Parcerias público-privadas: desafios e facilitadores na melhoria dos serviços públicos

ARTIGO ORIGINAL

PEREIRA, Patricia de Souza ^[1], LOUREDO, Fernanda de Sousa Gusmão ^[2]

PEREIRA, Patricia de Souza. LOUREDO, Fernanda de Sousa Gusmão. Parcerias público-privadas: desafios e facilitadores na melhoria dos serviços públicos. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 06, Vol. 08, pp. 30-64. Junho de 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/desafios-e-facilitadores

RESUMO

O Estado brasileiro, desde o início dos anos 1980, tem sofrido um desgaste financeiro, com crescente endividamento somados ao aumento inflacionário que conduziram a reduções no financiamento estatal, comprometendo especialmente a provisão de bens e serviços, que fomentam o desenvolvimento econômico de uma nação. Visando incentivar a participação do capital privado no financiamento da infraestrutura, surge a Lei das Parcerias Público-Privadas, a qual incentiva a participação de um parceiro privado no financiamento da infraestrutura, em regime de cooperação com o Governo. A pergunta que trazemos com esse estudo é: essa forma de parceria pode ser utilizada como recurso para melhorar a prestação dos serviços públicos? Por meio de um levantamento bibliográfico sobre estudos de PPPs implantadas em diversas áreas de atuação no Brasil em serviços prestados para a sociedade e uma triangulação com dados do Relatório Infrascope 2019 que avalia a maturidade do Brasil em implantar PPPs em comparação aos demais países da América Latina e Caribe, buscamos responder a questão problema, utilizando-nos de uma pesquisa qualitativa de cunho exploratório quanto aos objetivos. Os dados obtidos revelam que o Brasil tem bom índice de maturidade e ambiente governamental cada vez mais favorável à implantação do modelo de parcerias público-privadas, que podem suprir não só a carência em investimentos de infraestrutura e a melhoria da prestação do serviço público no país, mas também favorecer o desenvolvimento sócio-econômico das regiões nas quais estão inseridas essas parcerias, trazendo ganhos adicionais aos do escopo do projeto, tanto para a sociedade quanto para a própria Administração Pública.

Palavras-Chave: Administração Pública, Parceria Público-Privada, serviço público, infraestrutura, melhoria.

1. INTRODUÇÃO

O papel central do Estado para fomentar o desenvolvimento econômico das nações por meio de provisões de bens e serviços, baseado na ideia de que esses serviços não seriam disponibilizados de maneira satisfatória pelo sistema de mercado (LIMA; COELHO, 2015) foi comprometido pelo desgaste financeiro do Estado brasileiro no início dos anos 1980. Questões ligadas ao crescente endividamento somadas ao aumento inflacionário desencadearam reduções no financiamento estatal (SAVI; ALBUQUERQUE; REBELATTO, 2009).

A partir desse ambiente, no ano 1990 surgiu o Programa Nacional de Desestatização (PND), que permitiu a realização de privatizações no Brasil a fim de melhorar a infraestrutura pública com políticas permanentes de investimentos do setor privado. Outro ponto importante no arcabouço jurídico do PND foi a previsão do regime de concessões e permissões de serviços públicos, que seria normatizada pela Lei Geral das Concessões do Serviço Público em 1995 (LIMA; COELHO, 2015). A entrega para a iniciativa privada da função de financiador da infraestrutura pública permitiu resultados significativos, por exemplo, com aumento de 83% na produtividade da mão de obra e lucratividade, que passa de negativa para positiva (PINHEIRO, 2000).

Contudo, apesar desse movimento que buscava trazer mais participação do setor privado e entrega de responsabilidade de financiamento da infraestrutura, as privatizações não configuraram uma solução para o problema. Conforme discutiram Savi, Albuquerque e Rebelatto (2009, p. 77): “(…) mesmo que tenham gerado efeitos positivos, são recursos finitos. Deste modo, essa foi uma alternativa que apresentou prazo determinado para sua conclusão e, portanto, não ofereceu argumentos fortes para o incremento continuado”. Mais tarde teríamos o advento da Parceria Público-Privada (PPP) com a Lei nº 11.079/2004 que permitiria o incentivo de capitais privados no financiamento do setor de infraestrutura. A ideia era estabelecer uma estrutura de cooperação entre os setores público e privado que buscasse o desenvolvimento em infraestrutura para possibilitar maior diversidade e crescimento de atividades econômicas (SAVI; ALBUQUERQUE; REBELATTO, 2009).

Lima e Coelho (2015, p. 268) apontaram que a parceria público-privada buscou estimular a concessão de serviços públicos, já que a entrada de capitais privados no financiamento em infraestrutura era devido à baixa disponibilidade de recursos orçamentários. Isso se dava pela “imensa demanda por infraestrutura no país e da impossibilidade política de emissão de novos impostos, pois somente nessa condição os investimentos poderiam continuar a ser geridos diretamente pela máquina governamental”. Segundo Di Pietro (2015), não só a Parceria Público-Privada (PPP), mas todas as formas de concessão, são instrumentos que o Poder Público dispõe para reduzir o tamanho do Estado, e o faz delegando ao setor privado algumas atribuições estatais. Bandeira de Mello (2015, p. 799) lembra que a clássica concessão de serviços públicos é adotada “para poupar investimentos públicos ou para acudir a carência deles”.

De acordo com o Programa de Parceria de Investimentos do Ministério da Economia, as áreas prioritárias para uso dos contratos de PPP no Brasil tem sido saneamento básico, resíduos sólidos urbanos, mobilidade urbana e iluminação pública, mas os projetos contam também com sistemas prisionais, creches e pré-escolas, e percebe-se que, em geral, são áreas que precisam do apoio da União para desenvolver um modelo de prestação de serviços mais eficiente e ajustado à realidade, e que dependem da construção de um diagnóstico comum entre os órgãos federais envolvidos e de uma estratégia de enfrentamento que conte com a elaboração de diretrizes técnicas para estruturação dos contratos de PPP, além de uma uniformização do entendimento Jurídico.

Ainda de acordo com o Ministério da Economia, os contratos de PPP para iluminação pública permitem apoiar o aperfeiçoamento regulatório e estruturação de projetos para prestação dos serviços de iluminação pública, incluídos o desenvolvimento, modernização, expansão, eficiência energética, operação e manutenção da rede. Os contratos de PPP para presídios e unidades socioeducativas, buscam viabilizar soluções alternativas que tornam a prestação do serviço público mais eficiente, com maior qualidade e efetiva ressocialização de presos por meio do trabalho e estudo. Já para os contratos de creches, o parceiro privado fica responsável por concluir obras/construção, equipamentos, manutenção e operação das unidades.

A carteira de projetos fomentados pelo governo, conta ainda com as áreas de drenagem urbana (ainda em projeto piloto), esgotamento sanitário, rodovias, aeroportos, hospital, unidades básicas de saúde, mobilidade urbana, defesa e segurança, resíduos sólidos urbanos, parques, dentre outros. O papel estratégico que o investimento do setor público, em especial os direcionados para infraestrutura, podem desempenhar na economia, são bastante conhecidos. De acordo com BID (2020, p. 3-4), “A palavra ‘infraestrutura’ significa coisas diferentes para pessoas diferentes.” Em geral associa-se o termo a estruturas físicas, tais como portos, estradas, linhas de esgoto e usinas de energia. Mas o termo também deve ser associado aos serviços prestados por essas estruturas, ou seja, eletricidade, transporte, água, coleta de lixo, dentre outros. Esses são serviços indispensáveis às sociedades e uma prestação efetiva e de qualidade, pode trazer melhoria de vida para a população, desde sua saúde até sua produtividade. Além disso, conforme Brum (2021), uma experiência de parceria com o contrato de concessão PPP tem a potencialidade de reduzir despesas tanto para o Estado como para as empresas privadas. Ao analisar a implementação da Parceria Público-Privada entre Prefeitura Municipal de Paraíba do Sul e uma empresa privada que opera a concessão da Rede Ferroviária Federal na Região Sudeste, para a revitalização do cinema popular municipal, Brum (2021) mostrou que os resultados permitiram identificar benefícios sociais e culturais aos munícipes a partir da colaboração do setor público com o setor privado.

É nesse contexto que surge a inquietação para a presente pesquisa que buscará responder: como as parcerias público-privadas (PPPs) podem ser utilizadas como recurso para melhorar a prestação dos serviços públicos? Conforme Nohara (2014, p. 185), “o desenvolvimento de um País está relacionado, entre outros fatores, com a disponibilidade de infraestrutura, considerada como conjunto de equipamentos e serviços necessários à realização das atividades produtivas”. Porém, se o Estado não puder, dadas as circunstâncias já apresentadas, atuar como propulsor desse desenvolvimento, é possível que as PPPs possam contribuir satisfatoriamente nessa conjuntura?

Para dar conta de responder essa questão, levantamos uma discussão bibliográfica com autores que se debruçaram sobre estudos de PPPs em diversas áreas de atuação em serviços prestados para a sociedade e que permitiu a construção teórica necessária para debater o tema. Em conjunto, analisamos dados encontrados no Relatório Infrascope 2019 para avaliar a atuação das PPPs no Brasil e com isso atender ao proposto neste estudo.

2. METODOLOGIA

A metodologia desta pesquisa foi conduzida por levantamento bibliográfico que serviram de referencial para responder ao problema levantado. A pesquisa bibliográfica permite ao investigador cobrir “uma gama de fenômenos muito mais ampla do que aquela que poderia pesquisar diretamente”. Dessa forma, com relação à abordagem é uma pesquisa qualitativa de cunho exploratório no que se refere aos objetivos. A pesquisa exploratória busca desenvolver e esclarecer conceitos e ideias que poderão ser verificadas em estudos posteriores. É o que será feito com o conceito de serviço público, no qual não há consenso na literatura (GIL, 2008, p. 50).

As pesquisas exploratórias envolvem levantamento bibliográfico são desenvolvidas com o objetivo de proporcionar visão geral acerca de determinado fato (GIL, 2008), o que a torna apropriada para um estudo como a temática sobre PPPs, tendo em vista que é um assunto quase sempre ideológico e que conduz para discussões polarizadas em relação a sua utilização (NOHARA, 2014). Além disso, será feita uma triangulação com o Relatório Infrascope 2019 que nesta pesquisa terá o intuito de avaliar a maturidade do país em implantar Parcerias Público-Privadas.

O índice Infrascope é uma ferramenta de benchmarking que avalia a capacidade de um país de implementar parcerias público-privadas (PPPs) sustentáveis ​​e eficientes nos principais setores de infraestrutura, principalmente transporte, eletricidade, água e gestão de resíduos sólidos (BID, 2018).

O objetivo é ajudar os formuladores de políticas a identificar os desafios para a participação do setor privado na infraestrutura que, se superados, podem destravar o poder das PPPs e apoiar a agenda de desenvolvimento mais ampla (BID, 2018). Assim, após discussão baseada na literatura e levantamento de dados por meio do Relatório Infrascope 2019 buscaremos contribuir para um diálogo que permita a percepção de como melhorar a prestação dos serviços públicos.

3. REFERENCIAL TEÓRICO      

3.1 SERVIÇOS PÚBLICOS

A doutrina é unânime em afirmar a dificuldade de definir serviços públicos de modo preciso, pois a expressão admite mais de um sentido e conceito e, com a evolução do tema relativo às funções do Estado, diversificou-se, apresentando diferentes aspectos de composição (CARVALHO FILHO, 2014). Na definição de serviço público, Aragão (2017) opta pelo termo “noção” em lugar de “conceito”, pois entende que esse denota delimitação factual, atemporal e permanente. Já o primeiro permite evolução, impedindo apenas uma concepção, o que corrobora a defesa de que o serviço público é multifacetado e dinâmico.

Grau (2003, p. 264-265 apud ARAGÃO, 2017), baseando-se nas reflexões de Sartre e Althusser, afirma que ao introduzir a temporalidade, o conceito se modifica, e a noção, pelo contrário, é definida como o esforço de sintetizar uma ideia que se desenvolve por superações sucessivas. Aragão (2006, p. 28) ensina que Chenot (1953, p. 60) advertia que o conceito de serviço público exemplifica claramente “uma dessas noções ditas fundamentais cujo conteúdo só pôde ser precisado em breves períodos de tempo e cujos contornos logo começam a se quebrar com as contradições das leis e das decisões jurisprudenciais”. Aragão (2017, p. 121) ensina que a concepção amplíssima advinda da escola clássica de Lèon Duguit, defende que o serviço público equivale a todas as atividades exercidas pelo Estado, “sejam elas externas ou internas, inerentes ou não à soberania, econômicas/potencialmente lucrativas ou não, prestacionais, de polícia administrativa ou de fomento”.

Carvalho Filho (2014, p. 329) ainda complementa que “o conceito deve conter os diversos critérios relativos à atividade pública”. E para Leal (2003, p. 143), “em sentido amplo, todas as atividades que o Estado desempenha constituem serviços públicos”, estando ainda, segundo Medauar (2018, p. 315), “englobadas também as atividades do Poder Judiciário e do Poder Legislativo quando se menciona o seguinte: o Judiciário presta serviço público relevante; o Legislativo realiza serviço público”, de modo que, segundo a autora, “o serviço público apresenta-se como uma entre as múltiplas atividades desempenhadas pela Administração, que deve utilizar seus poderes, bens e agentes, seus atos e contratos para realizá-lo de modo eficiente”.

No entanto, para Aragão (2006, p. 65), não estão incluídas “no conceito de serviço público as funções públicas soberanas, indelegáveis, como a defesa nacional, a diplomacia, a tributação, o poder de polícia administrativa, etc”. Eros Roberto Grau (2003, p. 255, 257 e 262 apud ARAGÃO, 2006, p. 70) alerta claramente que “a mera atribuição de determinada competência atinente ao empreendimento de atividade do Estado não é suficiente para definir essa prestação como serviço público”.

Na tentativa de mostrar um panorama sobre o conceito de serviço público e seu conteúdo ao longo do tempo, foi proposto o quadro 1 que aborda o conceito na perspectiva de importantes autores da área.

Quadro 1 – Conceitos de serviços públicos

^{Fonte: Elaborado pelas autoras (2021)}

Diante de tantas acepções, Grotti (2017) afirma que desde seu surgimento o tema serviço público desperta polêmica, pois perpassa questões políticas e jurídicas essenciais, sendo necessário ter definida a função do Estado, avaliados seus limites de atuação bem como o campo de ação reservado à livre iniciativa dos particulares. Cada nação define em seu sistema jurídico o que é serviço público. Para Medauar (2018), essa definição remete à escolha política dessa nação, que pode estar registrada na Constituição, na lei, na jurisprudência e na tradição. Trata-se, pois, de acordo com Grotti (2017), de uma questão histórica que leva ao desenvolvimento de um modelo singular para cada Estado.

Desse modo, adequando-se aos objetivos metodológicos que se queira obter, adota-se essa ou aquela conceituação de serviço público, não havendo por essência, conceito certo ou errado. Buscando identificar as delimitações entre espaço público e privado e de como os serviços públicos nelas se inserem, verifica-se qual das noções é mais operacional (ARAGÃO, 2006). Aqui percebemos que o próprio conceito de serviço público contém em si um arcabouço amplo de ideias e não é sem razão que a discussão em torno da prestação de serviços por meio das PPPs causa tanta polarização em relação a sua utilização, conforme observado por Nohara (2014).

Outrora, no Brasil, para caracterizar serviço público era necessário a reunião de três elementos considerados essenciais: I. ser um serviço de interesse geral ou de utilidade pública; II. que fosse prestado pelo Estado e, III. sob regime jurídico especial de direito público. Como atualmente, pessoas jurídicas de direito privado também prestam serviço público, sendo necessário sempre um vínculo orgânico com o Estado e com relação ao regime jurídico, os serviços públicos de natureza administrativa não se subordinam unicamente aos de direito público, é possível perceber que já houve modificações impostas à caraterização inicial de serviço público (COUTO E SILVA, 2002).

Sendo assim, entendemos como um caminho para debater o conceito de serviço público aquele que o orienta para uma atividade realizada no âmbito das atribuições da Administração, prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, inserida no Executivo, referindo-se à atividade prestacional, em que o Poder Público propicia algo necessário à vida coletiva, sob regime jurídico total ou parcialmente público (MEDAUAR, 2018; MEIRELLES, 2016; DI PIETRO, 2014).

Em seu Artigo 175, a Constituição Federal do Brasil de 1988, prevê que “incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos[9]”. Assim sendo, o Estado brasileiro caracteriza-se como não neutro diante das necessidades de desenvolvimento econômico e social coletivos, o que pressupõe ser, direta ou pela iniciativa privada, um garantidor dos préstimos necessários à dignidade humana e à redução das desigualdades sociais. E por isso dispõe de uma série de obrigações com a população, restando “saber se todas essas obrigações jurídicas devem ter a sua execução material considerada como prestação de serviço público, ou se apenas uma parte delas deve sê-lo” (ARAGÃO, 2006, p. 37 e 46).

De acordo com Medauar (2018) existe o “núcleo pacífico” dos serviços públicos, que contemplam: água, luz, iluminação pública, coleta de lixo, limpeza de ruas, correios. E, essencialmente, os serviços públicos significam prestações de atividades que propiciam diretamente benefícios e bens aos administrados, não incluídas a preparação de infraestrutura. Meirelles (2016) completa aclarando que abrange a prestação de serviços gerais ou sem destinatários determinados e que atendem a coletividade como um todo – iluminação pública, limpeza de ruas, coleta de lixo. Esses têm caráter indivisível e não mensurável, sendo mantidos por imposto. E há ainda a prestação de serviços de utilização particular – água, luz, telefone, gás canalizado, já estes, mensuráveis e remunerados por taxas ou tarifas.

Medauar (2018) afirma que ao caracterizar uma atividade como serviço público ela fica submetida a um grupo de preceitos: a) do funcionamento equitativo traduzido na igualdade de todos perante o serviço público – paridade de tratamento; b) do funcionamento contínuo; c) da possibilidade de modificar o modo de execução; d) do funcionamento eficiente, como indicado por alguns autores.

A concessão – na qual as parcerias público-privadas estão incluídas, a permissão e a autorização de serviço público são os modos clássicos pelos quais a Administração transfere aos particulares a prestação de serviços públicos (MEDAUAR, 2018).

3.2 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: O QUE SÃO E COMO FUNCIONAM

Segundo Di Pietro (2014) as parcerias público-privadas foram instituídas por meio de contratos administrativos de concessão na modalidade patrocinada ou administrativa, pela Lei nº 11.079 de 2004, com alterações posteriores, tendo a licitação como instrumento de contratação. De modo simplificado, a estrutura de uma PPP compreende duas fases: I) fase preparatória e, II) fase de operação. A fase preparatória é o período em que há concentração de investimentos em obras e equipamentos, visando criar e aparelhar a infraestrutura necessária para a prestação do serviço, podendo ocorrer eventuais aportes públicos. É um período sem contraprestação pública. A fase operacional é o período em que ocorre a prestação do serviço público, e ao longo do qual se dá a amortização do investimento feito. É a etapa do contrato onde há receita (GUIMARÃES, 2016).

Na modalidade patrocinada, refere-se à concessão de serviços públicos ou de obras públicas, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Um bom exemplo de concessão patrocinada seria um contrato de concessão de via pública, em que parte do serviço seria paga pelo usuário em forma de pedágio, enquanto a outra seria custeada pelo Poder Público. Já a modalidade administrativa, caracteriza-se pelo contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. Quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado, na concessão comum de serviços públicos ou de obras públicas, não se caracteriza PPP.

Segundo Martins (2019), advogado do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, algumas características impeditivas da modalidade de PPP são o valor de contrato e período da prestação abaixo dos definidos em lei, além de contratos onde o objeto único é o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. Não se tratando somente de limitações legais, mas da viabilidade econômica desse mecanismo contratual que envolve elevados custos de transação e/ou de operação.

De modo geral, as parcerias público-privadas requerem um elevado investimento  inicial do parceiro privado em uma infraestrutura estatal para posteriormente operá-la e administrá-la por prazo determinado, de modo a amortizar seu investimento e obter a remuneração do capital investido. Ao final do contrato, cujo prazo da concessão será disciplinado pelo poder concedente, o parceiro privado devolve o bem público para o Estado em perfeita condição de gestão (PIAUÍ, s.d.). Adicionalmente[10], os contratos poderão prever questões ligadas aos financiadores, acerca de: I) transferência de controle ou administração temporária aos financiadores com fins de reestruturação financeira; II) empenho devido a obrigações pecuniárias da Administração Pública e, III) indenizações por extinção antecipada do contrato.

Um importante item inserido na nova Lei nº 14.133/2021 e anteriormente contemplado no Decreto nº 8.428/2015, foi o Procedimento de Manifestação de Interesse – PMI. Nesse procedimento, a Administração Pública obtém projetos, levantamentos, investigações ou estudos, realizados por pessoa física ou jurídica de direito privado, para serem utilizados em futuros programas de PPPs, e pode ser desencadeado pela própria Administração Pública como também por manifestação espontânea e independente de particulares, o que exigirá um chamamento público posterior visando a proposição equivalente de outros interessados (NIEBUHR, 2021).

A Administração Pública tem conhecimento de suas necessidades, porém, nem sempre sabe como instrumentalizar uma contratação voltada para infraestrutura e que envolva inovações tecnológicas, soluções complexas e os melhores meios para atender essa demanda, dificultando a definição do objeto e as especificidades contratuais, além de contar com outras características, tais como pesados investimentos, valores elevados e contrapartidas do Poder Público. É nesse contexto que a recente Lei nº 14.133/2021 – Lei de Licitações e Contratos Administrativos, inovou ao alterar a redação do Art. 10º da Lei nº 11.079/2004^[11], para inclusão do diálogo competitivo como modalidade de licitação adicionalmente à modalidade de concorrência já existente.

Essa nova modalidade permite ao particular com a expertise na temática, apresentar à Administração Pública, as soluções que ela não teria conhecimento, sempre de modo transparente e legítimo, devendo o processo ocorrer em duas etapas, a do diálogo entre a Administração e particulares e a fase competitiva propriamente dita (NIEBUHR, 2021).

Uma sociedade de propósito específica deverá ser constituída antes da celebração do contrato, a fim de implantar e gerir o objeto da parceira, assumindo o controle a partir de autorização expressa da Administração Pública, podendo assumir forma de companhia aberta e devendo obedecer a padrões de governança corporativa com contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas, sendo vedada à Administração Pública a majoritariedade do capital votante nessa sociedade. A legislação vigente sobre licitações e contratos administrativos deverá ser considerada durante todo o processo licitatório para PPP, levando-se em consideração critérios técnicos além dos econômicos. Desse modo, na contratação de PPP, devem ser observadas algumas diretrizes com relação a eficiência do Estado e emprego dos recursos, respeito aos administrados e entes privados executores, indelegabilidade de funções específicas do Estado, responsabilidade fiscal, transparência, repartição de risco, sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos.

Segundo Di Pietro (2014), as normas relativas ao controle são de aplicação restrita à União, estabelecidas mais para definir competências do que alterar as formas de controle já previstas: o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas, exigem que  lhes sejam remetidos, com periodicidade anual, os relatórios de desempenho dos contratos de PPP; garantindo o controle pelo particular ao exigir que os referidos relatórios sejam disponibilizados ao público, por meio de rede pública de transmissão de dados, salvo as informações classificadas como sigilosas; outorga aos Ministérios e às Agências Reguladoras, competência nas suas respectivas áreas de atuação, para acompanhar e fiscalizar os contratos de PPP. Mesmo com os controles citados, Di Pietro (2014) afirma ainda que esses não impedem a aplicação dos dispositivos constitucionais acerca de controles político, financeiro, administrativo e judicial sobre o poder concedente, bem como não afasta o controle do usuário e do Ministério Público.

No que diz respeito ao órgão gestor das PPP, suas competências, ainda segundo Di Pietro (2014, p. 338) são “(I) definir os serviços prioritários para execução no regime de parceria público-privada; (II) disciplinar os procedimentos para celebração desses contratos; (III) autorizar a abertura da licitação e aprovar seu edital; (IV) apreciar os relatórios de execução dos contratos”. Respeitada a vedação legal não há limitação técnica sobre área ou setor para o qual as PPP são recomendadas ou não. Diferentes experiências, em diversos países, demonstram parcerias público-privadas em diversas áreas: água e saneamento, transportes e mobilidade urbana, portos, aeroportos, rodovias, ferrovias, defesa, parques nacionais, educação, saúde etc.

Essa sessão buscou mostrar as questões acerca do estabelecimento e funcionamento das PPPs a fim de contribuir no entendimento da forma como podem melhorar a prestação dos serviços públicos.

3.3 EXPERIÊNCIAS DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADO: DESAFIOS E FACILITADORES

Grotti (2011?a, on-line) afirma em “A Experiência Brasileira nas Concessões de Serviço Público”, que após a Revolução de 30, foi bastante comum a concessão de serviços públicos a parceiros privados nacionais e estrangeiros “como fator inicial de desenvolvimento de atividade de caráter sobretudo industrial e de penetração do desenvolvimento econômico”.

A criação e expansão da rede de estradas de ferro, de portos, de energia elétrica, de serviços de transporte coletivo se realizaram satisfatoriamente mediante a concessão destes serviços. Nossa história econômica está pontilhada de nomes ilustres que se ocuparam destas atividades, mobilizando recursos em empreendimentos desta natureza. Mauá, no setor das ferrovias, foi um criador e coordenador de empresas concessionárias de serviços públicos. Um homem como Teófilo Ottoni sonhou abrir um caminho marítimo para Minas Gerais, através do Vale do Mucuri, no Espírito Santo, numa realização que não teve êxito e que fora planejada através do esquema de uma empresa concessionária. O grande desenvolvimento da região Sul, especialmente de São Paulo, foi em grande parte possibilitado pela existência de suficiente potencial elétrico fornecido por empresa concessionária (GROTTI, 2011?a, on-line apud TÁCITO, 1997, p. 754-755).

No Brasil a prestação de serviços públicos sob forma de concessão está contemplada nas Constituições Federais, prevendo legislação infraconstitucional detalhada, desde 1934, a qual se apresentava no Art. 137. Nas constituições posteriores, a possibilidade também foi inserida: 1937 no Art. 146; 1946 no Art. 151; 1967 no Art. 160. No entanto, anteriormente, a lei nunca foi promulgada (LEAL, 2003).

Como citado por Di Pietro (2015), não só as PPP, mas todas as formas de concessão são instrumentos que o Poder Público dispõe para reduzir o tamanho do Estado, e o faz delegando ao setor privado, atribuições estatais. Bandeira de Mello (2015, p. 799) lembra que a clássica concessão de serviços públicos é adotada “para poupar investimentos públicos ou para acudir a carência deles”. As parcerias público-privadas têm sido adotadas com sucesso em países como Portugal, Espanha, Inglaterra e Irlanda, entre outros, que a justificam, principalmente em relação a países em desenvolvimento, pela indisponibilidade financeira e a gestão eficiente do setor privado, além de sua importância para a infraestrutura do país. Apresenta-se como um meio de execução das atividades estatais pelo qual o Poder Público obtém não só parcerias com o setor privado, mas também recursos e formas de gestão no intuito de auxiliá-lo em sua tarefa (CARVALHO FILHO, 2014).

Dias (2017) nos recorda que a Administração Pública desempenha um papel fundamental na atual sociedade de qualquer país por sua interação permanente e constante com o indivíduo, seja por meio de um órgão ou do serviço público, e vem enfrentando desafios cada vez maiores, seja pelo aumento da abrangência ou da complexidade de seus serviços. O processo econômico-social de um país passa por alterações advindas de vários fatores, dentre eles as inovações tecnológicas e a sofisticação dos serviços, o que leva a uma necessária diversificação dos serviços públicos (GROTTI, 2011?a). Nos dias atuais, essas inovações contam com inteligência artificial, big data, computação quântica, entre outros, e permeiam também os novos horizontes do conhecimento científico nas áreas da química, física, biologia, medicina, engenharia etc.

Aragão (2017) complementa que a inserção da possibilidade de defesa do consumidor e a proteção de direitos fundamentais, dentre outros, foram fatores que contribuíram para uma modificação parcial no regime jurídico dos serviços públicos no Brasil, podendo pensá-lo, como cita Medauar (2018), de modo evolutivo, inserindo dados econômicos, de concorrência e até a gestão privada, sem que seja abolida a presença do Estado.

A Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, dispõe em seu Art. 6º que “Toda concessão (…) pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato” (BRASIL, 1995). Seu parágrafo 1º define serviço adequado como aquele “que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”, sendo a atualidade compreendida como “a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”. Desse modo, obriga-se o Estado a manter-se atualizado quanto às técnicas, equipamentos e instalações, assim como a melhorar e expandir o serviço prestado, o que pressupõe grandes e contínuos investimentos. Diante de todas essas novas perspectivas incorporadas à concepção de serviço público, neste estudo adotamos o conceito de melhoria relativo aos critérios de inovação tecnológica e foco no usuário.

Grotti (2011?a) comenta que, seguindo as tendências mundiais, o Estado brasileiro optou pela redução de suas dimensões utilizando para isso a retomada da concessão, na qual atualmente, foi introduzida a gradativa competição entre prestadores de serviço, que como dito por Aragão (2017), é justificada pelo modelo de mercado, no qual a concorrência é garantia de qualidade e eficiência, sem se abster das instâncias regulatórias. “Por isso mesmo o concessionário o desempenhará se, quando, como e enquanto o Poder Público o desejar” (GROTTI, 2011?a, on-line). Aragão (2017, p. 48) lembra que, apesar da concorrência globalizada e necessidade de redução dos gastos com atuação direta do Estado, dificilmente a população aceitará que o Estado “passe a ser indiferente aos serviços de relevância social e à construção e gestão das infraestruturas nacionais”.

De acordo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID (2020, p. 17), “investir em infraestrutura é uma das melhores formas de estimular o crescimento”. É importante focar em serviços e desenvolver uma infraestrutura sustentável, antecipando-se às necessidades de um mundo em evolução, com clima incerto, populações menos jovens e tecnologias que transformam o dia a dia, a começar pela revolução digital, que estimula o consumidor a uma participação mais ativa na determinação da quantidade e qualidade dos serviços. No Brasil, no período de 2008 a 2018, a qualidade dos serviços de infraestrutura evoluiu 10%, mas ainda é insuficiente (BID, 2020). Os acontecimentos da última década levam a perceber que é preciso substituir a “era do concreto” pela “era dos serviços”. A qualidade e o preço dos serviços recebidos pelo consumidor[12] ensejam, nesse sentido, renovações com foco no usuário e numa regulação moderna e inteligente.

Desse modo, as PPPs apresentam-se, a exemplo de outros países, como “estratégia de recuperação de capacidade de investimento público”, como menciona Peci e Sobral (2007, p. 2). E, conforme já advogava no final da década de 1990 o Banco Mundial, a fim de que o Estado possa se adaptar às exigências e demandas de uma economia globalizada, deve promover capacidade adicional por intermédio de parcerias com a comunidade empresarial (ALMEIDA, 2017).

De acordo com o relatório do BID de 2018 sobre o desenvolvimento nas Américas, um dos benefícios das PPPs é permitir que os custos de construção e manutenção dos ativos sejam assumidos pelo agente, que se compromete com esses durante o ciclo de vida, reduzindo assim os custos operacionais do governo com manutenção, devendo esse tipo de contrato, segundo o banco, ser utilizado quando oferecerem uma melhor relação qualidade-preço do que o investimento público tradicional, ou seja, quando o parceiro privado pode oferecer a infraestrutura com menor custo e de modo mais eficiente que o governo. O investimento público na América Latina é baixo, e foi da ordem de 4,5% do PIB em 2016, e vem caindo ainda mais.

Uma vez que o investimento público é fator chave para o crescimento atual e futuro do país já que amplia sua capacidade produtiva, é importante preocupar-se não só com o valor desse investimento, mas também com o modo como é feita sua gestão, ou seja, onde, por que e como esses investimentos são financiados e produzidos, visando obter os melhores resultados possíveis, e nesse ponto, dentre outros modelos de produção, estão inseridas as PPPs (BID, 2018). O Governo Federal lançou uma política de fomento à implantação de PPP pelos entes subnacionais e, conforme nos ensina Grotti (2011?b, on-line) em “Parcerias na Administração Pública”, de acordo com Dallari (1998, p. 98), “atividades de fomento são aquelas que induzem o particular a se interessar por desenvolver certos trabalhos de interesse da coletividade”.

A iniciativa partiu da deficiência de infraestrutura e de capacidade para financiar a sua expansão com recursos fiscais, além da ausência de mecanismos que possibilitem a elaboração de projetos de parceria em larga escala com qualidade e agilidade e, com o desafio de incrementar a qualidade dos projetos de parceria elaborados, potencializar parcerias privadas nos três níveis da federação, objetivando organizar uma linha de produção para estruturação de projetos de parceria financiáveis e que possibilitem a prestação de serviços adequados à população, além de buscar reduzir a alta taxa de mortalidade das PPPs dos últimos anos (MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2021).

Ainda de acordo com o Ministério da Economia, visando ajudar os órgãos públicos a prepararem os projetos que terão mais qualidade de estruturação, aproveitando experiências bem sucedidas para moldar modelos padronizados que possam ser replicados a diferentes regiões do país, evitando que os novos contratos de PPP tenham que começar do zero, sem no entanto, deixar de seguir cada uma das etapas inerentes ao processo de contratação por parceria público-privada, a expectativa para o país, é de, no intervalo de cinco anos, triplicar o percentual de PPP iniciada que se concretizam, além de reduzir o tempo médio para 720 dias contra os atuais 850 dias.

O que levou à decisão por essa política no âmbito federal, foram as dificuldades apresentadas por todos os entes federados na estruturação e desenvolvimento de projetos, como recursos fiscais limitados; ausência de quadros técnicos especializados; dificuldades para realizar a contratação e orientar os estudos e projetos; limitação da capacidade de análise dos estudos realizados, dificuldade de convencer os tomadores de decisão e de comunicar os benefícios das parcerias à sociedade (BRASIL, 2019).

O apoio do Governo Federal está centrado em estruturar projetos mais qualificados, dando suporte nas áreas de assistência técnica e financeira, capacitação de agentes públicos e aperfeiçoamento regulatório para implantação e acompanhamento dos contratos, o que tem sido ofertado por meio do Fundo de Apoio à Estruturação e ao Desenvolvimento de Projetos de Concessão e Parcerias Público-privadas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (FEP Caixa), criado pela Lei nº 13.529/2017 e gerido pela Caixa Econômica Federal (INSTITUTO BRAUDEL, 2020), além do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, através do Fundo de Estruturação de Projetos (BNDES FEP), que apoia estudos técnicos ou pesquisas que estejam relacionadas ao desenvolvimento econômico e social do Brasil e da América Latina e que possam orientar a formulação de políticas públicas. Nesse contexto, o Governo Federal é o responsável pela Governança, ficando o FEP Caixa responsável pelo apoio aos Estados e Municípios e o BNDES FEP, pelo apoio aos Estados e União.

De acordo com o IBGE, os desafios de levar mais infraestrutura e serviços de qualidade a diversos municípios do Brasil é grande e por isso, o foco desse programa é a qualidade técnica, a atratividade do negócio e a entrega de melhores serviços à população. No entanto, a fim de que a política pública do Governo Federal de apoio aos entes subnacionais para implantação de PPP torne-se efetiva, é preciso construir capacidade técnica de monitoramento pelas concedentes e forte mecanismo regulatório, tanto para a fase de implantação quanto para o acompanhamento dos contratos. Para isso, o Brasil fechou parcerias estratégicas, em regime de cooperação internacional, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a International Finance Corporation (IFC), o Banco Mundial e a Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD), com a finalidade de transferir tecnologia e conhecimento para as equipes do Governo nas áreas temáticas por acordos de cooperação técnica.

Além dos já descritos benefícios de uma política de âmbito federal, também podemos contar com a regulação de contratos, a padronização de documentos, a simplificação legislativa e o desenvolvimento de um produto para garantia de modo a mitigar os riscos de inadimplência da contraprestação. De acordo com o relatório do BID (2018) sobre o desenvolvimento nas Américas, no Brasil, entre 60 e 70 % do gasto consolidado é executado pelos governos subnacionais, pois muitos dos serviços ofertados na forma de PPP, são prestados em âmbito local, de forma direta pelos municípios.

A Confederação Nacional de Municípios (2020) considera que a infraestrutura municipal compreende serviços econômicos e sociais, tais como água, esgotos, resíduos sólidos, drenagem, pavimentação de ruas, transporte público etc. No entanto, também são considerados “infraestrutura”, as linhas de políticas públicas e sociais: como hospitais, prédios educacionais, parques, jardins, cemitérios e muitos outros serviços públicos que exigem uma infraestrutura adequada.

3.4 IMPLEMENTAÇÃO DE PPPS SOB O OLHAR DO ÍNDICE INFRASCOPE

Há décadas os investimentos em estruturas para atendimento a serviços públicos de qualidade no Brasil têm sido insuficientes, ocasionando déficit em setores como saneamento, escolas, hospitais, presídios, rodovias e uma série de outras infraestruturas necessárias à oferta do serviço público. Nos últimos anos, foram desenvolvidos indicadores para avaliar a capacidade dos países para implementar PPP sustentáveis e eficientes em infraestrutura além de identificarem também as barreiras encontradas. Nesse sentido, o Economist Intelligence Unit – EIU, desenvolveu o Infrascope, ferramenta de benchmarking mais utilizada e que avalia a prontidão e capacidade dos países, dividindo o ciclo de vida do projeto em: I) leis e regulamentos viabilizadores; II) marco institucional; III) maturidade operacional; IV) clima de investimento e negócios; e, V) mecanismos de financiamento para infraestrutura, gerando uma pontuação que varia de 0 (pior avaliação) a 100 (melhor avaliação) (BID, 2020).

O índice Infrascope conta com 23 indicadores e 78 subindicadores de natureza tanto qualitativa como quantitativa[13], cujos dados quantitativos são extraídos de The Economist Intelligence Unit e da base de dados de Participação Privada em Infraestrutura do Banco Mundial. Já os dados qualitativos são provenientes de diversas fontes primárias, tais como textos legais, sites do governo, informes divulgados na imprensa, entrevistas e informes da indústria (EIU, 2019).

Nesta análise, o Brasil é inserido na região da América Latina e Caribe, que conta com 21 países no grupo. De acordo com o Infrascope, nos últimos anos tem havido um esforço significativo dos países dessa região para impulsionar PPP de infraestrutura, “implementando novas leis e políticas, criando novas unidades de PPP, atualizando registros de PPPs e publicando contratos, documentação e avaliações de projetos” (BID, 2020, p. 33). Baseado nos resultados encontrados de todas as seis edições já publicadas, o Brasil está entre os três países que têm o ambiente institucional mais forte para PPP, porém, além dos índices avaliados, dentre outras possibilidades de melhoria, é necessário desenvolver avaliações sistemáticas que permitam decidir quando implementar PPP e quando permanecer com a prestação de serviço público tradicional, não só no Brasil como em outros países da região.

No índice são considerados quatro níveis de maturidade dos países: Iniciante, de 0 a 29 pontos; emergente, de 30 a 59 pontos; Desenvolvido, de 60 a 79 pontos e, Maduro, de 80 a 100 pontos. De acordo com o relatório Infrascope 2019, o Brasil recebeu 72 pontos de um total de 100, estando acima da média global de todos os países do mundo analisados pela ferramenta. Com essa pontuação o Brasil se coloca em 7º lugar entre os 21 países da América Latina e Caribe, sendo considerado um país desenvolvido para a implementação de PPPs sustentáveis e eficientes em infraestrutura, sendo identificados como pontos fortes os marcos institucionais e os recursos de preparação de projetos, além da transparência e a prestação de contas (EIU, 2019).

No quadro 3, a partir de informações retiradas do site Infrascope com dados de 2019, é possível verificar as pontuações do Brasil quanto ao grau de maturidade em cada ciclo de vida do projeto, sua colocação no ranking dos países da América Latina e Caribe, bem como uma comparação com a média global dos demais países do mundo.

Quadro 3 – Comparação do Brasil em relação à capacidade de implementação de PPP

Como informado pelo EIU (2019), de acordo com as análises de Infrascope, o Brasil tem um dos mercados mais ativos de PPP da região, com projetos bem-sucedidos que incluem rodovias, gestão de resíduos, iluminação pública e, com um setor energético maduro, foram implementados no país, projetos de energia eólica utilizando contatos de PPP. Conforme estudado por Diniz et al (2021), ainda que com alguns aspectos negativos, se realizada cautelosamente observando os princípios legais de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato e fiscalização ativa do Poder Público em todas as fases, a parceria público-privada pode trazer benefícios sob a forma de uma melhor oferta dos serviços públicos, além de obras de infraestrutura prestadas com maior eficiência, otimização de recursos, mão de obra qualificada e uso de tecnologia de ponta pelo parceiro privado.

Quanto aos aspectos negativos, os autores citam elevados custos iniciais para o parceiro privado, a complexidade dos projetos, risco de endividamento do setor público quanto à divisão dos riscos presentes nos contratos. Desse modo, aproveitando-se dos benefícios objeto da política pública federal de fomento às PPPs, já anteriormente descritos, atrelados a outras vantagens como geração de empregos, incentivo à transparência, redução do tempo de execução de obras públicas, redução de custos por meio de fontes alternativas de investimento, o Brasil é um país que poderia tirar vantagens das PPPs já implantadas com sucesso e beneficiar-se desse instrumento de investimento no setor público.

Segundo a consultoria Radar PPP, o Brasil conta hoje com 858 projetos em variados estágios de maturidade, conforme mostrado na Figura 1.

Figura 1 – Quantidade de projetos de PPP no Brasil por estágio de maturidade

Além desses, há muitos outros que foram paralisados nos últimos meses por fatores diversos, mas que ainda podem retornar à situação de ativos ao longo do período do ano de 2021. A figura 2, mostra que há iniciativas em diversas áreas.

Figura 2 – Quantidade de projetos de PPP no Brasil por área de atuação

Dentre os entes federativos, os Municípios são os que possuem maior número de projetos, já superando as médias mensais dos anos anteriores. O lançamento de projetos municipais se apresenta forte, considerando estarmos no primeiro ano dos mandatos nas Prefeituras. No último mês de março, dos 54 novos projetos lançados no país, 34 são de competência dos Municípios, 12 dos Estados, 4 do Distrito Federal e 4 da União.

Alguns casos de sucesso de PPP no Brasil são:

• Linha 4 do Metrô de São Paulo/SP;
• Serviço de diagnóstico por imagem em hospitais públicos de Salvador/BA;
• Metrô de Salvador/BA;
• Estádio do Mineirão/MG;
• Complexo Penal de Minas Gerais;
• Unidade Municipal de Educação Infantil – UMEI de Belo Horizonte/MG;
• Unidade de Atendimento Integrado em Minas Gerais;
• Iluminação Pública em Belo Horizonte/MG.

4. POSSIBILIDADES DE MELHORIA DO SERVIÇO PÚBLICO A PARTIR DAS PPPS: EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS

A primeira PPP instituída no Brasil com base na Lei nº 11.079 de 3 de dezembro de 2004, foi celebrada entre a Concessionária da Linha 4 do Metrô de São Paulo S.A. e a Companhia do Metropolitano de São Paulo – METRÔ do Estado de São Paulo. O contrato foi firmado em novembro de 2006, na modalidade concessão patrocinada, para exploração da operação dos serviços de transporte de passageiros da Linha 4 (Amarela) do Metrô de São Paulo.

Apenas um mês depois, ainda no ano de 2006, foi firmado o primeiro contrato de PPP na modalidade concessão administrativa. O contrato foi celebrado entre a BRK Ambiental Jaguaribe S.A. e a Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A – Embasa do Estado de Bahia para construção e operação do sistema de disposição oceânica do Jaguaribe. Segundo o BID, entre janeiro de 2014 e dezembro de 2018, o Brasil assinou 217 contratos de PPP.

A rede de iluminação pública brasileira apresenta um nível elevado de penetração, com número de domicílios atendidos superior ao de outros elementos como a pavimentação ou a presença de calçada. Ainda assim, em 2010 o contingente de domicílios ainda não atendido pelo serviço de iluminação pública era de 2,1 milhões.

Em setembro de 2010, a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL editou, em consonância com o teor do texto constitucional, a já citada Resolução Normativa 414, com o objetivo de estabelecer as condições gerais de fornecimento de energia elétrica de forma atualizada e consolidada. O Art. 218 desta Resolução determinava que as distribuidoras de energia elétrica transferissem os ativos de iluminação pública (incluem-se luminárias, lâmpadas, relés e reatores) às prefeituras até a data limite de 31 de dezembro de 2014.

A determinação da ANEEL trouxe uma significativa mudança no cenário do fornecimento do serviço de iluminação pública, pois transferiu para o âmbito de atuação dos entes públicos a gestão de um serviço de cunho técnico e operacional. Neste contexto, diversos municípios optaram por terceirizar a gestão deste serviço, através da contratação das distribuidoras que fornecem energia elétrica para prestarem o serviço de operação e manutenção de iluminação pública. Em outros casos, a própria Prefeitura se incumbiu de realizar diretamente o serviço de manutenção e operação da rede de iluminação pública.

No cenário descrito, a alternativa de implementação de parcerias público-privadas em iluminação, inicialmente foram adotadas pelos municípios como uma forma de delegar, para a iniciativa privada, a execução do serviço de iluminação pública, obedecendo aos parâmetros legais determinados. Atualmente, a adoção de PPP para serviços de iluminação pública, visam não só o fornecimento de energia e a manutenção do sistema de iluminação, mas a modernização e expansão dos pontos de luz, substituindo as lâmpadas tradicionais por lâmpadas de LED, instalando sistemas inteligentes capazes de otimizar a iluminação se ajustando de acordo com a luminosidade natural do dia, garantindo não só melhoria na qualidade do serviço prestado, mas também redução significativa nos gastos das prefeituras com energia.

Tratando-se de uma estrutura que requer manutenção permanente, a limitação de pessoal capacitado para a operação aliada à limitação financeira dos Municípios, favoreceu a queda na qualidade do serviço prestado durante anos, impactando diversas outras áreas, e são esses fatores que demonstram ser o modelo de PPP, adequado não só à suplantação de tais problemas, mas à melhoria significativa do serviço ofertado ao cidadão, gerando adicionalmente, economia aos cofres públicos.

O exemplo do sistema implantando em Belo Horizonte/MG pode inspirar outros municípios. De acordo com a concessionária BHIP, a parceria público-privada iniciada em dezembro de 2017 para modernizar a iluminação pública do município, seguindo o conceito de internet das coisas, foi concluída com sucesso no prazo recorde de 3 anos, período no qual foram modernizados 182 mil pontos de luz, gerando uma economia em torno de 45 % aos cofres da Prefeitura nos gastos anuais com energia para iluminar espaços públicos como ruas, parques e viadutos.

Aliando tecnologia e logística, o modelo adotado em 32 mil pontos de luz instalados é controlado por tele gestão, sendo possível o acompanhamento e ativação de modo remoto. A rede de malha permite acesso de transmissão de dados a cerca de 98 % do território da cidade. Dados em tempo real podem ser acompanhados pelo centro operacional, que pelo painel de controle, recebe informações, por exemplo, dos chamados abertos e das regiões onde há falta de energia. O sistema conta também com capacidade de autogestão, identificando falhas nas lâmpadas de LED em tempo real e se autocorrigindo. O uso do sistema também favorece a questão de segurança pública, pois segundo Superintendência de Desenvolvimento da Capital (Sudecap), houve redução nos índices de criminalidade. Com o uso de toda essa tecnologia mais sustentável e ecológica a favor da prestação de serviço público, as queixas sobre problemas de iluminação foram reduzidas significativamente, melhorando em diversos aspectos a qualidade de vida da população.

Uma segunda experiência foi verificada no Estado da Bahia que foi considerada uma das principais referências em gestão de contratos de parcerias público-privadas e concentra 30 % das PPP na área de saúde no Brasil, tendo sido a Bahia, a precursora de PPP na área de saúde do país. O objeto da parceria firmada em 2010 foi o Hospital do Subúrbio, um hospital geral público estadual, de gestão privada, com perfil de urgência e emergência para pacientes adultos e pediátricos, localizado na região do subúrbio de Salvador/BA, destacando-se pela atuação pioneira em seu modelo de gestão e pela qualidade da assistência prestada à população usuária do Sistema Único de Saúde – SUS. A unidade conta com leitos de internação hospitalar em enfermaria e unidade de terapia intensiva adulta e pediátrica, e ainda com leitos sob regime de assistência domiciliar, contando com corpo clínico nas mais diversas especialidades, além de corpo técnico, serviços de apoio, administração e corpo diretivo. A concessão é pelo prazo de 10 anos, na qual o Estado construiu a estrutura física e o consórcio aparelhou, equipou, mobiliou e administra o hospital (HOSPITAL DO SUBÚRBIO, 2021).

Ainda de acordo com o Governo do Estado da Bahia, baseado em um modelo assistencial que concilia qualidade, segurança clínica e tecnologia, o hospital acumula prêmios internacionais, figurando em 2012, entre os 100 melhores projetos do mundo no setor de infraestrutura pública, e entre os 10 melhores na área de saúde. Por exigência do contrato de PPP, o Hospital obteve acreditação nível máximo em 2016, o que significa um atendimento aos critérios de segurança do paciente em todas as atividades, gestão integrada, fluidez dos processos, cultura organizacional de melhoria contínua e maturidade institucional. A unidade ainda pratica uma gestão ambiental, social e economicamente sustentável. No aspecto social, busca proporcionar um ambiente com relações de trabalho saudáveis e respeitosas, abrangendo usuários dos serviços de saúde prestados pelo hospital, comunidade do entorno e a sociedade civil, além de promover o desenvolvimento profissional e coletivo de seus colaboradores. No aspecto ambiental, mudanças nos processos do setor de lavanderia propiciaram melhor atendimento da demanda, menor utilização de água e energia, aumento da vida útil do enxoval, parceria com empresa de reciclagem de papel e o descarte consciente de materiais, cumprindo o compromisso ambiental de minimizar o impacto provocado por sua atuação no meio ambiente.

Outro destaque também na área de saúde no Estado da Bahia, é a PPP para realização da gestão dos serviços de diagnóstico por imagem em 11 unidades hospitalares integrantes da rede própria do Estado, contrato assinado em 2015, implantou um sistema informatizado de serviços de apoio ao diagnóstico por imagem, aumentando a capacidade e eficiência na realização destes exames, permitindo o armazenamento e acesso aos mesmos em condições mais rápidas e duradouras, além de uma Central Remota de Laudos instalada em  Salvador, com funcionamento 24 horas por dia durante toda a semana, com equipe qualificada de radiologistas para emitir laudos às 11 unidades contempladas pela PPP no Estado, com serviços de telemedicina, diagnóstico e bioimagem, provendo através de um Sistema de Gestão Integrada, serviços de excelência, assegurando qualidade e humanização no atendimento; segurança e agilidade na entrega dos resultados e, a satisfação dos clientes usuários do SUS (REDE BRASILEIRA DE DIAGNÓSTICOS, 2021).

Ainda outro estado que tem uma bem-sucedida parceria público-privada é o Piauí. O Governo do Estado celebrou em 2017 um contrato de PPP regido pelos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Organização das Nações Unidas – ONU, para reabastecimento e reestruturação da Nova Ceasa, entreposto de frutas e vegetais que sofria com falta de condições sanitárias e desperdício de alimentos. Num prazo de três anos, a concessionária reformou, modernizou e ampliou toda a estrutura física da maior central de abastecimento do Piauí, disponibilizando uma nova estrutura de quase quatro mil metros, com 800 comerciantes e melhorando as atividades, oferecendo mais conforto e comodidade ao público interno e à sociedade e atuando na geração de emprego e renda para o Estado, incentivando o desenvolvimento social e econômico da região (PIAUÍ, 2021).

Um dos projetos sociais, previstos na elaboração dos contratos de PPP do Estado do Piauí, inseridos na política de contrapartida social do contrato de parceria da Nova Ceasa, o Banco de Alimentos, já é considerado de acordo com a ONU, um dos cinco melhores projetos do mundo no âmbito de PPP. O Banco de Alimentos foi criado em 2018 com o objetivo de captar, triar e distribuir alimentos para mais de 7 mil pessoas em situação de vulnerabilidade, de forma constante e consistente, tendo sido arrecadados entre os permissionários do entreposto, 550 toneladas de alimentos, desde sua criação, atendendo no ano de 2020, a 25 entidades cadastradas, entre creches, abrigos, comunidades terapêuticas e programas educacionais (PIAUÍ, 2021).

Além do alcance dos escopos primários, tanto do objeto do contrato quanto dos projetos sociais atrelados a ele, o modelo de gestão dos contratos de PPP adotado pelo Estado do Piauí, propicia ganhos em outras frentes. A ação do Banco de Alimentos atua no combate à fome e ao desperdício de alimentos, mas também apoia as entidades cadastradas na concretização de outros objetivos, como por exemplo, a reforma da cozinha do Lar de Maria, que recebe crianças em tratamento de câncer, e a construção de uma área de lazer com campo de futebol na associação de mães Gaivotas que Voam Longe, que atende crianças carentes de uma das áreas mais pobres da capital do Estado. A necessidade da transparência no destino dos alimentos, auxilia no entendimento do propósito do projeto e faz com que os doadores se sintam parte do mesmo, incentivando o aumento de sua participação, dando origem a novas ações sociais a partir da ideia inicial, como a doação de um ponto de internet gratuito através do Projeto Piauí Conectado, outra PPP de sucesso no Estado, e a doação de aparelhos de ar-condicionado e estrutura para forrar o teto do refeitório da Nova Ceasa. O projeto também auxilia as mães de família, a partir da creche existente em seu interior, conta também com um Banco de Saúde, promovendo cuidados de saúde para os feirantes e suas famílias e recicla 100% dos resíduos orgânicos produzidos no local (PIAUÍ, 2021)

Segundo o Governo do Estado do Piauí, o conceito utilizado na PPP da Nova Ceasa, demonstra a possibilidade de um contrato de PPP promover bem-estar em especial às comunidades mais carentes, sobretudo por seus múltiplos impactos, abordando o desafio da pobreza, a criação de empregos locais, saúde, segurança alimentar, resíduos, o uso de energia renovável e mobilidade sustentável, permitindo sua expansão em escala e disseminação, favorecendo mais acesso a melhores serviços. Diante dessa concepção, faz-se necessário avaliar os contratos de PPP dentro de um rol de critérios considerados investimentos em infraestrutura de qualidade, aumentando o acesso aos serviços públicos essenciais e promovendo equidade em sua prestação.

O projeto Nova Ceasa atende vários requisitos da ONU, em especial ao do desenvolvimento social sustentável, que é considerado como de grande importância dentro do processo de melhoria de infraestrutura e serviço. Por todas essas características, esse projeto foi o primeiro colocado no Fórum Internacional de PPP da ONU de abril de 2021, cujo objetivo foi avaliar e contemplar projetos de infraestrutura que propiciassem melhorias das condições de vida e abordassem o empoderamento das partes interessadas e da comunidade, a pobreza e desigualdades, a sustentabilidade ambiental, a mudança climática e resiliência, e por fornecerem soluções reais no local, conjugando parâmetros sociais, ambientais e econômicos que melhoram a qualidade de vida das pessoas (ONU BRASIL, 2021).

Conforme a ONU Brasil, “com a implementação do novo modelo de negócio, o governo piauiense economiza mais de 4 milhões de reais em despesas por ano, gera mais de 16 mil empregos e promove o combate à fome e ao desperdício através do Banco de Alimentos”.

Dessa forma, é de extrema relevância observar que as PPPs podem ser o mecanismo que permita integrar os projetos mais relevantes para cada cidade viabilizando a melhoria da qualidade de vida da população no que tange à oferta de serviços públicos.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com base na literatura foi possível apresentar um panorama dos desafios e barreiras presentes na prestação de serviços por meio das parcerias público-privadas. Sem dúvidas é um tema bastante discutível dado todas as questões que estão envolvidas (sociais, econômicas e conceituais, dentre outras). A partir das experiências apresentadas em Minas Gerais, Bahia e Piauí percebeu-se que os contratos de PPPs podem ser muito relevantes na prestação dos serviços públicos e inclusive, necessários do ponto de vista sustentável e eficiente nos principais setores de infraestrutura. Porém não podemos deixar de reforçar que é preciso que haja controle, regulação e ações que permitam a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários e sobretudo a viabilidade do cumprimento do contrato para os envolvidos.

Os pontos que abordaram sobre os “serviços públicos” e “parcerias público-privadas: o que são e como funcionam” buscam mostrar aspectos técnicos necessários ao entendimento dessa modalidade de concessão de maneira que o leitor perceba o quão complexo pode ser a prestação de serviços públicos, assim como as dificuldades de financiamento e implementação. Os tópicos relacionados a “experiências de parcerias público-privado: desafios e facilitadores”, “implementação de PPPs sob o olhar do índice infrascope”  e “possibilidades de melhoria do serviço público a partir das PPPs: experiências brasileiras” permitiram um panorama que mostrou experiências de PPPs em cenários diversos.

Percebe-se que como em boa parte da América Latina, o Brasil também sofre as consequências dos longos anos de políticas públicas que negligenciaram o investimento adequado em infraestrutura. São déficits grandes em diversas áreas importantes para a economia do país, e por mais que se queira, não se consegue com as limitações fiscais, colocar em dia toda a aparelhagem utilizada pelo Governo para a prestação dos serviços públicos. São hospitais, escolas, rodovias, parques, prédios públicos, ruas, transporte público, portos, aeroportos, estruturas de água, esgoto, energia elétrica, creches, segurança, e muitos outros, que padecem, dentre outros males, de obsolescência, quer nos ativos de infraestrutura ou nas tecnologias empregadas, nas práticas de gestão adotadas e nos instrumentos regulatórios de sua administração.

Muitos desses serviços são de competência dos entes Municipais, o que por vezes, torna ainda mais difícil com os recursos disponíveis, suprir as mínimas necessidades de manutenção exigida pela infraestrutura envolvida em sua prestação, sem falar na necessidade de atualização, modernização e adoção de novas tecnologias que certamente permitem a melhoria da qualidade de prestação desses serviços.

Partindo do nível de detalhamento exigido na celebração de um contrato de PPP, visando resguardar tanto o parceiro privado quanto a Administração Pública ao longo de todo o processo de preparação e de sua vigência, esse modelo de contrato além dos ganhos estabelecidos nas cláusulas contratuais, traz ganhos subjetivos ao Poder Público, uma vez que requer um ambiente lícito, transparente, estável e seguro para sua celebração. Todas essas necessidades, obrigam a Administração Pública a tomar uma série de medidas a fim de criar esse ambiente peculiar favorável a esse tipo de contrato, propiciando uma significativa melhora na governança da esfera pública.

Desse modo, para o atual contexto de prestação de serviços públicos e infraestrutura no Brasil, as parcerias público-privadas podem ser uma excelente saída. Após discussão teórica foi possível verificar que adicionalmente aos ganhos estipulados no contrato e os oriundos do fortalecimento da governança pública, os seguintes benefícios com as PPPs:

• geração de emprego e renda fortalecendo a economia local;
• aumento da produtividade empresarial, uma vez que as empresas também dependem da oferta de serviços públicos;
• melhoria na qualidade da oferta do serviço prestado;
• melhoria na qualidade de vida da população afetada pela prestação do serviço objeto do contrato, podendo desencadear a promoção de saúde, produtividade e renda;
• redução dos custos de produção, uma vez que com melhores serviços públicos o produtor deixa de arcar com gastos que antes eram necessários para suprir a lacuna da qualidade do serviço público (por exemplo, melhores estradas, exigem o uso de menos combustível, podendo refletir essa economia em toda a cadeia de produção);
• melhoria da capacitação do setor público para o acompanhamento desses contratos em todas as suas fases;
• melhoria na qualidade técnica dos contratos de PPP;
• melhoria na atratividade do negócio, favorecendo a celebração de outros contratos;
• atração de outros investimentos para a região, aumentando a arrecadação de impostos;
• autonomia e agilidade de gestão na consecução dos objetos do contrato;
• melhoria do planejamento estratégico da Administração Pública, uma vez que os contratos são de longo prazo;
• promoção da competitividade entre as empresas concorrentes da licitação, gerando uma possível melhora na qualidade do serviço ofertado;
• a depender do tipo de serviço prestado, redução dos índices de criminalidade e melhora na saúde da população.

De modo geral, podemos dizer que os contratos de parceria público-privada, fortalecem na Administração Pública, a tríade eficiência-eficácia-efetividade, uma vez que permitem que ela cumpra o princípio da continuidade dos serviços públicos, considerando o custo (eficiência), o resultado (eficácia) e o impacto (efetividade), utilizando produtivamente os recursos disponíveis, tanto de prazos, quanto financeiros e de pessoal, cumprindo metas e alcançando objetivos e, promovendo a modernização necessária à prestação dos serviços públicos.

Por fim, este estudo teve como limite a falta de dados atuais em relação ao Infrascope que possuía apenas dados até 2019. Nesse sentido, sugere-se como agenda de pesquisa a verificação desses dados para a discussão no cenário atual.

REFERÊNCIAS

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APÊNDICE – REFERÊNCIA DE NOTA DE RODAPÉ

3. CRETELLA JÚNIOR, José. Administração Indireta Brasileira. Rio de Janeiro: Forense, 1980 p. 55-60 apud Di Pietro, 2014, p. 102-103.

4. MASAGÃO, Mario. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1968 p. 252 apud Di Pietro, 2014, p. 102-103.

5. DIEZ, Manuel Maria. Manual de Derecho Administrativo, t. II, p. 16 apud Carvalho Filho, 2014, p. 329.

6. FRITZ FLEINER. Droit administratif allemand, p. 198 apud Carvalho Filho, 2014, p. 329.

7. LAUBADÈRE, Andrè de. Manuel de droit administratif, p. 21 apud Carvalho Filho, 2014, p. 329.

8. MARCELO CAETANO. Manual de direito administrativo, t. II, p. 1.043 apud Carvalho Filho, 2014, p. 329.

9. “Na França, e em países que sofreram a influência do conceito francês de serviços públicos, como a Itália, Grécia e Portugal, inexiste um conceito constitucional de serviços públicos, embora haja alusões a serviços públicos nas respectivas constituições. A noção, nesses países, foi muito mais trabalhada pela jurisprudência e pela doutrina, as quais, assim como a legislação, não têm os pesados condicionamentos constitucionais existentes no Brasil” (COUTO E SILVA, Almiro do. Privatização no Brasil e o Novo Exercício de Funções Públicas por Particulares: serviço público “à brasileira”?. Revista de Direito Administrativo – RDA, v. 230, p. 72-73, 2002).

10. Para maior detalhamento dos itens adicionais do contrato, consultar Lei nº 11.079/2004, Art. 5º parágrafo 2º e Art.5º-A. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm>. Acesso em: 25 abril 2021.

11. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm – Acesso em 25 abril 2021.

12. “Mas hoje as expectativas das pessoas não são as mesmas de 15 anos atrás. Muitas das manifestações sociais que vivenciamos em 2019 foram desencadeadas por aumentos nas tarifas de metrô ou no preço da gasolina. Podemos dizer que essas manifestações expressam o descontentamento popular não com o estado da nossa infraestrutura como tal, mas com a qualidade e o preço dos serviços que as pessoas recebem dessa infraestrutura. Já não basta mais ter acesso a um ônibus moderno, se o ônibus está sempre atrasado e – nos momentos em que deveríamos estar praticando o distanciamento social – superlotado, e se a tarifa ao longo de um mês excede 10% do salário mínimo. Já não basta mais ter uma torneira na cozinha, se a qualidade do líquido é tão duvidosa que é preciso comprar água engarrafada para beber e cozinhar. Já não basta mais estar conectado a rede elétrica, se há cortes de energia toda semana que causam transtornos e danificam aparelhos”. Banco Interamericano de Desenvolvimento. De estruturas a serviços: o caminho para uma melhor infraestrutura na América Latina e no Caribe. Julho 2020. p. xix. Disponível em: https://flagships.iadb.org/pt/DIA2020/de-estruturas-a-servicos

13. Maiores detalhes acerca das categorias, indicadores e subindicadores disponíveis em https://infrascope.eiu.com/evaluating-the-environment-for-public-private-partnerships-in-latin-america-and-the-caribbean/

^[1] Bacharel em Engenharia Química pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ); Pós graduada em Gestão Ambiental pela Universidade Cândido Mendes/Rio de Janeiro (UCAM). Especialista em Avaliação e Gerenciamento de Riscos pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Acadêmica do Curso de Especialização em Administração Pública na Universidade Federal Fluminense/RJ (UFF).

^[2] Orientadora. Mestre em Administração – PPGAd-UFF; Doutoranda em Administração – COPPEAD-UFRJ.

Enviado: Maio, 2021.

Aprovado: Junho, 2021.