Teletrabalho no Congresso Nacional durante a pandemia de Covid-19: De modalidade inexistente à garantidora da manutenção das atividades parlamentares

ARTIGO ORIGINAL

OLIVEIRA, Bruno Couto de ^[1]

OLIVEIRA, Bruno Couto de. Teletrabalho no Congresso Nacional durante a pandemia de Covid-19: De modalidade inexistente à garantidora da manutenção das atividades parlamentares. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 10, Vol. 12, pp. 50-64. Outubro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/teletrabalho-no-congresso

RESUMO

Esse trabalho procurou verificar a existência da modalidade de teletrabalho no Poder Legislativo federal antes do início das medidas de isolamento social em decorrência da pandemia de Covid-19, bem como identificar e relatar as medidas tomadas no âmbito desse Poder para garantir o funcionamento das atividades do Congresso Nacional, primeiramente em relação a atividade parlamentar e depois ao corpo de servidores. Referente à metodologia de pesquisa, optou-se pelo método qualitativo quanto à abordagem, descritivo-exploratório quanto aos objetivos, e bibliográfico e documental quanto aos procedimentos. Pesquisou-se os dados referentes ao período de 11 de março de 2020, quando foi decretada oficialmente a pandemia pela Organização Mundial da Saúde, a 1º de outubro de 2020. Observou-se a inexistência do teletrabalho no Poder Legislativo federal antes de março de 2020. Como resultados, foi possível identificar a ausência de programas de teletrabalho nas duas casas legislativas. Também restou evidente o papel crucial do teletrabalho como método capaz de permitir a manutenção das atividades no Congresso.

Palavras-chave: Covid-19, Setor Público, Poder Legislativo, Congresso Nacional, Teletrabalho.

1. INTRODUÇÃO

Em 31 de dezembro de 2019, a Organização Mundial da Saúde (OMS) foi alertada por autoridades da República Popular da China acerca da eclosão de casos de um tipo de pneumonia de causa desconhecida na cidade de Wuhan. Pouco mais de 2 meses depois, em 11 de março de 2020, a OMS declarou a elevação do estado da contaminação à pandemia, indicando o espalhamento geográfico do coronavírus, atingindo pessoas em todo o mundo simultaneamente. (OMS, 2020a;2020b)

Os esforços para conter a disseminação da pandemia do novo coronavírus, pela adoção de confinamento, quarentena e autoisolamento, resultaram em mudanças significativas e inesperadas na vida social e nas rotinas de trabalho de pessoas em inúmeros países. Em um intervalo de poucos meses, milhões de pessoas ao redor do globo deixaram seus escritórios e repartições para adotar formatos flexíveis de trabalho. Um deslocamento brusco, de proporções massivas, causado não por um planejamento criterioso, mas pelo açodamento imposto por uma emergência sanitária em escala mundial.

Esse novo cenário demandou flexibilidade e capacidade de adaptação do poder público a fim de garantir o funcionamento dos órgãos do Estado. Nesse contexto, “quanto maior, mais grave e mais duradoura seja a emergência, mais devem funcionar os três poderes do Estado e os controles recíprocos entre eles” (MANILI, 2020). No âmbito legislativo, o Congresso Nacional representa a mais alta instância de deliberação democrática do país e os compromissos ali firmados possuem o condão de moldar a forma como o país ultrapassa um período conturbado, como o iniciado pela emergência sanitária.

Dada a importância da manutenção das atividades parlamentares, esse trabalho propõe-se a investigar e a apontar as medidas adotadas pelo Poder Legislativo federal para a manutenção de suas atividades institucionais, sobretudo quanto ao uso das TICs e do trabalho remoto. Pouco antes da instauração da calamidade pública, essa modalidade de trabalho possuía presença incipiente na Administração Pública brasileira (OLIVEIRA e PANTOJA, 2018). No entanto, no contexto da pandemia da Covid-19, o teletrabalho alcançou, ainda que de forma provisória, um número sem precedentes de servidores.

No início de outubro de 2020, a busca por uma imunização segura contra o novo coronavírus se encontra em estágio avançado, com ao menos sete vacinas em etapa de testes clínicos (OMS, 2020c). Por outro lado, vencida a primeira onda de contágio da Covid-19, após uma fase de flexibilização das medidas de distanciamento social, um número crescente de cidades encontra-se sob ameaça de uma segunda onda e muitas já sofrem com novas medidas de isolamento para impedir a propagação da doença.

Ademais, crises sanitárias nas proporções da Covid-19 já eram previstas por especialistas do Conselho de Monitoramento da Preparação Global (GPMB), uma entidade independente com fins de acompanhamento e preparação para crises de saúde, estabelecida pela OMS e pelo Banco Mundial. Diversas questões globais, como as mudanças climáticas, Estados institucionalmente frágeis, a crescente urbanização, as migrações e viagens internacionais mais numerosas, entre outros fatores, favorecem a ocorrência dessas emergências e o mundo certamente pode esperar novas pandemias. (GPMB, 2019, 2020).

Diante da insegurança causada por esses acontecimentos e projeções, pretende-se investigar qual era a situação do teletrabalho no Poder Legislativo federal antes do início da emergência de saúde pública. Além disso, faz-se necessário identificar e relatar as medidas adotadas no âmbito desse Poder durante o período de isolamento social. Para tanto, adotar-se-á como recorte temporal o período entre 11 de março de 2020 a 1º de outubro de 2020, data da conclusão desse trabalho.

Para tanto, este trabalho está estruturado em cinco seções principais, das quais a primeira é essa parte introdutória. Na segunda seção, exploram-se conceitos considerados relevantes para o escopo deste trabalho, constituindo-se um referencial teórico. Em um terceiro momento, registram-se os aspectos metodológicos do trabalho. Na quarta seção, desenvolvem-se os apontamentos concernentes aos objetivos do artigo e, finalmente, a quinta parte traz as considerações finais.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 PODER LEGISLATIVO

A Constituição Brasileira de 1988 assenta as bases de um sistema de repartição funcional dos Poderes estatais com vistas à garantia da permanência do Estado Democrático de Direito e a resguardar direitos fundamentais (BERÇOCANO e MARCATO, 2019). Assim, observa-se do artigo 2º do texto constitucional que “são poderes da União, independentes e harmônios entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário” (BRASIL, 1988).

A esse respeito, Alexandre de Moraes (2017) assevera que:

Não existirá, pois, um Estado democrático de direito, sem que haja Poderes de Estado e Instituições, independentes e harmônicos entre si, bem como previsão de direitos fundamentais e instrumentos que possibilitem a fiscalização e a perpetuidade desses requisitos. Todos estes temas são de tal modo ligados que a derrocada de um, fatalmente, acarretará a supressão dos demais, com o retorno do arbítrio e da ditadura. (MORAES, 2017)

Especificamente quanto à atividade legislativa, destaca-se que no âmbito federal esta é exercida precipuamente pelo Congresso Nacional, o qual compõe-se da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, respectivamente integrados por Deputados e Senadores (MORAES, 2016; SILVA, 2017). Além disso, insere-se dentro das atribuições típicas do Poder Legislativo federal a função fiscalizatória, que é exercida com o auxílio do Tribunal de Contas da União (DI PIETRO, 2019).

Registre-se que o Tribunal de Contas não se encontra vinculado ou subordinado ao Poder Legislativo. Nesse sentido, trata-se de órgão independente e autônomo, que exerce funções constitucionais próprias (MENDES e BRANCO, 2019). No entanto, uma das funções constitucionais da Corte de Contas é auxiliar o Congresso Nacional no cumprimento da incumbência de realizar o controle externo de toda a Administração Pública federal nos termos do artigo 71 da Constituição Federal.

Não obstante, os órgãos parlamentares federais também exercem funções administrativas de forma atípica (MENDES e BRANCO, 2019). Definem BERÇOCANO e MARCATO (2019) que a função administrativa do Legislativo se relaciona ao rol de decisões e atividades concernentes à organização e à operacionalização interna deste poder. Assim, depreende-se que as disposições acerca da conveniência e à oportunidade para a realização de licitações públicas ou mesmo quanto ao horário do funcionamento dos prédios do Congresso Nacional insere-se, por exemplo, no exercício atípico da função administrativa.

2.2 TELETRABALHO

Numa abordagem histórica, Fincato, Cracco e Soria (2013) apontam elementos que permitem relacionar a dinâmica do teletrabalho com a tecnologia operacional do telégrafo ótico, desenvolvido por Claude Chappe ainda no final do século XVII. Contudo, o termo teletrabalho surgiu apenas na década de 1970, traduzido do termo inglês telecommuting, creditado a Jack Nilles e relacionado à substituição de deslocamentos pendulares da casa dos trabalhadores ao trabalho (SAKUDA e VASCONCELOS, 2005).

Destacando-se o trabalho em domicílio, mais vinculado à realização de etapas da produção industrial na casa dos trabalhadores, diversos outros termos, como trabalho a distância, home office, trabalho remoto, orbitam a esfera conceitual do teletrabalho (ROCHA e AMADOR, 2018). Ainda que existam diferenças entre eles, tais conceitos tendem a se misturar.

É necessário dizer que:

[…] o teletrabalho é uma categoria de difícil definição. Muitas variáveis e suas combinações abrem em demasia o leque de definições possíveis. A falta de uma conceituação precisa sobre o que é o teletrabalho e sobre quantos são os teletrabalhadores faz do conceito mais uma construção ideológica da realidade ou, no máximo, uma tentativa de descrição dos diversos tipos ou modalidades de teletrabalho existentes. É possível assegurar que todas as diferentes conceituações estão certas, o que demonstra ideias fortemente contraditórias. […] Em sentido restritivo, teletrabalho pode ser definido como trabalho à distância com utilização de TICs.  (ROSENFIELD e ALVES, 2011, p. 215)

Messenger e Gschwind (2015) enfatizam que a rapidez das mudanças no ambiente tecnológico é acompanhada por um excesso de neologismos e definições, o que acaba por dificultar as comparações nos resultados de pesquisas sobre o teletrabalho. Assim, com base numa escala evolutiva, eles sugerem três gerações do teletrabalho para facilitar a categorização, considerando os elementos tecnologia, localização e organização.

 Quadro 1 – Gerações do teletrabalho

Fonte: elaboração própria, com base em Messenger, 2017; Messenger e Gschwind, 2015.

De forma resumida, registra-se a compreensão de Mendes, Oliveira e Veiga (2020), para quem:

[…] o teletrabalho é a modalidade de trabalho realizada de forma remota, fora das dependências das instituições públicas, mediante a utilização de tecnologias de informação e de comunicação que, por sua natureza, não se constituam como trabalho externo. (MENDES, OLIVEIRA e VEIGA, 2020, p. 12746)

Salienta-se, portanto, a despeito das confusões e sobreposições conceituais, a questão geográfica, com realização do trabalho fora do ambiente tradicional, bem como o uso das tecnologias da informação e comunicação (TICs) para tal.

2.2.1 O TELETRABALHO NA ESFERA PÚBLICA FEDERAL

Bem retrata Barbosa (2020) o ambiente que permite começar a despontar o teletrabalho no serviço público brasileiro, qual seja, aquele de consolidação do modelo de administração pública gerencial. A racionalização dos custos entra em pauta e busca-se dar à máquina pública mais flexibilidade e agilidade. O foco nos processos é redirecionado aos resultados e abre-se caminho para a utilização de ferramental do setor privado no segmento público.

Não obstante, muito embora com número crescente de experiências exitosas, Oliveira e Pantoja (2018) classificam como ainda em estágio inicial a adoção do teletrabalho na seara pública brasileira. É o mesmo entendimento de Silva (2015), que destaca ainda haver “uma grande resistência das instituições públicas no Brasil, bem como dos próprios servidores públicos em relação a esse modelo” (SILVA, 2015, p. 8).

Carvalho e Fincato (2018, p. 145) constatam que o Brasil já reúne as condições para a prática do teletrabalho na Administração Pública, mas não sem antes ponderar que:

[…] a implementação, de forma ampla, do teletrabalho na administração pública não é uma medida fácil. Há previamente que ser analisada se as atividades estariam aptas para serem selecionadas, distribuídas e acompanhadas de forma consistente. Há ainda a necessidade de se promover investimentos na aquisição de softwares para administrar todo o processo, além da realização do treinamento de gestores e servidores, para aperfeiçoar ao monitoramento e a análise da produção das atividades realizadas por meio dessa modalidade, sob o prisma dos resultados e da qualidade de serviço esperada. (CARVALHO e FINCATO, 2018, p. 137)

Numa retrospectiva histórica, cabe apontar que a experiência precursora no setor público se deu na administração indireta, por meio de projeto-piloto desenvolvido no Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), no ano de 2005. Naquele momento inicial, foram apenas dezoito teletrabalhadores selecionados por meio de edital. Na sequência, em 2009, o teletrabalho é implantado no Tribunal de Contas da União (TCU), também como projeto-piloto, alcançando inicialmente cerca de 10% de seu efetivo de servidores. (LEPLETIER e CRUZ, 2018; SILVA, 2015)

Lepletier e Cruz (2018) informam que a implantação do teletrabalho no TCU se dá na busca por diminuir o número de processos acumulados, mas também de valorizar seus servidores. Ressaltam os autores que, dada a inviabilidade de compensações financeiras, o teletrabalho é inserido numa lógica de motivação. Por outro lado, o projeto-piloto do órgão inova ao trazer uma cláusula de desempenho adicional aos teletrabalhadores, denotando a existência de certo grau de preconceito e o senso comum de que em casa se trabalha menos (SILVA, 2015).

No período entre essas duas experiências iniciais e o ano de 2019, registra-se um número crescente de projetos-piloto de adoção de teletrabalho, como, por exemplo, na Controladoria-Geral da União, na Receita Federal, na Agência Nacional de Vigilância Sanitária, no Supremo Tribunal Federal, no Instituto Nacional do Seguro Social, entre diversos outros órgãos no âmbito federal dos Poderes Executivo e Judiciário. Por outro lado, assinala-se a inexistência de experiências de teletrabalho no Poder Legislativo federal (BARBOSA, 2020).

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Referente à metodologia de pesquisa, optou-se pelo método qualitativo quanto à abordagem, descritivo-exploratório quanto aos objetivos, e bibliográfico e documental quanto aos procedimentos.

Para a conceituação teórica referente ao tema, foi realizada pesquisa bibliográfica em artigos científicos, trabalhos acadêmicos, livros e anais de eventos, por meio das bases de dados SciELO e SPELL, bem como do catálogo de teses e dissertações e do banco de periódicos da CAPES. De acordo com Gil (2008), tal pesquisa trabalha com materiais já elaborados.

Realizou-se ainda pesquisa documental em sítios eletrônicos ligados à temática  investigada, dos quais pode-se citar, entre outros, aqueles da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e da OMS. Portanto, materiais ainda não tratados analiticamente (GIL, 2008).

O universo da pesquisa foi delimitado na esfera do Poder Legislativo federal, de acordo a conveniência de julgamento do pesquisador.

4. A ADOÇÃO DO TELETRABALHO NO PODER LEGISLATIVO FEDERAL

4.1 SERVIDORES

Conforme apontado por Barbosa (2020), não existiam programas de teletrabalho para os servidores da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Cabe destacar que a proximidade com o TCU, que auxilia o Congresso na função de controle, e foi dos primeiros órgãos a desenvolver projeto-piloto de trabalho remoto, não havia inspirado experiência similar nas casas legislativas federais.

Observou-se que, em um primeiro momento, nas duas casas a adoção do teletrabalho estava restrita aos servidores em grupo de risco. A situação migrou em pouco tempo para a adoção integral, exceto por pequeno número de servidores necessários ao funcionamento da Câmara e do Senado.

Quadro 2: adoção temporária do teletrabalho para servidores e demais colaboradores

Fonte: elaboração própria, com base em BRASIL, 2020a, 2020b, 2020c.

De acordo com o portal da transparência, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal apresentam um quantitativo aproximado de 15 mil e 5 mil servidores respectivamente. Durante a pandemia, a consultoria legislativa da Câmara confeccionou um estudo com informações referentes às experiências nacionais e internacionais de teletrabalho na esfera governamental a fim de propor diretrizes para a implementação do teletrabalho naquela casa (ESASHIKA e  SCHEIDEMANTEL, 2020).

4.2 ATIVIDADES LEGISLATIVAS

Dois dias após a decretação da Pandemia, a Mesa do Senado Federal solicitou à Secretaria de Tecnologia da Informação (Prodasen) que tomasse medidas com o propósito de tornar possível a manutenção das discussões e votações de matérias de forma remota pelos senadores. Foi cogitada a hipótese de desenvolvimento de uma ferramenta inteiramente nova para atender a demanda, mas dada a ausência de tempo para testes, optou-se pela adaptação de ferramentas já existentes (BRASIL, 2020d).

Assim, a fim de dar prosseguimento às atividades legislativas principais, por meio do Ato da Comissão Diretora nº 7 de 2020, instituiu-se o Sistema de Deliberação Remota (SDR):

O SDR consiste em solução tecnológica que viabilize a discussão e votação de matérias, a ser usados exclusivamente em situações de guerra, convulsão social, calamidade pública, pandemia, emergência epidemiológica, colapso do sistema de transportes ou situações de força maior que impeçam ou inviabilizem a reunião presencial dos Senadores no edifício do Congresso Nacional ou em outro local físico. (BRASIL, 2020e)

O sistema integrou ferramentas de TICs já existentes de videoconferência, mensagens instantâneas e de votação remota, coordenadas a partir do Centro de Operações de Rede do Senado e com capacidade para realizar votações conjuntas das duas casas do Congresso. Optou-se pela plataforma comercial de videoconferência Zoom e de uma extensão de software e hardware da mesma empresa, Visual, responsável pelo sistema usado tradicionalmente no plenário (BRASIL, 2020d).

Em 20 de março, realizou-se a primeira sessão virtual, por meio do aplicativo de videoconferência Zoom, ainda sem o uso da plataforma de votação remota. Com declaração verbal de votos foi aprovado o estado de calamidade pública no país. Após um teste final do aplicativo votação remota, realizado no dia 23 de março, no dia seguinte é feita a primeira sessão virtual com uso integral do SDR. Os debates realizados por videoconferência e o registro de votação feito pelo novo aplicativo, tornando desnecessária a declaração individual falada de cada parlamentar (BRASIL, 2020f).

Para participar das sessões por meio do SDR, cada parlamentar deve acessar o aplicativo com código pessoal e senha. A partir daí, uma segunda senha, de uso único, é gerada para a votação específica daquele cada dia. Como medidas de segurança, o aplicativo regista uma foto do parlamentar no exato momento do voto, garantindo-se assim que o voto não seja registrado por terceiros, e envia uma mensagem de confirmação ao telefone celular registrado (BRASIL, 2020f)

Em 22 de setembro, foram retomadas as sessões nas dependências do Senado, de forma semipresencial. Até essa data, o saldo de sessões realizadas por meio do SDR chegava a cinquenta e cinco, com a deliberação de cento e vinte e nove matérias (BRASIL, 2020g)

Registre-se que, no caso da Câmara dos Deputados, o SDF também foi adotado para viabilizar as votações dos deputados. No entanto, a integração foi feita entre a plataforma de videochamadas e o Infoleg, adaptando-se o aplicativo já existente na Casa, que trazia informações sobre os deputados e as atividades legislativas, inclusive para uso pelos cidadãos em geral. Em 21 de setembro, o SDR permitiu a aprovação de oitenta e duas propostas legislativas, das quais resultaram cinquenta leis e duas emendas à Constituição (BRASIL, 2020h).

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O advento da pandemia da Covid-19 exigiu medidas extraordinárias para a manutenção das atividades de diversos órgãos públicos, dentre eles o Congresso Nacional. Em última instância, o funcionamento dos órgãos do Poder Legislativo relaciona-se com a manutenção do regime democrático tal como disposto na Constituição de 1988.

De presença incipiente na Administração Pública de forma geral e inexistente no Poder Legislativo, o teletrabalho foi autorizado para a quase totalidade dos servidores e parlamentares durante o auge das medidas de isolamento social. Em que pese a falta de planejamento prévio, dada a excepcionalidade da situação, o trabalho remoto pôde ser adotado de maneira célere a partir das tecnologias já existentes no mercado. Infere-se que, sem o avançado estágio de desenvolvimento das TICs, restariam gravemente ameaçadas as atividades do Poder Legislativo federal.

Apesar das resistências subjetivas ao uso do teletrabalho apontadas neste artigo, a pandemia destacou a importância do uso das tecnologias de informação e comunicação e do teletrabalho para a Administração Pública contemporânea. Em cenários atípicos, o trabalho remoto pode ser o único recurso para a manutenção das atividades dos órgãos estatais.

Pondera-se que se as próprias atividades legislativas, fundamentais ao regime democrático, estariam prejudicadas se fosse inviável o uso do teletrabalho no âmbito do Congresso Nacional. Assim, propõe-se a realização de maiores estudos na área, haja vista a importância da Administração Pública estar preparada para cenários disruptivos, como o apresentado pela crise da Covid-19, na medida em que as atividades essenciais do Estado, como a própria função legislativa, não podem ser interrompidas, sobretudo quando são ainda mais necessárias.

REFERÊNCIAS

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^[1] Graduando em Administração Pública.

Enviado: Outubro, 2020.

Aprovado: Outubro, 2020.