O Papel das Autarquias na Administração Pública

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SILVA, Antônio Raimundo Amorim da [1], NUNES, Erick Limoeiro [2], UCHÔA, Bruno Hage [3]

SILVA, Antônio Raimundo Amorim da; NUNES, Erick Limoeiro; UCHÔA, Bruno Hage. O Papel das Autarquias na Administração Pública. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Edição 03. Ano 02, Vol. 01. pp 228-237, Junho de 2017. ISSN:2448-0959

RESUMO

As Autarquias são entes criados por lei específica para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram melhor funcionamento na gestão administrativa e financeira, sendo, portanto, figura indispensável no melhor desempenho das atividades públicas. Por se tratar de parte integrante da Administração Pública Indireta, a autarquia é uma forma de descentralizar o serviço que foi subtraído da administração centralizada. Este artigo tem como objetivo demonstrar como foram criadas as Autarquias e qual a sua importância na realização das atividades públicas a fim de evidenciar o quão tal ente é imprescindíveis no papel de realizar as funções estatais. Desta feita, o tema é de total importância já que vai buscar elementos que embasem as atividades das autarquias na Administração Pública e o porquê das mesmas terem sido criadas.

Palavras-chave: Autarquia, Administração, Ente, Público.

1. Introdução

Apesar de ser um instituto ainda recente, o papel das Autarquias na Administração é sempre um tema bastante discutido entre doutrinadores, visto a imprescindibilidade das atividades autárquicas para o desempenho das funções estatais. O presente trabalho tem o intuito de demonstrar o conceito e as abordagens gerais do que seriam as Autarquias, como são constituídas e por qual finalidade foram criadas.

Apesar do termo “Autarquia” ter sido usado pela primeira vez no século XIX, o presente trabalho demonstrará que o Decreto-Lei nº 200 foi quem implementou, de fato, o instituto no ordenamento jurídico brasileiro.

Posteriormente será feita uma análise dos tipos de Autarquias existentes, verificando que a criação do ente nem sempre terá as mesmas finalidades, e nem tampouco as mesmas características.

Será ainda verificado o porquê de muitos considerarem insuficiente a conceituação dada pelo Decreto-Lei nº 200 às Autarquias, elencando os elementos necessários para que tal conceituação fosse dada como satisfatória.

Por fim, será apresentada a correlação entre as Autarquias e o Poder Público, explanando quais atividades são abarcadas e quais efetivas mudanças são verificadas com a implementação e criação de uma Autarquia.

2. Abordagem Histórica

Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro (2001), o termo “Autarquia” teria sido utilizado pela primeira vez na Itália, no final do século XIX, por Santi Romano, quando este escreveu sobre o tema “decentramento administrativo” para a Enciclopédia Italiana. Segundo a autora, “o vocábulo Autarquia fazia referência às comunas, províncias e outros entes públicos existentes nos Estados unitários”.

Concernente à terminologia, Aurélio Buarque define como:

“Autarquia. [Do gr. autarchía] S.f. 1. Poder absoluto. 2. Governo de um Estado pelos seus concidadãos. (…) 5. Jur. Entidade autônoma, auxiliar e descentralizada da administração pública, sujeita à fiscalização e à tutela do Estado, com patrimônio constituído de recursos próprios, e cujo fim é executar serviços de caráter estatal ou interessantes à coletividade, como, entre outros, caixas econômicas e institutos de previdência.” (FERREIRA, 1996, p. 201).

No entanto, a definição com teor jurídico que melhor remonta aos conceitos dos dias atuais foi dada por Plácido e Silva ao dissertar que:

“Palavra derivada do grego autos-arkhé, com a significação de autonomia, independência, foi trazido para linguagem jurídica, notadamente do Direito Administrativo, para designar toda organização que se gera pela vontade do Estado, mas a que se dá certa autonomia ou independência, organização esta que recebeu mais propriamente a denominação de Autarquia administrativa.” (SILVA, 1999, p.100).

A primeira alusão ao termo “Autarquia” no ordenamento jurídico brasileiro veio com o Decreto nº 6.016/43 ao conceituá-lo como “o serviço estatal descentralizado, com personalidade de direito público, explícita ou implicitamente reconhecida por lei”.

No entanto, foi com o Decreto-Lei nº 200/67 que se começou a elaborar uma base do que seriam as Autarquias, onde em seu art. 5o, I, dispôs que a Autarquia era o “serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira centralizada. ”

Foi a partir desse entendimento que se começou a nascer as bases desse importante instituto que hoje só traz benefícios para o desempenho das funções estatais.

3. Abordagem Geral

Segundo Celso Antônio (2011, p. 160) o decreto-lei caracterizou com bastante infelicidade o termo, uma vez que “sequer permitiu ao intérprete identificar quando a figura legalmente instaurada tem ou não natureza autárquica, pois deixou de fazer menção ao único traço que interessaria referir: a personalidade de Direito Público”. Para o autor esta é a característica primordial já que é a partir dela que tal ente passa a ser titular de interesses públicos, ao contrário das empresas públicas e das sociedades de economia mista.

O certo é que as Autarquias devem ser conceituadas como pessoas jurídicas administrativas, que correspondem a uma extensão da Administração Direta e que prestam serviço público, executando atividades típicas do Estado. Celso Antônio assim dispõe sobre as características básicas de uma Autarquia:

“Sendo, como são, pessoas jurídicas, as autarquias gozem de liberdade administrativa nos limites da lei que as criou; não são subordinadas a órgão algum do Estado, mas apenas controladas, como adiante melhor se esclarece. Constituindo-se em centros subjetivados de direitos e obrigações distintos do Estado, seus assuntos são próprios; seus negócios, negócios próprios; seus recursos, não importa se oriundos de trespasse estatal ou hauridos como produto da atividade que lhes seja afeta, configuram recursos e patrimônios próprios, de tal sorte que desfrutam de ‘autonomia’ financeira, tanto como administrativa; ou seja, suas gestões administrativas e financeiras necessariamente são de suas próprias alçadas – logo, descentralizadas.” (MELLO; 2011, p. 161)

Para efeito legal, o item I do art. 5° do Decreto-Lei n° 200, de 25/02/67, reúne as características básicas do ente, in verbis

Art. 5° – Para fins desta Lei, considera-se:

I – Autarquia – o serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita própria, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

São características das Autarquias, de acordo com os juristas Fábio Nadal e Vauledir Ribeiro Santos:

a) serem criadas por lei específica e com personalidade de direito público;
b) terem patrimônios próprios;
c) terem capacidade de autoadministração sob controle finalístico;
d) desempenharem atribuições tipicamente públicas. (NADAL; SANTOS, 2010, p.84)

Desta feita, são atribuídas às autarquias as seguintes características principais: são criadas por lei específica; possuem personalidade jurídica própria de Direito Público; possuem patrimônio e receitas próprias; possuem capacidade específica (restrita a área de atuação); possuem autonomia administrativa e financeira (mas não econômica); encontram-se sujeitas ao controle ou tutela do Ministério Público a que estão vinculadas.

Hely Lopes Meirelles (1975, p.216) ensina que “a Autarquia é forma de descentralização administrativa, através da personificação de um serviço retirado da administração centralizada”.

Então, o que se denota disto é que somente deve ser outorgado serviço típico, e não outras atividades industriais ou econômicas, embora sejam estas de interesse coletivo. Para estas, a solução correta seria a delegação de poderes a organizações particulares ou a criação de entidades paraestatais.

No que concerne às atividades exercidas pelas Autarquias é interessante notar que desempenham atividades tipicamente administrativas, sob o regime do direito público. Antigamente, tais competências eram de titularidade da Administração direta, a qual exercitava por meio de seu aparato organizacional.

O surgimento das autarquias versa sob um processo de descentralização do poder estatal, no âmbito da função administrativa. Bandeira de Mello (2011, p.162) assevera que “as autarquias, conforme generalizada lição, só por lei podem ser criadas, o que aliás, está hoje expressamente estabelecido na própria Constituição (art.37, XIX).”

As autarquias por serem dotadas de personalidade jurídica, possuem responsabilidade direta quanto aos seus atos praticados, inclusive, somente em caso de exaustão de seus recursos, é que o ente político criador será responsabilizado subsidiariamente.

De acordo com o previsto no art. 37, § 6º, da CF, a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público é objetiva (independe de dolo ou culpa) na modalidade da teoria do risco administrativo. Celso Antônio assim dispõe a respeito:

“A interpretação dominante no Direito Brasileiro, desde a Constituição de 1946, por onde se introduziu dispositivo similar, sempre foi a de que a regra geral, destarte instaurada, é a de responsabilidade objetiva; ou seja, provado o nexo causal entre o comportamento do Poder Público e o dano sofrido, é desnecessária a existência de dolo ou culpa para se ter estabelecida a obrigação da entidade pública indenizar o lesado.” (MELLO, 2011, p. 166)

A demanda judicial há de ser instaurada dentro em cinco anos do evento danoso, pois, de acordo com o Decreto nº 20.910, de 6/1/32, todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública prescreve no prazo de cinco anos, regra esta, que foi expressamente estendida às autarquias pelo Decreto-Lei nº 4.597, de 19/08/42, exceto se a lei instituir prazo diferente.

É de suma importância frisar que as autarquias não possuem titularidade de competência política, pois não possuem competência para exercitar funções legislativas, nem tampouco jurisdicionais.

4. Autarquias Especiais ou sob Regime Especial

Depois de verificada as principais características das Autarquias, é importante frisar a existência de certas autarquias que possuem privilégios específicos e certa margem de autonomia comparativamente às autarquias de regime comum.

Bandeira de Mello faz certas considerações acerca desse instituto afirmando que:

“Nos últimos anos, como fruto da mal-tramada Reforma Administrativa, surgiram algumas autarquias qualificadas como `autarquias sob regime especial´. Não havendo lei alguma que defina genericamente o que se deve entender por tal regime, cumpre investigar, em cada caso, o que pretende com isto. A ideia subjacente continua a ser a de que desfrutariam de uma liberdade maior do que as autarquias. Ou seja: esta especialidade do regime pode ser detectada verificando-se o que há de peculiar no regime das agências reguladoras em confronto com as generalidades das autarquias”. (MELLO, 2011, p. 169)

Sob a forma de autarquias de regime especial, o Estado criou as agências reguladoras no sentido de tentar fiscalizar as atividades das iniciativas privadas. As Agências Reguladoras, que são espécies do gênero autarquias, possuem as mesmas características, exceto pelo fato de se submeterem a um regime especial. Têm por finalidade a regulamentação, controle e fiscalização da execução dos serviços públicos transferidos ao setor privado.

São criadas por meio de leis e tem natureza de autarquia com regime jurídico especial, ou seja, é aquela que a lei instituidora confere privilégios específicos e maior autonomia em comparação com autarquias comuns, sem de forma alguma infringir preceitos constitucionais. Celso Bandeira de Mello (2011, p.167) define as agências reguladoras como “autarquias sob regime especial, ultimamente criadas com a finalidade de disciplinar e controlar certas atividades”.

Sobre o tema, entende Luís Roberto BARROSO que:

“É tais autarquias, porém, são dotadas de um conjunto de privilégios específicos que a lei lhes outorgou, tendo em vista a consecução de seus fins, pelo que são consideradas autarquias de regime especial. A pedra de toque desse regime especial das agências reguladoras é sua independência em relação ao Poder Público. No desempenho de suas atribuições, as agências precisam ver preservado seu espaço de legítima discricionariedade, imune a injunções de qualquer natureza, sob pena de falharem em sua missão…” (BARROSO, 2002, p.420)

No mesmo sentido orienta Hely Lopes MEIRELLES, para quem

“autarquia de regime especial é toda aquela a que a lei instituidora conferir privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade pública” (MEIRELLES, 1993, p. 215)

Na visão de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001), existem dois tipos de agências reguladoras no direito brasileiro: a) as que exercem o poder de polícia, com a imposição de limitações administrativas, fiscalização e repressão, como, por exemplo, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e a Agência Nacional de Saúde Pública Suplementar (ANS); b) as que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização de serviços públicos (telecomunicações, energia elétrica, transporte público) ou concessão para exploração de bem público, como, por exemplo, petróleo, minerais, rodovias etc.

Bandeira de Mello (2011, p.170) entende que “as agências reguladoras são autarquias sob regime especial, ultimamente criadas com as finalidades de disciplinar e controlar certas atividades.”

O verdadeiro problema com as agências reguladoras é o de saber o que e até onde podem regular algo sem estar, com isto, invadindo competência legislativa.

Inexiste referência a essa figura autárquica na Constituição (a CF somente menciona a criação de órgão regulador – arts. 21, XI, e 177, § 2º, III – para os serviços de telecomunicações e petróleo, respectivamente).

Sua principal função é regular um setor da economia ou a prestação de um serviço público pelo particular.

Todas as pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios) podem criar agências reguladoras em suas estruturas administrativas, bastando que detenham competência para a regulação do serviço ou da atividade pública a ser regulada. Não há lei geral de regulação das agências e cada qual é disciplinada por norma própria e editada pela pessoa política que a tenha criado.

As agências reguladoras têm a possibilidade de regulamentar, por meio de resoluções, aspectos técnicos relacionados à prestação do serviço.

Para tanto, empregam-se as palavras de Alexandre dos Santos Aragão:

“Podemos conceituar as agências reguladoras independentes brasileiras como sendo autarquias de regime especial, dotadas de considerável autonomia frente à Administração centralizada, incumbidas do exercício de funções regulatórias e dirigidas por colegiado, cujos membros são nomeados por prazo determinado pelo Presidente da República, após prévia aprovação pelo Senado Federal, vedada a exoneração ad nutum” (ARAGÃO, 2002, p. 215).

O outro tipo de Autarquias Especiais são as agencias executivas. Agência executiva é uma qualificação dada à autarquia ou fundação que celebre contrato de gestão com o órgão a que se ache vinculada, para a melhoria da eficiência e redução de custos. “São, na realidade, autarquias ou fundações que, em decorrência dessa qualificação, passam a submeter-se a regime jurídico especial” (DI PIETRO, 2001, p. 401).

As agências executivas se distinguem das agências reguladoras por não terem como objetivo principal o de exercer controle sobre particulares que prestam serviços públicos, que é o objetivo fundamental das agências reguladoras. A expressão “agências executivas” corresponde a um título ou qualificação atribuída à autarquia ou a fundações públicas cujo objetivo seja exercer atividade estatal.

Bandeira de Mello assim dispõe sobre esse tipo de Autarquia Especial:

“Este nomen juris agência executiva ganhou status legal com o advento da Lei 9.649, de 27.05.98 (que dispôs sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios), a qual tratou da matéria em dois artigos: os arts. 51 e 52. Limitam-se a especificar que a qualificação de ´agência executiva´ será feita por ato do Presidente da República para as autarquias ou fundações que (I) tenham um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento e (II) hajam celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor, caso em que o Executivo editará medidas de organização administrativa específica para elas visando a lhes assegurar autonomia de gestão e disponibilidade de recursos para cumprimento das metas constantes do contrato de gestão, o qual terá prazo mínimo de um ano. (MELLO, 2011, p.182)

Desta feita, as “Agências Executivas” seria um título legalmente atribuído a um órgão ou entidade dependente de adesão voluntária, com metas negociadas, compatíveis com os recursos e que se subordinaria às etapas de protocolo de intenções, portaria interministerial definindo responsabilidades, plano de ações com definição de prazos e recursos, elaboração e revisão de planejamento estratégico e, finalmente, plano operacional de reestruturação de processos de trabalho.

Conclusão

A partir do que fora exposto percebe-se a importância das Autarquias para a Administração Pública, uma vez que o Estado Brasileiro tem necessidade de cumprir os objetivos públicos e com a criação desses entes há possibilidade de se concretizar as atividades típicas do Estado da melhor forma possível.

Foi possível verificar pela análise do Decreto Lei nº 200/67, que as autarquias são pessoas jurídicas de direito público com personalidade jurídica própria, criada por lei específica que dispõe de patrimônio próprio, realizando atividades típicas de Estado, porém de maneira descentralizada.

Por esse motivo é que as autarquias são consideradas pessoas jurídicas de administração indireta, ou seja, distribuem competências para as pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas que são denominadas de indireta.

No que concerne as autarquias de regime especial, foi explanado que as mesmas detêm privilégios específicos e significativa autonomia perante as demais. As diferenças existentes e os objetivos pela qual se criou as agências executivas bem como as agências reguladoras foi outro ponto de fundamental importância que fora apresentado ao longo do trabalho.

Por fim, foi explicado que as agências executivas se distinguem das agências reguladoras por não terem como objetivo principal o de exercer controle sobre particulares que prestam serviços públicos, que é o objetivo fundamental das agências reguladoras. A expressão “agências executivas” corresponde a um título ou qualificação atribuída à autarquia ou a fundações públicas cujo objetivo seja exercer atividade estatal.

Desta feita, o papel das Autarquias na Administração está intrinsecamente ligado ao interesse em melhor atender as demandas públicas, uma vez que a descentralização acarretou em uma prestação de serviço com qualidade, aliando-se dois pontos fundamentais, quais sejam as atividades estatais com o princípio do bem-estar social.

REFERÊNCIAS

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do Direito Administrativo Econômico. – Rio de Janeiro: Forense, 2002.

BARROSO, Luís Roberto. Apontamento sobre as Agências Reguladoras. Agências

Reguladoras (MORAES, Alexandre de). 1ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2002.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13ª edição. São Paulo: Ed. Atlas, 2001.

LAKATOS, Eva Maria; MARCONI, Marina de Andrade. Fundamentos de metodologia cientifica. 6 ed. São Paulo: Atlas, 2009.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Ed. Malheiros, 18ª ed., São Paulo, 1993.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28a ed. rev. Atual. Ed. Malheiros: São Paulo, 2011.

NADAL, Fábio; SANTOS, Vauledir Ribeiro. Como se preparar para o exame de ordem, 1ª fase: administrativo. 7ª edição. Ed. Método. São Paulo: 2010, p. 84.

SILVA, de Plácido e. Vocabulário Jurídico. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, pág. 100

Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/declei/1940-1949/decreto-lei-6016-22-novembro-1943-416115-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso em:12 de dezembro de 2015, às 17:50.

[1] Pós-graduado em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes e graduado em Tecnologia de Recursos Humanos pelo Centro Universitário CLARETIANO. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Analista Técnico Administrativo.

[2] Graduado em Direito pelo Centro Universitário Luterano de Manaus e especialização em Direito Administrativo pela Universidade Candido Mendes. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Analista Técnico Administrativo.

[3] Pós-graduado em Tecnologia de Gestão Pública e Responsabilidade Fiscal na Escola Superior Aberta do Brasil – ESAB, Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Analista Técnico Administrativo.

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Pós-graduado em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes e graduado em Tecnologia de Recursos Humanos pelo Centro Universitário CLARETIANO. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Analista Técnico Administrativo.

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