito Público tendem a divergir em relação a esses princípios.
Em vista do cenário supra exposto, desenha-se como objetivo central do presente artigo, debater de maneira conceitual sobre o processo de licitação pública a fim de compreender seus princípios e procedimentos. No sentido de traçar um caminho coerente para o desenvolvimento do tema, elencam-se como objetivos específicos: conceituar a licitação pública de maneira geral; e, debater sobre seus princípios e procedimentos.
Sendo assim, a problemática de pesquisa a ser solucionada à finalização desse, paira sobre a questão: Como ocorre e quais são os princípios que regem o processo de licitação no Brasil? Como justificativa para a escolha do tema, entende-se que, para além de ser uma temática contemporânea e pertinente ao campo de estudo do curso, existe também relevância acadêmica e científica atrelada ao tema, uma vez que o mesmo ainda demanda de aprofundamentos no bojo das pesquisas acadêmicas, visando enriquecer tanto informações teóricas quanto práticas sobre o assunto em questão.
Sobre o método de pesquisa empreendido Lakatos e Marconi (2015, p. 15) conceituam que “Pesquisar não é apenas procurar a verdade; é encontrar respostas para questões propostas, utilizando métodos científicos”, através desta ótica é possível notar que a pesquisa é algo mais amplo do que se imagina em um primeiro momento. Segundo Santos e Candeloro (2006) existem duas naturezas diferentes para uma pesquisa metodológica, são elas, qualitativa e quantitativa. Sendo elas:
A pesquisa de natureza qualitativa é aquela que permite que o acadêmico levante dados subjetivos, bem como outros níveis de consciência da população estudada, a partir de depoimentos dos entrevistados, ou seja, informações pertinentes ao universo a ser investigado, que leve em conta a ideia de processo, de visão sistêmica, de significações e de contexto cultural. […] A pesquisa quantitativa é a que tem o objetivo de mensurar algumas variáveis, transformando os dados alcançados em ilustrações como tabelas, quadros, gráficos ou figuras. […] Em geral, o instrumento de levantamento de dados mais adequado a este tipo de pesquisa é o questionário, em que questões fechadas correspondem a respostas codificadas (SANTOS e CANDELORO, 2006, p.71-72).
Desta forma, a natureza escolhida para a criação deste trabalho é qualitativa, buscando assim, levantar todas as informações teóricas a fim de se chegar à conclusão, utilizando-se de abordagem exploratória através de pesquisa do tipo bibliográfica para colher e avaliar os dados, as pesquisas bibliográficas podem ser através de obras ou artigos científicos (GIL, 2017).
2. Desenvolvimento
2.1 Licitação pública: princípios e procedimentos
Segundo Meirelles (2015) a licitação é um instrumento utilizado pelo poder público a fim de selecionar a proposta mais benéfica para adquirir/contratar bens e/ou serviços. Isso ocorre por meio de um procedimento administrativo que propicia a igualdade entre os agentes que desejam concorrer a um contrato junto à administração pública, tomando como base os princípios de eficiência e moralidade, bem como, visando atender aos interesses públicos.
O autor sintetiza o conceito de licitação explicando-a como: “O procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse” (MEIRELLES, 2015, p. 272). Ao passo que, na visão de Mello (2017, p. 509), a licitação trata de:
Um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na ideia de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir.
O mesmo autor explica também que a finalidade da licitação resume-se à contratação que demonstra mais vantagens à administração, garantindo que os licitantes tenham igualdade de participação/contratação. Justen Filho (2016) por seu turno, comenta que os benefícios da contratação se caracterizam pela adequação e satisfação do interesse coletivo propiciado pela execução de um contrato.
De modo que isso ocorre quando a administração assume o dever de realizar a prestação que lhe configura menor ônus e o particular, por sua vez, compromete-se com a realização melhor e mais completa possível da prestação. Nesse sentido, quando se trata da vantagem, remete-se ainda à questão econômica, mas, com a melhor proposta não sendo àquela atrelada tão somente ao valor econômico do bem/serviço que será contratado, mas em relação à qualidade e adequação desse às necessidades coletivas.
Di Pietro (2017) por sua vez, comenta que a licitação é um procedimento administrativo cujo ente público, exercendo função administrativa, abre a todos os indivíduos interessados, dispostos a cumprir as condições determinadas em instrumento de convocação, a possibilidade de formular propostas entre as quais elegerá a mais conveniente para celebrar contrato.
Deste modo, o resultado da licitação será a firmação do contrato administrativo, de modo que a autora comenta que o contrato administrativo aponta ajustes que a administração, como tal, celebra junto a pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a consecução de finalidades públicas, consoante o regime de direito público.
Justen Filho (2016) prossegue dizendo que o contrato administrativo é um acordo de vontades celebrado, em que uma das partes integra a administração pública, orientando-a a constituição da relação jurídica que se submete ao regime do direito público e se volta para satisfazer, de maneira direta, as necessidades da administração pública, ou então a fim de constituir uma delegação a um particular de prestação do serviço público.
Assim, é possível sintetizar que o contrato administrativo é um vínculo jurídico regido pelo Direito Público, em que uma das partes sempre se ocupa da administração pública. Sendo importante ressaltar que a natureza desse contrato é diferenciada, de forma ampla, dos contratos que são celebrados por particulares. Isso porque, por conta de princípios da ordem da indisponibilidade do interesse público e da supremacia do interesse público, os acordos de vontade que são firmados no âmbito do Estado, são doutrinados por regras específicas fundamentadas na lei nº 8.666/93.
A celebração dos contratos administrativos demanda diversas formalidades em conformidade com os dispostos da lei nº 8.666/93. De forma que esse diploma prevê sobre a necessidade de realização de prévia licitação, nos termos dispostos da mencionada lei. De maneira excepcional, porém, é possível que haja a contratação direta, em casos de inexigibilidade e dispensa de licitação. Nessas situações será necessário e fundamental que ocorra um procedimento de justificação, como prevê o art. 26 da mesma lei.
Para além, como disposto de forma expressa na lei de licitações, o contrato administrativo deve ser celebrado por escrito, sendo nulo e sem efeito o que for avençado de forma distinta. É possível, no entanto, que haja a contratação verbal quando o contrato importar compras pequenas de pronto pagamento, desde que o valor do negócio não seja superior a quatro mil reais. Segundo Justen Filho (2016), para a formalização do contrato administrativo é necessário que se publique, uma condição que prevê a eficácia do negócio jurídico nos termos do art. 61 da lei nº 8.666/93. Ainda nesse sentido da formalização, o autor aponta que:
[…] assim como a urgência autoriza a contratação direta (art. 24, inc. IV), também pode conduzir a que a formalização da avença seja posterior ao início da execução da prestação devida pelo particular, sempre que as circunstâncias assim o exijam. Trata-se de uma ressalva de força maior, implicitamente prevista em todo o dispositivo normativo (JUSTEN FILHO, 2016, p. 866).
O autor comenta ainda que os contratos administrativos são formados por cláusulas necessárias, ou essenciais, que são aqueles que devem, de forma obrigatória, ser previstas em um contrato administrativo. Essas cláusulas são doutrinas pelas disposições dos incisos I, II, II, IV e VII do art. 55 da lei nº 8.666/93, de forma que a não presença dessas cláusulas descaracteriza o contrato administrativo e gera nulidade do documento. Justen Filho (2016) explica que esses contratos também são formados por cláusulas facultativas, que se contrapõem às necessárias, pois são cláusulas cuja previsão é sujeita à vontade das partes, podendo ou não ser representadas no documento.
De acordo com Souza (1997) o processo de licitação é composto por cinco fases que podem consistir em tempo dispendioso para os concorrentes e ainda uma burocracia que muitas vezes desestimula a participação na competição pelo fechamento de contratos junto ao Estado. Fazem parte do procedimento padrão as seguintes etapas: Instrumento convocatório – Diz respeito à publicação de um edital ou, na modalidade convite, de uma carta-convite que dita todas as regras e solicitações do certame, assim como as condições para poder participar, uma descrição do objeto contratado em detalhes e ainda os critérios que determinarão o vencedor, assim como será feita a remuneração deste.
Regras estas que são divulgadas no edital e consistem em um vínculo entre a administração pública e os licitantes, ao passo que qualquer modificação que possa ser imputada ao edital necessita de divulgação do mesmo modo que o original, realizando a reabertura ou extensão de prazo que foi inicialmente estipulado. Excetuando ocasiões onde, inquestionavelmente, a alteração feita não terá qualquer tipo de impacto sobre a formulação de propostas, como dita o art. 21º, § 4º, da Lei nº 8.666/93.
Habilitação: Concerne à análise de documentação comprobatória de preenchimento de condições para participar, que foram estipuladas de acordo com o edital. Classificação: Nesta etapa as propostas feitas passam por julgamento de acordo com os critérios que constam no edital; Homologação: O processo é avaliado pela autoridade superior que busca por alguma irregularidade, esta não existindo, homologa-se o certame; e, Adjudicação: Fase onde o objeto do certame é juridicamente atribuído ao ganhador.
Di Pietro (2017) comenta que licitações e contratos da administração pública, para além dos princípios basilares da constituição federal e administrativos que orientam as atividades do poder público, também são suscetíveis a outros vetores mais específicos que devem orientar a conduta do agente público no momento de sua realização. Assim, são esses princípios, conforme a autora: igualdade, vinculação ao instrumento convocatório, julgamento objetivo, adjudicação compulsória e ampla defesa.
Justen Filho (2016) explica que os princípios informativos das licitações são os próprios princípios da república, isto é: vantajosidade, isonomia, legalidade e competência vinculada, moralidade e probidade, e também da publicidade. Ao passo que, a esses, Gasparini (2012) ainda agrega o princípio da competitividade como elementar aos processos de licitação. Considerando alguns dos princípios mais fundamentais às licitações, é possível observá-los dispostos também no art. 3º da lei nº 8.666/93, que dispõe:
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos (BRASIL, 1993).
Sobre os princípios que mais impactam e de forma mais específica os processos licitatórios, é possível considerar os que se seguem nos subtópicos.
2.1.1 Princípio da vinculação ao instrumento convocatório
O princípio da vinculação ao instrumento convocatório encontra-se balizado por meio do art. 41 da lei de licitações e contratos, sendo também mencionado no art. 43 do mesmo mecanismo normativo, como segue:
Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada. […]
Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos: […]
IV – verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis;
V – julgamento e classificação das propostas de acordo com os critérios de avaliação constantes do edital; […] (BRASIL, 1993).
Dessa forma, avaliando esse princípio, tanto a administração pública quanto o particular, quando dispostas a fazer parte de uma licitação, devem obedecer ao edital, que é o instrumento convocatório em questão, uma vez que seu conteúdo possui força de lei entre as partes. Sendo que o descumprimento de uma ou mais das cláusulas do edital, abre precedente para anulação do procedimento licitatório.
2.1.2 Princípio do julgamento objetivo das propostas
A administração pública deve ser capaz de selecionar e julgar as propostas que lhe são apresentadas, seguindo as regras pré-determinadas no ato de convocação, de forma objetiva e conforme o princípio do julgamento objetivo. O art. 45 da lei nº 8.666/93 aponta as premissas que doutrinam esse princípio, apontando que o julgamento de propostas deve ser objetivo, de modo que a comissão de licitação ou o agente responsável por fazer o convite, deve realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação.
Além disso, deve seguir os critérios que foram estabelecidos de forma prévia no ato da convocação e seguindo os conformes e fatores que se encontram exclusivamente referidos nesse documento. Isso visando possibilitar a aferição por parte dos licitantes e por meio dos órgãos de controle. Distancia-se, portanto, a subjetividade no julgamento de propostas por parte do órgão público (MEIRELLES, 2007).
2.1.3 Princípio da igualdade
O princípio da igualdade, conforme Mello (2017), envolve o princípio da competitividade em seu bojo, pois deve determinar situação de igualdade e equivalência entre os agentes interessados na licitação, de forma a não ferir seu direito de competir. Quanto maior for a competitividade entre os licitantes, maiores e melhores serão as chances de a administração pública alcançar melhores preços e condições, em propostas mais vantajosas ao interesse público.
O autor também entende que o princípio da igualdade envolve o dever não somente de tratar de forma isonômica a todos os indivíduos que afluírem ao certame, mas também, ensejando a oportunidade de disputa a quaisquer partes interessadas que desejam participar dele, podendo oferecer as condições de garantia que são a ele indispensáveis.
2.1.4 Princípio da república
Justen Filho (2016) entende que a vantajosidade diz respeito à manifestação do princípio da república, uma vez que seu conteúdo determina que todo governante deve promover a melhor gestão possível, que será alcançada por meio da licitação, bem como o melhor contrato possível, com a melhor qualidade ao menor preço. Desse modo, a ação administrativa deve se orientar para satisfazer interesses supra-individuais.
O autor também explica que a maior vantagem possível reflete na conjugação de dois elementos que se inter-relacionam, isto é, a administração que assume o dever de realização de uma prestação menos onerosa, e o agente particular, que se compromete a realizar a prestação de forma mais completa e melhor possível. Ambas as partes, tomando como premissa o interesse coletivo.
2.1.5 Princípio da adjudicação compulsória
Di Pietro (2017) explica que o princípio da adjudicação compulsória parte da ideia de que, considerando o procedimento licitatório a termo, com ressalvas aos casos de revogação e anulação, a adjudicação somente poderá ser efetuada ao agente vencedor do processo.
2.1.6 Princípio da ampla defesa
Em conformidade com Di Pietro (2017) o princípio da ampla defesa é reconhecido por sua jurisprudência, decorrendo do art. 5º, inciso LV da constituição federal de 1988. Trata que conferir ao licitante o direito de defesa quando surge algum caso de litígio em meio ao processo licitatório. Ainda deve-se observar a aplicação de sanções administrativas nesse caso.
Considerações finais
Através das pesquisas realizadas para compor o presente artigo foi possível notar que a administração pública é obrigada, por lei, a escolher seus fornecedores de produtos e serviços através de licitações públicas, essas que consistem basicamente em formar uma competição entre empresas para eleger então o vencedor e possível prestador de serviços. Entretanto, para que estas companhias estejam aptas a participar do processo, existe uma série de documentos comprobatórios que devem ser apresentados de acordo com os editais de convocação, bem como com os prazos estipulados por este.
Destarte, nota-se que a administração pública deve atuar conforme os dispositivos legais, de modo que sua conduta encontre base nas orientações que são veiculadas nos princípios que servem de matriz edificadora para a edição e interpretação das normas legais. Assim, os atos que comprometem, de alguma forma o erário, devido à sua importância associada à gestão e manutenção do patrimônio público, devem se revestir de licitude que, naturalmente, é uma exigência.
Garante-se, portanto, com a correta leitura dos princípios que envolvem o procedimento de licitação, os direitos e garantias a ambas as partes que aderem ao certame licitatório, a administração pública e os particulares, visando o alcance do almejado interesse público.
Conclui-se o presente artigo com a crença de que os objetivos, tanto geral quanto específicos, foram atendidos, bem como a problemática de pesquisa foi solucionada. Todavia, como não era a intenção, o assunto não fora esgotado, tendo sido dado um passo para a promoção de conhecimento e aprofundamento no tema, que pode ser feito em estudos posteriores, que visem corroborar, refutar ou complementar as constatações obtidas até o momento.
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[1] Graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Federal de Roraima – UFRR. Atua como Servidor Público Federal na Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Economista.
