Gestão financeira pública: Um olhar moderno e seguro

ARTIGO ORIGINAL

ESTRELLA, Adriana ^[1] 

ESTRELLA, Adriana. Gestão financeira pública: Um olhar moderno e seguro. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 11, Ed. 09, Vol. 01, pp. 181-203. Setembro de 2026. ISSN: 2448-0959. Disponível em: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/gestao-financeira-publica, DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.23031311

RESUMO

A gestão financeira pública vive uma transição paradigmática: do controle estritamente formal e legalista, herdado do modelo burocrático weberiano, para um modelo orientado a resultados, transparência e segurança fiscal. Este artigo analisa, de forma comparativa, as reformas de gestão financeira implementadas no Brasil, nos Estados Unidos e na Europa, identificando os instrumentos que produziram melhores resultados em disciplina fiscal, eficiência alocativa e responsabilização (accountability). A partir de uma revisão de literatura internacional, incluindo as contribuições de Hood (1991), Osborne e Gaebler (1992), Pollitt e Bouckaert (2011) e Bresser-Pereira (1998) e de dados de organismos como a OCDE, o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial e o International Budget Partnership (IBP), o estudo examina marcos como a Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira (2000), o Government Performance and Results Act norte-americano (1993/2010) e a Loi Organique relative aux Lois de Finances francesa (2001). Conclui-se que não existe modelo único de sucesso, mas um conjunto convergente de boas práticas, orçamento por desempenho, marcos fiscais de médio prazo, contabilidade por competência, transparência ativa e governo digital, cuja combinação seletiva pode orientar a modernização segura das finanças de um governo. O artigo propõe um modelo integrado de gestão financeira pública moderna e segura, apresentando recomendações práticas de implementação.

Palavras-chave: Gestão financeira pública, Responsabilidade fiscal, Orçamento por desempenho, Transparência, Estudo comparativo.

1. INTRODUÇÃO

A administração das finanças públicas constitui uma das funções mais sensíveis do Estado contemporâneo. Dela dependem a sustentabilidade da dívida, a capacidade de investimento, a oferta de serviços essenciais e, em última instância, a confiança dos cidadãos nas instituições. Ao longo das últimas três décadas, governos de diferentes níveis de desenvolvimento institucional empreenderam reformas substantivas em seus sistemas de gestão financeira, deslocando o eixo da atuação estatal do mero cumprimento de formalidades legais para a busca de resultados mensuráveis, eficiência alocativa e transparência.

Esse movimento não foi homogêneo. Nos países anglo-saxões, a chamada Nova Gestão Pública (New Public Management) inspirou reformas orientadas à descentralização gerencial e à mensuração de desempenho. Na Europa continental, o foco recaiu sobre a reorganização orçamentária por programas e a contabilidade por competência. Na América Latina, e particularmente no Brasil, a agenda de modernização foi marcada pela necessidade de impor disciplina fiscal a entes federativos historicamente propensos ao endividamento e ao desequilíbrio das contas públicas.

O problema de pesquisa que orienta este artigo pode ser formulado nos seguintes termos: quais instrumentos de gestão financeira pública produziram os melhores resultados em disciplina fiscal, eficiência e accountability, e em que medida as experiências internacionais de sucesso podem orientar a modernização segura das finanças governamentais?

O objetivo geral é analisar, de forma comparativa, as reformas de gestão financeira pública no Brasil, nos Estados Unidos e na Europa, sintetizando o melhor de cada experiência num modelo integrado de gestão moderna e segura. Como objetivos específicos, busca-se: (i) revisar a base teórica das reformas financeiras do setor público; (ii) descrever os principais marcos legais e institucionais de cada bloco geográfico; (iii) comparar resultados empíricos por meio de indicadores reconhecidos internacionalmente; e (iv) propor recomendações práticas de implementação.

A justificativa do estudo assenta-se na relevância prática e teórica do tema. Do ponto de vista prático, a qualidade da gestão financeira condiciona diretamente a entrega de políticas públicas. Do ponto de vista teórico, a comparação internacional permite distinguir o que é contingente, fruto de particularidades culturais e institucionais, daquilo que constitui boa prática transferível entre contextos. A experiência profissional da autora na direção financeira do setor público estadual brasileiro, em interface com instituições financeiras e na execução de contratos públicos, oferece um observatório privilegiado sobre os desafios concretos de implementação dessas reformas.

O artigo está estruturado em seis seções, além desta introdução. A seção 2 apresenta a metodologia. A seção 3 desenvolve o referencial teórico. A seção 4 descreve os modelos nacionais e regionais. A seção 5 procede à análise comparativa de resultados. A seção 6 propõe um modelo integrado e recomendações. A seção 7 traz as considerações finais.

2. METODOLOGIA

Este estudo caracteriza-se como uma pesquisa qualitativa, de natureza descritiva e explicativa, operacionalizada por meio de revisão bibliográfica e documental e de análise comparativa de casos. A abordagem comparada é particularmente apropriada ao objeto, pois permite contrastar trajetórias de reforma em contextos institucionais distintos, identificando regularidades e divergências.

O corpus documental compõe-se de três camadas. A primeira é a literatura acadêmica seminal e contemporânea sobre reforma da gestão pública e gestão financeira, identificada em bases como SciELO, Web of Science e repositórios institucionais. A segunda reúne relatórios técnicos de organismos internacionais, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e International Budget Partnership (IBP). A terceira abrange os marcos normativos nacionais analisados, em especial a Lei Complementar nº 101/2000 (Brasil), o Government Performance and Results Act (Estados Unidos) e a Loi Organique relative aux Lois de Finances (França).

Os critérios de comparação foram organizados em quatro dimensões analíticas: (i) disciplina fiscal, medida por regras de endividamento, limites de despesa e resultados primários; (ii) eficiência alocativa, associada ao orçamento por desempenho e à avaliação de programas; (iii) transparência e participação, aferida por índices internacionais de abertura orçamentária; e (iv) responsabilização (accountability), relativa aos mecanismos de controle, auditoria e sanção. A escolha de Brasil, Estados Unidos e Europa decorre de sua representatividade: respectivamente, um caso emblemático de disciplina fiscal por regras legais, um caso pioneiro de orçamento por desempenho e um conjunto de experiências de reorganização orçamentária e contábil.

Reconhecem-se as limitações do método comparativo. Indicadores agregados não capturam integralmente nuances de implementação, e a comparabilidade entre sistemas com arcabouços jurídicos diversos exige cautela interpretativa. Por essa razão, os dados quantitativos são tratados como evidências convergentes, e não como medidas definitivas de sucesso.

3. REFERENCIAL TEÓRICO

3.1 DO MODELO BUROCRÁTICO À GESTÃO POR RESULTADOS

A administração pública moderna foi historicamente estruturada sobre o modelo burocrático descrito por Max Weber, fundado na impessoalidade, na hierarquia e na primazia da regra formal. Esse modelo, eficaz para combater o patrimonialismo, revelou-se progressivamente inadequado às exigências de eficiência e responsividade das sociedades contemporâneas. Como observam Barzelay (1992), Osborne e Gaebler (1992), Hood (1995) e Pollitt e Bouckaert (2002), o modelo weberiano passou a ser criticado por sua presumida ineficiência, morosidade e descolamento das necessidades dos cidadãos.

É nesse contexto que emerge, a partir do final da década de 1980, o paradigma da Nova Gestão Pública. Christopher Hood, em texto seminal de 1991, sistematizou o movimento como um conjunto de doutrinas administrativas que importavam para o setor público métodos gerenciais do setor privado: desagregação de organizações, competição, padrões explícitos de desempenho, ênfase nos resultados e disciplina no uso dos recursos. A obra Reinventing Government, de Osborne e Gaebler (1992), popularizou a ideia de um governo empreendedor, orientado a missões e a resultados em vez de a regras e insumos.

No campo específico das finanças públicas, esse deslocamento traduziu-se na passagem do orçamento de meios — focado na autorização e no controle de insumos, para o orçamento orientado a resultados, no qual a alocação de recursos é vinculada a metas e indicadores de desempenho. A distinção fundamental, como ressalta a literatura sobre o tema, encontra-se entre medir produtos (quanto se faz) e medir resultados (a que fim se chega), sendo este último o cerne da responsabilização efetiva.

3.2 A PERSPECTIVA BRASILEIRA: A REFORMA GERENCIAL

No Brasil, a recepção desse paradigma foi protagonizada por Luiz Carlos Bresser-Pereira, que, à frente do então Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, conduziu, a partir de 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Bresser-Pereira (1998) propôs a transição de uma administração pública burocrática, ainda mesclada a práticas patrimonialistas, para uma administração pública gerencial, fundada nos princípios da Nova Gestão Pública e inspirada tanto pela experiência britânica quanto pela obra de Osborne e Gaebler.

A reforma gerencial brasileira distinguiu atividades exclusivas de Estado, serviços sociais e científicos não exclusivos, e produção de bens e serviços para o mercado, propondo arranjos institucionais e de propriedade distintos para cada núcleo. Embora o progresso da reforma tenha sido desigual e enfrentado reveses, ela inaugurou no país uma agenda de eficiência, contratualização de resultados e responsabilização que viria a se articular, poucos anos depois, com a agenda de disciplina fiscal consolidada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

3.3 GOVERNANÇA PÚBLICA E O ESTADO NEOWEBERIANO

A literatura mais recente matiza o entusiasmo inicial com a Nova Gestão Pública. Pollitt e Bouckaert (2011), em análise comparada das reformas, identificam três trajetórias: a manutenção aperfeiçoada do modelo gerencial, a emergência de uma Nova Governança Pública (New Public Governance), centrada em redes, parcerias e coprodução de serviços, como argumenta Osborne (2010), e a consolidação de um Estado neo weberiano, que combina valores clássicos do serviço público com instrumentos modernos de gestão. Essa perspectiva é relevante para o presente estudo porque sugere que a modernização segura das finanças não consiste em substituir integralmente o controle formal pela lógica gerencial, mas em integrá-los de modo equilibrado.

3.4 RESPONSABILIDADE FISCAL E ACCOUNTABILITY

Um quarto eixo teórico articula a gestão financeira à noção de accountability. A literatura brasileira, representada por autores como Sacramento e Pinho, associa o avanço da responsabilização à criação de mecanismos institucionais de transparência e controle. A Lei de Responsabilidade Fiscal é frequentemente apontada como um avanço concreto nesse processo, ao estabelecer normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal. No plano internacional, a literatura sobre transparência orçamentária, sintetizada pelo International Budget Partnership, demonstra associação consistente entre abertura orçamentária e melhores resultados de governança, incluindo menor déficit, prioridades mais bem direcionadas e maior eficiência operacional.

4. MODELOS NACIONAIS E REGIONAIS DE GESTÃO FINANCEIRA PÚBLICA

4.1 BRASIL: DISCIPLINA FISCAL POR REGRAS LEGAIS

O marco fundamental da gestão financeira pública brasileira contemporânea é a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Editada em resposta a um histórico de desequilíbrios fiscais subnacionais e de socialização de dívidas estaduais e municipais, a LRF estabeleceu normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal, ancoradas em quatro pilares: planejamento, transparência, controle e responsabilização.

Entre seus instrumentos centrais figuram os limites de despesa com pessoal, fixados em proporção da receita corrente líquida, os limites de endividamento, as regras para operações de crédito, a exigência de metas fiscais consignadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e a obrigatoriedade de relatórios periódicos de gestão fiscal. Com isso, o orçamento público deixou de ser mera previsão formal e passou a constituir um compromisso de gestão, no qual o gestor deve justificar desvios e adotar medidas corretivas.

A literatura empírica sobre os efeitos da LRF é, em geral, favorável. Estudos que utilizam modelos de regressão com dados em painel para os estados brasileiros concluem que a Lei influenciou positivamente o comportamento das despesas com pessoal e a sustentabilidade do endividamento, introduzindo regras fiscais que disciplinaram a gestão subnacional. A Lei Complementar nº 131/2009, a chamada Lei da Transparência, reforçou o pilar da divulgação ao exigir maior detalhamento e disponibilização tempestiva das informações fiscais, consolidando portais de transparência como instrumentos de controle social.

O caso brasileiro, todavia, apresenta limitações reconhecidas. A Lei de Crimes Fiscais penaliza sobretudo o descumprimento de metas e limites, sem sanções objetivas equivalentes para os demais pilares da gestão fiscal. Autores como Afonso e Cruz e Marques sugerem que a avaliação da gestão fiscal não deve se limitar às metas tradicionais, recomendando um enfoque mais abrangente, com acompanhamento dos resultados da execução orçamentária. Em outras palavras, o Brasil avançou notavelmente na dimensão da disciplina fiscal por regras, mas avançou menos na dimensão da eficiência alocativa por desempenho.

4.2 ESTADOS UNIDOS: ORÇAMENTO POR DESEMPENHO E GESTÃO POR RESULTADOS

Os Estados Unidos constituem o caso paradigmático de orçamento orientado a resultados. O marco é o Government Performance and Results Act (GPRA), de 1993, posteriormente modernizado pelo GPRA Modernization Act, de 2010. Inspirado no sofisticado sistema de gestão por desempenho da cidade de Sunnyvale, na Califórnia, o GPRA representou, segundo a literatura, a mais fundamental reforma do governo federal norte-americano em décadas.

Pela primeira vez, as agências federais foram obrigadas a tornar-se especificamente orientadas a resultados. O GPRA exigiu que cada agência elaborasse um Plano Estratégico plurianual, definindo missão e objetivos de longo prazo; um Plano Anual de Desempenho, com metas mensuráveis para todas as atividades de seus orçamentos; e um Relatório Anual de Desempenho, comparando resultados efetivos a cada meta. O eixo da responsabilização deslocou-se do processo, se o programa gastou o valor correto de maneira adequada, para o resultado efetivamente alcançado.

A modernização de 2010 aprofundou o modelo ao enfatizar a definição de prioridades, a colaboração interorganizacional para metas compartilhadas (cross-agency priority goals) e o uso sistemático de dados e evidências nas decisões de política, orçamento e gestão. Estabeleceu, ainda, a publicação de planos e relatórios em formatos legíveis por máquina e a realização de revisões trimestrais de progresso, criando uma cultura de governança orientada por evidências.

A experiência norte-americana não está isenta de críticas. A literatura registra que a vinculação direta entre desempenho e dotação orçamentária é tecnicamente complexa, e que reformas de orçamento por desempenho frequentemente produziram resultados aquém das expectativas iniciais. Ainda assim, o legado do GPRA é a institucionalização de uma cultura de mensuração e prestação de contas por resultados que se difundiu por todo o setor público mundial.

4.3 EUROPA: REORGANIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E CONTABILIDADE POR COMPETÊNCIA

A experiência europeia é heterogênea, mas oferece dois aportes especialmente influentes: a reorganização do orçamento por programas e a adoção da contabilidade por competência. O caso francês é exemplar. A Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF), aprovada em 2001 e implementada plenamente em 2006, constituiu o eixo de uma reforma integral do sistema de gestão financeira pública.

Segundo a OCDE, a reforma francesa foi implementada ao longo de cinco anos e incluiu o desenvolvimento de uma estrutura programática do orçamento, a flexibilização dos controles por linha de despesa (line item), a introdução de um novo sistema de informação financeira (CHORUS), o treinamento extensivo de pessoal e um programa ativo de comunicação das mudanças. A França passou a reportar cerca de seiscentas metas de desempenho no orçamento, vinculando mais de noventa por cento das despesas a objetivos específicos,um dos mais altos índices de vinculação entre os países da OCDE.

Para além da França, a Europa difundiu práticas de benchmarking e de medição comparativa de desempenho. O Reino Unido utiliza tabelas de classificação (league tables) para ordenar o desempenho de escolas e hospitais; a Dinamarca e a Noruega comparam a eficiência de governos locais e municípios; a Suécia afere a qualidade e a eficiência da provisão de cuidados de saúde. A Estônia, por sua vez, destaca-se pela vanguarda em governo digital, tendo criado um portal de transparência orçamentária com relatórios mensais de gastos e informações contábeis de municípios e de empresas estatais.

A OCDE consolidou essas experiências em um conjunto de boas práticas para o orçamento por desempenho, recomendando que ele seja tratado como elemento de um sistema mais amplo de gestão por desempenho, articulado a marcos de despesa de médio prazo (Medium-Term Expenditure Frameworks), à avaliação ex ante de programas, à auditoria de desempenho e à revisão de gastos (spending reviews). Estudo abrangendo trinta e quatro governos centrais da OCDE evidencia que a adoção de marcos de médio prazo está positivamente associada à implementação bem-sucedida do orçamento por desempenho.

4.4 CASOS SUBNACIONAIS E EVIDÊNCIAS QUANTITATIVAS

A comparação entre países pode obscurecer a riqueza das experiências subnacionais, onde frequentemente as reformas financeiras são primeiro testadas. No Brasil, o ente federativo estadual ofereceu um laboratório relevante de aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal. A imposição de limites de despesa com pessoal em proporção da receita corrente líquida obrigou governos estaduais a reconfigurar suas estruturas de gasto, conter a expansão de folhas e renegociar passivos. A experiência prática nessa interface, entre a execução de contratos, o planejamento orçamentário e a intermediação com instituições financeiras, evidencia que a eficácia da regra depende menos de sua mera existência e mais da qualidade dos sistemas de informação e da disciplina de monitoramento que a sustentam.

A literatura empírica oferece dados que sustentam essa leitura. Estudos sobre grandes municípios brasileiros, ancorados nos pilares da gestão fiscal responsável, observam que o detalhamento dos requisitos de transparência exigido a partir de 2010, com a vigência da Lei Complementar nº 131/2009, alterou de forma mensurável o comportamento informacional dos entes, ampliando a divulgação de dados de execução orçamentária. Análises com regressão de dados em painel para os estados confirmam que a Lei de Responsabilidade Fiscal influenciou tanto a sustentabilidade do endividamento quanto a eficiência do gasto com pessoal, duas variáveis consideradas pelo Tribunal de Contas da União indispensáveis para a gestão fiscal responsável.

No plano internacional, dados subnacionais reforçam a tese de que transparência e participação produzem resultados concretos. Estudo citado pela Open Government Partnership demonstra que municípios brasileiros que adotaram o orçamento participativo elevaram sua arrecadação em cerca de dezesseis por cento, ilustrando o que a literatura denomina círculo virtuoso fiscal: a transparência aumenta a confiança (tax morale), que eleva a arrecadação, que por sua vez amplia a capacidade de investimento. De modo análogo, a literatura sobre transparência orçamentária associa maior abertura a custos de captação mais baixos no mercado de dívida, com efeitos sobre o nível de endividamento e o volume de investimento público.

Cumpre destacar, ainda, a experiência norte-americana subnacional que inspirou o próprio GPRA. O sistema de gestão por desempenho e orçamentação da cidade de Sunnyvale, na Califórnia, antecedeu e fundamentou a reforma federal de 1993, demonstrando que inovações locais podem escalar para o nível nacional. Esse padrão de difusão, do local para o nacional, sugere que governos subnacionais brasileiros poderiam, igualmente, funcionar como pilotos de orçamento por desempenho antes de eventual generalização.

5. ANÁLISE COMPARATIVA DE RESULTADOS

Esta seção confronta as três experiências segundo as quatro dimensões analíticas definidas na metodologia. O Quadro 1 sintetiza os marcos institucionais; o Quadro 2 apresenta indicadores comparativos de transparência e desempenho; e o Quadro 3 sistematiza forças e fragilidades de cada modelo.

Quadro 1 — Marcos institucionais de gestão financeira pública por bloco geográfico

Fonte: Autora (2026).

A leitura do Quadro 1 evidencia uma divisão de ênfases. O Brasil priorizou a contenção e a regra; os Estados Unidos, a mensuração de resultados; a Europa continental, a arquitetura orçamentária e contábil. Essa divisão não é estanque, mas revela a vocação dominante de cada sistema.

Quadro 2 — Indicadores comparativos de transparência orçamentária (Open Budget Survey 2023, IBP)

* O Relatório de transparência fiscal do Departamento de Estado dos EUA e o IBP registram que, em medições recentes, o Brasil superou os Estados Unidos em transparência orçamentária federal, e que a região da América do Norte apresentou tendência de leve queda no período. Fonte: International Budget Partnership (2023); U.S. Department of State (2023).

O Quadro 2 traz um achado que desafia intuições correntes: em transparência orçamentária federal, o Brasil obteve pontuação 80 no Open Budget Survey 2023, situando-se entre os países com nível adequado de abertura, à frente dos Estados Unidos na medição mais recente. Esse resultado decorre, em larga medida, da robustez dos portais de transparência brasileiros e da arquitetura de divulgação fiscal consolidada após a Lei da Transparência. Por outro lado, a liderança global é ocupada por países como Geórgia, Nova Zelândia e Suécia, cujos sistemas combinam transparência elevada com forte fiscalização legislativa e participação social.

Quadro 3 — Forças e fragilidades de cada modelo

Fonte: Autora (2026).

Da análise conjunta dos três quadros emerge a tese central deste artigo: nenhum dos modelos é integralmente superior; cada um sobressai em uma dimensão distinta. O Brasil é referência em disciplina fiscal por regras e em transparência; os Estados Unidos, em gestão por resultados; a França e a Europa continental, em arquitetura orçamentária e contábil. A modernização segura das finanças de um governo consiste, portanto, em combinar seletivamente essas virtudes, respeitando as restrições institucionais locais.

5.1 SÍNTESE DAS EVIDÊNCIAS POR DIMENSÃO

Na dimensão da disciplina fiscal, a experiência brasileira demonstra que regras legais explícitas, limites de pessoal, de endividamento e metas fiscais, produzem efeitos mensuráveis sobre o comportamento dos gestores, sobretudo quando acompanhadas de sanções críveis. Na dimensão da eficiência alocativa, a experiência norte-americana e a francesa mostram que a vinculação entre recursos e resultados, embora tecnicamente exigente, orienta a alocação para prioridades e induz a avaliação sistemática de programas. Na dimensão da transparência, as evidências do Open Budget Survey indicam que a divulgação tempestiva e compreensível de informações fiscais está associada a melhores resultados de governança. Na dimensão da accountability, a presença de instituições fiscais independentes, a IFI no Brasil, o Congressional Budget Office nos Estados Unidos, os conselhos fiscais europeus, reforça a credibilidade das projeções e a qualidade do controle.

6. DESAFIOS DE IMPLEMENTAÇÃO E FATORES CRÍTICOS DE SUCESSO

A análise comparativa não estaria completa sem o exame dos fatores que distinguem reformas bem-sucedidas de reformas frustradas. A literatura de avaliação de gestão financeira pública, em especial os trabalhos conduzidos sob o arcabouço Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) e as sínteses da OCDE, converge em um diagnóstico recorrente: o principal determinante do sucesso não é a sofisticação técnica do desenho, mas o conjunto de condições institucionais e políticas que cercam a implementação.

6.1 LIDERANÇA INSTITUCIONAL E APROPRIAÇÃO POLÍTICA

O primeiro fator crítico é a existência de liderança e apropriação (ownership) da reforma nos níveis administrativo e político. A avaliação de reformas de gestão financeira conduzida por Lawson (2012) identifica as restrições políticas, o grau de liderança e de apropriação da reforma, como variável decisiva dos resultados. Reformas impostas de cima para baixo, sem adesão dos gestores que as operam, tendem a produzir conformidade formal sem mudança substantiva de comportamento. A experiência do GPRA é ilustrativa: a literatura registra a relutância de gestores em assumir responsabilidade por resultados que não controlam integralmente, sobretudo quando programas são executados por outros entes federativos.

6.2 SEQUENCIAMENTO E GRADUALISMO

O segundo fator é o sequenciamento adequado. A experiência francesa com a LOLF demonstra que reformas estruturais exigem horizonte plurianual: foram cinco anos de preparação e pilotagem antes da implementação plena em 2006. A tentativa de implantar simultaneamente todos os componentes de um sistema moderno, regras fiscais, orçamento por desempenho, contabilidade por competência e governo digital, sobrecarrega a capacidade institucional e eleva o risco de fracasso. O gradualismo, ao contrário, permite o aprendizado incremental e a correção de rota.

6.3 CAPACITAÇÃO E SISTEMAS DE INFORMAÇÃO

O terceiro fator é o investimento em capacitação e em sistemas de informação financeira integrados. A reforma francesa incluiu o desenvolvimento do sistema CHORUS e o treinamento extensivo de analistas orçamentários, gestores de programa e auditores. Sem servidores capacitados e sem sistemas capazes de produzir informação tempestiva e confiável, mesmo o melhor desenho normativo permanece letra morta. Esse é um ponto particularmente sensível em contextos subnacionais, onde a capacidade técnica é frequentemente desigual.

6.4 EQUILÍBRIO ENTRE FLEXIBILIDADE E CONTROLE

O quarto fator é o equilíbrio entre a flexibilidade gerencial e o controle. A pesquisa comparada da OCDE sobre trinta e quatro governos centrais observa que, embora a maioria tenha adotado uma perspectiva de médio prazo no processo orçamentário, a flexibilidade orçamentária permanece limitada. A teoria do orçamento por desempenho pressupõe que se conceda mais autonomia aos gestores em troca de maior responsabilização por resultados; na prática, porém, os controles de insumo raramente foram significativamente relaxados. O desafio consiste em afrouxar controles formais sem comprometer a segurança fiscal, precisamente o ponto de tensão que o modelo neo-weberiano busca administrar.

6.5 O RISCO DO DESEMPENHO COMO INSTRUMENTO PUNITIVO

O quinto fator, de natureza mais sutil, diz respeito à finalidade atribuída à mensuração de desempenho. A literatura sobre o GPRA adverte que transformar a avaliação de desempenho em mero instrumento de corte orçamentário confirma o pior temor dos gestores e mina a colaboração. Programas com desempenho insatisfatório nem sempre devem ser extintos; por vezes, ajustes ou mesmo aporte adicional de recursos podem revertê-los. A mensuração deve, portanto, orientar decisões de aprimoramento, e não apenas de punição, sob pena de gerar incentivos à manipulação de metas e à omissão de informações.

7. PROPOSTA DE MODELO INTEGRADO E RECOMENDAÇÕES

Com base na análise comparativa, propõe-se um modelo integrado de gestão financeira pública moderna e segura, organizado em cinco componentes que reúnem o melhor de cada experiência estudada. O modelo parte da premissa, derivada da perspectiva neo-weberiana de Pollitt e Bouckaert (2011), de que controle formal e gestão por resultados não são antagônicos, mas complementares.

7.1 COMPONENTE 1 – MARCO FISCAL DE REGRAS COM SALVAGUARDAS (INSPIRAÇÃO BRASILEIRA)

O primeiro componente reproduz a contribuição mais sólida do caso brasileiro: a ancoragem da gestão em regras fiscais claras, com limites de despesa com pessoal e de endividamento, metas fiscais plurianuais e sanções para o descumprimento. A recomendação prática é que tais regras venham acompanhadas de cláusulas de flexibilidade contracíclica, evitando que a rigidez comprometa a resposta a crises, lacuna apontada pela literatura sobre a LRF.

7.2 COMPONENTE 2 – ORÇAMENTO POR DESEMPENHO (INSPIRAÇÃO NORTE-AMERICANA)

O segundo componente incorpora o legado do GPRA: planos estratégicos plurianuais, planos anuais de desempenho com metas mensuráveis e relatórios que confrontem resultados efetivos às metas. A recomendação é introduzir o orçamento por desempenho de forma gradual e seletiva, começando por programas de maior materialidade, e evitar a vinculação mecânica entre desempenho e dotação, erro que a própria experiência internacional revelou contraproducente.

7.3 COMPONENTE 3 – ARQUITETURA ORÇAMENTÁRIA POR PROGRAMAS E CONTABILIDADE POR COMPETÊNCIA (INSPIRAÇÃO EUROPEIA)

O terceiro componente adota a reorganização do orçamento por programas e a contabilidade por competência (accrual accounting), seguindo a trilha da LOLF francesa. Tais instrumentos tornam visíveis os custos reais das políticas e melhoram a comparabilidade. A recomendação é planejar a transição em horizonte plurianual, com investimento robusto em sistemas de informação financeira integrados e em capacitação, reconhecendo que a reforma francesa exigiu cinco anos de preparação.

7.4 COMPONENTE 4 – TRANSPARÊNCIA ATIVA E GOVERNO DIGITAL

O quarto componente consolida a transparência ativa como princípio operacional, combinando a robustez dos portais brasileiros com a vanguarda digital estoniana. A recomendação é publicar dados orçamentários em formatos abertos e legíveis por máquina, com relatórios periódicos de execução e versões cidadãs (citizens budget) que ampliem a participação social, prática associada, segundo o IBP, a ganhos de arrecadação e de eficiência.

7.5 COMPONENTE 5 – INSTITUIÇÕES DE CONTROLE E AVALIAÇÃO INDEPENDENTES

O quinto componente assegura a credibilidade do sistema por meio de instituições fiscais independentes, auditoria de desempenho e revisões periódicas de gastos (spending reviews). A recomendação é fortalecer a articulação entre o controle externo, as instituições fiscais independentes e o parlamento, de modo que a fiscalização atue não apenas ex post, mas também na fase de planejamento, conforme recomenda a OCDE.

Quadro 4 — Modelo integrado: origem das melhores práticas e foco de implementação

Fonte: Autora (2026).

7.6 ROTEIRO DE IMPLEMENTAÇÃO

A transição para o modelo integrado deve observar uma sequência prudente. Na primeira fase, consolida-se a disciplina fiscal por regras e a transparência ativa, que exigem menor maturidade técnica e produzem ganhos rápidos de credibilidade. Na segunda fase, introduz-se o orçamento por desempenho em programas selecionados, acompanhado de capacitação intensiva. Na terceira fase, implanta-se a contabilidade por competência e a estrutura programática plena, suportadas por sistemas de informação integrados. Ao longo de todo o processo, fortalecem-se as instituições de controle e avaliação. Essa sequência reconhece que reformas financeiras bem-sucedidas, como demonstram as avaliações de PFM do Banco Mundial e da OCDE, dependem menos da importação de modelos prontos e mais da liderança institucional, da apropriação política e da capacitação sustentada.

8. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este artigo analisou, de forma comparativa, as reformas de gestão financeira pública no Brasil, nos Estados Unidos e na Europa, com o objetivo de identificar instrumentos capazes de orientar uma modernização ao mesmo tempo moderna e segura das finanças governamentais. A revisão da literatura evidenciou a transição paradigmática do modelo burocrático weberiano para modelos orientados a resultados, transparência e responsabilização, conforme sistematizado por Hood, Osborne e Gaebler, Pollitt e Bouckaert e, no Brasil, por Bresser-Pereira.

A análise comparativa revelou que cada bloco geográfico desenvolveu uma vocação distinta. O Brasil destacou-se pela disciplina fiscal ancorada em regras legais e pela transparência orçamentária, superando inclusive os Estados Unidos em indicadores recentes de abertura. Os Estados Unidos consolidaram a cultura da gestão por resultados por meio do GPRA. A Europa, e particularmente a França, avançou na reorganização orçamentária por programas e na contabilidade por competência. Confirmou-se, assim, a hipótese de que não existe modelo único de sucesso, mas um conjunto convergente de boas práticas.

A principal contribuição do estudo é a proposta de um modelo integrado, composto por cinco componentes que reúnem o melhor de cada experiência: marco fiscal de regras com salvaguardas, orçamento por desempenho, orçamento por programas com contabilidade por competência, transparência ativa com governo digital e instituições de controle e avaliação independentes. O modelo é acompanhado de um roteiro de implementação faseado, sensível às restrições institucionais e à necessidade de capacitação sustentada.

Reconhecem-se as limitações da pesquisa, decorrentes do uso de indicadores agregados e da comparabilidade entre sistemas jurídicos diversos. Como agenda futura, sugere-se o aprofundamento empírico por meio de estudos de caso subnacionais, a mensuração dos efeitos da contabilidade por competência sobre a qualidade da decisão orçamentária e a investigação do papel do governo digital na ampliação da participação social. A experiência demonstra que a segurança fiscal e a modernização gerencial, longe de se oporem, reforçam-se mutuamente quando integradas com prudência, liderança e transparência.

REFERÊNCIAS

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INFORMAÇÕES SOBRE OS AUTORES 

^[1] Bacharel em Direito pela Universidade Cândido Mendes — UCAM. Gestora pública com experiência em administração financeira governamental e ex-Diretora-Geral de Finanças da Secretaria de Estado da Casa Civil do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Cursou um ano de Mestrado em Controladoria e Gestão Pública da Universidade do Estado do Rio de Janeiro — UERJ, atualmente com matrícula trancada. Contato: [email protected]. 

Contribuição dos autores:

Adriana Estrella: Concepção e planejamento do estudo; revisão bibliográfica e documental; seleção, sistematização e análise comparativa das evidências; elaboração da tipologia de automação por área funcional e do modelo integrado de resiliência; redação e revisão crítica do manuscrito; aprovação da versão final.

INFORMAÇÕES SOBRE O MATERIAL

Conflito de interesse: 

N/A.

Agradecimentos:

N/A.

Financiamento:

N/A.

Nota de presença de IA:

N/A.

Informações sobre Direitos Autorais e Licença:

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• ISSN (versão eletrônica): 2448-0959
• Licença Creative Commons: Este trabalho está licenciado com uma Licença Creative Commons – Atribuição 4.0 Internacional.

Histórico da Publicação:

Material recebido: 28 de julho de 2026.

Material aprovado pelos pares: 12 de agosto de 2026.

Material editado aprovado pelos autores: 28 de setembro de 2026.