Regularização fundiária: uma análise do bairro das graças, no município de Belford Roxo/RJ

ARTIGO ORIGINAL

FERNANDES, Danielle Gonçalves ^[1], SANTOS, Hellen Carlos dos ^[2], THIENGO, José Antônio ^[3]

FERNANDES, Danielle Gonçalves. SANTOS, Hellen Carlos dos. THIENGO, José Antônio. Regularização fundiária: uma análise do bairro das graças, no município de Belford Roxo/RJ.  Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 09, Vol. 04, pp. 62-83. Setembro de 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/regularizacao-fundiaria

RESUMO

Na atualidade, os grandes centros urbanos têm apresentado inúmeros problemas no que diz respeito ao direito à propriedade, isso porque grande parte da população desconhece seus direitos quanto à moradia, visto que a regularização fundiária é um tema pouco conhecido pela sociedade. Percebe-se que esse problema social, ocorreu principalmente em razão da problemática nacional acerca do assunto da expansão urbana desordenada nas cidades brasileiras em razão do êxodo rural, o que causou uma situação irregular em praticamente todos os centros urbanos do Brasil. Nesse sentido a regularização fundiária visa legitimar posse ou propriedade de imóveis que estão irregulares, promovendo principalmente o direito social à moradia, a função social da propriedade e a qualidade de vida da população. Dentro da temática do processo de regularização fundiária, este artigo visa responder: Porque o bairro das graças possui um alto índice de irregularidade fundiária, ou seja, sem a documentação legal junto à Prefeitura do Municipal de Belford Roxo e ao Cartório de Registro de Imóveis? Tendo como objetivo principal analisar o quadro dos imóveis localizados no bairro das Graças, no município de Belford Roxo/RJ, e a necessidade de regularização fundiária, através de revisão bibliográfica, estudo de caso, análise documental e entrevista semiestruturada. Para melhor avaliação das soluções buscou-se amparo na Constituição Federal de 1988, que foi a primeira a ordenar de forma legal sobre o direito à propriedade e moradia. O estudo realizado, apresentou uma análise da Regularização Fundiária no bairro Das Graças. Conclui-se que a grande maioria dos imóveis se encontram irregulares, ou seja, não possuem legitimação de posse. Essa generalizada irregularidade decorre da deficiência no setor público quando se trata de regularização fundiária, necessitando com urgência de programas que comportem essas necessidades. Apesar do município de Belford Roxo apresentar um Plano Diretor Municipal, este ainda precisa de uma política mais efetiva para regularização fundiária, bem como o desenvolvimento de uma Política Urbana que garanta os direitos dos cidadãos.

Palavras-chave: Regularização Fundiária, Função Social da Propriedade e Política Urbana.

1. INTRODUÇÃO

Regularização Fundiária é um processo que visa legitimar posse ou propriedade em áreas ocupadas irregularmente, de modo a promover o direito social à moradia, a melhoria do meio ambiente, a redução de desigualdades, a qualidade de vida da população e a função social da propriedade e da cidade (COSTA, 2018).

Percebe-se que, historicamente, uma das grandes causas de todo este problema social foi o acelerado e descontrolado processo de urbanização no Brasil, que se tornou mais expressivo na revolução industrial brasileira, no período que vai de 1930 até o ápice da crise econômica na década de 80. Com o crescimento das cidades, ocorreu o fenômeno denominado êxodo rural, em razão da concentração industrial principalmente na região sudeste, com destaque para os estados do Rio de Janeiro e São Paulo que, nesse momento, recebeu um grande quantitativo de pessoas advindas de diferentes regiões do país, atraídas por melhores condições de vida e de trabalho. No entanto, esse crescimento populacional não acompanhou a infraestrutura urbana da região, gerando um crescimento desordenado e o favorecimento de problemas, sem que houvesse por parte dos governos local, regional e também nacional, um planejamento para enfrentar esta realidade.

Com o crescimento acelerado no processo de urbanização no território brasileiro, surgiram inúmeros loteamentos, assentamentos e ocupações irregulares, levando a uma constante ocorrência de irregularidade fundiária nos municípios brasileiros. Na atualidade os grandes centros urbanos, tem apresentado inúmeros problemas no que diz respeito ao direito a propriedade, uso e ocupação do solo. Apesar de muitas propriedades serem regularizadas diariamente, é certo que outras, permanecem apenas em um estado de domínio aparente.

Para buscar solucionar a constante ocorrência de irregularidade fundiária, principalmente nas regiões metropolitanas, desde 1988 com a previsão constitucional da Política Urbana, o Governo passou a tratar com mais apreço a política de regularização fundiária, em qualquer nível de poder político, seja pela regulamentação da previsão da matéria na Carta Politica através do Estatuto da Cidade, ou ainda por leis infraconstitucionais, como a Lei nº 11.977/09, que prevê vários instrumentos de regularização fundiária que permitem, principalmente aos governos municipais, a regularização de imóveis em perímetros urbanos que se encontram afetados pela ilegalidade (MARICATO, 2009).

Contudo, embora os esforços no plano federal tenham avançado, não alcançaram de uma forma mais ampla a questão urbana e de habitação de interesse social que envolve as esferas federais, estaduais e municipais de governo, destacando a centralidade do município na questão urbana. Isto significa que os entes federados no âmbito de suas funções e competências, devem atuar na elaboração e execução dessas políticas (FERREIRA, 2016).

Refletindo a complexidade do assunto e a falta de conhecimento por parte da população a respeito da regularização fundiária, faz-se necessário apontar através desse trabalho, os aspectos sobre a expansão urbana e o processo de regularização fundiária no Brasil. Posteriormente, abordará a legislação acerca do assunto, bem como seus métodos, deveres e direitos para legalização, sendo utilizado como estudo de caso o bairro Das Graças, objeto principal desta pesquisa.  No bairro Das Graças, os imóveis em sua maioria estão pendentes de regularidade de documentos, haja vista que os proprietários não possuem título que comprove a posse ou a propriedade, ou quando tem algum título, pendem de registro junto ao Cartório de Registro de Imóveis (CRI).

Desta forma, buscou-se reunir dados e informações com o propósito de responder ao seguinte problema de pesquisa: Porque o bairro das graças possui um alto índice de irregularidade fundiária, ou seja, sem a documentação legal junto à Prefeitura do Municipal de Belford Roxo e ao Cartório de Registro de Imóveis?

O artigo tem como objetivo geral, analisar através de revisão bibliográfica, estudo de caso, entrevista e análise documental, o quadro dos imóveis localizados no bairro das Graças e a necessidade de regularização fundiária, diante da irregularidade da maioria dos imóveis do bairro. Os objetivos específicos da pesquisa são: explorar os instrumentos legais existentes; entender a importância da regularização fundiária urbana de interesse social; compreender a situação real dos imóveis localizados no bairro das Graças, em relação a regularidade documental e registral e sugerir a elaboração de um plano de regularização.

Essa pesquisa se justifica pelo fato de que a Política Urbana é matéria constitucional tratada nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988; regulamentada pela Lei nº 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade; e a Lei nº 11.977/2009, constituído como Política Pública do Ministério das Cidades, que foi criada pelo governo Federal com o intuito de reverter a atual situação em que se encontram os municípios brasileiros. Muitos municípios brasileiros apresentam irregularidades fundiárias, essas irregularidades nutrem a incapacidade do sistema habitacional e criam barreiras no que diz respeito aos deveres e direitos da população.

2. DESENVOLVIMENTO

2.1 EXPANSÃO URBANA BRASILEIRA

Se respeitarmos a classificação definida por Bazolli (2011), verificamos que grande parte da urbanização brasileira se efetivou de forma desordenada, sem nenhum planejamento ou controle estatal, corroborando para um processo de não regulação do território ao fim do século XX, onde as cidades passam a ocupar espaço na legislação.

Neste cenário, ocorreram sérios problemas de ordem habitacional e urbanística, que reflete a comoditização, ou seja, na ampliação e no aprofundamento das especializações regionais baseadas na transformação de bens e serviços territoriais, aglomerados populacionais, em alguns casos, a ausência de dignidade humana a moradores de unidades habitacionais brasileiras (BAUMAN, 2009).

Pessoa e Viera (1990) definiram que mais da metade das cidades brasileiras eram constituídas por assentamentos irregulares. Embora não exclusivamente, a irregularidade é em sua maior parte associada a ocupações de população de baixa renda, que historicamente não teve acesso à produção formal de habitação, e como consequência, é impedida de concretizar, no quadro da legalidade, seu direito à cidade e exercer plenamente sua cidadania.

Assim, averiguou-se que boa parte dos assentamentos irregulares é constituída por posses de propriedades abandonadas, públicas ou privadas, ou terrenos em áreas vazias existentes pela cidade que não cumprem sua função social, essa que é constitucionalmente prevista e deve ser observada pelo poder público em sua política urbana.

2.2 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA COMO POLÍTICA URBANA

De acordo com a Lei n° 13.465, de 2017, a Regularização Fundiária Urbana (REURB) é o conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais, ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.

No Brasil, as políticas de regularização fundiária se estabeleceram como Política Urbana a partir da década de 80, principalmente pelo momento econômico e pelo êxodo rural, que acarretou uma desordenada urbanização, em que a população precisava se estabelecer nos grandes e caros centros urbanos. Mas o fator decisivo para o surgimento da Política Urbana é a democratização do país alcançada com a Constituição Federal de 1988 com a proteção dos direitos fundamentais (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2010).

Como foi descrito, a Constituição Federal de 1988, diferentemente das que a antecederam destinou um capítulo específico à Política Urbana. Desta forma, a Regularização Fundiária como Política Urbana tem um fundamento constitucional, pois está inserida dentro do texto da constituição acerca da política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público. (BRASIL, 1988).

Vale ressaltar que o município é o principal ente federativo responsável pela promoção da política urbana, ele deve combater a desigualdade social, melhorando a condição de vida da população e assegurando o uso e a ocupação do solo adequado às moradias.

Tratar a Regularização Fundiária como Política Urbana no Brasil é uma necessidade, pois a irregularidade fundiária está presente em praticamente todos os municípios do país. E estas estão caracterizadas por assentamentos irregulares representados por posse irregular da terra, loteamentos irregulares, falta de documentação da propriedade e posse, e ainda pela falta de infraestrutura e equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares.

O tema deve ser tratado como prioridade pelo poder público municipal, pois a função social da propriedade possui fundamental importância no processo de regularização fundiária, pois este garante a justa distribuição e ocupação de áreas e o devido direito à propriedade. Neste prisma se faz necessária a intervenção pública, assegurado o exercício do direito à moradia (CARVALHO, 2007).

2.3 PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

O processo de regularização fundiária vem ganhando destaque no cenário nacional devido à deficiência habitacional da população, devido a isso surgem várias opções de moradia. A regularização fundiária é o processo de intervenção pública, sob os aspectos físico, jurídico e social, que tem como objetivo legalizar a permanência de moradores em áreas urbanas ocupadas para fins de habitação, que resultam em melhorias no ambiente urbano, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária (MARCELINO, 2019).

Segundo o Ministério das cidades (2012), o processo de regularização fundiária é exercido coletivamente e precisa da participação e da intervenção de diferentes atores, que atuam em momentos e com papéis específicos, conforme as particularidades da área e as reais condições para a regularização.

Conforme a Lei nº 11.977, possuem legitimidade para promover regularização fundiária os seguintes atores:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; a população moradora dos assentamentos informais, de maneira individual ou em grupo; cooperativas habitacionais, associações de moradores, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público; e entidades civis constituídas com a finalidade de promover atividades ligadas ao desenvolvimento urbano ou à regularização fundiária.

No Brasil, para adquirir uma propriedade ou demais direitos reais relacionados a um bem imóvel, não basta apenas ter o contrato de compra e venda, isso porque enquanto o título não é registrado no cartório de registro de imóveis, não haverá transferência da propriedade ou de outro direito real de uso (NEVES, 2015). É o que dispõe o artigo nº 1.277 do Código Civil, e por isso se fala popularmente que “só é dono quem registra”, ou seja, todo imóvel precisa de uma escritura e registro, isso porque são eles que regularizam e definem quem é o real proprietário.

No entanto, processo de regularização fundiária só será efetivado, quando os títulos concedidos aos beneficiários são registrados. Sem o registro, os beneficiários não podem comprovar a posse do imóvel que ocupam (BRASIL, 2012).

2.4 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E DIREITO À PROPRIEDADE

Dantas (2020), define o conceito de regularização urbana fundiária de interesse social, ou seja, função social da propriedade, como um processo que incorpora ações destinadas a legalizar o exercício da posse, ao mesmo tempo, que realiza melhorias urbanísticas que abarquem desde a estrutura física até a infraestrutura de serviços públicos no local de ocupação. Visto que, o possuidor é aquele que tem, “de fato, o exercício dos poderes inerentes ao proprietário”, de acordo com o Código Civil, art. 1196.

Segundo Gagliano e Pamplona (2020), a função social nos direitos reais corresponde à inserção de interesses sociais no sistema relacional, no âmbito da tutela da propriedade, que, com isso, deixa de ser encarada como direito tendencialmente absoluto, para se constituir em situação jurídica subjetiva complexa, composta de direitos, ônus, deveres e obrigações. Ainda segundo os autores, “a funcionalização da propriedade traz conformação e limites ao seu exercício”, uma vez que a expressão “função” se sobrepõe à tradicional ideia de estrutura com que se vislumbravam normalmente os institutos jurídicos. A função social serve de fundamento, de verdadeira causa legitimadora da propriedade privada, a qual se legitima por meio do atendimento aos interesses sociais.

Evidenciando o papel da função social, instrui Varela (2020), que o referido princípio na atualidade, se concentra no próprio conteúdo de propriedade e posse, não estando restrito apenas a limitação dos institutos. O direito de propriedade há uma função social. É um princípio que conduz os contratos. Compreende o aproveitamento racional e adequado dos recursos naturais, preservação do meio ambiente, observância das disposições que regulam as relações de trabalho, exploração que beneficie o bem-estar dos proprietários e trabalhadores. Deste modo, estes requisitos atendidos, a situação jurídica do proprietário acatará a legislação, e seus direitos são assegurados.

Nesse ínterim, a função social da propriedade configura-se como forma de legitimação do próprio direito de propriedade de acordo com o sistema constitucional atual. Assim, dentre os impostos recolhidos que podem promover a função social da propriedade estão o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). O imposto previsto no Estatuto das Cidades, inciso I (IPTU), poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana. Todavia, enquanto o artigo 182, §2º, em sua literalidade, parece vincular a noção de função social ao atendimento das exigências do plano diretor, o artigo 156 não traz qualquer especificação nesse sentido, referindo-se apenas genericamente ao “cumprimento da função social da propriedade.

Sendo assim, compreender a posse pelo prisma da função social, é sistematizar, ainda que no meio teórico-jurídico, um amparo de promoção do acesso legalizado à moradia, em especial para a população de baixa renda que resta desprovida de condições mínimas de efetivação do direito à moradia adequada, apesar da sua ampla proteção no ordenamento internacional e interno.

2.5 LEGISLAÇÃO E OS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Diversos instrumentos buscam efetivar a regularização fundiária, através desses instrumentos inúmeras articulações políticas e sociais foram sendo executadas, para estabelecer a moradia como um direito social através do art. 6º da Carta Magna, na redação de Emenda Constitucional nº 26/2000, a Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que instituiu no território nacional normas e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária. De tal modo, a evolução histórica da legislação, que trata da regularização fundiária pode ser vista da seguinte forma:

• Em 1979 realizou-se a aprovação da Lei Federal N. º 6.766 que dispõe sobre o Parcelamento do Solo, que consiste na subdivisão de gleba, situada em zonas determinadas do território municipal urbano, em lotes destinados à edificação. Sendo que o parcelamento compreende dois tipos: Loteamento – tem necessidade de abertura, modificação ou ampliação de logradouros públicos na área; Desmembramento – aproveita o sistema viário existente.
• 1988 – Houve a Incorporação do Capítulo da Política Urbana na Constituição Federal, que estabeleceu como competência do poder público municipal a responsabilidade pela execução da política de desenvolvimento urbano, podendo contar, para tanto, com a cooperação das associações representativas no desenvolvimento de ações de promoção do planejamento municipal (artigo 29, inciso X) e, ao mesmo tempo, articulando-se às ações promovidas pelo governo federal.
• 1999 – Alteração da Lei de Parcelamento de Solo, dando tratamento especial aos assentamentos populares regularizados no âmbito de ações públicas locais.
• 2000 – Definição da Moradia como um direito social pela Emenda Constitucional n.º 26.
• 2001 – Aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal n.º 10.257) pelo Congresso Nacional, e edição da Medida Provisória n.º 2.220, que disciplinou a CUEM de imóveis públicos ocupados.
• 2003 – Criação do Ministério das Cidades e instituição da Política Nacional de Regularização Fundiária.
• 2004 – Aprovação da Lei Federal n.º 10.931, que estabelece a gratuidade do primeiro registro decorrente da regularização fundiária.
• 2007 – Aprovação da Lei Federal n.º 11.481, que define mecanismos para a regularização fundiária em terras da União.
• 2009 – Aprovação da Lei Federal n.º 11.952, que define mecanismos para a regularização fundiária em terras da União na Amazônia Legal e Aprovação da Lei Federal n.º 11.977, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida e dedica um capítulo à regularização fundiária de assentamentos informais urbanos.
• 2011 – Aprovação da Lei Federal n.º 12.424, que altera a Lei de Registros Públicos (Lei n.º 6.015/73) para dispor sobre a regularização fundiária de assentamentos urbanos.

Como podemos observar o quadro da evolução legislativa acerca da regularização fundiária urbana no Brasil, a Política Urbana ganha mais destaque, quando a Constituição Federal trata em seu art. 182 § 2º que declara que: “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”. Estabeleceu nesse dispositivo legal, que o absoluto aditamento das funções sociais da cidade é alcançado quando o Poder Público municipal, observa às diretrizes gerais fixadas em lei, garantindo o bem-estar de seus habitantes. Em seu rol de garantias, a Constituição em seu artigo 5º diz:

Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXII – é garantido o direito de propriedade; XXIII – a propriedade atenderá a sua função social.

O mesmo artigo, no parágrafo primeiro dispõe a respeito do Planto Diretor dos municípios, que é o instrumento técnico específico básico para política de desenvolvimento e a expansão urbana, quando dispõe que “O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.”

Com o intuito de reverter o quadro da irregularidade fundiária, foi criado o Ministério das Cidades, pelo Governo Federal que elaborou a política nacional de regularização fundiária, em áreas urbanas. Com essa política, concretizou-se o Programa Papel Passado, que visa apoiar Estados, Municípios e entidades da Administração Pública indireta, associações civis sem fins lucrativos, e defensores públicos na melhoria da regularização urbana. Esse auxílio se dá por meio da aplicação de recursos financeiros do Orçamento da União e pela transferência para Estados e Municípios, com o propósito de regularização de posse, que favoreçam os moradores (CARVALHO, 2007).

Nesse sentindo, a questão tem sido estudada insistentemente pelo autor (POLANYI, 2012) que afirma que ao realizar a regularização fundiária, o município transforma a perspectiva de vida das comunidades e das famílias beneficiadas, aumentando a eficácia ao direito à moradia digna e ordena o uso do solo urbano, convertendo meros locais de moradia em endereços formais, gerando informações para arrecadação de tributos, tornando possível o acesso a financiamentos e dando segurança aos ocupantes. Já que, regularizados, os assentamentos passam a integrar os cadastros municipais e as rotinas administrativas das cidades.

Fica claro que, o ordenamento jurídico, a partir da Constituição de 1988, passa a indicar novos mecanismos de democratização do direito de propriedade e ocupação, que não está mais focado somente no indivíduo ou no proprietário do imóvel, mas sim nos interesses transindividuais e coletivos da sociedade.

2.6 LEGITIMAÇÃO DE POSSE

A legitimação de posse é um instrumento de regularização fundiária de interesse social, que tem como objetivo reconhecer a posse de moradores de áreas que são objeto da demarcação urbanística, na qual o Poder Público produz um título, em nome do morador, dando publicidade às posses identificadas e qualificadas. A legitimação de posse está disposta na lei 11.977/09, em seu Art. 59:

A legitimação de posse devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia. I – não sejam concessionários, foreiros ou proprietários de outro imóvel urbano ou rural; II – não sejam beneficiários de legitimação de posse concedida anteriormente; III – os lotes não sejam superiores a 250 m².

A legitimação da posse não identifica um direito real, mas se está for registrada no Cartório de Registro de Imóveis, estabelecerá o direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia. Podem ocorrer legitimação de posse em áreas privadas e em áreas públicas. Quando executada em áreas privadas possibilita a aquisição da propriedade através da usucapião administrativa, em se tratando de uma área pública, facilitará o pedido de concessão de uso para fins de moradia, porém não haverá autorização para a transferência do domínio da área.

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A pesquisa realizada foi descritiva, pois não buscou promover qualquer intervenção por parte dos pesquisadores, que apenas procuraram compreender os motivos que ocasionam o problema da irregularidade fundiária no bairro Das Graças. A forma de abordagem da pesquisa foi qualitativa, porque o trabalho tem como objetivo de estudo caracterizar o papel da regularização fundiária, bem como seus métodos, deveres e direitos para legalização.

Foram realizados levantamento e análise da legislação geral, especialmente ao Estatuto da Cidade e a Regularização Fundiária. Foi realizada pesquisa bibliográfica em relação há questão da Expansão Urbana no Brasil, como também, foram consultados autores que tratam do tema Direito a propriedade e Regularização Fundiária de Assentamentos Informais.

Ademais, foi realizado um estudo de caso a respeito da situação da regularização fundiária do Bairro das Graças em Belford Roxo/RJ, em relação ao objetivo de pesquisa, seja por acesso as informações através de entrevista semiestruturada, junto à Prefeitura de Belford Roxo; à Secretaria de Habitação e Urbanização de Belford Roxo (SEHURB); à Secretaria de Fazenda do Município de Belford Roxo; à Biblioteca Municipal Jornalista Tim Lopes; à Associação de Moradores do bairro das Graças, bem como aos documentos públicos do município de Belford Roxo, tais como: escrituras públicas, matrículas de imóveis e relatórios tributários. As entrevistas foram realizadas com o presidente da associação de moradores do bairro das Graças, com o secretário municipal de cultura do município, com a subsecretária de habitação e urbanização de Belford Roxo e com o secretário de fazenda do município de Belford Roxo.

Os resultados serão apresentados da seguinte forma: Estudo de caso no bairro Das Graças, Regularização Fundiária na Legislação Municipal de Belford Roxo, Projetos de Regularização Fundiária no Município de Belford Roxo e apresentar a sugestão de um plano de regularização dos imóveis situados no bairro Das Graças.

3.1 CONTEXTO DE PESQUISA: CARACTERÍSTICA DO BAIRRO DAS GRAÇAS

Atualmente com mais de 20 mil habitantes, o bairro Das Graças é um bairro originado em loteamentos desenvolvidos no século 19. O bairro está localizado no centro do município de Belford Roxo, onde está situada a Prefeitura Municipal; duas instituições de ensino: FABEL e ABEU; o maior centro comercial do município; e acesso a vários meios de transporte que ligam as localidades de Belford Roxo a outras cidades da baixada e ao município do Rio de Janeiro.

4. ESTUDO DE CASO

4.1 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DO BAIRRO DAS GRAÇAS BELFORD ROXO

Belford Roxo, até a metade do século XIX era distrito do município de Nova Iguaçu, e as áreas pertencentes a este distrito que eram utilizadas anteriormente na agricultura, foram transformadas em loteamentos e vendidas para migrantes, especialmente vindos do Nordeste, atraídos pelo surgimento da rodovia Presidente Dutra e de várias indústrias que se estabeleciam na região (SIMÕES, 2006).  Este contingente passou a formar um exército de reserva de mão de obra significativo para as atividades econômicas de Belford Roxo, e do estado do Rio de Janeiro. O período compreendido entre 1940 e 1950 registrou um crescimento populacional no distrito de Belford Roxo, o que gerou um consequente aglomerado de habitantes, levando a um crescimento desordenado no município (SOARES, 1960).

Em 1974, a Região Metropolitana do Rio de Janeiro foi instituída, e era composta por 14 municípios. Durante a década de 1990, distritos de alguns desses municípios foram emancipados, e os novos municípios resultantes desses desmembramentos continuaram fazendo parte da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Dentre eles está Belford Roxo, que se tornou município em 1990, após sua emancipação do município de Nova Iguaçu.

Localizado no centro do município de Belford Roxo, o bairro das Graças, surgiu entre os séculos 18 e 19, e teve como fator principal a decadência da fazenda do brejo, causado por uma grande estiagem, com isto sua produção reduziu e houve um desmembramento em pequenos sítios, que posteriormente foram loteados transformando-os em bairro. Assim nasceu o bairro Das graças, o primeiro bairro instituído no município de Belford Roxo.

Com a fundação do bairro das Graças, grande parte dos moradores da parte baixa do bairro tomaram posse de seus imóveis por meios legais, através de imobiliárias e do contrato de compra e venda, mas com o crescimento desordenado do bairro as áreas menos favorecidas, ou seja, a parte superior do bairro foram sendo ocupadas através de posse, isto é, sem a devida documentação mínima necessária para a legalização destes imóveis.

Durante o período de existência do bairro Das Graças, houve um processo de ocupação irregular e desordenado da parte superior do bairro. Este processo se originou a partir da invasão de trabalhadores que se alojaram de maneira irregular, originando na parte alta do bairro loteamentos clandestinos. Com o crescimento desordenado, consecutivamente a região loteada teve más condições quanto a habitação devido à falta de planejamento.

Com a inexistência de documentação de posse e ou propriedade alguns munícipes residem nos imóveis que adquiriram de forma verbal, sem qualquer tipo de documento, nem mesmo contrato particular. Algumas dessas aquisições são objetos de negociação de dívida, outras de posse e outras ainda de herança não legalizada.

Cumpre registar que no bairro das Graças, situado no Centro do Município, estão localizados à Prefeitura de Belford Roxo, o maior centro comercial da região, além de clínicas médicas, bancos, universidades, shopping e o acesso a vários meios de transportes, que fazem ligação de Belford Roxo a outros municípios, inclusive ao do Rio de Janeiro. Acredita-se que o índice de desenvolvimento e poder aquisitivo dos munícipes seja maior neste bairro.

É o bairro de entrada da cidade, é por onde escoa a produção da indústria química Bayer (uma das maiores empresas instaladas no município). Com capacidade industrial e comercial, hoje no Bairro das Graças existem três condomínios do Projeto Minha Casa Minha Vida.

Na parte baixa do bairro, encontra-se a maior concentração da população com maior poder aquisitivo do município, o qual recebe grande especulação imobiliária e investimentos no setor da construção civil. E é também nesta região, que a maior parte dos equipamentos urbanos estão situados, desta forma evidenciando a disparidade entre as regiões da parte baixa e alta do bairro, onde à população que se encontra na região da parte alta majoritariamente são pertencentes a classe de baixa renda.  Diferentemente da parte baixa, a parte alta não dispõe de todos os equipamentos urbanos e nem compartilha da mesma infraestrutura como na região baixa, a parte alta apenas oferece a sua população que lhe ocupa um cemitério e uma Faculdade, a FABEL.

Segundo informações fornecidas pela Secretaria de Fazenda do Município de Belford Roxo (2020), até 2020 existiam 4.658 imóveis cadastrados no bairro das Graças, no entanto, para esse cadastro só era exigido instrumento particular de compra e venda do imóvel. Dos imóveis cadastrados junto à Prefeitura 3.285 estão em situação irregular em relação aos documentos apresentados junto à Prefeitura, não apresentando o mínimo de documentação informal. Em contrapartida, de todos os imóveis cadastrados, 1.373 imóveis estão cadastrados em razão da apresentação de escritura de compra e venda, no entanto, não registrada ou averbada. Somente 823 imóveis possuem a legitimação de posse, junto a Prefeitura e o Cartório de Registro de Imóveis, ou seja, são imóveis que estão totalmente regulares. Dos 4.658 imóveis do bairro das Graças, é possível ter uma referência dos que se encontram irregulares perante os processos de cadastros junto a prefeitura.

Vale ressaltar que a maioria dos imóveis legalizados, estão na parte baixa do bairro das Graças, ou seja, os imóveis que foram adquiridos assim que o bairro passou a existir. Já a maioria dos imóveis que estão irregulares foram adquiridos posteriormente e ficam na parte alta do bairro das Graças.

No bairro das Graças, os imóveis em sua maioria estão pendentes de regularidade de documentos, haja vista que os proprietários não possuem título que comprove a posse ou a propriedade. Com a falta de execução de um planejamento urbano e de parâmetros jurídicos, como também de uma aprovação antecipada pelo poder público, faz-se refletir nos dias de hoje, não só na qualidade de vida da população deste município, como também na questão da propriedade da terra, tornando muitos imóveis sem liquidez por falta de documentação legal.

A regularização fundiária traz segurança jurídica para a população, que passa ter direito sobre o imóvel em que reside, e com isso poderá investir com maior segurança neste imóvel. Assim, resolvendo as questões sociais que envolve a propriedade informal, recuperando a igualdade material, através da criação de instrumentos que diminuam as desigualdades sociais e econômicas da população e proporcionem o acesso de todos à propriedade imobiliária.

4.2 PROJETOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO MUNICÍPIO DE BELFORD ROXO

A regularização fundiária é um processo pelo qual o poder público, com a participação da sociedade, realiza um conjunto de ações objetivando a legalização de assentamentos urbanos irregulares. Essas ações preveem desde a regularização do loteamento na prefeitura e no cartório de registro de imóveis até a entrega das escrituras já registradas, constituindo ainda projetos para solucionar problemas nas áreas irregulares, adequando-as para atender da melhor forma a comunidade.

Em Belford Roxo muitos imóveis não possuem a escritura definitiva, e segundo a Prefeitura Municipal de Belford Roxo a regularização fundiária é um fator preocupante neste município, por isso foram criados alguns projetos, na tentativa de regularizar a situação de imóveis que não são cadastrados, dentre eles destacam-se dois:

Em 2015 foi criado o projeto de regularização fundiária “Meu Imóvel Legal”. A iniciativa, realizada pela Prefeitura de Belford Roxo, teve como objetivo legalizar a posse de terrenos sem documentação para moradores de áreas carentes. O projeto que teve início em abril de 2015, contemplou em 2 meses, 600 famílias. O “Meu Imóvel Legal” tinha como intuito regularizar a situação de imóveis que não eram cadastrados, com isso a prefeitura pretendia conceder o título de imóveis para quem vivia no município, além de aumentar a arrecadação para melhor promover melhorias na cidade, beneficiando a população. Cabe lembrar, que Belford Roxo soma hoje um baixíssimo número de imóveis legalizados e uma alta inadimplência em relação aos tributos municipais.

Cumpre ressaltar que neste período cerca de 600 mil pessoas moravam em Belford Roxo, e havia no Município cerca de 220 mil imóveis, entre residenciais e comerciais, mas somente 6 mil imóveis eram registrados junto ao Cartório Geral de Imóveis ou junto à Prefeitura Municipal.

Em 2017 com o objetivo de diminuir o número de imóveis sem registro legal, foi criado o projeto “Morar Legal” com melhorias se comparado ao projeto anterior. Esse projeto foi realizado pela Prefeitura Municipal de Belford Roxo em parceria com os cartórios do 1º e 3º ofícios, através da Secretaria de Indústria, Comércio e Desenvolvimento Econômico.

De acordo com o secretário Carlos Santos até o ano de 2017, cerca de 80% da população deste Município não dispõe de título de propriedade ou, ao menos, de promessa de compra e venda ou de cessão de direitos aquisitivos registrados no Cartório do Registro de Imóveis (RGI) do Município e Comarca. “É importante ter esse documento. A legalização serve tanto para as pessoas que compraram seus imóveis pelo sistema de compra e venda, quanto pela usucapião. Desta forma os contribuintes terão seus bens valorizados. Pela lei do Código de Processo Civil (nº 13.105/15) é possível regular terrenos com moradia, casa ou apartamento e passar a ser o proprietário, através da usucapião extrajudicial”, explicou.

Com esses dados sobre as irregularidades nas documentações de imóveis no município de Belford Roxo, foi possível identificar que a atual situação do município é grave e de grande relevância para a administração pública municipal, e consequentemente para a população do município de modo geral.

4.3. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL DE BELFORD ROXO

A Constituição Federal delega aos municípios a autonomia e a responsabilidade pela formulação de gestão da Política Urbana e estabelece que ela esteja expressa no Plano Diretor. Conforme os artigos 39º e 40º do Estatuto da Cidade, o plano diretor é “o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”.

Segundo dados fornecidos pela SEHURB (Secretaria de Habitação e Urbanização de Belford Roxo), o Plano Diretor do Município de Belford Roxo, está disposto na Lei Complementar nº 084/2007 de 12 de janeiro de 2007. Destacamos em seu dispositivo legal os artigos 81, 82 e 83 que falam da Regularização Urbanística e Fundiária. O artigo nº 81 dispõe que: “A promoção da regularização urbanística e fundiária nos assentamentos e construções precárias no Município de Belford Roxo será apoiada em ações de qualificação ambiental e urbana e de promoção social”.

Em seu artigo nº 82, adotam medidas de regularização urbanística e fundiária, dentre elas destacamos: a aplicação de instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade e regulamentados nesta lei; apoio as ações de regularização através da usucapião, para famílias de baixa renda; implantação de programa de regularização fundiária em parceria com órgãos das esferas estadual e federal e com organizações não governamentais, implantação de programas de esclarecimento à população para evitar o surgimento de novas moradias em áreas de risco e de novos assentamentos irregulares.

O Art. 83° diz que:

Os programas de regularização urbanística ou fundiária deverão estar associados a programas de melhoria de infraestrutura urbana e equipamentos sociais e a programa de oferta de materiais de construção a preços subsidiados e assistência técnica, quando for o caso.

No final de 2019, o executivo municipal iniciou um processo de atualização do Plano Diretor do Município de Belford Roxo, pois está revisão se faz necessária para que o município e população, a partir de uma leitura real da cidade, repensem conjuntamente a cidade em relação as questões físico, ambiental, econômico e social, via processo de participação social que envolva toda a cidade. No entanto, com advento da pandemia no início de 2020 esse processo está paralisado.

4.4 SUGESTÃO DE UM PLANO DE REGULARIZAÇÃO DOS IMÓVEIS SITUADOS NO BAIRRO DAS GRAÇAS

Esta sugestão consiste em um acordo conjunto entre à Prefeitura Municipal de Belford Roxo, o Cartório de Registro de Imóveis, o proprietário do imóvel e à Secretária de Habitação e Urbanização de Belford Roxo.

A proposta consiste em à Prefeitura Municipal de Belford Roxo, através da secretaria de fazenda, verificar quais os imóveis no bairro das Graças estão em dia com o IPTU. Após a verificação, convidar os proprietários desses imóveis, para que seja feita uma análise, para confirmar se a documentação de registro dos mesmos está em dia, com o cartório de registro de imóveis do município. Caso estes imóveis não tenham a documentação hábil necessária que comprovem estarem completamente regularizados, a prefeitura buscará junto aos proprietários um acordo que buscará a regularização documental destes imóveis. Em seguida enviará ao cartório de registro de imóveis uma proposta para que o cartório regularize a situação destes imóveis junto aos seus proprietários.

O projeto funcionária da seguinte forma: a prefeitura formaliza um acordo com o cartório de registro de imóveis, já que pode haver uma quantidade significativa de imóveis sem a devida documentação registral, fazendo com que o cartório possa oferecer a prefeitura, um preço diferenciado para a execução destes serviços, de forma que todos os imóveis pudessem estar completamente regularizados. O pagamento destes serviços seria feito pela Prefeitura Municipal, em contrapartida os proprietários destes imóveis pagariam à prefeitura o valor devido de forma parcelada, e este seria via acréscimo no seu IPTU anual, através de um prazo estipulado pelo proprietário, de forma que todo o custo fosse pago para o executivo municipal, no caso a prefeitura. Por fim seria feito um contrato, onde o proprietário se comprometeria efetuar o pagamento em dia, mas caso houvesse o descumprimento do contrato, seria cobrado o valor total do custo da regularização, e até mesmo este poderá ser inserido na dívida pública municipal.

Com este acordo, a prefeitura ganharia porque teria todo respaldo jurídico, e a certeza de que toda documentação do bairro das Graças estaria regularizada. Em relação à escritura dos imóveis, o proprietário ganharia porque teria a posse real e legal do imóvel, que será valorizado no processo de compra e venda futura do seu imóvel. O cartório de registro de imóveis aumentaria a sua receita pelo serviço prestado à população, e a própria prefeitura que teria o retorno deste valor em forma de tributos através do ISS.

Após todo este processo seria feito um comunicado a Secretaria de Habitação e Urbanização do Município, comunicando que o imóvel está completamente regularizado, desta forma todo o processo seria efetivamente concluído. Este seria um projeto piloto que de início atenderia o bairro das Graças, se ele for aprovado, ele poderá ser estendido para todos os bairros do município de Belford Roxo.

Cumpre registrar que se a maioria dos imóveis do bairro estiverem regularizados, com a documentação do imóvel, hábil a ser levada ao Registro Imobiliário, seus titulares, passam a ter a propriedade do bem e, consequentemente, a posse definitiva que dela decorre. O título definitivo com Registro confere ao titular o Direito real, ou seja, o maior deles. A averbação da construção também. Com isso os imóveis passam a ser mais valorizados no mercado que lhes é peculiar, porque contam com a documentação legal e certificado de construção, com “habite-se”, possibilitando a revisão do valor venal quando ainda não inscrito no cadastro da Prefeitura. Todos saem ganhando: o que não tinha título nem registro e o Município. O primeiro ganha a segurança jurídica; o segundo ganha maior arrecadação dos tributos.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A irregularidade fundiária é um problema enfrentado por grande parte dos municípios do País, o problema se agravou, principalmente, após a década de 60 com a ocupação desordenada dos centros urbanos.

Na década de 80, com a modificação legislativa, e ainda com a promulgação da Constituição Federal de 1988, os direitos à propriedade e moradia foram reforçados e inseridos no rol de garantias fundamentais. Ou seja, incluir entre os objetivos da República Federativa do Brasil a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais, no que tange à regularização de imóveis.

É explicita a ineficiência do setor público quando se tratar de regularização fundiária, necessitando com urgência de programas e dá elaboração de um plano de ação que compreendam essas necessidades. No entanto mesmo com a elaboração de um plano de ação, ele por muitas vezes não é concretizado pela falta de informações e de pessoas que tenham a capacidade de cumpri-lo, com isso a irregularidades são repetidas, o que dificulta o processo de minimização da mesma. Com isso, a irregularidade acaba por permear consideravelmente a estrutura imobiliária, gerando prejuízos econômicos e sociais, tanto para a infraestrutura urbanística das cidades, como para os cidadãos que permanecem às margens do sistema registral.

As irregularidades começaram a ser observadas no século XIX, quando surgiu a legislação que discorria sobre essas irregularidades. Desde esse período foram surgindo leis, que objetivavam garantir os direitos e deveres da população. Com essa mudança no cenário social e legislativo, foram necessárias uma modificação dos agentes públicos, que se dedicaram para estabelecer a Política Nacional de Regularização Fundiária.

Em meio as inúmeras mudanças, as mais relevantes foram a diminuição da burocracia cartorária e dos custos envolvidos para a regularização. Neste sentido, os agentes públicos, através do Programa de Regularização Fundiária, passaram a ter poderes para intervir e implementar um sistema de regularização que, até então, não seriam possíveis de se regularizar.

Além de permitir melhorias na estrutura urbana das cidades, a regularização fundiária se notabiliza por ser ferramenta essencial a políticas de acesso ao crédito e de inclusão social e econômica. Na medida em que confere título de propriedade àqueles que se encontram em situação de posse consolidada sobre os imóveis. A regularização fundiária, desse modo, pode substituir os avais solidários ou em grupo, permitindo a concessão de crédito em condições mais favoráveis à população. Essa possibilidade faz da regularização imobiliária uma alternativa, eficiente e consistente, para se fortalecer políticas de microcrédito e de crédito, de sorte a erradicar a pobreza e a reduzir as desigualdades sociais e regionais, nos moldes aspirados pelo legislador constituinte.

A irregularidade imobiliária é bastante acentuada no bairro Das Graças. Fatores de natureza política, histórica e cultural estão enraizados na estrutura fundiária do bairro. Essa generalizada irregularidade decorre da deficiência no setor público quando se trata de regularização fundiária, necessitando urgente de programas que comportem essas necessidades, uma vez que o problema é exposto, deve ser elaborado um plano de ação com o objetivo de garantir a titularização dos possuidores de imóveis e o conhecimento pela população, em geral, da importância de se legalizar os imóveis.

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^[1] Graduando em Administração Pública. ORCID: 0000-0001-5209-9573

^[2] Graduando em Administração Pública. ORCID: 0000-0002-7476-1844

^[3] Graduando em Administração Pública.

Enviado: Agosto, 2021.

Aprovado: Setembro, 2021.