ARTÍCULO ORIGINAL
SILVA, Marcelo Nogueira Mallen da [1]
SILVA, Marcelo Nogueira Mallen da. Contrastes prácticos de las estrategias de lobby y promoción: un análisis del caso Brasil y su regulación. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. año 04, Ed. 08, Vol. 07, págs. 35-47. agosto de 2019. ISSN: 2448-0959
RESUMEN
Este artículo analiza el potencial del cabildeo como instrumento democrático para representar intereses y, por otro lado, la estructura conocida como promoción, señalando las principales características, además de los problemas que pueden causar a la luz del valor políticas sociales democráticas. El texto también examina la cuestión de la reglamentación, centrándose en los factores que dificultan su adopción en el Brasil y las iniciativas de participación, a fin de contribuir al ejercicio del diálogo debido a la gestión en la aplicación de los derechos.
Palabras clave: Defensa, Lobby, proceso de toma de decisiones, representación de intereses.
1. INTRODUCCIÓN
Brasil se ha convertido en un referente en el debate internacional sobre la reforma de la democracia en las últimas décadas gracias a las nuevas experiencias participativas en el diseño de políticas públicas, como los presupuestos participativos y los comités de legislación participativa (LAVALLE, HOUTZAGER, CASTELLO, 2006).
Como observó Castells (2000, p. 49), estamos viviendo un momento histórico único de transformación social:
(…) considerando la historia de la humanidad como una serie de situaciones estables, puntuadas a intervalos raros por acontecimientos importantes que ocurren rápidamente y ayudan a establecer la próxima era estable. Se puede afirmar que el final del siglo XX es uno de esos intervalos raros en la historia.
Este nuevo paradigma determinó el surgimiento de una nueva estructura social, manifestada en un nuevo modo de desarrollo y, con ello, ganó movimientos de fuerza que hacen más fructífero el intento de cambiar opiniones/actitudes y, en consecuencia, propagar mejoras en el entorno de interés común.
Todo este potencial de participación, la fase de mera discusión o preparación de propuestas e informes parlamentarios no está restringido. Para este ideal de construcción eterna de debate colectivo, con el enfoque serio de los problemas abordados hoy cada vez más requiere la movilización de una amplia variedad de agentes.
Según Lévy (1994, p. 61), “podría convertirse en un medio para explorar problemas, discusión pluralista, evidencia de procesos complejos, toma de decisiones y evaluación de resultados”.
Para esta construcción es que este artículo destaca la relevancia y novedad de la agenda para confirmar el aprendizaje en la disciplina impartida por el profesor Luis Inácio Lucena Adams.
2. MARCO DE TRABAJO DE LOBBY VS THEMED. PRÁCTICA DE DEFENSA
2.1 ACLARAR CONCEPTOS
Los conceptos son fundamentales cuando tratamos de expresar cómo vemos el mundo y entendemos su funcionamiento. Un concepto sólo es útil cuando es posible, a través de él, expresar una noción general del objeto de estudio y, al mismo tiempo, elaborar un .
o noción que contiene completamente su significado. Para ello, es necesario presentar su especificidad, es decir, lo que la hace única.
No es de extrañar que formular conceptos precisos sea especialmente importante para el ámbito de las relaciones intergubernamentales, dado que el c[2]abildeo es una actividad completa y compleja al mismo tiempo.
Si bien la estrategia de promoción de políticas o simplemente llamada como promo[3]ción, incluso si representa otra extrañeza de origen igualmente inglés puede suponer, a partir de la experiencia internacional, un fuerte compromiso y una mayor conciencia causa pública, como un proceso de reivindicación de derechos que tiene como objetivo influir en la formulación e implementación de políticas que satisfagan las necesidades de la población.
Y en este contexto, las principales características de la argumentación entre el cabildeo y la promoción se presentarán más adelante, en la defensa de las causas y los derechos, como factores de influencia en la creación de mecanismos eficaces, que traigan beneficios a los involucrados, agentes privados, capas de la administración pública y de la sociedad por encima de todo.
2.2 CARAS POSITIVAS Y NEGATIVAS DEL LOBBY
Es bien sabido que los diferentes segmentos sociales no son igualmente capaces de organizar o reunir recursos para formar lobbies en defensa de sus intereses. En cuanto a la capacidad organizativa, la literatura indica que los grupos de bajo tamaño (por ejemplo, los empresarios de sectores económicos oligopolizados) tienen mayor facilidad que los grandes grupos (por ejemplo, los consumidores en un mercado competitivo o los contribuyentes) para resolver los problemas de acción colectiva y constituir lobbies en busca de beneficios para sus miembros (OLSON, 1999).
A partir de esta presentación, las primeras notas ofrecen una conceptualización estándar de lo que significa el lobby de la expresión [f]sería “someterse a reglas que puedan guiar la supervisión de un grupo en el otro que exige un esfuerzo colectivo, que no siempre es fácil (OLIVEIRA, 2004, p. 219), o incluso formados por los “grupos de presión promueven el interés público” (RODRIGUES, 1982, p. 22).
2.2.1 ATRIBUTOS TRUSTED (ASPECTOS POSITIVOS)
María Cecilia Gonalves (2012) contextualiza el lobby como la práctica de buscar el acceso a los agentes políticos y hacerles conocer las demandas de ciertos segmentos de la sociedad, utilizando personas (cabilderos) y sus canales de contacto con los Gobiernos.
Para Roberto Lemos (1988, p. 49), “el lobby debe ser visto como la organización y operación de ‘un canal eficiente de información bidireccional’, entre la entidad que se apropia de ella y el sector de lo que se centra”. Tener como uno de los indicadores que se utilizan para medir el poder económico la “capacidad del agente respectivo para eliminar los obstáculos a los que la actividad respectiva produce resultados positivos en el menor tiempo posible (CAMARGO, 2015, p. 76).
El contexto anterior demuestra: i) ser legítimo a la iniciativa privada de intervenir en el desarrollo de políticas públicas que interesen a la sociedad; (ii) la necesidad y utilidad del lobby, que se reconoce para la triple ganancia, cuando la sociedad, la empresa privada y el agente público se benefician.
Esta ganancia plural sólo será plausible si hay total transparencia en esta actividad. Con el pretexto de la aclaración, Milton Seligman (2018) prefiere llamar al lobby por su propio nombre y no por el etufemismo “relaciones gubernamentales”, por ejemplo.
2.2.2 CICLOS DE SPRAY BOA-FAITH (ASPECTOS NEGATIVOS)
Sin embargo, hay que hacer una observación sobre la línea fina entre el lobby tomada por la versión lícita y su versión más rechazada — la ilícita, está exactamente en la dificultad de identificar qué intención se pretende imprimir, ya que a pesar de la importancia del lobby como instrumento de participación social y representación de intereses, esta actividad se asocia constantemente con la corrupción fundada en el abuso de poder que, en las enseñanzas de Luiz Alberto Santos (2007), se produce cuando un grupo de presión abusa del gobierno para obtener ganancias privadas.
La Contraloría General de la Unión (CGU) incluso ha publicado un informe del Grupo de Trabajo mediante la Ordenanza No 1.081, de 20 de junio de 2016, sobre la regulación del lobby, señaló que es “legítimo”, pero debe ejercerse dentro de una estricta legalidad.
Los límites para su ejercicio deben ser claros, así como las normas para la relación de los interesados con las autoridades públicas”, siendo “importante separar el cabildeo (actividad legítima de un entorno democrático) de las prácticas oscuras y corruptas (que a menudo , erróneamente, se identifican como cabildeo)[4]“.
Este abus[5]o consiste en extrapolar los intentos de convencer y argumentar el lobby, llegando al soborno y la intimidación de los servidores públicos y agentes políticos. El abuso de derecho consiste, por tanto, en la ausencia cometida por el titular de un derecho, que va más allá de los límites o que tergiversa la finalidad del derecho que se le conced[6]e.
Es en este sentido que Washington Souza (pág. 108) enseña:
Destacando en las “relaciones de poder” la modalidad del poder económico, tendremos esas relaciones jurídicas ya impregnadas por el sentido de las relaciones económicas, cuyas motivaciones deben ajustarse al objetivo de la justicia, bajo pena de oponerse a los derechos que debe asegurarse. Por lo tanto, el ejercicio del poder económico se hará en obediencia a un equilibrio de intereses en juego de acuerdo con una línea elaborada como delimitador de los justos y los injustos y que, definida por el derecho jurídico, coincidirá con la legalidad e ilícita. La conducta lícita o ilícita en la práctica del poder económico definirá, a su vez, su uso o abuso. (Griffins del propio autor)
Por otra parte, según Murillo de Aragáo (Aragón, 2000 apud SANTOS, 2007), una legislación de cabildeo eficiente para el modelo político brasileño debe tratar, entre otras cosas, de identificar a los grupos de presión y establecer las funciones de estos grupos organismos y entidades estatales. También sería el objetivo de la ley de cabildeo brasileño inhibir el intercambio de favores y las ventajas otorgadas a los agentes y servidores públicos.
Castro Paixó citado por Luiz Alberto Santos (2007), todavía advierte de la inmadurez de las instituciones democráticas y la cultura política brasileña para recibir legislación de cabildeo en el apogeo de la legislación estadounidense:
Sin embargo, los hechos deben ser compulsivos, y la situación de la administración pública en Brasil, su alto grado de corrupción y vulnerabilidad a las presiones clientelistas existentes, podría tener un efecto no despreciable en la aplicación de esta legislación. Aunque no se puede considerar que existe baja receptividad en el Brasil a la legislación destinada a garantizar que las actividades estén sujetas a principios de control y transparencia, y a un reglamento capaz de prevenir el abuso, la corrupción y los conflictos de intereses, es necesario considerar el efecto que podría provenir de la ausencia de una cultura política todavía en gran medida favorable a los controles estrictos en el ejercicio de las actividades de cabildeo.
La etapa actual de estructuración de la burocracia pública brasileña, incluso a nivel federal, todavía deja mucho que desear; el proceso de formulación, aplicación y evaluación de las políticas públicas se ve obstaculizado por la falta de personal cualificado en el nivel adecuado, por discontinuidad administrativa, permeabilidad excesiva de la gestión pública a los puestos en por criterios de cliente o relacionados con el sistema de partidos, por la fragmentación del aparato estatal y, como destaca la Pasión y Castro Santos, por su naturaleza polifacética y su porosidad en relación con “intereses no excluidos del juego de formulación y aplicación de políticas.”
Existen diferentes patrones corporativistas, “anillos burocráticos” y mecanismos informales de acceso e influencia a partir de los cuales se traduce en la impresión de objetivos privados en las políticas públicas a través de decisiones de consejos y organismos burocráticos, especializados o no.
El requisito de un uso adecuado del poder económico no significa la necesidad de transformar los intereses privados en intereses públicos. Lo que se prevé es que el agente privado no desarrolla su poder a favor de la colectividad[7].
Fue con esta interpretación que el proyecto de ley (PL) no 1202/2007 fue construido aquí en Brasil, firmado por el congresista Carlos Zarattini (PT-SP), para regular la actividad de cabildeo y los grupos de presión con el sector público.
La justificación está relacionada con numerosas propuestas para regular el desempeño de los lobbies en la Administración Federal, sobre la base de la experiencia internacional, en particular en los Estados Unidos, Inglaterra, Francia y México, lo que demostraría la importancia de el aumento del cabildeo como esencia de la democracia, ya que hace posible, con transparencia, que los grupos de presión y de interés actúen organizados.
Refuerza que sólo en el Congreso de los Estados Unidos, más de 3.700 entidades registradas operan regularmente en el lobby, registrando previamente a sus representantes y proporcionando cuentas mensuales de sus actividades, los recursos que reciben y para los cuales reciben y para los cuales propósitos para ellos.
En el caso brasileño, la rendición de cuentas sería anual y en cualquier momento, los acreditados para actuar como cabilderos pueden ser convocados por los presidentes de las Cámaras del Poder Legislativo, el Ministro de Control y Transparencia y el Presidente de la Corte de Union accounts (cuentas de la Unión) para aclarar su rendimiento o los medios utilizados en sus actividades.
Además, el desarrollo de la sociedad civil exige la institucionalización de estos mecanismos, sujeto al control de la propia sociedad, dando al tema un tratamiento coherente con lo que la experiencia internacional señala como se recomienda y actual, sirviendo limitando la fuente en todas las formas que comprometan la idoneidad del proceso de toma de decisiones públicas.
El PL está procediendo de emergencia en el Pleno de la Cámara de Representantes, cuyo asunto no fue evaluado en la sesión de juicio del 19.03.2019, en vista de la clausura del acto sin el comienzo de las votaciones y la deliberación.
Cabe señalar aquí que la inserción en el ordenamiento jurídico de la legislación de cabildeo, sin embargo, no es cien por cien suficiente para organizar y moralizar las relaciones entre los grupos de presión y el gobierno, así como los obstáculos previamente definidos en el el evento de ser aprobado.
En este sentido, la legislación brasileña de cabildeo no debe asumir un carácter punitivo. Como alternativa hasta que la materia madure basada en la cultura adoptada en el país, sería la creación de códigos de conducta combinados con reglamentos complementarios de control y vigilancia, normas que fomenten la transparencia en el sector público, la transparencia en asociaciones entre las normas privadas y públicas, las normas preventivas de conflicto de intereses y las normas anticorrupción.
2.3 CONTEMPORARIO DEL TÉRMINO ADVOCACY
La promo[8]ción es un término que implica un conjunto de significados, que proviene de la experiencia de la democracia estadounidense, sin traducción exacta al portugués. Para Marcia Avner (2002), la promoción implica identificar, adoptar y promover una causa, un esfuerzo por dar forma a la percepción pública o lograr algún cambio, sea legalo o no. La promoción puede ser para individuos, para poblaciones o causas específicas, para el interés mismo de una organización o sector o para amplios beneficios de interés público (BORIS; KREHELY, 2002).
Además de adaptarse en un contexto de democracia deliberativa que fortalezca el proceso democrático al acercar a las organizaciones de la sociedad civil que representan a diversos grupos que exponen sus puntos de vista políticos al proceso de deliberación asuntos de interés, haciendo que el proceso sea más participativo (DRYZEK, 2000).
Marlene Libardoni (2000, p. 02) presenta el tema de promoción perteneciente al campo de las políticas públicas, con un instrumento de articulación para la defensa de una causa desde la perspectiva de los objetivos e intereses colectivos:
(…) la promoción tiene un significado más amplio, denotando iniciativas de incidencia o presión política, promoviendo y defendiendo una causa y/o interés, y articulaciones movilizadas por organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de dar mayor visibilidad a ciertos temas o temas en el debate público e influir en las políticas destinadas a transformar la sociedad.
En el trabajo titulado “Agenda Training: Policy Advocacy Method for public policy teaching”, Leonardo Secchi (2012, p. 33), define las actividades de promoción como:
“Compromiso en la influencia de la opinión pública y en las agendas de los medios de comunicación, la política y el gobierno en la pertinencia de algún problema público o propuesta de intervención.”
Dado que la función de promoción implica dar voz a un mensaje vinculado a la defensa de una causa, es esencial mencionar el trabajo “Coaliciones en educación en Brasil: relación con el gobierno e influencia en el Plan de Desarrollo Educativo (PDE)”, ilustrativo y autor de Lara Elena Simielli (2013, p. 572), ya que sirve como una herramienta de enfoque dedicada al marco de la coalición de defensa (ACF), interpretado así como una defensa de las coaliciones, que se entienden como un modelo que busca entender el proceso político basado en el contexto de la política, [9]y[10] conceptualizado como:
(…) actores públicos y privados de diversas instituciones y niveles gubernamentales, que comparten un conjunto de creencias y valores comunes y buscan manipular las reglas gubernamentales, los presupuestos y los recursos humanos para lograr sus metas y valores a largo plazo Término.
En términos prácticos, la promoción podría describirse como el proceso organizado y planificado de informar e influir en los responsables de la toma de decisiones, mediante la concienciación y la participación de otros actores de la sociedad, con el objetivo de promover el cambio (o el mantenimiento) política pública de amplio interés, basada en pruebas concreta[11]s.
Para esclarecer el tema comentado, vale la pena repetir las palabras de Luiz Inácio Adams (2017), en una entrevista con el Asesor Jurídico del Portal, trayendo como concepto de lo que él llama defensa republicana, defensor de intereses, para proyecto[12]s.
La insuficiencia de vasta literatura en Brasil de este término no impide, sin embargo, encontrar referencias sobre la participación de la sociedad civil con mayor frecuencia, así como temas de participación y deliberación, sociedad civil y espacios públicos, democracia entre otros que abordan el papel de la promoción en las políticas públicas.
De lo contrario, a pesar de la confirmación de la coordinación de las acciones de defensa de intereses teniendo en cuenta los aspectos jurídicos, políticos, económicos y sociales como se dijo anteriormente, no se encontró ningún registro de la agenda regulatoria que reconociera su aplicación o incluso trazas que conduzcan en la reacción de un sistema jurídico capaz de producir una norma reglamentaria.
3. CONCLUSIÓN
La formulación de mecanismos y estrategias para generar el llamado desarrollo ha sido una constante en los ingresos propuestos por agentes privados, organismos y entidades públicas añadidos al desempeño más actual de la sociedad en el panel intelectual de políticas planeado por el Estado.
Estos mecanismos están en un nivel de discurso permanente en el que, de diferentes maneras, alude al objetivo de garantizar una mejor calidad de vida con el desarrollo participativo antes mencionado.
Para constituir una alternativa coherente, sigue siendo urgente y crucial buscar explicaciones de los fenómenos del tiempo presente y construir estrategias políticas dispuestas a promover y generar procesos amplios de integración con sesgo publicista no sólo individualizados, sino para combatir las desigualdades y la precariodeza de los derechos fundamentales.
Estas medidas pueden influir y evitar la polarización de los debates actuales. Pero lo que se observa es que no hay soluciones simples a los problemas de desigualdades y diferencias, derechos individuales y entidades de grupo. Posicionar cuestiones tales como conceptos opuestos puede tener el significado de perder el punto de sus interconexiones.
Abordar la cuestión de las desigualdades requiere cada vez más interconexiones entre el individuo y el colectivo, con, fortificados con nuevos instrumentos o en el uso del lobby (siempre que se haga con seriedad, honestidad, sabiduría y, especialmente, que me opongo al bien común), o por la campaña de promoción, que priorizan en sus acciones el examen de las determinaciones de los problemas a discutir, para que puedan planificar, priorizar y desarrollar acciones que presenten impactos en la realidad planteada y que promueven el cambio social esperado.
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2. De forma bem compilada, é possível conceituar lobby para início dos trabalhos como “a defesa de interesses junto a membros do poder público que tomam decisões”. In: MANCUSO, Wagner Pralon; GOZETTO, Andréa Cristina Oliveira. Lobby e Políticas Públicas apud LUKIC, Melina Rocha, TOMAZINI, Carla (Coord.). As Ideias também importam: abordagem cognitiva e políticas públicas no Brasil. Curitiba: Juruá, 2013.
3. O Fundo de População das Nações Unidas (FNUAP), aponta como referência que se trata de “trabalhar para a sensibilização dos gestores públicos e da sociedade civil sobre a importância de temas de interesse social”. In: DEMO, Pedro. Política social, educação e cidadania. São Paulo: Papirus, 2007.
4. Para leitura na íntegra o conteúdo pode ser consultado no endereço eletrônico: <https://www.cgu.gov.br/Publicacoes/institucionais/arquivos/relatorio_lobby.pdf>. Acesso em: 24 jun. 2019.
5. Sérgio Cavalieri Filho (2008, p. 88), contribui trazendo suas notas quanto a: “expressão práticas abusivas é, evidentemente, genérica e, portanto, assim deve ser interpretada, para que nada lhe escape. Deve, pois, ser considerado abusivo tudo o que afronte a principiologia e a finalidade do sistema protetivo do consumidor, bem assim se relacione à noção de abuso do direito”.
6. SOUZA, Washington Peluso Albino de. Estudos de Direito Econômico, vol. 1. Belo Horizonte: Movimento Editorial da Faculdade de Direito da UFMG, 1995, p. 458.
7. En cuanto a esta dicotomía entre intereses públicos y privados, Sérgio Bruna entiende que los intereses colectivos siempre deben prevalecer sobre los intereses individuales, “el poder económico que enfrenta el desarrollo no debe prevalecer que tienen por objeto alcanzar los ideales de la justicia” (Bruna, 2001, p. 147).
8. Sem obviamente esgotar o assunto, vale citar a doutrina prefacial de Gabriela de Brelàz, defensora de que o termo advocacy irrompe fronteiras conceituais jurídicas do campo de estudo do direito, considerando que: “[p]or advocacy entendemos o ato de identificar, adotar e promover uma causa. É um esforço para moldar a percepção pública ou conseguir alguma mudança seja através de mudanças na lei, mas não necessariamente”.
9. Contribuem nesse capítulo Luiz Ricardo Souza e Leonardo Secchi (2014) ao darem destaque que a terminologia advocacy vem acompanhada da expressão Advocacy Coalition Framework (ACF), enfatizando aspectos como o aprendizado e o comportamento das coalizões, bem como identificando as alterações na política, assim calculado em longos períodos de tempo.
10. Esse modelo se encaixa aos fenômenos envolvidos nas mudanças políticas que Rafael Dias havia abordado em conclusão de seu doutoramento (2009, p. 30): “podem ser entendidas como grupos de atores que se organizam, formal ou informalmente, como o objetivo de exercer pressão sobre determinada política pública, e assim, influenciar seu resultado”.
11. Ver também em: <http://www.cause.net.br/ainda-e-necessario-esclarecer-conceitos-lobby-x-advocacy/>. Acesso em: 24 jun. 2019.
12. Entrevista completa disponível no endereço eletrônico: <https://www.conjur.com.br/2017-set-30/entrevista-luis-inacio-adams-ex-advogado-geral-uniao>. Acesso em: 24 jun. 2019.
[1]Postgrado en Derecho Empresarial y Empresarial por la Universidad de Mendes (UCAM-RJ), postgrado en Derecho Inmobiliario por el Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP-DF). Licenciado en Derecho por la Universidad Veiga de Almeida (UVA-RJ).
Enviado: Julio, 2019.
Aprobado: Agosto, 2019.
