ARTIGO ORIGINAL
FERREIRA, Mainá Barcelos de Andrade [1]
FERREIRA, Mainá Barcelos de Andrade. A administração pública brasileira e a integração econômica do Mercosul. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 04, Ed. 09, Vol. 01, pp. 26-40. Setembro de 2019. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/integracao-economica
RESUMO
Este artigo aborda de maneira sucinta, após fazer uma breve revisão sobre as etapas de consolidação dos blocos econômicos e sobre as características mais relevantes do Mercosul, alguns dos pontos em que o Brasil tem dificultado a pretensão do bloco em se tornar uma União Aduaneira perfeita ou completa e posteriormente um Mercado Comum. Em contrapartida, o texto trata de quais medidas o país tem tomado a favor da evolução do Bloco. Além disto, fazemos uma breve análise sobre o papel da Administração Pública no Comércio Internacional e sobre a necessidade de a Administração Pública Brasileira se posicionar a favor do Mercosul, com o objetivo de beneficiar o desenvolvimento do bloco.
Palavras-chave: Mercosul, bloco econômico, administração pública, comércio internacional.
1. INTRODUÇÃO
Passados vinte oito anos da assinatura do Tratado de Assunção, que criou o Mercado Comum do Sul (Mercosul), este bloco ainda não honra seu nome. Assinado inicialmente por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai e posteriormente aderido pela Venezuela, o tratado previa a criação de um mercado comum, com a livre circulação de insumos, bens, fatores produtivos e pessoas, através da eliminação de entraves alfandegários. Contudo, o bloco se encontra ainda hoje como uma união aduaneira imperfeita, uma vez que, além de não terem sido eliminadas as barreiras comerciais intrabloco, se estabeleceu uma lista de exceção à Tarifa Externa Comum (TEC) única para os países extrabloco.
O surgimento do Mercosul remonta à necessidade dos países membros de modernizarem suas economias durante o processo de redemocratização ao qual estavam inseridos no fim dos anos 80. Sua importância, contudo, transcende as fronteiras de seus membros e as questões econômicas: o Mercosul é hoje a maior iniciativa de integração de toda a América Latina e legisla não somente sobre assuntos econômicos, mas também políticos, sociais e de direitos humanos.
Um Mercosul forte aumenta a estabilidade e a competitividade das economias dos países membros e propulsiona a integração regional de todo o continente. Estes fatos deveriam persuadir seus dirigentes a promoverem cada vez mais a integração de suas economias. Apesar disso, o protecionismo dos mercados nacionais tem feito com que os avanços no estabelecimento de um mercado comum sejam lentos e pouco efetivos.
Recentemente, contudo, tem havido uma nova convergência entre as propostas dos países membros para o destino do Mercosul, o que Ferreira (2017) chama de refundamento do bloco. O Brasil, como maior país e maior economia do bloco, é uma peça chave neste refundamento; suas decisões são fundamentais para o andamento das atividades do bloco. Sendo assim, este artigo pretende levantar-se alguns dos pontos em que o Brasil tem dificultado a ascensão do bloco e quais medidas tem tomado a seu favor, além de realizar uma breve análise sobre a Administração Pública Brasileira e o desenvolvimento do Mercosul.
2. BLOCOS ECONÔMICOS
Os blocos econômicos surgem da necessidade premente dos países de adotarem estratégias que tornem suas economias mais estáveis e competitivas. Também chamados de blocos comerciais, estes blocos são acordos intergovernamentais que buscam reduzir ou eliminar barreiras ao comércio entre os países membros. (ROCHA & FERNANDES, 2018)
Os países integrantes de um bloco seguem um movimento de globalização que os leva a adotar medidas unificadas, tais como cobrança de impostos, moedas, e até mesmo decisões governamentais. Esta integração, contudo, dá-se de forma gradual, como esclarecem Pena (2019) e Badr (2010).
A primeira etapa de formação de um bloco econômico é chamada de Zona de Preferência Tarifária. Este é um estágio de preparação onde se estuda as tarifas praticadas por cada país membro a fim de estabelecer quais serão os valores aplicados ao bloco.
Uma vez definidas tais taxas, avança-se para uma Zona de Livre Comércio, onde os produtos passam a ser negociados com gradativa isenção de tributos. Em contrapartida, mantém-se a autonomia na política comercial e nas taxas de câmbio praticadas pelos países membros, o que pode levar a diferença nos valores de um mesmo produto comercializado em diferentes países do bloco.
Quando a isenção tarifária iniciada no segundo estágio se torna total, tem-se uma União Aduaneira. Há a livre circulação de bens e mercadorias dentro do bloco e a instauração de uma tarifa externa comum (TEC) aplicada aos produtos oriundos de países que não pertencem ao bloco. Este é um importante estágio para o fortalecimento dos países do bloco, pois torna mais atrativa a compra e venda de mercadoria entre os países do próprio bloco.
No quarto estágio, o Mercado Comum, há a liberação da livre circulação de pessoas, serviços e capital e a padronização de todos os impostos e a consolidação das leis trabalhistas e sociais.
A fase que se segue é a mais delicada e trabalhosa, pois na União Econômica os países membros adotam uma moeda única e padronizam as políticas econômicas por meio da criação de um Banco Central, que versará sobre os mais diversos assuntos do bloco e estabelecerá a comunicação com os bancos centrais de outros países.
O último estágio de integração ainda não foi alcançado por nenhum bloco econômico. Em teoria, nele seria alcançada a Integração Total dos países membros, englobando as esferas política, econômica e social.
2.1 O MERCOSUL
2.2.1 PRINCIPAIS TRATADOS E PROTOCOLOS
Motivados pela necessidade de promover seu desenvolvimento científico e tecnológico e modernizar suas economias, a República Argentina, a República Federativa do Brasil, a República do Paraguai e a República Oriental do Uruguai, assinaram em 26 de março de 1991 o Tratado de Assunção (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1991), no qual se estabeleceram as bases legais para a formação do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). Por meio dele, ficava acordado que a partir de 31 de dezembro de 1994, o MERCOSUL seria um mercado comum, onde os estado parte comprometer-se-iam a estabelecer:
- A livre circulação de bens serviços e fatores produtivos por meio da eliminação de entraves alfandegários;
- A adoção de uma tarifa externa comum (TEC) e de uma política comercial comum para Estados não pertencentes ao bloco e a coordenação de posições em foros econômico-comerciais;
- Políticas macroeconômicas e setoriais coordenadas;
- A harmonização de suas legislações nas áreas pertinentes.
O Tratado de Assunção surge no contexto de redemocratização e reaproximação dos países sul americano no fim da década de 80 e, até hoje, figura como a mais abrangente iniciativa de integração regional da América Latina. Em adição a este, três importantes protocolos foram assinados. (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2018)
O Protocolo de Brasília, assinado em 17/12/199, substituiu o mecanismo de controvérsias inicialmente previsto no Tratado de Assunção. Por meio dele, ficaram definidos os meios jurídicos a serem utilizados na solução de eventuais conflitos comerciais.
O Protocolo de Ouro Preto, datado de 17/12/94, conferiu ao MERCOSUL personalidade jurídica de direito internacional, além de estabelecer sua estrutura institucional e de ampliar a participação dos parlamentos nacionais e da sociedade civil.
Em 15/10/2003, a assinatura do Protocolo de Olivos aprimorou os dispositivos do Protocolo de Brasília, possibilitando a uniformização da interpretação da normativa MERCOSUL. (MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2016)
2.2.2 INTEGRANTES
O Tratado de Assunção está aberto à adesão de outros Estados membros da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI). Atualmente, além dos Estados Membros fundadores do MERCOSUL (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai), a Venezuela também constitui um Estado Membro, entretanto, esta está suspensa de todos os direitos e obrigações inerentes à sua condição de Estado Parte do MERCOSUL, devido a quebra do compromisso democrático firmado pelo MERCOSUL por meio do Protocolo de Ushuaia. A Bolívia encontra atualmente em processo de adesão. (MERCOSUL, 2019)
Conforme reportagem de Daltro (2011) são considerados membros associados – que diferem dos membros efetivos pelo grau de integração no bloco e pela não adoção integral da Tarifa Externa Comum (TEC), característica que torna o MERCOSUL uma União Aduaneira – Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Peru e Suriname. Este status é concedido mediante a assinatura prévia de Acordos de Complementação Econômica (ACEs), que estabelecem um cronograma para a criação de uma zona de livre comércio com os Estados Partes do Mercosul e uma gradual redução de tarifas entre o Mercosul e os países signatários.
Há ainda dois membros observadores: México e Nova Zelândia – estes participam das reuniões do bloco apenas para acompanhar o andamento das discussões, sem possuir, contudo, poder de voto. (GIRALDI, 2012)
2.2.3 TARIFA EXTERNA COMUM E SUAS EXCEÇÕES
A implementação de uma Tarifa Externa Comum (TEC) estabeleceu o Mercosul como União Aduaneira. As diretrizes estabelecidas para a TEC desde 1992 apontam que esta deve ser um mecanismo de ampliação da competitividade dos Estados Partes, devendo ser a mais homogênea possível para promoção efetiva das exportações e proteção das importações. (MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2018)
Atualmente, a TEC está organizada em 11 níveis tarifários, com alíquotas variando de 0 a 20%, obedecendo ao princípio geral da escalada tarifária (as taxas aumentam conforme a sofisticação dos produtos). O estabelecimento de tais níveis visa evitar a formação de oligopólios e reservas de mercado.
Segundo informações do Ministério da Economia (2018) existem, no entanto, alguns mecanismos de ajustes das tarifas nacionais, as Listas de Exceções (LETEC), que possuem prazos definidos para convergirem aos valores de cobrança dos demais produtos. Os valores praticados nestas listas podem ser superiores ou inferiores aos estabelecidos pela TEC, desde que não ultrapassem os níveis tarifários consolidados na Organização Mundial de Comércio (OMC). Além disto, as listas podem ter até 20% do seu conteúdo alterados a cada seis meses.
Devido a existência destas listas de exceções, alguns autores classificam o Mercosul como uma Zona Aduaneira Imperfeita ou Incompleta (BADR, 2010). Neste tipo de união aduaneira, um produto importado de um país exterior ao bloco, e que esteja em uma das listas de exceções, seria taxado ao entrar em um dos Estados Membros e novamente taxado caso fosse reexportado para outro país do bloco. Numa união aduaneira perfeita, no entanto, ele seria taxado pela TEC uma única vez. Decorre deste fato a importância de aperfeiçoar o MERCOSUL como união Aduaneira, uniformizando a legislação dos estados membros e eliminando a dupla cobrança da TEC.
- A LETEC brasileira estará em vigência até 31 de dezembro de 2021 e é composta por:
- Bens de informática e telecomunicações (BIT);
- Bens de capital (BK);
- Produtos em desabastecimento no mercado interno;
- Produtos cujos códigos o MERCOSUL classifica como integrantes da Política Automotiva do MERCOSUL (PAM), que inclui veículos, partes e peças automotivas.
2.2.4 MERCOSUL NA ATUALIDADE
O Mercosul é um gigante dentro da América do Sul. Com a adesão da Venezuela ao bloco, em 2012, o Mercosul passou a ocupar 72% do território do continente (12,8 milhões de km²), a abrigar 69,5% de sua população (288,5 milhões de habitantes), a aceitar a circulação de cinco moedas (Peso Argentino, Real, Guarani, Peso Uruguaio e Bolívar Venezuelano) e, segundo dados do Banco Mundial de 2016, a gerar 76,2% de seu PIB (US$ 2,79 trilhões), o que o colocaria como a quinta maior economia do mundo. Além disto, o bloco é a região do continente que mais recebe investimentos estrangeiros. (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2018)
Ao longo do processo de integração, a agenda do Mercosul foi ampliada para incluir temas políticos, de direitos humanos, de cidadania e sociais. O bloco é hoje um instrumento fundamental na garantia do desenvolvimento, cooperação e estabilidade na América do Sul.
Contudo, o objetivo do Tratado de Assunção de formar um mercado comum ainda não foi atingido. É preciso progredir para instituir a livre circulação de bens, serviços, fatores produtivos e pessoas e a plena vigência da TEC e de uma política comercial comum. Para tanto, o Mercosul deve tornar-se mais ágil, dinâmico, moderno e enxugar sua estrutura.
Vários esforços têm sido empregados neste sentido. Como aponta Ferreira (2017), a nova convergência de visões entre os sócio-fundadores do bloco está levando-o a um momento de refundação, que pretende tornar a América do Sul uma ampla área de livre-comércio. O site institucional do Mercosul no Brasil destaca pontos importantes deste processo, como a aprovação do Protocolo de Cooperação e Facilitação de Investimentos (2017), a conclusão do acordo do Protocolo de Contratações Públicas do MERCOSUL (2017), o bom andamento das discussões sobre a maioria dos entraves do bloco; a modernização dos regulamentos técnicos; e aprovação do Acordo do MERCOSUL sobre Direito Aplicável em Matéria de Contratos Internacionais de Consumo (2017).
3. O PAPEL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO COMÉRCIO INTERNACIONAL
O Comércio Internacional é um dos ramos de atuação da administração pública brasileira que regula a atividade aduaneira em todo o território Nacional, atividade essa que é de suma importância para o desenvolvimento econômico do país. Os principais órgãos administrativos responsáveis por essa atividade são: Secretaria-Executiva da Câmara de Comércio Exterior e a Receita Federal, com isso, eles atuam na regulação da atividade comercial brasileira com os outros países, ou seja, regulam as atividades de importação e exportação.
A importação consiste na entrada de bens e serviços estrangeiros em território nacional e a exportação se explica no processo inverso, na qual um país vende seus produtos a outros países. Contudo, essa movimentação resulta em arrecadação de tributos e em formação de acordos bilaterais e multilaterais entre países de interesses mútuos, assunto de estudo do campo das relações internacionais. Logo, o Governo é peça chave para que as relações entre os envolvidos no comércio internacional e o Estado e entre um país e outro ocorram de maneira harmônica e benéfica para ambas as partes, priorizando o bem comum e o interesse do país como um todo, conforme um dos princípios fundamentais da Administração Pública Brasileira: a supremacia do interesse público sobre o privado.
O princípio da supremacia do interesse público convive com os direitos fundamentais do homem e não os coloca em risco. Ele encontra fundamento em inúmeros dispositivos da Constituição e tem que ser aplicado em consonância com outros princípios consagrados no ordenamento jurídico brasileiro, em especial com observância do princípio da legalidade. A exigência de razoabilidade na interpretação do princípio da supremacia do interesse públicos se faz presente na aplicação de qualquer conceito jurídico indeterminado; atua como método de interpretação do princípio (na medida em que permite a ponderação entre o interesse individual e o público) e não como seu substituto. (DI PIETRO, 2007, p.54)
Sobre os tributos, pode-se afirmar que são essenciais para a manutenção das atividades estatais e das riquezas nacionais, além de proporcionar o crescimento econômico do país. No Brasil os principais tributos incidentes nas atividades de comércio exterior são o Imposto de Importação e o Imposto de Exportação, que são de competência da União e são pagos pelas pessoas físicas e jurídicas que importam ou exportam mercadorias, além do Imposto sobre Produtos industrializados e as Contribuições Sociais, que também incidem sobre as atividades de comércio exterior. Com isso, tendo em vista a atividade arrecadatória do Estado, a Administração Pública atua no comércio exterior também com a arrecadação e fiscalização dos tributos, através da Receita Federal, que é o órgão responsável pela administração dos tributos federais.
Com relação aos acordos internacionais, a Câmara de Comércio Exterior – CAMEX, da Presidência da República, de acordo com o artigo 1° do Decreto Nº 4.732/ 2003, “tem por objetivo a formulação, a adoção, a implementação e a coordenação de políticas e de atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços, incluído o turismo, com vistas a promover o comércio exterior, os investimentos e a competitividade internacional do País”. Essas atividades mencionadas no referido artigo são de essência administrativa, mostrando que a Administração Pública é de suma importância para o desenvolvimento das relações internacionais, principalmente no que diz respeito ao aspecto econômico.
Art. 2° Compete à CAMEX, dentre outros atos necessários à consecução dos objetivos da política de comércio exterior:
[…]
§ 1o Na implementação da política de comércio exterior, a CAMEX deverá ter presente:
I – Os compromissos internacionais firmados pelo País, em particular:
a) na Organização Mundial do Comércio – OMC;
b) no MERCOSUL; e
c) na Associação Latino-Americana de Integração – ALADI;
II – O papel do comércio exterior como instrumento indispensável para promover o crescimento da economia nacional e para o aumento da produtividade e da qualidade dos bens produzidos no País;
III – as políticas de investimento estrangeiro, de investimento nacional no exterior e de transferência de tecnologia, que complementam a política de comércio exterior; e
IV – as competências de coordenação atribuídas ao Ministério das Relações Exteriores no âmbito da promoção comercial e da representação do Governo na Seção Nacional de Coordenação dos Assuntos relativos à ALCA – SENALCA, na Seção Nacional para as Negociações MERCOSUL – União Europeia – SENEUROPA, no Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comércio Internacional de Mercadorias e Serviços – GICI, e na Seção Nacional do MERCOSUL. (DECRETO Nº 4.732/ 2003)
Pode-se afirmar que a Administração Pública extrai o seu papel nas atividades de comércio exterior assim como nas outras atividades administrativas do Estado, pois, ela atua com o objetivo de gerenciar as ações e bens públicos, com vistas a atingir o interesse da coletividade. Para ilustrar essa afirmação, a filosofia traz a Teoria Contratualista, baseada em filósofos como Thomas Hobbes (1651), John Locke (1689) e Jean-Jacques Rousseau (1762), que supões, resumidamente, que a sociedade, em algum momento longínquo, abandonou seu estado de natureza, no qual não havia nada maior do que os interesses individuais, e criou o Estado, delegando a ele algumas prerrogativas e funções que seriam essenciais para o bem-estar social da comunidade.
Diz-se que um Estado foi instituído quando uma multidão de homens concordam e pactuam, cada um com cada um dos outros, que a qualquer homem ou assembleia de homens a quem seja atribuído pela maioria o direito de representar a pessoa de todos eles (ou seja, de ser seu representante ), todos sem exceção, tanto os que votaram a favor dele como os que votaram contra ele, deverão autorizar todos os atos e decisões desse homem ou assembleia de homens, tal como se fossem seus próprios atos e decisões, a fim de viverem em paz uns com os outro e serem protegidos dos restantes homens. (HOBBES, 1983, p.61)
Levando em consideração a teoria keynesiana e o liberalismo econômico, a Administração Pública é necessária para o Comércio Internacional, visto que para Keynes o Estado deve interferir na economia, em momentos em que já foi provado que a teoria do liberalismo econômico de Adam Smith não é suficiente, visto que, desde a crise de 29, que atingiu as maiores potências econômicas do mundo, viu-se que o mercado nem sempre consegue se regular sozinho, e a tal mão invisível se esconde. Nesses casos em que o mercado se desregula e se instala uma crise econômica, o Estado precisa intervir injetando recursos na economia, gerando o impulso necessário para que a “roda” volte a girar e incentivando aos demais agentes econômicos a voltarem a confiar na economia e aumentem novamente as suas atividades econômicas.
3.1 EXCEÇÕES DO BRASIL A TARIFA EXTERNA COMUM (TEC)
A possibilidade de que os países escolham os produtos que não farão parte da Tarifa Externa Comum é o que, para alguns autores, não deixa o Mercosul ser considerado como uma União Aduaneira perfeita ou completa, pois esta pressupõe uma Tarifa Externa Comum sem exceções. Com isso, pode-se dizer que a lista de exceções a TEC é um fator limitante para o desenvolvimento do Mercosul de acordo com a sua proposta inicial de União Aduaneira e para a sua evolução para Mercado Comum. Além de causar um atraso na evolução do Bloco, também pode prejudicar as relações comerciais de cada membro e do Mercosul como um todo.
O Brasil tem uma gama de produtos que constam como exceção à TEC, alguns com aumento de alíquota e outros com alíquota zerada, contando também as informações sobre a quota, o período e a resolução que legitimou a exceção, conforme o exemplo abaixo, extraído da Lista de Exceções à Tarifa Externa Comum atual[2].
Tabela 1: Lista de Exceções à Tarifa Externa Comum – LETEC.
3.2 BRASIL É O MAIOR PAÍS INTEGRANTE DO MERCOSUL
O Brasil é sem dúvida o maior país integrante do Mercosul, tanto no aspecto territorial (aproximadamente 8.515.767 km²), como em número de habitantes (aproximadamente 202.033.670 habitantes) e no tamanho do PIB (Produto Interno Bruto) (aproximadamente R$ 6,8 tri). Sendo assim, é fato que as decisões tomadas no âmbito do Bloco Inter-regional sofrem grande influência das decisões do Governo Brasileiro, por exemplo, caso o Brasil decida colocar um produto de alta procura internacional na tabela de exceção a TEC (Tarifa Externa Comum), com tarifa inferior a praticada pelos demais países do bloco, pode prejudicar o comércio dos produtos similares vendidos pelos outros países.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Mercado Comum é o quarto nível de integração regional – perdendo para a União Política e Monetária, que é o caso da União Europeia, e para a Integração Econômica Total, que não foi alcançada por nenhum bloco – e é o objetivo do Mercosul, motivo pelo qual a sigla significa Mercado Comum do Sul. O Mercado Comum pressupõe a livre circulação de pessoas, produtos, mão de obra e capital, não havendo espaço para barreiras tarifárias ou não-tarifárias intrabloco, mas para isso a legislação (principalmente a trabalhista) deve ser parecida em todos os países do bloco, para efetivar os direitos e não gerar confusões operacionais.
Essa questão de livre circulação de pessoas, produtos, mão de obra e capital deveria ser revista com urgência, visto que nas fronteiras é muito comum haver pessoas que trabalhem no país vizinho e consequentemente consuma bens e serviços enquanto estão trabalhando, porém, por falta de regulamentação apropriada e conciliada, o trabalhador fica prejudicado quando precisa comprovar tempo de serviço ou requerer os seus direitos trabalhistas.
A administração Pública Brasileira pode ser peça-chave para mudar o rumo do Mercosul para chegar mais próximo de se tornar uma união aduaneira perfeita e migrar para se tornar um Mercado Comum de fato, mas para isso é preciso haver um interesse político maior nas atividades do bloco, principalmente no que diz respeito a facilitação de circulação de bens, serviços e pessoas. Como exemplo de um passo que foi dado em direção de melhorar a integração intrabloco, pode-se citar a lei 8666 (Lei Federal de Licitação e Contratos) que em seu Artigo 3, V, § 10, incluído em 2010 pela medida provisória nº 495, traz a disposição sobre a margem de preferência estabelecida nas licitações, para que elas possam ser estendidas, no que couber, aos países integrantes do Mercosul. “§ 10. A margem de preferência a que se refere o § 5º poderá ser estendida, total ou parcialmente, aos bens e serviços originários dos Estados Partes do Mercado Comum do Sul – Mercosul. ” (Lei 8666/93)
5. REFERÊNCIAS
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HOBBES, Thomas. Leviatã. Matéria, forma e poder de um Estado eclesiástico e civil. (Tradução de João Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva). 3. ed. São Paulo: AbrilCultural, 1983. Col. Os Pensadores.
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[1] Graduação em Letras Português/Literatura pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro – UFRRJ.
Enviado: Agosto, 2019.
Aprovado: Setembro, 2019.
