ARTIGO ORIGINAL
COSTA, Fylippe Fernandes de Mello [1], REINERT JUNIOR, Adival José [2]
COSTA, Fylippe Fernandes de Mello. REINERT JUNIOR, Adival José. Planejamento de obras públicas no Brasil: uma análise dos prejuízos com base nos meios comunicacionais. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 04, Vol. 05, pp. 159-177. Abril de 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/engenharia-civil/analise-dos-prejuizos
RESUMO
O sucesso de todo empreendimento público está relacionado com o grau de planejamento de suas etapas. A falta de planejamento nas obras públicas é um dos principais motivos para os atrasos nas construções. Muitos são os fatores para que isso ocorra, desde desvalorização ou falta de profissional da área, erros de projetos, desconhecimento da legislação, falta de recursos financeiros e até mau uso do dinheiro público. Nesse sentido, o presente artigo tem como objetivo explanar todo processo de planejamento de uma obra pública até a sua conclusão, identificando as maiores dificuldades encontradas pelo setor que elucidem a baixa qualidade de parte das obras públicas brasileiras. O estudo foi realizado através de abordagens situacionais concretas de problemas encontrados no Brasil, a partir de revisão bibliográfica sobre o assunto. A principal conclusão do estudo nos leva a identificar que o Brasil tem muito a melhorar no âmbito da engenharia, principalmente no setor público, cuja solução passa, primordialmente, pela qualificação e valorização do seu corpo técnico, sendo esse um dos principais motivos para a ausência do planejamento nas suas obras.
Palavras-chave: Planejamento, Obras públicas, Planejamento de obra.
1. INTRODUÇÃO
A engenharia civil a cada dia que passa vem se desenvolvendo mais, novos métodos de construções vêm surgindo, novas tecnologias de software aparecem, novos materiais entram nas obras, e isso demanda uma atualização e controle dos gestores dos empreendimentos. Seja qual for o porte do empreendimento que se deseja construir, é preciso ter uma gestão eficiente que planeje, pois atrasos são sinônimos de prejuízos.
O planejamento de um empreendimento se inicia bem antes da construção do canteiro de obra, esse planejamento inicia ainda nos escritórios das empresas e órgãos públicos. Uma obra bem planejada na fase inicial tem maiores chances de ter sucesso do que uma obra sem esse planejamento.
As obras públicas no Brasil, quase sempre não têm o planejamento ideal, é o que se percebe diariamente, construções de décadas e sem previsão para a conclusão, ou obras mal executadas não atendendo a população. Muitos fatores estão envolvidos nesses atrasos, mas sem dúvida, o planejamento e controle da construção estão entre os mais importantes.
O Tribunal de Contas da União – TCU (2007) após realizar uma auditoria identificou 400 (quatrocentas) obras inacabadas vinculadas a Órgãos e Entidades do Poder Executivo Federal, sem contar obras de caráter estadual e municipal.
Neste trabalho trataremos sobre o planejamento de obras públicas, abordaremos situações reais nas esferas municipais, estaduais e federais; as dificuldades que o país vem enfrentando a cada dia para ter uma gestão eficiente das obras públicas e o que se pode melhorar para termos construções com mais qualidade.
2. PLANEJAMENTO E CONTROLE DE OBRAS PÚBLICAS
2.1 PLANEJAMENTO
O processo de planejamento, de acordo com Fagundes (2013), é de extrema importância, pois é responsável para a obtenção dos resultados das organizações empresariais, posto isso, é possível dividi-lo em diferentes fases, são elas:
- Planejar: Nessa fase, o objetivo é obter dados importantes quanto a viabilidade do empreendimento, recursos financeiros e físicos necessários;
- Desempenhar: Em resumo, é a execução, ou seja, executar tudo aquilo que foi previsto na fase anterior;
- Checar: Consiste no enfrentamento das duas fases anteriores, verificando todos os dados obtidos no planejamento e os realmente utilizados e cumpridos durante a execução; e
- Agir: Essa etapa é a aferição do que foi planejado com o que foi efetivamente realizado. Essa função de verificação consiste em comparar o previsto com o realizado.
Conforme Resende (2013), esse processo é importante para evitar quaisquer tipos de imprevistos, evitando assim atrasos de obras que causam, entre outras coisas, maiores impactos financeiros e desgastes tanto para quem constrói quanto para o cliente que o contratou.
Por esse motivo, antes de se iniciar um processo de contratação de obra, deverá ter sido realizado todo um trâmite burocrático para que o objeto final seja finalizado de acordo com o inicialmente planejado.
A contratação de obras públicas é um procedimento formal, desencadeado em etapas sucessivas no sentido de buscar a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração. Nesse processo, o gestor público estará vinculado aos Princípios Constitucionais que pautam a sua atuação, elencados, expressamente, no caput do art. 37 da nossa Carta Magna: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, de maneira diversa da iniciativa privada, quando a Administração Pública decide por executar determinado empreendimento, deverá, via de regra, contratar a sua execução mediante a realização de procedimento licitatório, conforme preceitua o art. 37 da Constituição Federal. (BRASIL, 1988, Art. 37, XXI apud GUSMÃO, 2008, p. 10)
Para a contratação de uma obra, o órgão público deverá identificar qual a melhor forma de contratação, de acordo com a LEI nº 8.666.
2.1.1 QUADRO TÉCNICO
O planejamento para contratação começa internamente no órgão que deseja executar a obra, muitas vezes por falta de pessoal ou pessoal qualificado o planejamento começa a se tornar deficiente.
De acordo com pesquisas realizadas em editais de concursos públicos de municípios brasileiros, os salários que ofertam para o engenheiro civil não refletem o grau de responsabilidade e não são atrativos a profissionais com grau de formação elevada.
Figura 1: Edital concurso público.
Figura 2: Edital concurso público.
Constata-se com as imagens dos editais de concursos públicos anteriormente apresentados (figuras 1 e 2), que os salários ofertados para engenheiros em municípios brasileiros são pouco atrativos e essa desvalorização profissional é um dos motivos para a falta de planejamento no setor público, pois muitas vezes esses órgãos não conseguem ter um engenheiro civil no quadro dos servidores, devido à baixa atratividade da remuneração e, quando o tem, algumas vezes, esse profissional não possui, em seu local de trabalho, os equipamentos necessários para realização de um planejamento coerente com o tipo de obra a executar.
“Outra causa da má qualidade dos projetos de engenharia contratados por governos: mais de 90% dos municípios brasileiros não têm no quadro permanente profissional qualificado de área técnica”. (AUGUSTO NUNES, 2013)
Outro fator importante é a falta de conhecimento dos gestores (prefeitos, governadores, presidente, secretários, entre outros) sobre o prazo necessário para se realizar uma atividade tão complexa, como a atividade de engenharia, sendo assim, muitos engenheiros trabalham sem o tempo hábil aumentado a possibilidade de ocorrerem falhas no processo de planejamento (projetos, orçamentos, entre outros).
O maior problema no País é a falta de planejamento para se evitar consequências, já que, entre 2016 e 2017, existiam mais de 22 mil obras públicas inacabadas, segundo dados da Comissão Especial de Obras Inacabadas do Senado. Falta planejamento desde o início da obra e, ainda, não existe fiscalização, a chamada medição da obra, atividades não priorizadas pelas prefeituras, responsáveis pela maioria das obras públicas no País. (GOMES, 2018)
Para se elaborar um íntegro planejamento de qualquer empreendimento da construção civil são necessários profissionais qualificados responsáveis por tal processo, por se tratar de um trabalho complexo, envolvendo e integrando diversas áreas de conhecimento. (SAYÃO, 2012)
2.1.2 PROJETOS
A fase de projeto é a que mais afeta o andamento da obra, pois ela altera todos os outros planejamentos previstos (orçamento, cronograma físico-financeiro, curva ABC, entre outros). Os projetos são distribuídos em várias etapas distintas, cada qual com a sua devida importância, podemos citar:
Estudos preliminares: Para esta etapa é importante que sejam verificadas alternativas técnicas e econômicas levando-se em consideração áreas com localizações diferentes e metodologias construtivas distintas.
Anteprojeto: Nesta fase são definidas disposições físicas (arquitetônicas) e componentes estruturais e de instalações. O grau de detalhamento não é suficiente para um procedimento licitatório, mas permite uma primeira estimativa de prazo para a obra, uma vez que já devem ser analisadas as etapas construtivas e traçado um cronograma macro de execução. (SAYÃO, 2012, p. 2–3)
Projeto Básico: Conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução. (BRASIL, 1993, Art. 6, IX apud SAYÃO, 2012, p.3)
De acordo com pesquisas nos mais diversos meios de comunicação, observa-se que erros de projetos têm se tornado comuns em meios a obras públicas, causando não só atrasos de obras, mas também readequação de valores e até acidentes graves.
Figura 3: Notícia atraso de obra pública.
Figura 4: Notícia atraso de obra pública.
Figura 5: Notícia de atraso em obra pública.
Figura 6: Notícia acidente com obra pública.
Figura 7: Notícia acidente com obra pública.
Consoante observado nas notícias acima (figuras 3 – 7), foram visualizados que tais erros acontecem em todos os estilos de construção, das mais simples até as mais complexas, e que o resultado pode ser catastrófico, ocasionando mortes de dezenas e até centenas de pessoas. Para se evitar esses acontecimentos a equipe técnica deverá realizar um planejamento detalhado e conjunto, com todos os projetos compatibilizados, diminuindo ao máximo a possibilidade de ocorrerem falhas.
2.1.3 CONTRATAÇÃO E INÍCIO DE OBRA
Após a conclusão da etapa de projetos, o órgão deverá remeter toda documentação para a realização do processo licitatório, devendo obedecer às seguintes disposições:
As modalidades de licitação serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:
1.para obras e serviços de engenharia:
a. Convite – até RS 150.000,00;
b. Tomada de preços – até R$ 1.500.000,00;
c. Concorrência – acima de R$ 1.500.000,00. (BRASIL, 1993, Art. 23, I)
De acordo com Sayão (2012), os processos licitatórios são divididos em duas fases:
- Fase Interna; e
- Fase Externa.
Aquela tem o objetivo de comprovar a real importância do que se deseja construir, com um detalhado embasamento técnico. Sem demora, o gestor deverá montar o processo de licitação, definindo a modalidade, tipo e regime de contratação, além dos requisitos para habilitação e execução do contrato. Na sequência, a licitação deverá ser autorizada e divulgada, conforme disposto em lei.
A fase externa representa a divulgação da licitação, no qual deverão ser cumpridas todas as exigências previstas nas legislações vigentes. Ainda dentro da fase externa, temos a análise dos recursos, a comissão de licitação deve ter capacidade técnica para um adequado julgamento, não ficando presa a situações meramente burocráticas que podem ser supridas.
Durante essa fase também podem ocorrer atrasos, alguns por motivos de questionamentos da fase anterior (projetos) ou por morosidade, nas etapas do processo, do setor da Comissão Permanente de Licitação – CPL.
Após a finalização do processo licitatório ocorre a contratação da empresa, com a assinatura de um contrato administrativo entre a contratante e a contratada, e posteriormente a ordem de serviço.
“A ordem de serviço é um documento que tem a função de emitir comunicações internas em uma empresa a respeito de um trabalho que precisa ser efetuado”. (VILARINHO, 2009)
Figura 8: Modelo de Ordem de Serviço de Obra.
As imagens acima (figura 8) são exemplos de ordem de serviço emitida pelo órgão contratante e entregue à empresa contratada, e deverá vir detalhado, entre outras coisas, o valor total e o prazo de conclusão do empreendimento.
Após o início de obra, caberá ao órgão contratante disponibilizar um engenheiro para fiscalizar os serviços que estão sendo executados pela empresa, ele deverá emitir uma Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, junto ao CREA e após isso ele estará apto a atuar como fiscal daquela obra.
A atuação do engenheiro fiscal é de extrema importância para garantir a qualidade e o bom andamento dos serviços da obra. Todos os serviços deverão ser realizados de acordo com os projetos, memoriais, orçamentos e cronogramas apresentados durante o processo licitatório, daí mais uma vez nota-se a importância de um planejamento inicial de obra.
O andamento da obra deverá ocorrer de acordo com o cronograma físico-financeiro apresentado durante o processo licitatório, os pagamentos serão realizados através de medições, sempre respeitando o estabelecido pelo cronograma. Eventuais atrasos, sem a devida justificação poderão ocasionar em notificações, multas, penalidades e distrato, a depender das cláusulas presentes no contrato assinado no momento da contratação.
Toda comunicação entre contratada e contratante deverá ser feita através de documentos oficiais e arquivados na respectiva documentação da obra.
Durante a fase de obra é que se verificam eventuais erros nas fases anteriores, principalmente na fase de projeto, e quando isso ocorre, teremos o atraso de obra. Caso seja previsto em contrato eventuais modificações, teremos a chamada “readequação de obra”, nada mais é que a correção ou substituição de um serviço, que na grande maioria das vezes onera o valor da obra.
Pensando em diminuir os atrasos causados pela falta de planejamento na realização de projetos, o governo federal publicou, no ano de 2016, uma nova Portaria Interministerial:
§ 3º Ficam vedadas as reformulações dos projetos básicos das obras e serviços de engenharia aprovados pela concedente ou pela mandatária.
§ 4º Ficam vedadas as reprogramações, decorrentes de ajustes ou adequações, nos projetos básicos dos instrumentos enquadrados no inciso I do art. 3º desta Portaria, aprovados pela mandatária. (BRASIL,2016, Art.36).
2.1.4 RECURSOS FINANCEIROS
Outro fator muito importante para a interrupção e atrasos de obras públicas é o fator financeiro, por falta de planejamento, um ente público inicia uma obra sem ter a disponibilidade financeira para concluí-la, ou quando tem, por alguma falha nos projetos é necessário um aumento do valor com o decorrer da obra. Atrasos em repasses de medições são umas das causas de atraso de obra.
Conforme publicações em alguns veículos de comunicação (figuras 9 – 11), é possível observar que esses atrasos financeiros nos repasses para pagamento das medições dos serviços ocorrem nas três esferas (federal, estadual e municipal), ocasionando paralisações e atrasos de obras.
Figura 9: Notícia atraso nos repasses de obras públicas.
Figura 10: Notícia atraso nos repasses de obras públicas.
Figura 11: Notícia atraso nos repasses de obras públicas.
O atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação. (BRASIL, 1993, Art. 79, XV)
Dito isso, conclui-se que a contratada terá a prerrogativa de solicitar a interrupção do contrato, após atingir o prazo previsto em lei, cabendo ainda outras penalidades impostas em contratos e na referida lei.
De acordo com Motta (2005), a má qualidade das obras pode ser justificada, entre outros fatores, pelo tipo de contratação, o classificado como “menor preço”, ou ainda obras com “sobrepreços”, ou seja, preço maior que realmente deveria ser, no qual podem conter fraudes na contratação, tem potencial de justificar a diferença na qualidade final dos empreendimentos públicos e privados, no qual, quase sempre os privados possuem uma qualidade superior.
Isso pode ser justificado devido ao maior zelo com o recurso financeiro que a área privada possui em relação à área pública, conforme citado acima, mesmo existindo contratação do tipo “menor preço”, isso não significa economia e qualidade, algumas vezes contratações desse modelo acarretam obras sem nenhuma qualidade técnica, utilizando materiais e equipamentos de péssima qualidade.
Outros fatores são tidos, também, como causadores de má qualidade das obras, em todo o território nacional existem casos de obras com problemas após a conclusão, podendo ter sido causados em quaisquer fases do processo de execução, porém um motivo sobressai aos demais, o período das eleições. Nesses períodos, que ocorrem a cada dois anos, os setores governamentais apressam-se em lançar e concluir empreendimento com fins eleitoreiros, sem pensar, porém, na qualidade final e certamente no bem-estar da sociedade. (AUGUSTO NUNES, 2013)
O enfraquecimento da engenharia pública, no entender quase unânime de organismos como SindusCons, CREAs, Clube de Engenharia e Institutos de Engenharia, é um dos responsáveis pela má qualidade das obras contratadas pelos três níveis de poder (federal, estaduais e municipais). Viadutos que caem, ciclovias que desabam, projetos que não condizem com a realidade ou que não saem do papel estão entre as consequências desse desmonte de uma importante ferramenta de fiscalização do poder público. (SANTOS, 2016)
Figura 12: Notícia acidente obra pública.
Figura 13: Notícia risco de desabamento obra pública.
As notícias veiculadas anteriormente (figuras 12 e 13), destacam construções públicas concluídas com problemas estruturais, sendo uma delas, conforme descreve a notícia, uma Unidade de Saúde recém-inaugurada apresentando risco de desabamento. Percebe-se com isso que nem sempre os empreendimentos são construídos com o devido controle de qualidade e o zelo com os recursos financeiros causando grandes prejuízos aos usuários.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O planejamento é o fator primordial para boa execução de qualquer tarefa em nossas vidas, em uma obra não seria diferente, porém esse planejamento é bem mais complexo do que se pode imaginar, e poucos órgãos conseguem executá-lo com maestria, muitos por falta de pessoal qualificado, enquanto outros porque não o querem fazer.
Diversos especialistas concordam que o planejamento é o coração de uma obra, ele é o principal fator para o sucesso da construção, conquanto por diversos fatores ele não é realizado, por vezes devido a dificuldades técnicas e em outras por falta de interesse dos gestores (BRUST, 2016).
O Brasil tem muito a se desenvolver no campo da engenharia, principalmente no setor público, aumentar a valorização profissional dos técnicos da área, melhorar suas condições de trabalho, melhorar o processo de contratação de obras, melhorar a qualidade dos serviços desenvolvidos, melhorar a fiscalização nos gastos dos recursos públicos, seriam as primeiras medidas para melhorar a qualidade das obras públicas. E, caso isso venha a ocorrer, a população será a mais beneficiada por usufruir de um bem público com qualidade, trazendo bem-estar e segurança a todos, sabendo que o recurso financeiro foi empregado da maneira devida.
REFERÊNCIAS
NUNES, A. A má qualidade das obras públicas. 2013. O Globo. Disponível em: https://oglobo.globo.com/opiniao/a-ma-qualidade-das-obras-publicas-7963825. Acesso em: 16 fev. 20, B20.
BRASIL. Lei nº 8.666. 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>.
BRASIL. Portaria Interministerial nº 424. Diário Oficial da União, Brasília. 2016.
BRUST, G. Por que a qualidade das obras públicas no Brasil é tão ruim? 27 jul. 2016. Disponível em: http://www.rfi.fr/br/brasil//. Acesso em: 16 fev. 2020.
FAGUNDES, T. P. Planejamento de Obra: estudo de caso, edificação residencial de multipavimentos em Brasília. 85 f. TCC (Graduação) – Curso de Bacharelado em Engenharia Civil, Centro Universitário de Brasília, Brasília. 2013.
GOMES, E. J. Brasil negligencia planejamento e fiscalização de obras públicas. [Entrevista concedida a] Rose Talamone. Jornal da USP, São Paulo, 24 ago. 2018.
GUSMÃO, J. R. L. Planejamento na contratação de obras públicas: estudo das disposições legais sobre projeto básico, licenciamento ambiental, definição dos custos e fonte dos recursos no processo de contratação de empreendimentos públicos. 2008. 69 f. Tese (Especialização) – Curso de MBA Gerenciamento de Obras, Universidade Federal da Bahia, Salvador/Ba, 2008.
MOTTA, C. A. P. Qualidade das obras públicas em função da interpretação e prática dos fundamentos da lei 8.666/93 e da legislação correlata. 16 f. Porto Alegre, 2005.
RESENDE, C. C. R. de. Atrasos de obra devido a problemas no Gerenciamento. 61 f. TCC (Graduação) – Curso de Engenharia Civil, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2013.
REVISTA DO TCU. Brasília: Safs, n. 109, 2007.
SANTOS, A. Engenharia pública fraca reflete má qualidade das obras. Disponível em: https://www.cimentoitambe.com.br/engenharia-publica-fraca-obras/. Acesso em: 16 fev. 2020.
SAYÃO, A. de B. M. Planejamento de Obras Públicas – Orientações. Palmas/To: Enaop, 2012. 8 p.
VILARINHO, S. Ordem de serviço. Brasil Escola. Disponível em: https://brasilescola.uol.com.br/redacao/ordem-servico.htm. Acesso em 14 de março de 2021.
[1] Pós Graduação em Engenharia de Avaliações e Perícia, MBA em Orçamento, Planejamento e Controle na Construção Civil, Engenheiro Civil.
[2] Orientador. Especialização em Teoria Psicanalítica.
Enviado: Fevereiro, 2021.
Aprovado: Abril, 2021.
