ARTIGO ORIGINAL
FERREIRA, Julia Filipini [1], SANTOS, Marcelo Fernando Neri [2]
FERREIRA, Julia Filipini. SANTOS, Marcelo Fernando Neri. A disposição final ambientalmente adequada: o desafio da extinção dos lixões no Brasil. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 07, Vol. 07, pp. 135-151. Julho de 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/lixoes-no-brasil
RESUMO
A Política Nacional de Resíduos Sólidos (“PNRS”) reúne um conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações que devem ser observados pelas diferentes esferas do Poder Público em cooperação com o setor empresarial e demais segmentos da sociedade. Uma das metas estabelecidas pela PNRS diz respeito à destinação ambientalmente adequada dos resíduos sólidos, com a consequente eliminação dos aterros livres, popularmente conhecidos como lixões. Para que os objetivos e metas fixados sejam alcançados, o Poder Público e os geradores de resíduos sólidos têm à sua disposição os planos de resíduos sólidos, as iniciativas de educação ambiental e a pesquisa científica e tecnológica, por exemplo. A questão norteadora deste artigo é a análise do status da extinção dos lixões no Brasil e as respectivas consequências nas esferas cível, administrativa e criminal, do descumprimento da legislação. Assim, o presente artigo objetiva analisar as obrigações a cargo dos agentes econômicos, no que toca à (i) implementação da PNRS e (ii) caracterização de cada esfera da responsabilidade ambiental. Para que referido objetivo fosse alcançado, utilizou-se, como metodologia, a revisão doutrinária e a análise de textos relacionados ao tema, inclusive os legais. Por fim, a pesquisa resultou na análise do (des)cumprimento da PNRS pelos agentes econômicos, especificamente em relação à obrigação de se extinguirem os lixões, bem como no levantamento das potenciais penalidades aplicáveis.
Palavras-Chave: PNRS, Resíduos Sólidos, agentes econômicos, Lixões, Responsabilidade Ambiental.
1. INTRODUÇÃO
Em 02 de agosto de 2010, foi promulgada a Lei nº 12.305, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (“PNRS”). O marco legal regulamenta os princípios, objetivos, metas, instrumentos, diretrizes e ações que devem ser observados pelos agentes sociais envolvidos – entidades públicas, sociedades empresárias, consumidores entre outros – , bem como as consequências jurídicas de não se observarem as determinações ali contidas.
Com efeito, os agentes públicos e privados são corresponsáveis pela gestão e disposição dos resíduos sólidos, uma vez que devem trabalhar para o desenvolvimento sustentável da economia e garantir a manutenção/consolidação de um adequado ciclo de vida dos produtos, além de outros objetivos fixados pela PNRS.
Cumpre destacar que referidos agentes são obrigados a observar e cumprir diversos requisitos estabelecidos na PNRS, uma vez que a destinação dada aos resíduos sólidos, especialmente aos que possuem características de periculosidade, poderá ter impacto negativo no meio ambiente e/ou na sociedade, estando sujeitos tais agentes, portanto, à responsabilidade ambiental.
Nessa direção, quando se trata da responsabilidade por danos ambientais, tem-se, cumulativamente, implicações jurídicas nas esferas cível, penal e administrativa, dado que a responsabilidade ambiental engloba a indenização civil e sanções administrativas e penais. Cabe ressaltar que essas penalidades são independentes e podem ser impostas de forma cumulativa dependendo da violação.
Especificamente, entre as previsões da PNRS, os agentes econômicos têm o dever de garantir a disposição ambientalmente adequada dos resíduos sólidos, o que conflita diretamente com a existência – persistente – de diversos lixões no Brasil. Inclusive, os prazos para eliminação dos lixões foram recentemente alterados pelo novo marco do saneamento básico.
Portanto, a questão norteadora deste artigo é a análise do status da extinção dos lixões no Brasil e as respectivas consequências nas esferas cível, administrativa e criminal do descumprimento da legislação. Ainda, é certo que os objetivos aqui perseguidos estão intimamente ligados à análise (i) da PNRS; (ii) das obrigações impostas aos agentes econômicos; (iii) das características dos sujeitos envolvidos; (iv) dos desafios relacionados ao cumprimento das metas fixadas; e (iv) das consequências jurídicas resultantes da inobservância dessas diretrizes e objetivos.
Para o cumprimento dos objetivos assinalados, foram analisadas doutrinas relacionadas ao assunto e a legislação em vigor, formulando-se considerações gerais sobre a implementação da PNRS, bem como abordando-se a questão da responsabilidade dos agentes econômicos (englobados tanto os públicos quanto os privados). Também foi abordado o conceito de aterro livre – popularmente conhecido como lixão –, bem como o atual status da erradicação da prática ambiental em comento.
Por fim, o artigo terá como desfecho a análise dos impactos e responsabilidades dos agentes econômicos pelo eventual descumprimento das metas estabelecidas pela PNRS e, consequentemente, a manutenção dos lixões no Brasil. Não é demais assinalar que a questão que se coloca é complexa e multifacetada, dadas as variáveis ambientais, sociais, econômicas e de saúde pública.
2. GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS – O DESAFIO DOS LIXÕES
2.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A PNRS
As relações jurídicas têm por base a interação entre sujeitos e a existência de um objeto sobre o qual recaem os interesses das partes. Partindo-se dessa premissa, tem-se que os resíduos sólidos são gerados em razão das interações humanas em sociedade. São, portanto, uma questão social e objeto de regulamentação.
Os resíduos sólidos são o objeto da PNRS. Os sujeitos, por sua vez, são pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, que geram resíduos sólidos por meio de suas atividades, nelas incluído o consumo, ver artigo 3º, IX, (BRASIL, 2010). São igualmente sujeitos, os responsáveis pela gestão integrada e/ou gerenciamento.
A interação entre os sujeitos e sua relação com o objeto não ocorre no vácuo do espaço. Ao revés, é certo que ao redor das partes há uma série de elementos que compõem as circunstâncias que irão colorir esse intercâmbio sujeito-sujeito, sujeito-objeto. Nessa direção, consideradas as circunstâncias, é importante compreender que, a depender da destinação dada aos resíduos sólidos, ter-se-ão impactos negativos ou positivos na sociedade e no meio ambiente.
Se depositados em lixões, os resíduos sólidos poluirão, por exemplo, o solo e a água subterrânea e, portanto, colocarão em risco a saúde humana e a qualidade ambiental. De outro lado, se corretamente destinados, os resíduos sólidos poderão ser reutilizados, reciclados ou tratados e, portanto, poderão contribuir para a preservação do meio ambiente e para o desenvolvimento econômico sustentável.
De acordo com a PNRS, artigo 3º, inciso XVI, resíduos sólidos são materiais, substâncias, objetos ou bens descartados. São coisas que, ao final, pretende-se reutilizar, reciclar, recuperar, reaproveitar, ou distribuir adequadamente em aterros sanitários.
A destinação final adequada – ou inadequada – definirá se esses bens descartados serão objetos de degradação da qualidade ambiental ou bens econômicos e de valor social. Assim, nos termos do artigo 3º, inciso VII, a definição de destinação final ambientalmente adequada é a seguinte (BRASIL, 2010):
Destinação de resíduos que inclui a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do Sisnama, do SNVS e do Suasa, entre elas a disposição final, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos.
Vê-se que, para além da reutilização e da reciclagem – formas de reintrodução dos objetos descartados no clico de vida dos produtos – a lei dispõe sobre a disposição final, assim definida, nos termos do artigo 3º, inciso VIII (BRASIL, 2010):
Distribuição ordenada de rejeitos em aterros, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos.
Resíduos sólidos e rejeitos não são, portanto, palavras sinônimas, embora a primeira englobe a segunda. É o que se conclui da leitura das definições acima. Os rejeitos são resíduos sólidos cujas possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis se esgotaram.
De acordo com relatório elaborado e divulgado pela Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Sólidos (“Abrelpe”), no Brasil, em 2018, foram geradas 79 milhões de toneladas de resíduos sólidos urbanos. Desse total, 6,3 milhões de toneladas sequer foram recolhidas e 29,5 milhões de toneladas foram recolhidas e depositadas em lixões ou aterros controlados, em 3.001 municípios do país (ABRELPE, 2019). Os números mostram que 40,5% dos resíduos sólidos urbanos gerados no período indicado, em razão da incorreta destinação final, não contaram com os cuidados necessários para a preservação do meio ambiente e da saúde e segurança da sociedade.
A disposição de resíduos sólidos de maneira inadequada tem consequências ambientais, sociais e econômicas. De acordo com a PNRS, até 2014, a destinação final ambientalmente adequada deveria ter sido implementada. Pelos números em destaque, vê-se que o objetivo não foi alcançado. Não à toa, em 2020, o marco do saneamento básico foi atualizado e o prazo inicialmente estabelecido pela PNRS para eliminação dos lixões foi alterado.
2.2 OBRIGAÇÕES IMPOSTAS PELA PNRS AOS AGENTES ECONÔMICOS
Estão sujeitas à PNRS, nos termos do artigo 1º, § 1º (BRASIL, 2010), as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos e as que desenvolvam ações relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos sólidos. Os geradores de resíduos sólidos são aqueles sujeitos que, por intermédio de suas atividades, nelas incluídas o consumo, geram resíduos sólidos, artigo 3º, inciso IX (BRASIL, 2010).
Válido ponderar que o papel dos Agentes Econômicos é multifacetado. Ao comentarem a função do princípio do poluidor-pagador na responsabilidade dos Agentes Econômicos pelo ciclo de vida dos produtos, Ilidia da Ascenção Garrido Martins Juras e Suely Mara Vaz Guimarães de Araújo (2012) esclarecem que:
O princípio do poluidor-pagador está no fundamento de diferentes iniciativas do campo dos instrumentos econômicos de política ambiental e, também, na imposição de regras atinentes à responsabilidade pós-consumo dos fabricantes. Os agentes econômicos passam a ter de se responsabilizar não somente por evitar danos e recuperar o meio ambiente degradado em razão do processo produtivo propriamente dito, mas também pelos impactos gerados durante o ciclo de vida do produto, por obrigações quanto à destinação ambientalmente correta dos resíduos gerados, inclusive.
2.2.1 AGENTES PÚBLICOS
Pois bem. A PNRS reúne princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações, de responsabilidade do Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos.
Como se pode observar, os agentes públicos vinculados à PNRS pertencem às diferentes esferas do Poder Público, federal, estadual, distrital e municipal, devendo a sua atuação se basear no princípio da cooperação, inclusive com o setor empresarial e demais segmentos da sociedade, artigo 6º, VI (BRASIL, 2010).
Nessa direção, é certo que incumbe ao Distrito Federal e aos municípios a gestão integrada dos resíduos sólidos nos respectivos territórios. Por sua vez, aos órgãos federais e estaduais pertencentes, por exemplo, ao Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (“SNVS”) ou ao Sistema Nacional do Meio Ambiental (“Sisnama”), caberá o controle e fiscalização.
O papel dos municípios é de especial relevância, dado que, embora a Constituição Federal não tenha atribuído a eles competência legislativa sobre meio ambiente, é certo que, considerado o interesse eminentemente local, incumbe à municipalidade organizar os serviços de coleta pública de resíduos sólidos (JARDIM; YOSHIDA; & MACHO FILHO, 2012, p. 61).
Por sua vez, aos estados compete a integração, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum relacionadas à gestão dos resíduos sólidos nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. Igualmente, são responsáveis por controlar e fiscalizar as atividades dos geradores sujeitas a licenciamento ambiental pelo órgão estadual do Sisnama, artigo 11 (BRASIL, 2010).
Registre-se que, para a correta gestão e gerenciamento dos resíduos sólidos, faz-se necessária a coleta de dados e a reunião dessas informações obtidas pelos municípios, estados e Distrito Federal. Não à toa, incumbe às diversas esferas do Poder Público organizar e manter o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (“Sinir”), sendo de competência da União coordená-lo.
Ainda, à disposição dos agentes públicos estão os planos de resíduos sólidos. Trata-se de instrumentos criados pela PNRS para o adequado gerenciamento e gestão dos resíduos sólidos. Nessa direção, o artigo 14 da PNRS (BRASIL, 2010) divide os planos de resíduos sólidos em sete categorias, a saber: o plano nacional de resíduos sólidos; os planos estaduais de resíduos sólidos; os planos microrregionais de resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas; os planos intermunicipais de resíduos sólidos; os planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos; os planos de gerenciamento de resíduos sólidos.
Além do diagnóstico da situação atual dos resíduos sólidos e normas e diretrizes para a disposição final de rejeitos, por exemplo, os planos nacional e estadual, em especial, devem conter metas para eliminação e recuperação dos lixões. Com efeito, as obrigações impostas pela PNRS desaguam na responsabilidade compartilhada que têm o Poder Público, o setor empresarial e a coletividade pela efetividade das ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos.
Em relação ao ciclo de vida dos produtos, por exemplo, cabe aos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, aos consumidores e aos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, trabalhar para, por intermédio de ações para a adequada destinação dos resíduos sólidos, respeitada a ordem de prioridade constante do artigo 9º da PNRS (BRASIL, 2010), reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental.
2.2.2 AGENTES PRIVADOS
Os agentes econômicos privados são responsáveis pelo ciclo produtivo/de consumo. Em regra, está-se a falar do fornecedor (fabricante, importador, distribuidor, comerciante etc.) e do consumidor, todos igualmente responsáveis por minimizar o volume de resíduos e rejeitos gerados, bem como reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental.
Se de um lado ao Poder Público, nas diversas esferas de poder, precipuamente compete organizar e integrar a gestão de resíduos sólidos, é certo que aos agentes privados compete, nos termos do artigo 20 e seguintes da PNRS (BRASIL, 2010), elaborar o plano de gerenciamento de resíduos sólidos.
Estão sujeitos à elaboração do plano de gerenciamento, os geradores de resíduos dos serviços públicos de saneamento básico, excetuado os resíduos domiciliares e de limpeza urbana; resíduos gerados nos processos produtivos e instalações industriais; resíduos de serviços de saúde; e resíduos de mineração. Também estão obrigados a elaborar o plano de gerenciamento, os responsáveis pela geração de resíduos perigosos e de resíduos que, mesmo caracterizados como não perigosos, por sua natureza, composição ou volume, não sejam equiparados aos resíduos domiciliares pelo Poder Público municipal.
Importante destacar que, não obstante o conteúdo mínimo exigido para o plano de gerenciamento seja variado, artigo 21 da PNRS (BRASIL, 2010), merece destaque especial a necessidade de se estabelecerem, no plano de gerenciamento, metas e procedimentos relacionados à minimização da geração de resíduos sólidos. Essa exigência está de acordo com a diretriz especificada no artigo 9º da PNRS (BRASIL, 2010), em que se prevê a ordem de prioridade de destinação de resíduos; ordem essa que, cumpre enfatizar, está de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável, inscrito no artigo 6º, inciso IV (BRASIL, 2010).
A atuação dos agentes privados, assim, também em razão de outro princípio, agora o da cooperação, deve se dar em sintonia com as ações das diversas esferas do Poder Público e demais segmentos da sociedade.
2.3 O DESAFIO DOS LIXÕES
Como mencionado, a PNRS estabeleceu, inicialmente, o prazo de 4 (quatro) anos para a disposição final ambientalmente adequada ser implementada, artigo 54 da PNRS (BRASIL, 2010). O prazo não, entretanto, foi cumprido.
Somente em 2018, por exemplo, o “Lixão Estrutural”, o segundo maior do mundo, localizado em Brasília, foi fechado (CRISTALDO, 2018). Some-se a isso o fato de, conforme o relatório da Abrelpe (2019), em 2018, 40,5% dos resíduos sólidos urbanos gerados terem acabado em lixões ou aterros controlados. Tem-se, com isso, dimensão da problemática relacionada à destinação final inadequada de resíduos sólidos no Brasil, não obstante os esforços legais para direcionar os agentes públicos e privados para a solução da questão.
Os aterros livres, popularmente conhecidos como lixões, caracterizam-se pelo despejo de resíduos, sem a adoção de qualquer protocolo sanitário, em áreas a céu aberto. Em razão disso, não se controla o escoamento dos líquidos percolados e nem a liberação de gases, como por exemplo o metano, circunstância que contribui para a poluição das águas subterrâneas e da atmosfera (REVEILLEAU, 2007).
Não é demais lembrar que, associadas à meta para eliminação dos lixões, estão a inclusão social e a emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis (JARDIM; YOSHIDA; MACHO FILHO, 2012, p.52). Essa associação revela a complexidade e o espectro multitemático da meta criada pelo PNRS, posto que, na questão dos resíduos sólidos, devem-se considerar as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública, nos termos do artigo 6º, inciso III, da PNRS (BRASIL, 2010).
Paulo Mozart da Gama e Silva (2012) destacou que – à época ainda tendo como horizonte o prazo inicial fixado pela PNRS – para a consecução da meta em debate, mais do que fiscalizador, cumpre ao Poder Público o papel de incentivador da política nacional. Não à toa, para erradicação dos aterros livres faz-se necessário investimento público, de maneira a se viabilizar a construção de aterros sanitários, em que se observam normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos.
A participação do Poder Público, para além da função de agente de fiscalização e do investimento direto, também se dá com o incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis. O desafio dos lixões associa-se, do ponto de vista circunstancial, a questões de cunho não só ambiental, como também social, econômico, de saúde pública etc.
De outra banda, no prisma legal, o desafio está vinculado a obrigações impostas aos agentes públicos e igualmente aos agentes privados, que têm de cooperar para a proteção da saúde pública e qualidade ambiental.
Destarte, tendo-se em vista o novo marco legal do saneamento básico, Lei nº 14.026/20, e a atualização da meta estabelecida pela PNRS, é certo que as ações do Poder Público, dos agentes privados e da sociedade civil será fundamental, nos próximos 4 (quatro) anos, para o atingimento dos objetivos da PNRS.
3. CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS – A RESPONSABILIDADE DOS AGENTES ECONÔMICOS PELO DESCUMPRIMENTO DE PRAZOS PREVISTOS NA PNRS
3.1 BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
Como verificado anteriormente, as políticas relacionadas ao meio ambiente não se esgotam somente em ações do Poder Público, estendendo-se aos demais segmentos da coletividade. As responsabilidades são compartilhadas entre o Estado, a iniciativa privada e os cidadãos, especialmente quando relacionadas a questões de resíduos sólidos.
Nesse cenário que surge a concepção de gestão compartilhada, podendo ser compreendida como uma rede de cooperação entre os entes políticos no âmbito federal, estadual e municipal, pessoas físicas e jurídicas, na elaboração de planos e programas relacionados aos mais diversos campos. Inclusive, a não observância dos requisitos e prazos estipulados pela PNRS poderá sujeitar todos os agentes, sejam eles públicos ou privados, a penalidades ambientais (JARDIM; YOSHIDA; MACHO FILHO, 2012, p.61):
Os agentes econômicos passam a ter de se responsabilizar não somente por evitar danos e recuperar o meio ambiente degradado em razão do processo produtivo propriamente dito, mas também pelos impactos gerados durante o ciclo de vida do produto, por obrigações quanto à destinação ambientalmente correta dos resíduos gerados, inclusive.
A Constituição Feral, em seu artigo 225, §3º (BRASIL, 1988) prevê que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão aos infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. Em consonância com a previsão da Constituição, a PNRS estabelece que (BRASIL, 2010):
Art. 51. Sem prejuízo da obrigação de, independentemente da existência de culpa, reparar os danos causados, a ação ou omissão das pessoas físicas ou jurídicas que importe inobservância aos preceitos desta Lei ou de seu regulamento sujeita os infratores às sanções previstas em lei, em especial às fixadas na Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que “dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências”, e em seu regulamento.
Dessa forma, quando nos referimos à responsabilidade por danos ambientais, o infrator responderá cumulativamente nas esferas civil, penal e administrativa. Ou seja, a responsabilidade ambiental engloba indenização civil, sanções administrativas e penais. Cabe ressaltar que essas sanções são independentes e podem ser impostas de forma cumulativa dependendo da violação.
3.2 RESPONSABILIDADE DOS AGENTES ECONÔMICOS EM RAZÃO DO DESCUMPRIMENTO DA PNRS
O descumprimento da PNRS pelos Agentes Econômicos poderá resultar em penalidades nas três esferas administrativas, conforme será exposto a seguir.
3.2.1 RESPONSABILIDADE CIVIL
A responsabilidade civil, de acordo com Silvio de Salvo Venosa (2011), abrange o conjunto de princípios e normas que regem uma obrigação de indenizar, sendo a expressão utilizada em qualquer situação na qual uma pessoa, natural ou jurídica, deva arcar com as consequências de um ato, fato ou negócio danoso. As consequências podem ser consideradas como danos de índole jurídica, sendo de cunho moral, patrimonial, social, ambiental, entre outros.
A responsabilidade se refere à ideia de restauração de equilíbrio, de reparação de um dano causado, isto é, a consequência jurídica patrimonial do descumprimento de uma relação obrigacional. A responsabilidade civil também é solidária, ou seja, concorrem para ela todos que direta ou indiretamente estejam envolvidos na ação ou omissão que tenha causado danos, independentemente da existência de culpa, sendo cada parte responsável pela reparação integral do dano. Apesar de independer da existência de culpa, é indispensável a comprovação de nexo de causal entre a ação/omissão e o dano causado.
Devido à abrangência das normas ambientais, na ocorrência de um dano ambiental é possível identificar diversos agentes para responsabilização, desde que de alguma forma seja possível ligá-los ao dano causado ou que seja possível identificar que esses agentes obtiveram benefícios econômicos relacionados ao dano ambiental.
Nos dizeres de Angela Carboni Martinhoni (2010), para a sua caracterização são necessários dois elementos: (i) a culpa ou dolo do agente; e (ii) o nexo causal entre a conduta e o dano causado. A culpa pode ser definida como a falta de diligência, uma negligência ou imprudência, enquanto o dolo consiste na vontade de cometer uma violação de direito. O prejuízo sofrido pelo agente, individual ou coletivo, caracteriza o dano. O dano, enquanto elemento da responsabilidade civil, deve ser atual e certo. Atual é o dano que já existe ou existiu no momento da ação que acarretou a responsabilidade, de modo que não há que se falar em dano futuro. O dano certo, por sua vez, é aquele fundado sobre um fato preciso que ocorreu e não sobre uma mera hipótese ou dano eventual.
Com relação ao nexo causal, esse é entendido como o fator necessário para que haja a conexão dos elementos caracterizadores da responsabilidade civil, ou seja, é a relação verificada entre determinado fato, o dano/prejuízo e o agente causador. Em 2009, o Ministro Herman Benjamin emitiu decisão com relação ao nexo de causalidade no dano ambiental, equiparando quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem deixa de fazer, quem não se importa que façam, quem financia para que façam e quem se beneficia quando outros fazem (BRASIL, 2007).
A responsabilidade civil é discutida por meio de ações civis públicas (“ACP”). As ACPs podem ser instauradas pelo Ministério Público, Defensoria Pública, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista ou por associações. No polo passivo, podem constar tanto os responsáveis diretos pelos danos causados, como também os responsáveis indiretos. Muitas das ACPs contam com um polo passivo de diversos agentes, tanto pessoas jurídicas quanto entidades públicas (autoridade competente pelo licenciamento ambiental, autoridade fiscalizadora, município etc.).
De acordo com o artigo 51 da PNRS (BRASIL, 2010), a ação reparatória dos danos ambientais pauta-se pelo regime da responsabilidade objetiva, baseada no risco inerente à atividade que pode impactar negativamente o meio ambiente.
Especificamente com relação ao descumprimento da PNRS (BRASIL, 2010), como por exemplo a disposição inadequada de resíduos sólidos, todos os agentes econômicos (sejam eles públicos ou privados) que tenham seus atos relacionados à uma ação ou omissão, estarão sujeitos a responsabilidade ambiental civil caso sejam constatados danos ao meio ambiente.
3.2.2 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
De acordo com a Lei Federal nº 9.605/1998, considera-se infração administrativa ambiental toda a ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.
Na esfera administrativa, ao contrário da responsabilidade civil, a responsabilidade é subjetiva, estando estritamente relacionada à ação do agente, independendo da ocorrência do dano, pois uma vez violada as regras jurídicas referentes ao meio ambiente, é desnecessária a consumação do dano ambiental.
Os atos ou omissões que violem as leis sobre uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do ambiente são considerados violações administrativas e devem ser punidos com as sanções administrativas aplicáveis (entre elas advertências e multas), conforme previsto no Decreto nº 6.514/2008 (“Decreto”) que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente.
A responsabilização administrativa ocorre por meio de processo administrativo iniciado pelo órgão ambiental federal, estadual ou municipal competente contra aqueles que violaram a legislação ambiental ou, se expressamente previsto em leis, contra aqueles que contribuíram para sua violação.
O Decreto (BRASIL, 2008), em seu artigo 62, estabelece que a penalidade administrativa pela não observância nas regulamentações relacionadas a resíduos sólidos (seja ela a ocorrência de qualquer tipo de poluição ou disposição inadequada de resíduos), será a imposição de multa que poderá variar de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais).
Assim, caso os Agentes Econômicos não observem as regulamentações relacionadas à disposição correta de resíduos sólidos, poderão ser autuados pelas agências ambientais com valores relevantes.
3.2.3 RESPONSABILIDADE CRIMINAL
Já com relação à responsabilidade penal, a Lei de Crimes Ambientais (Lei Federal nº 9.605/1998) tipifica quais as condutas (ações ou omissões) que constituem crime ambiental e as suas respectivas sanções, sendo que tanto pessoas físicas quanto pessoas jurídicas (quando os crimes resultam de decisões tomadas por seus representantes ou órgão colegiado em benefício da empresa) podem ser consideras como infratoras e serem penalizadas.
Para fins criminais, os envolvidos direta ou indiretamente em crimes realizados contra o meio-ambiente, na medida da sua culpabilidade, são responsáveis. Além disso, também são responsáveis para fins criminais: o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica que estavam cientes de um crime ambiental em potencial, mas, quando possível, falharam ao impedi-lo.
A responsabilidade penal é imposta por ação criminal ajuizada exclusivamente pelo Ministério Público. A ação criminal deverá ser ajuizada em face a todos que concorrerem para a prática dos delitos ambientais, sendo certo que cada um deles responderão na medida de sua culpabilidade, conforme estabelecido no artigo 2º da Lei de Crimes Ambientais (BRASIL, 1998).
De acordo com Arnaldo Jardim, Consuelo Yoshida e José Valverde Machado Filho (2012, p. 191), o direito que todo cidadão tem ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à sadia qualidade de vida (direito fundamental), possui tutela penal, uma vez que ao direito penal tem como objetivo proteger todos os bens que são importantes para a vida do homem e para o desenvolvimento harmônico da sociedade.
Nesse sentido, a Lei de Crimes Ambientais possui dispositivos específico com relação ao não cumprimento da PNRS (BRASIL, 2010):
Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora: Pena – reclusão, de um a quatro anos, e multa. Art. 56. […] Pena – reclusão, de um a quatros anos, e multa. §1º Nas mesmas penas incorre quem: II – manipula, acondiciona, armazena, coleta, transporta, reutiliza, recicla ou dá destinação final a resíduos perigosos de forma diversa da estabelecida em lei ou regulamento.
Portanto, os agentes econômicos, no caso de descumprimento da PNRS (BRASIL, 2010), também estarão sujeitos a responsabilidade penal.
3.3 RESPONSABILIDADES DECORRENTES DA MANUTENÇÃO DOS LIXÕES
Próxima a completar 10 anos, a lei que estabelece a erradicação dos chamados lixões a céu aberto (BRASIL, 2010), está longe estar efetivamente cumprida. Como abordado anteriormente, a existência dos lixões permanece sendo um grande problema ambiental brasileiro. Toneladas de resíduos são descartados incorretamente e acumulados em locais inapropriados, podendo gerar (e, muitas vezes, já gerando) impactos à saúde e ao meio ambiente.
Para o cumprimento da meta para encerramento dos lixões seria necessário investimento público, bem como a participação de toda sociedade, de maneira a se viabilizar a construção de aterros sanitários, que mitigariam danos e riscos à saúde pública e os impactos ambientais. De acordo com a PNRS (BRASIL, 2010), no artigo 36, cabe ao Estado promover o cumprimento das condutas estabelecidas pela lei e observar no que diz a respeito à sua obrigação, no âmbito dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos.
O desafio dos lixões associa-se, do ponto de vista circunstancial, a questões de cunho não só ambiental, como também social, econômico, de saúde pública etc. A irregular e inconsequente ação de manutenção de lixões que causem danos ao meio ambiente está sujeita a responsabilidade ambiental, no âmbito da responsabilidade civil, administrativa e criminal.
4. CONCLUSÃO
Este artigo se propôs a discutir aspectos da PNRS, desafios relacionados ao seu cumprimento, especialmente para a extinção de lixões no Brasil e as respectivas penalidades. Para tanto, foram abordados os conceitos principais da PNRS e detalhamento com relação à responsabilidade ambiental.
A PNRS possui uma abrangência relevante do ponto de vista do Direito Ambiental, determinando as obrigações, ações e responsabilidades dos agentes econômicos. De acordo com Arnaldo Jardim, Consuelo Yoshida e José Valverde Machado Filho (2012, p. 224), as suas diferentes faces na visão holística do meio ambiente (sanitária, social, econômica, técnica, cultural e política) a tornam uma política nacional verdadeiramente transdisciplinar.
A PNRS possibilita a adoção de ações eficazes, nas quais o planejamento e o fator humano são peças-chave, bem como possui destaque para as regras de responsabilidade pelo seu não cumprimento. Além disso, prevê que as políticas relacionadas ao meio ambiente não se esgotam somente em ações do Poder Público, mas, sim, são compartilhadas com a iniciativa privada e os cidadãos.
O desafio para a extinção dos lixões está vinculado a obrigações impostas aos agentes públicos e igualmente aos agentes privados, que têm de cooperar para a proteção da saúde pública e qualidade ambiental.
No caso de descumprimento da PNRS e normas relacionadas, os agentes estarão sujeitos a responsabilidade ambiental, englobando-se as três esferas: recuperação dos danos, penalidades administrativas e/ou criminais.
REFERÊNCIAS:
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[1] Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e mestranda em Direitos Difusos e Coletivos também pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
[2] Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo, pós-graduado em Direito das Relações de Consumo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e mestrando em Direitos Difusos e Coletivos também pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Enviado: Julho, 2021.
Aprovado: Julho, 2021.
