ARTIGO ORIGINAL
MELO, Jader Oliveira de [1] , SANTOS, Rodrigo Castanheira [2]
MELO, Jader Oliveira de. SANTOS, Rodrigo Castanheira. A descentralização de políticas públicas na educação brasileira a partir da década de 1990. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 02, Vol. 06, pp. 20-45. Fevereiro de 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/descentralizacao-de-politicas
RESUMO
A educação brasileira, ao longo dos anos, vem enfrentando grandes desafios na sua gestão. A descentralização, como forma de diminuir os impasses na sua administração, tem sido a ferramenta de controle e condução de recursos pelo Estado. A participação da sociedade e do setor privado é essencial para que as garantias constitucionais sejam disponibilizadas para quem, de fato, é de direito. Com o objetivo de promover a discussão sobre a descentralização na educação, a presente pesquisa apresenta informações sobre as ações adotadas pelos governos a partir da promulgação da Constituição Federal Brasileira, de 1988. A compreensão do contexto histórico apresentado no texto do trabalho também reforça o entendimento das medidas adotadas a partir da década de 1990 e como elas afetaram o setor da educação no país. Há, também, uma breve comparação com constituições anteriores e sobre a descentralização a nível municipal. A descentralização, de forma municipalizada, contribui para, talvez, uma diferenciação no atendimento da necessidade escolar básica para o estudante para cada região do Brasil. Para reforçar esse entendimento, buscou-se analisar, legalmente, a própria Carta Magna do país, artigos acadêmicos e opiniões de especialistas em educação através de suas bibliografias. Com base nisso, entendeu-se que a descentralização do setor ainda é tema de debate, pois requer constantes investimentos e fiscalizações por parte do governo federal para que o direito à formação escolar alcance a quem de fato tem direito, a sociedade em geral. Sendo assim, o presente trabalho buscou analisar alguns dados referentes a educação no Brasil e como as Constituições Federais se posicionaram a respeito do tema.
Palavras-chave: descentralização, educação, estado, constituição.
1. INTRODUÇÃO
Uma pesquisa sobre políticas públicas pode se tornar uma tarefa árdua e extensa, visto que muitas são as políticas e medidas adotadas ao longo dos anos e governos existentes na história do Brasil. Cury (2007), em sua pesquisa sobre o financiamento do Estado para a educação, afirma sobre a participação direta do Estado nas políticas educacionais desde a Independência e como sua atuação protege os direitos da cidadania.
Seguindo esse propósito, pretendeu-se buscar o embasamento teórico e prático dos processos de descentralização das políticas públicas da educação brasileira desde o início dos anos 1990. Faz-se, portanto, necessária uma leitura da Constituição Federal Brasileira de 1988, a CF/88. A participação dos gestores públicos responsáveis pelo Ministério da Educação desde então também contribuirão para o entendimento da pesquisa.
O maior destaque nesse processo descentralizador foi na década de 1990. Com a promulgação da Constituição de 1988 e, posteriormente, os ajustes realizados neste período na legislação, foi possível realizar a adequação do processo também em níveis estaduais e municipais. Sendo que os municípios assumiram o protagonismo no processo porque 56,7% das matrículas, no ano de 2018, da educação fundamental, estão registradas nas escolas sob sua responsabilidade.
A expectativa para esta pesquisa é contribuir e estimular o questionamento sobre o processo de descentralização do ensino e a busca de alternativas para um país tão diverso em muitos aspectos como é caso do Brasil. O país, ainda nos dias atuais, enfrenta muitas dificuldades orçamentárias devido a problemas relacionados com a diferença de classes. Com isso, o trabalho de Davies (2014) enfatiza a questão da prioridade dada pelo Estado pela reprodução do capital sobre o atendimento das necessidades de seu povo.
Não se objetiva, no entanto, uma análise ponto a ponto de todas as medidas tomadas pelos governos a partir da década de 1990 a respeito da educação, mas trazer um breve histórico de medidas centrais e de maior impacto no nível geral do sistema educacional e a atuação dos gestores públicos diante dessa responsabilidade. A base para esse estudo será, portanto, a própria Constituição Federal de 1988 e, no decorrer da pesquisa, a apresentação de alguns artigos que contribuem para a compreensão da descentralização no setor e a análise alguns pontos apresentados em Constituições anteriores.
Ainda Cury (2007) escreveu sobre o elo inicial para as mudanças na educação estar na própria Constituição e diz que a ela estão vinculados “impostos e recursos vinculados”. Sendo assim, ele defende que:
Segue-se, daí, a presença de uma burocracia presente no aparelho de Estado que, por meio de estudos técnicos, estatísticas e cálculos, ofereceu subsídios à tomada de decisões com relação às políticas educacionais. (CURY, 2007, p. 833)
A educação é um direito de todos e o Estado tem o dever constitucional de fornecê-la. Pierro (2001) comenta sobre a importância da definição do papel do Estado e sua responsabilidade com jovens e adultos, independentemente do setor ser público ou privado. Toda essa questão passou a ter mais relevância a partir da promulgação da CF/88, como veremos mais adiante.
2. JUSTIFICATIVA
Compreender o relato histórico, até então, da evolução da descentralização das políticas públicas adotadas para a educação após a Constituição Federal Brasileira de 1988 e seus impactos desde então são premissas para a presente pesquisa. Tal entendimento ajuda a estruturar os processos até aqui tomados e como evoluíram de acordo com cada governo e suas perspectivas com a área da educação em si.
Davies (2014) reforça, em sua pesquisa, sobre as fragilidades existentes no sistema de capitalização de recursos para que o setor tenha a devida atenção. O autor também salienta sobre a fragilidade da própria fiscalização na distribuição desses recursos e, nesse sentido, entram fiscalizações de órgãos superiores e responsáveis, desde o próprio Ministério da Educação (MEC), até o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Superior Tribunal de Justiça (STF).
Nessa mesma pesquisa, o autor Davies (2014) também denuncia, em seu trabalho, a respeito da falsificação praticada pelo FUNDEF ao falsificar o número de matrículas realizadas para que conseguissem recursos do Governo Federal. Vê-se, com isso, a necessidade de um maior cuidado e análise das práticas que a descentralização vem trazendo para o sistema educacional brasileiro. Será que a descentralização pode ser um bom recurso de trabalho do governo quando se trata de um direito fundamental garantido pela CF/88, que é a educação?
Assim, o presente trabalho visa mostrar um pouco, historicamente, sobre os processos que vêm sendo desenvolvidos pela descentralização das políticas públicas para a educação e levar o leitor a questionar, por conta própria, se estas medidas ainda possuem falhas que precisam ser corrigidas para que as estatísticas sobre o setor no Brasil consigam melhorar suas estimativas e, principalmente, sua realidade.
3. OBJETIVOS
3.1 GERAIS
O entendimento teórico, com base histórica, sobre os processos de descentralização nas políticas públicas no sistema educacional brasileiro. O objetivo principal foi o de analisar a descentralização no contexto brasileiro e entender o seu impacto, a história da educação pelas constituições e o papel dos gestores e da avaliação no processo.
3.2 ESPECÍFICOS
a) Uma revisão com embasamento histórico sobre a descentralização na educação
b) Uma releitura de pontos relacionados com a Educação na Constituição Federal Brasileira de 1988
c) Entendimento sobre a descentralização em nível municipal
d) Apresentação de pontos similares em outras versões da Constituição Federal Brasileira
e) Breve análise bibliográfica do funcionamento das formas de avaliação educacional praticadas no Brasil
4. METODOLOGIA
Garcia (2015) diz que a “metodologia científica é capaz de proporcionar uma compreensão e análise do mundo através da construção do conhecimento”. Também afirma que quando o estudante busca o saber, o conhecimento acontece, por isso a metodologia define o caminho do estudo a ser realizado.
Oliveira & Valença (2015) dizem que:
A Metodologia Científica significa estudo dos métodos ou da forma, ou dos instrumentos necessários para a construção de uma pesquisa científica; é uma disciplina a serviço da Ciência. Metodologia é a parte onde será indicado o tipo de pesquisa que será empregado, as etapas a serem realizadas. O conhecimento dos métodos que auxiliam na elaboração do trabalho científico. (OLIVEIRA e VALENÇA, 2015, p. 7481)
Com esse entendimento, a metodologia utilizada para esta pesquisa foi a análise qualitativa dos dispositivos legais apresentados na Constituição Federal Brasileira de 1988, com uma breve releitura de Constituições passadas e a pesquisa bibliográfica para a contribuição da formação do estudo. Também foram utilizadas plataformas Scielo, Google Academics, sites governamentais e revistas acadêmicas de algumas universidades.
5. DESENVOLVIMENTO TEÓRICO
5.1 A DESCENTRALIZAÇÃO DO ENSINO NO BRASIL E O PAPEL DO ESTADO
A descentralização do ensino no Brasil, na década de 1990, foi uma política para a educação pública, na qual a sua responsabilidade seria transferida para os poderes municipais e estaduais em sua maior parte. Esta decisão foi acompanhada de diversas diretrizes, entre elas, a prioridade em relação ao ensino fundamental, incentivo à privatização do ensino médio e superior, estímulo à participação de pais e da própria comunidade na realidade escolar, redefinição das atribuições próprias do Estado com tentativa de diminuir gradualmente a oferta destes serviços de forma pública (SILVA, 2002).
A descentralização ao nível educativo supõe, por um lado, a transferência das instituições nacionais aos estados e municípios e, por outro lado, a decisão de fornecer subsídio do Estado à educação privada (BIANCHETTI, 1997, p. 102).
E entende-se que, neste caso, o Estado assume um papel em que requisita menos responsabilidades em relação à iniciativa privada, apesar de oferecer subsídios e currículos básicos, será o ensino público que acolherá a demanda que não tem condições de frequentar o particular e, a partir de experiências das últimas décadas, pode se constatar que “este princípio aplicado nas sociedades latino-americanas, deu como resultado uma maior segmentação e desarticulação dos sistemas educativos” (BIANCHETTI, 1997, p. 103).
Em relação à descentralização do ensino, este aconteceu concomitantemente com a década das maiores privatizações no país, nos quais os governos locais tiveram que assumir a responsabilidade pelo ensino fundamental e junto a imposição de regras,
isso incluiu, principalmente, buscar ampliar o atendimento da demanda por educação com o uso mais “racional” dos recursos. Ou seja, aumentar o número de vagas nas escolas municipais sem que houvesse um aumento do aporte financeiro por parte do governo central (LOCATELLI, 2011, p. 3).
Carvalho (2009), em sua pesquisa, aborda sobre os aspectos da descentralização política na educação, na década de 1990, e sobre como as instituições vêm se reinventando para que seus processos já não sejam focados em um único gestor. Ou seja, que a centralização de poder seja substituída por novas formas de atuação de trabalho através da descentralização. Diz ainda que:
O gerenciamento descentralizado implica o desaparecimento da figura do supervisor, permite que os trabalhadores tenham maior controle sobre suas próprias atividades e tende a adotar modelos de organização cooperativa e discursiva, em cujas tomadas de decisão os trabalhadores são envolvidos. Conclui, assim, que a tecnologia, aliada à flexibilização, vem desmantelando as antigas estruturas burocráticas de poder e que o novo princípio fundamental é o da “autorregulação”. (CARVALHO, 2009, pp. 1141-1142.)
O Estado brasileiro, na Educação, vem atuando com a estrutura da descentralização e isso, também, para buscar solução para seus problemas político-institucionais. O objetivo pode ser entendido como uma tentativa de distribuir as responsabilidades nos setores da educação em todos os seus níveis, federal, estadual e municipal, e melhorar o atendimento das necessidades da população. Buscar parcerias com o setor privado é, também, um meio de melhorar as condições do setor e a captação de recursos para a área. Em artigo publicado em revista online, Engel (2012) trata da importância das Parcerias Público-Privadas (PPP) na Educação e que isso não é, necessariamente, uma questão de privatização[3].
A descentralização deve acontecer com objetivo de facilitar a administração escolar e que possa proporcionar “uma maior distribuição do poder decisório até então centralizado em poucas mãos” (Lobo 1990, p. 6), assim, trazendo mais democratização para a educação e, junto, justiça social. Outro autor também diz que:
[…] os objetivos a serem perseguidos pela descentralização – democratização do Estado e busca de maior justiça social – coadunam-se com a descentralização intergovernamental e com a descentralização de funções governamentais para a sociedade civil organizada, por ambas apresentarem estreita interface. (MENDES, 2002, p. 29-30).
De acordo com Martins et al. (2015) a descentralização que foi realizada pelo governo brasileiro não permite que o poder decisório, a autonomia e a participação da sociedade civil tenham efetividade quando na definição das políticas públicas que deveria ser de responsabilidade dos governos locais, porque, ao ser imposta a municipalização da educação, manteve-se a centralização do poder com a justificativa de se manter o padrão de ensino (eficiência, eficácia e efetividade), mas, na realidade, atendeu aos interesses do Estado. Mas tal argumento se contradiz com a forma que os governos vêm atuando, ou seja, com a descentralização, visando melhorar e aumentar as verbas e projetos que são destinados ao setor.
5.2 DESCENTRALIZAÇÃO PELA VIA DA MUNICIPALIZAÇÃO
De acordo com Locatelli (2011):
A descentralização da oferta dos serviços educacionais, seja pela via da municipalização (transferência de responsabilidades do governo central para os governos subnacionais), pela via da delegação (transferência para organizações que estão fora das estruturas burocráticas) ou ainda pela via da privatização (transferência de responsabilidade ao setor privado, aí inclusas as famílias), realizada na lógica do encolhimento do Estado e da valorização do mercado, introduziu na realidade nacional um forte apelo para que se priorizasse a educação primária e para que se fizesse uso mais eficiente dos recursos disponíveis (LOCATELLI, 2011, p. 4).
E a descentralização no país enfrenta muitos obstáculos, tais como a sua imensa dimensão territorial e a diversidade sociocultural que traz para as regiões características peculiares, individuais e localizadas. De acordo com Saviani (2010), caso haja uma padronização, o resultado pode ser uma enorme desigualdade social com reflexos no ensino público e que poderá ser detectado a partir da comparação (público-privado) entre estruturas físicas, formação de profissionais, tecnologia oferecida, entre outras divergências.
A Constituição Federal de 1988 definiu o princípio da descentralização, trazendo autonomia para os municípios com o objetivo de aproximar os cidadãos desta prestação de serviços e torná-los os principais responsáveis dos direitos públicos, recebendo, assim, a responsabilidade de planejar, executar, e promover ações para a prestação dos serviços públicos municipalizados, entre eles a educação (BRASIL, 1988).
Em seu artigo sobre democratizar a gestão educacional no Brasil, Batista (2018) contextualiza sobre o uso de dispositivos legais na descentralização das políticas públicas na educação com uma atenção especial dada à CF/88. E diz ainda que:
A descentralização colocada em curso na pós-reforma do Estado brasileiro, em 1995, mesmo que apoiada pelo modelo federativo de organização social com base na autonomia dos entes federados (União, Distrito Federal, estados e municípios), está calcada na agenda global cuja meta tem sido a desconcentração do poder central, isto é, da gestão e do aparato administrativo, com o objetivo de diminuir os gastos da máquina pública, em especial com as políticas sociais. (BATISTA, 2018, p. 7)
Com esses conceitos entendidos, é preciso compreender que ainda há desafios para o governo vencer no quesito educação. De acordo com Caetano (2017), a descentralização da educação ainda necessita superar diversas etapas, entre elas, a valorização dos professores, a adequação de condições para a melhoria do ensino/aprendizagem, o estímulo ao comprometimento dos governantes com este setor, o aumento da autonomia para os municípios, o respeito às características regionais, porque, da maneira que se deu sua implantação, é diagnosticada a precariedade da educação em detrimento de sua evolução.
5.3 PREOCUPAÇÃO COM A EDUCAÇÃO NAS CONSTITUIÇÕES FEDERAIS
A Constituição Imperial de 1824 foi a primeira a ser realizada após a independência do Brasil, trazendo em seu texto o princípio da gratuidade no ensino, fruto da pressão popular, (CHIZZOTTI, 2005). Nesse caso, a pressão popular pode ser entendida pelos movimentos e revoltas que predominavam por certo período do Império. Nogueira (2012) apresenta em sua pesquisa as características da atuação das Constituições Federais Brasileiras existentes e comenta em seu texto sobre as “revoltas, rebeliões e insurreições” que havia naquele período, compreendido entre 1824 e 1848.
Tais fatos inferiam não somente na esfera econômica, mas também no âmbito social. Com isso, a monarquia enfrentava muitos desafios e questionamentos por parte da sociedade. Sendo assim, mostrou-se necessária a formação de um documento constituinte que estabelecesse os direitos, deveres e garantias fundamentais dos cidadãos e a atuação de seus regentes nesse cenário. Para enfatizar, o autor diz que:
Quando examinamos a Constituição de 1824, como primeiro texto de nossa história constitucional, não podemos nos esquecer de que ela é fruto da frustração da dissolução da Constituinte de 1823, que não apenas começou a gerar o divórcio entre a Coroa e a opinião pública, mas manchou de sangue o governo de D. Pedro I, com a reação pernambucana de 1824, vincando de forma indelével a vocação autoritária do Monarca. Muito embora outorgada, ela marcou o início da institucionalização da monarquia constitucional. E, a partir daí, instituiu os Poderes do Estado, garantiu os direitos e conteve os abusos. A prática por ela instituída, no entanto, não se moldou senão com o tempo. Quando o Legislativo se instalou, em maio de 1826, quatro anos depois de proclamada a Independência, é que, na verdade, teve início a prática constitucional. (NOGUEIRA, 2012, p. 12).
Aqui se vê, portanto, o início do processo constituinte no Brasil e o porquê de sua instauração. Na primeira Constituição, do Império, em 1824, há registrado o seguinte artigo:
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros (…) é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte: […]
XXXII. A Instrucção primaria, e gratuita a todos os Cidadãos. (BRASIL, 1824, n. p.).
O texto, sem aprofundamento de procedimentos e detalhes de como ser aplicado, mantém o princípio da gratuidade na educação, fruto do despreparo da comissão que discutia o assunto durante a constituinte, o que não permitiu que se desenvolvessem diretrizes e orientações que produzissem um plano de educação nacional (CHIZZOTTI, 2005). Esta lacuna nos trabalhos permitiu brechas na legislação e, como consequência, a iniciativa privada pode abrir escolas e se apoderar da educação básica até 1834, quando houve a primeira descentralização do ensino no país, permitindo que cidades e vilas, por exemplo, criassem escolas, o que, na época, apenas retirou do governo federal tal responsabilidade (CURY, 2005; SUCUPIRA, 2005).
Em 1891, a Constituição Republicana determina a ruptura entre o Estado e a Igreja, estabelecendo, por consequência, a laicidade na educação. A segunda Carta Magna do país se baseia em forte espírito nacionalista. E, em relação ao tema, estabelece-se uma complexidade em que três vertentes são predominantes: a liberal, com a defesa do federalismo, da descentralização administrativa e da política centralizada; a segunda, positivista, de tendência ultrafederalista, com descentralização política e administrativa; e, a terceira, autoritária, que define a completa centralização política e mínima descentralização administrativa, sendo esta última, a escolhida na época (BRASIL, 1891; CURY, 2005).
A descentralização do ensino é mantida, mas não se há referência à gratuidade do ensino primário, mesmo destacando a laicidade e o caráter público, no entanto ainda não avança em temas como a doutrina política e educacional, o federalismo educacional, a autonomia das províncias, a liberdade de ensino, entre outros (CURY; HORTA e FÁVERO, 2005). Conclui-se que houve avanços na educação em relação a sua organização, laicidade e descentralização, mas, em contrapartida, a questão da obrigatoriedade/gratuidade não só foi omitida como também rejeitada pelos constituintes, o que se transformou em um “liberalismo excludente e pouco democrático” (CURY, 2005, p. 80).
Dos Cidadãos Brasileiros – […] Art.72: […] § 6º – Será leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos públicos.
§ 7º – Nenhum culto ou igreja gozará de subvenção oficial, nem terá relações de dependência ou aliança com o Governo da União ou dos Estados (BRASIL, 1891, n. p.).
O texto também traz para a União a responsabilidade de delinear as diretrizes da educação nacional e dar estímulo à eugenia no ensino, o que proporcionou os primeiros passos para a lei que vem organizar o ensino de forma efetiva, cobrindo o ensino primário, secundário e superior (ROCHA, 2005).
Em menos de três anos é promulgada a Constituição de 1937, quando educação e religião se tornam instrumento do regime totalitário do Estado Novo. Foi a 4ª Constituição brasileira e a 3ª do período republicano. No contexto histórico, a democracia liberal estava ficando muito desacreditada, o que incorria na idéia voltar o Brasil para ideais nazistas e totalitaristas, por exemplo, o que se comprova em pesquisa publicada pela plataforma digital Toda Matéria[4].
A Constituição de 1937 visava uma maior centralização do poder Estado. Aqui, a Constituição não foi elaborada por uma assembléia constituinte, mas por um jurista, o então Ministro da Justiça Francisco Campos. A Era Vargas foi complexa e composta de dois períodos históricos, o Governo Provisório e o Governo Constitucional, conforme apresenta a História do Brasil em Brasil Escola[5].
No aspecto que versa sobre a educação em sua constituinte, lê-se que:
[…] um instrumento de formação moral da juventude, um mecanismo de cooptação da Igreja católica e uma arma poderosa na luta contra o liberalismo e no processo de inculcação dos valores que constituíam a base ideológica desse regime (HORTA, 2005, p. 151).
A Constituição de 1946 foi responsável pela elaboração da 1ª Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), que foi elaborada na segunda fase do governo Vargas e também aprovada por voto popular. Boaventura (1996) argumenta, a respeito da Constituição de 1946, que:
O Texto Constitucional de 1946 é um documento político sem maiores inovações educacionais. Volta-se, de certa forma, a 1934. Talvez seja um passaporte para o reingresso na vida democrática. Caracterizou-se como instrumento para uma nova redemocratização que garantiu uma curta viagem liberal de 1946 a 1964, onde se percebe a influência da Carta Brasileira da Educação Democrática, organizada pela ABE e aprovada na Conferência Brasileira de Educação. (BOAVENTURA, 1996, pp. 31-32).
Ainda de acordo com Boaventura (1996), foram normatizados o salário-base na educação e a pós-graduação. Assim, apresenta-se na Carta Magna, segundo estudo apresentado por Davies, (2010)[6], o seguinte registro:
Art. 5º. Compete à União: (…) XV – legislar sobre: (…) d) diretrizes e bases da educação nacional. […]
[…]Capítulo II – Da Educação e da Cultura Art. 166. A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana. Art. 167. O ensino dos diferentes ramos será ministrado pelos Poderes Públicos e é livre à iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem. Art. 168. A legislação do ensino adotará os seguintes princípios: I – o ensino primário é obrigatório e só será dado na língua nacional; II – o ensino primário oficial é gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primário sê-lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos; […]. (BRASIL, 1946).
O texto constitucional atribui à União a diretriz e base da educação nacional e, entre as consequências, a instituição da educação como direito de todos e de responsabilidade da família e do Estado (suplente); ao princípio da solidariedade humana e da liberdade; à eficiência escolar; à obrigatoriedade do ensino primário oficial e à gratuidade deste (BRASIL, 1946).
Na Constituição de 1967, em relação à Educação, são desconsiderados os princípios constitucionais das Cartas Magnas anteriores, como gratuidade, organização em sistema e a vinculação de recursos. E, apesar de muitas tentativas, pouco se conseguiu reverter como, por exemplo, a organização e o funcionamento do ensino e a gratuidade do ensino primário (FÁVERO, 2005; HORTA, 2005).
Em 1988 é promulgada a Constituição “Cidadã” e a partir dela pode se elaborar a LDBEN de1996 (BRASIL, 1996), na qual, para a educação, são delineadas conquistas tais como a definir como direito e bem social.
Art. 6º – São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. […]
Art. 205 – A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (BRASIL, 1988).
Em relação à organização da educação, a Constituição de 1988 dá garantia aos sistemas de ensino, coloca a União como responsável pela redistribuição e pelos supletivos na educação nacional, o que permite a equalização de oportunidades e padrão mínimo de qualidade (BRASIL, 1988).
Um breve comparativo sobre o tópico educação nas Constituições brasileiras pode ser analisado na tabela 1:
Tabela 1: Comparativo da educação nas Constituições brasileiras
| Constituições Brasileiras: | Regime existente: | Políticas de Educação: |
| 1824 | Brasil Império | […] instrução primária gratuita a todos os cidadãos |
| 1891 | Brasil República | […] Criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados |
| 1934 | Segunda República | […] A educação é direito de todos e deve ser ministrada pela família e pelos Poderes Públicos |
| 1937 | Estado Novo | […] fixar as bases e determinar os quadros da educação nacional, traçando as diretrizes a que deve obedecer a formação física, intelectual e moral da infância e da juventude. |
| 1946 | Retoma a Linha Democrática | […] A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola. |
| 1967 | Regime Militar | […] I – o ensino primário somente será ministrado na língua nacional;
II – o ensino dos sete aos quatorze anos é obrigatório para todos e gratuito nos estabelecimentos primários oficiais; |
| 1988 | Constituição Cidadã | […] A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. |
Fonte: Davies, 2010. Disponível em < http://www.histedbr.fe.unicamp.br/revista/edicoes/37/doc01-37.pdf> Acesso em: 27 jul 2020.
Apesar de suas peculiaridades, vê-se, portanto, que ambas as Constituições versavam sobre linhas próximas no assunto de políticas públicas de educação. Analisando os dados e as notícias veiculadas, em mídias tradicionais e de conhecimento popular, que os desafios na área da educação, apesar da passagem de tempo e de governos, ainda precisa vencer obstáculos para que se cumpra, em sua integralidade, seus objetivos traçados para todas as crianças e adolescentes do país. O mesmo pode-se dizer a respeito do ensino superior brasileiro.
5.4 A COMPLEXIDADE DA GESTÃO EDUCACIONAL LOCAL
A complexidade do contexto social, em um país de dimensões continentais, deve também ser levada em conta quando se estabelecem diretrizes para a educação. Seguindo essa abordagem, planos que não contemplem tal complexidade pode ser implantados com a possibilidade de que seus resultados não sejam frustrados. Torna-se necessário que se considere os inúmeros fatores que formam as políticas educacionais, trazendo um produto final em não conformidade com o que foi proposto nas orientações que se seguiam às diretrizes (LOCATELLI, 2011).
Visando diminuir os reflexos negativos de uma gestão ineficiente e suas dificuldades no âmbito educacional, o Ministério da Educação (MEC) segue atuante para melhorar a prestação do serviço garantido pela Constituição. Contextualizando, Moehlecke (2017) diz o seguinte:
No âmbito do Ministério da Educação, inserem-se dentro desse escopo de políticas voltadas para a dinâmica de gestão da escola Programas como o PNEGEB (Programa Nacional de Educação e Gestão na Educação Básica), que atua na formação de diretores e coordenadores pedagógicos das escolas, o Programa Nacional de Fortalecimento do Conselho Escolar, entendido como relevante instância de gestão democrática nas escolas, entre outros. No Estado do Rio de Janeiro, tais programas federais, em convênio com o governo estadual e alguns municípios, estão em vigência desde 2008, colocando em prática o regime de colaboração entre os entes federados. Observam-se ainda várias ações em âmbito local (estadual e municipal) que privilegiam essa mesma preocupação, com políticas e programas direcionados RBPAE – v. 33, n. 1, p. 223 – 239, jan./abr. 2017 225 às escolas e a suas instâncias de gestão. São exemplos disso o curso para diretor escolar criado pela Prefeitura do Rio de Janeiro, exigência para aqueles que irão ocupar tal cargo e, também, os vários concursos abertos para coordenador pedagógico em diversos municípios do Estado. (MOEHLECKE, 2017, pp. 224-225).
Importante ressaltar que há um esforço do Governo Federal na capacitação de professores, mas esta iniciativa não se reflete na melhoria da condição de trabalho e até mesmo no aumento da remuneração e gratificações destes. A respeito disso diz o autor:
A formação de professores, tomada como prioridade pela maioria dos municípios brasileiros, reflete claramente o investimento do governo federal nesse campo. E aqui, mais que em outros campos de investimento, há uma clara tendência para as políticas de cunho neoliberal (na linha de orientação do Banco Mundial), pois, na medida em que não se atribui o mesmo peso à melhoria da remuneração, dos benefícios trabalhistas e do quadro de carreira do magistério, colocada como prioridade por apenas 33,3% dos municípios, revela-se que a formação investe prioritariamente na criação das chamadas “competências” e na motivação dos profissionais do magistério, responsabilizando-os pelos resultados a partir do desenvolvimento de um sentimento de “entrega” e de voluntariado (LOCATELLI, 2011, p. 7).
O MEC, por iniciativa e aval do Governo Federal, promove programas com o objetivo de incentivar o setor educacional e a atuação dos professores para que seja entregue um serviço de qualidade aos estudantes das escolas. Em sua plataforma oficial há projetos como a distribuição de bolsas de estudo e estágio, bem como a premiação para professos que adquirem experiências pedagógicas[7]. Mas ainda é um trabalho árduo valorizar este profissional e é um problema que atinge todo o país, não somente uma região.
O choque entre a importância que se dá à formação do professor e, futuramente, a desvalorização da carreira desse mesmo profissional é, em grande parte, pela gestão dividida, ou seja, enquanto há uma priorização da formação do docente pelo governo federal, por outro lado, no momento em que o professor entra no mercado de trabalho, não há o mesmo reconhecimento por parte de estados e, principalmente municípios, visto que há uma luta constante dos profissionais por melhores salários e condições de trabalho.
5.5 O FUNDEF E SUA ATUAÇÃO NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA
A criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) é considerada um grande passo para a definição da política de financiamento da educação no Brasil desde 1996 (Lei nº 9.424), e passou a vigorar no país partir de 1998 (apenas o estado do Pará já tinha implantado em 1997) regulamentado por lei estadual (BRASIL, 2004).
A maior inovação do FUNDEF consistiu na mudança da estrutura de financiamento do Ensino Fundamental Público no País, pela subvinculação de uma parcela dos recursos da educação a esse nível de ensino, com distribuição de recursos realizada automaticamente, de acordo com o número de alunos matriculados em cada rede de ensino fundamental, promovendo a partilha de responsabilidades entre o Governo Estadual e os Governos Municipais. (BRASIL, 2004, p.7).
Amaral (2001) afirma que o FUNDEF é:
constituído em cada estado e o efeito provocado pela sua constituição é o de redistribuir recursos dentro do próprio estado. Acrescenta ainda que o Fundo instituído “retira os recursos de alguns municípios e os remete a outros, de tal modo que uniformiza em todo o estado, o valor gasto por estudante do ensino fundamental’ (p. 208).
De acordo com Castro (2007), o Fundo proporcionou uma forma inovadora de repartição dos recursos para o ensino fundamental, porque definiu um patamar do valor investido por aluno/ano baseado no indicador educacional da matrícula. A proposta era de que a distribuição dos recursos fosse destinada de acordo com o número de alunos matriculados, ou seja, incentivava os governos estaduais ou municipais a incorporar alunos a suas redes e assim terem seus recursos majorados na mesma proporção, o que levou a expansão da municipalização de escolas de nível fundamental (VELOSO, 2009).
5.6 DADOS SOBRE ADMINISTRAÇÃO INDIRETA NA EDUCAÇÃO
O gráfico 1 apresenta dados sobre as matrículas realizadas no Ensino Fundamental entre 2012 e 2018.
Gráfico 1: Taxa líquida de matrícula no Ensino Fundamental 2012-2018 (%)
O Brasil coleciona dados positivos no âmbito do acesso ao ensino fundamental, pois, em 2018, a taxa de matrícula chegou a 98% da população em idade escolar (contra 96.7% em 2012) e a rede pública é a grande responsável por receber estes alunos, já que 80% são frequentadores de seus bancos escolares (BRASIL, 2019).
A tabela 2 mostra dados
De acordo com Brasil (2019) é preciso que as políticas públicas se voltem para os recortes e características individuais das regiões (região, localidade, renda e raça/cor), uma vez que a não observância pode gerar desigualdades sociais, e por isso um dado importante é o de que 68,1% dos adolescentes da região Norte concluem o Ensino Fundamental com 16 anos, contra 81,9% no Sudeste.
5.7 A DESCENTRALIZAÇÃO NA EDUCAÇÃO E A DISTRIBUIÇÃO DE ESCOLAS E MATRÍCULAS EM 2018
A descentralização das escolas iniciou na década de 1990, por determinação do Governo Federal, com a criação de uma base jurídica que regulamentasse o processo e também do FUNDEF, além dos recursos financeiros necessários. Em 1991, aproximadamente 57% dos alunos do ensino fundamental estavam matriculados em escolas estaduais, e 30% nas municipais. Em 2007, a rede municipal recebeu em torno de 54% destes alunos e a estadual 35%, dando início ao processo de universalização e municipalização do ensino, aproximando a gestão escolar das necessidades da comunidade.
Conforme a Constituição de 1988, temos que:
Art. 30
[…]
VI – Compete aos municípios: manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) e Art. 211, § 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil (BRASIL, 1988, n. p.)
A seguir, nos gráficos 2 e 3, como está a situação da descentralização em 2018. Distribuição das escolas:
Gráfico 2 – Ensino Fundamental – Distribuição das escolas
Sobre as matrículas realizadas:
Gráfico 3 – Ensino Fundamental – Matrículas
Em 2018, a descentralização da educação se mostra efetivada, observando-se que há estudantes alocados em escolas geridas por entes dos três níveis de governo e também no setor privado, no entanto, pode ser constatado, ainda, nos gráficos apresentados, que os municípios concentram muito mais alunos do que todos os outros níveis em conjunto. Carvalho (2011) faz uma observação crítica a respeito da gestão do ensino no Brasil, o que corroborou para processo de descentralização.
Indicativos que corroboram com a descentralização do ensino no Brasil são explicados por Fonseca (2009) em sua pesquisa acadêmica sobre o assunto. Em seu trabalho ela diz:
A descentralização e flexibilização administrativa são características apontadas pelas metodologias de planejamento sugeridas pelas agências internacionais e pelo próprio Governo Federal na atualidade. Porém, os aspectos mais curiosos dos processos estão no fato de que determinado método de gestão, considerado mais democrático porque são mais participativos, por contemplarem a desconcentração de certas decisões e a descentralização dos serviços, vêm sendo sistematicamente adotadas nas reformas administrativas no setor educacional, sem, no entanto, incorporar efetivamente os segmentos sociais e suas representações. A importância atribuída à autonomia, entendida como descentralização administrativa e financeira na gestão da educação, em todos os níveis da Federação, na atualidade, fundamenta-se numa tentativa de reestruturação do sistema de ensino que influa nos seus objetivos, funções, atribuições e competências, de forma a torná-lo mais acessível e menos oneroso. Essa parece ser, todavia, a tendência dominante na gestão não só educacional, mas em todos os ramos produtivos ou de serviços no momento. (FONSECA, 2009, p. 6).
A autora também argumenta que as próprias escolas buscam maior participação da sociedade em sua forma estrutural de atuar, mas que também busca seguir as diretrizes governamentais e, também, de organismos internacionais. Com isso, segue as tendências para o setor a nível global, ou, pelo menos, busca adequar suas estratégias.
5.8 FERRAMENTAS UTILIZADAS NA DESCENTRALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO
A gestão democrática no âmbito escolar é preconizada na Constituição Federal de 1988 como princípio do ensino, e a LDBEN de 1996 a introduz no cenário escolar, o que confere maior autonomia para os gestores, no entanto era preciso que fossem disponibilizados meios que possibilitassem a mensuração dos resultados. Franco, Alves e Bonamino (2007), explicam que, a partir dos anos de 1990, iniciou-se uma política de avaliação nacional, a fim de acompanhar a qualidade da educação, ou seja, uma busca da “valorização da política educacional baseada em evidências, o que se expressou por meio da ênfase em avaliação” (p. 1000).
Ao longo do tempo, o processo mostrou necessidade de melhorias e, assim, novas medidas foram tomadas com a criação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb, Ministério da Educação), consistindo em avaliação amostral, aplicado a cada dois anos para avaliar a qualidade, equidade e eficiência do ensino e da aprendizagem no âmbito do Ensino Fundamental e Médio.
Em 2005, passou a um sistema composto por duas avaliações: Avaliação Nacional da Educação Básica (Aneb) e a Avaliação Nacional do Rendimento no Ensino Escolar (Anresc, realizada ao final do 5º e 9º ano do ensino fundamental, a cada dois anos), também denominada como Prova Brasil (Brasil, 2019). Em sequência, no ano de 2007, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) criou o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), com o objetivo de representar a qualidade do ensino nacional, formada pelos dados referentes ao fluxo escolar dos alunos (censo escolar) e do desempenho nas avaliações externas (Brasil, 2019).
De acordo com Brasil (2019), as avaliações externas são formadas por provas de Língua Portuguesa e Matemática, questionários socioeconômicos aplicados aos alunos e também à comunidade escolar para que seja possível a criação de índices que registrem além do que pode ser mensurado através do desempenho dos alunos com o fluxo escolar (promoção, evasão e repetência).
E quando usamos os dados do IDEB para medir a qualidade do ensino no Brasil e a evolução deste, nos deparamos com um cenário nada animador. Percebe-se que há uma melhora gradual ao longo dos anos, mas muito longe do ideal. Observa-se, assim, o gráfico 4 a seguir.
Gráfico 4 – Ensino Fundamental – IDEB
Segundo o INEP, em seu sítio oficial, 6,0 seria a nota que aproximaria a educação no Brasil dos países desenvolvidos, no entanto, apenas a rede particular de ensino tem alcançado esse nível. Vê-se ainda que as notas nos primeiros anos do Ensino Fundamental são relativamente melhores que as dos anos finais, alcançando até 1,1 ponto de diferença.
No entanto, as notas do IDEB refletem uma média nacional, disfarçando algumas discrepâncias regionais, segundo o Anuário Brasileiro da Educação Básica (BRASIL, 2019):
69,6% dos municípios brasileiros atingiram suas metas no Ideb para os Anos Iniciais. No entanto, essa média oculta disparidades: apenas 12,5% dos municípios do Amapá e 24% de Sergipe alcançaram seus objetivos.
4.160 municípios (74,7% do total) não conseguiram chegar às metas definidas para o Ideb dos Anos Finais, em 2017. Em Roraima, Amapá, Pará, Maranhão, Sergipe e Rio de Janeiro, mais de 90% dos municípios ficaram abaixo de seus índices estipulados. (BRASIL, 2019, p. 63)
Esses dados suscitam questões de ordem prática ainda sem solução, mas que auxiliam na busca das mudanças que devem ser implementadas, a fim de que esses 4.160 municípios alcancem a meta estabelecida pelo IDEB.
5.9 MEDIDAS ADOTADAS POR GESTORES DA EDUCAÇÃO NOS MUNICÍPIOS
Lück (2006) explica que a gestão da educação é um meio para transformar a realidade educacional, porque é da responsabilidade do município a execução da política educacional e de se atingir os objetivos escolares. Na escola, por sua posição central, o seu papel exerce forte influência, tanto positiva, quanto negativa sobre todos os setores da instituição.
As medidas que devem ser adotadas para uma boa gestão passam necessariamente por ações complexas, no desempenho de vários papéis, entre eles, o da articulação de todos os setores quanto à organização da escola. Libâneo (2008) destaca que a gestão escolar deve estar pautada no controle dos recursos humanos e financeiros, contato com o nível superior de administração, definição de regras e adoção de medidas relativas aos objetivos e princípios propostos, supervisão e orientação, além das atribuições pedagógicas, como assistência aos profissionais da educação, entre outras.
São através das medidas tomadas na gestão escolar básica que se sentirá a diferença e os resultados, quando devem ser levados em conta a capacidade de liderar, participar, manter um clima saudável no ambiente, entre outras atitudes ou medidas positivas que tragam benefícios a docentes e discentes de forma geral (LIBÂNEO, 2008).
6. CONCLUSÃO
A descentralização tem sido um grande desafio para um país de dimensões continentais como o Brasil, suas peculiaridades sociais, econômicas, religiosas, entre outras, fazendo com que cada região se torne única, e a padronização de qualquer forma de ensino traria prejuízos para o resultado final do trabalho.
Na década de 1990, quando o processo tomou corpo, a gestão do ensino fundamental foi atribuída aos poderes municipais principalmente, com divisão entre as iniciativas pública e privada, sendo que esta acolhe os alunos que têm poder aquisitivo e a primeira recebe o montante dos que não tem condições de arcar com as despesas educacionais, uma realidade reincidente em outros países sul-americanos, conforme destaca Bianchetti (1997).
O Estado brasileiro não foi tão atuante no tocante às características culturais, econômicas e diferenças regionais que se apresentavam como desafio para a descentralização do ensino fundamental, sendo que decisões como currículo escolar ou mesmo capacitação dos profissionais, muitas vezes, não atende às necessidades do município ao qual a unidade escolar está subordinada, tendo que receber tais orientações do governo federal.
Esta formatação delineada para a descentralização não permitiu que o poder decisório, a autonomia e a participação da sociedade civil pudessem trazer à tona as suas reivindicações e necessidades locais, não houve a possibilidade de que se ouvisse quem realmente tivesse o conhecimento adequado para opinar sobre sua região ou território.
A descentralização, apesar de já implantada em todo o país, necessita de constantes avaliações, de cunho regional e geral, uma vez que existem diferenças acentuadas nos resultados quando há a separação por regiões do país, além da municipalidade ser a grande responsável por gerenciar o ensino fundamental, com aproximadamente 63% das escolas e o dobro das matrículas em relação à rede estadual.
A importância da descentralização do ensino deve ser avaliada a partir da boa gestão do processo, em que ações complexas devem ser sempre direcionadas para o gerenciamento responsável dos recursos humanos e financeiros, dos resultados em relação aos discentes, incluindo nível de escolaridade, anos de frequência escolar e capacitação de professores e outros profissionais.
Após a descentralização, ficou a cargo dos municípios a educação infantil e fundamental, dividindo a última com os estados, porém, como visto, ainda concentram mais de 50% das matrículas. Sendo assim, municípios sem estruturas para fornecer serviços básicos, ainda receberam a incumbência de fornecer educação básica para todos e, como consequência, verificou-se que apenas 25,3% dos municípios conseguem atingir as metas definidas pelo IDEB. Em contrapartida, a iniciativa privada vem apresentando resultados superiores aos da educação pública em qualquer nível que se analise (BRASIL, 2019).
Talvez a solução fosse, primeiramente, nos municípios onde se concentram as menores notas, adotar planos que aproximassem o poder público da iniciativa privada, visando absorver suas melhores práticas e observar os resultados a curto, médio e longo prazo. A autonomia dos municípios é benéfica ainda nesse sentido, pois diferentes estratégias podem ser adotadas simultaneamente em municípios com realidades semelhantes, buscando a posterior comparação dos resultados e elaboração conjunta de planos para melhoria da educação.
A descentralização é necessária, haja vista que as desigualdades restariam maximizadas. No entanto, da forma como foi implementada e vem sendo tratada, os resultados demonstram que uma mudança de estratégia é necessária, visando o melhor interesse dos alunos.
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VELOSO, F. et ali (orgs). (2009) Educação Básica no Brasil: construindo o país do futuro. Editora Campus.
APÊNDICE – REFERÊNCIAS DE NOTA DE RODAPÉ
[3] Matéria publicada na plataforma online OBSERVATÓRIO DE INFORMAÇÕES MUNICIPAIS: “O poder das parcerias público-privadas na educação”, 2012. Disponível em < http://www.oim.tmunicipal.org.br/?pagina=detalhe_noticia¬icia_id=33632 >. Acesso em: 25 jul 2020.
[4] Disponível em < https://www.todamateria.com.br/constituicao-de-1937/ > Acesso em: 26 jul 2020.
[5] Disponível em < https://brasilescola.uol.com.br/historiab/constituicao-1937.htm > Acesso em: 26 jul 2020.
[6] DAVIES, 2010, pp. 270-271. Disponível em < http://www.histedbr.fe.unicamp.br/revista/edicoes/37/doc01-37.pdf> Acesso em 27 jul 2020.
[7] Valorização do Magistério. MEC. Disponível em < http://portal.mec.gov.br/component/tags/tag/34192-valorizacao-do-magisterio > Acesso em 27 jul 2020.
[1] Bacharelandos em administração pública.
[2] Bacharelandos em administração pública.
Enviado: Novembro de 2020.
Aprovado: Fevereiro de 2021.
